Справа № 240/89/24
Суддя: Смілянець Е. С.
Дата ухвалення: 2025-05-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/89/24

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Майстренко Наталія Миколаївна

Суддя-доповідач - Смілянець Е. С.

20 травня 2025 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Смілянця Е. С.

суддів: Драчук Т. О. Полотнянка Ю.П. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Решкатюк Л.O.,

представника позивача: Їжаківської В.О.,

представника третьої особи: Глейзера О.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу заступника керівника Житомирської обласної прокуратури на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 20 березня 2025 року у справі за адміністративним позовом виконувача обов`язків керівника Бердичівської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до Управління містобудування, архітектури та земельних відносин виконавчого комітету Бердичівської міської ради Житомирської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Товариства з обмеженою відповідальністю "Галексан" про визнання протиправними та скасування містобудівних умов та обмежень,

В С Т А Н О В И В :

в січні 2024 року позивач, виконувач обов`язків керівника Бердичівської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави, в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України (далі - ДІАМ), звернувся в суд із позовом до Управління містобудування, архітектури та земельних відносин Бердичівської міської ради Житомирської області, за участю третьої особи на стороні відповідача - Товариства з обмеженою відповідальністю "Галексан" (далі - Товариство), у якому просив визнати протиправними та скасувати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва, затверджені наказом тимчасово виконуючого обов`язки начальника Відділу містобудування та архітектури управління житлово-комунального господарства, містобудування та архітектури Виконавчого комітету Бердичівської міської ради від 26.03.2020 № 12 "Будівництво торгово-офісної будівлі по вул. Житомирській, 11/4 в м. Бердичеві на земельній ділянці за кадастровим номером :01:020:0271".

Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 20.03.2025 в задоволенні позову відмовив. Судове рішення мотивоване тим, що з огляду на суть порушення при видачі містобудівних умов та обмежень та законодавчо визначені наслідки таких порушень, прокурором не доведено наявності правових підстав для скасування оскаржуваних містобудівних умов та обмежень, зважаючи на що суд відмовляє у задоволенні позовних вимог.

Не погоджуючись з рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального права просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

В обґрунтування апеляційної скарги прокурором зазначено, що оскаржувані містобудівні умови та обмеження не відповідають Генеральному плану м. Бердичева, а тому є незаконними та підлягають скасуванню.

Також зазначає, що видані відповідачем містобудівні умови та обмеження не містять вимоги щодо проведення замовником археологічних досліджень відповідно до планів розміщення будівництва, а також надання дозволу на початок будівництва лише у разі відсутності виявлених під час археологічних досліджень фрагментів стародавніх будівель і споруд (які підлягають охороні, консервації або музеєфікації як нерухомі пам`ятки культурної спадщини), а також виключення зі складу зон охорони археологічного культурного шару повністю вивчених ділянок археологічного культурного шару за рішенням відповідного органу культурної спадщини.

У відзиві на апеляційну скаргу Управління містобудування, архітектури та земельних відносин Бердичівської міської ради зазанчає, що доводи апеляційної скарги ґрунтуються на припущеннях та обставинах, які не відповідають дійсності та суперечить нормам матеріального права.

В судовому засіданні представник позивача підтримав доводи апеляційної скарги та просив суд задовольнити її.

Представник відповідача заперечував проти задоволення апеляційної скарги позивача та просив суд залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Згідно з положеннями ч. 3 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства (далі-КАС України), суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Заслухавши доповідь судді, пояснення представників сторін, які прибули в судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що з 2019 року ТОВ "Галексан" є користувачем земельної ділянки площею 688 кв.м. за адресою: м. Бердичів, вул. Житомирська, 11/4, на підставі договору, укладеного Товариством з Бердичівською міською радою (т. 1, а.с. 53-57). Цільове призначення земельної - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі.

Відділом містобудування та архітектури Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Бердичівської міської ради 26.03.2020 року було видано Товариству містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва - Будівництво торгово-офісної будівлі по вул. Житомирській, 11/4 в м. Бердичеві на вказаній земельній ділянці, які є предметом оскарження у цій справі.

Як зазначено в пункті 3 Загальних даних містобудівних умов та обмежень, відповідно до Генерального плану міста, затвердженого рішенням 63 сесії міської ради VI скликання від 26.02.2018 №557, земельна ділянка розташована в зоні малоповерхової житлової забудови (від 1 до 3 поверхів), що знаходиться в зоні регулювання забудови. Супутній вид дозволеного використання - заклади торгівельного, культурно-побутового і комунального обслуговування (третього рівня). Цільове призначення земельної ділянки - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі.

Також встановлено, зокрема, умови щодо гранично-допустимої висотності будинків - до 15 м (пункт 1 містобудівних умов та обмежень).

В пункті 5 містобудівних умов зазначено, що земельна ділянка знаходиться за межами пам`яток культурної спадщини, історичних ареалів, охоронюваного ландшафту, археологічного культурного шару, об`єктів природно-заповідного фонду, прибрежно-захисних смуг. Також зазначено, що земельна ділянка розташована в зоні регулювання забудови. Будівництво, реконструкція, земляні та інші роботи в зоні регулювання забудови можуть здійснюватись лише за проектами, погодженими з органами охорони культурної спадщини. В разі виявлення знахідки історичного або археологічного характеру виконати заходи у відповідності до вимог Закону України "Про охорону культурної спадщини".

У той же час, як зазначено у листі Управління дозвільно-погоджувальної документації Міністерства культури та інформаційної політики від 12.10.2023 року № 06/35/8843-23 (т. 1, а.с. 43-44), складеному на запит прокурора, відповідно до науково-проектної документації "Історико-архітектурний опорний план з визначенням меж територій історичних ареалів м. Бердичева Житомирської області", земельна ділянка з кадастровим номером :01:020:0271 по вул. Житомирській, 11/4 у м. Бердичеві розташована у межах зони регулювання забудови (обмеження висоти нової забудови до 20 м), а також зоні охорони археологічного культурного шару "Історичний центр м. Бердичева" (ХVI- ХІХ ст.ст.), тому всі будівельні, шляхові і земляні роботи, посадка дерев проводяться тільки з дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини у супроводі суворого археологічного нагляду, а до початку крупних земляних або будівельних робіт на охоронюваних археологічних територіях повинні проводитись археологічні дослідження відповідно до планів розміщення будівництва. При цьому, земельна ділянка не знаходиться в межах зон охорони пам`яток національного значення.

Цим листом також повідомлено, що за результатами перевірки електронної бази даних документообігу МКП не виявлено звернень від ТОВ "Галексан" щодо погодження проектів містобудівних умов, архітектурних або ландшафтних перетворень, будівельних, меліоративних, шляхових, земельних робіт на земельній ділянці або здійснення робіт на зазначеній земельній ділянці.

Крім того, Управління культури та туризму Житомирської обласної військової адміністрації у відповідь на запит прокурора надало інформацію, що проект будівництва торгово-офісної будівлі по вул. Житомирській, 11/4 у м. Бердичеві не погоджувався, інформація про те, чи проводились на земельній ділянці археологічні дослідження перед початком будівельних робіт з будівництва торгово-офісної будівлі, відсутня (листи від 18.10.2023 року № 1419-1.22/04-23; т. 1, а.с. 45, 76).

У листі від 01.11.2023 року № 170/01/11-164 ДП "НДПІ" (т. 1, а.с. 77-80) у відповідь на запит прокурора повідомлено про те, що згідно розробленої ДП "НДПІ містобудування" та затвердженої наказом Міністерства культури України від 22.11.2012 року № 1364 науково-проектної документації "Зони охорони пам`яток м. Бердичева Житомирської області", земельна ділянка по вул. Житомирській, 11/4 у м. Бердичеві (кадастровий номер :01:020:0271) перебуває в комплексній зоні регулювання забудови, до складу якої включено території, прилеглі до охоронної зони комплексу Кармелітського монастиря 16-18 ст.ст., які беруть участь у формуванні видів на монастир і на яких необхідно регулювати висоту та інші параметри забудови для збереження цінних пейзажів і видів. Зазначено, що земельна ділянка по вул. Житомирській, 11/4 знаходиться в межах характерної відстані зорового сприйняття (500 м) об`єктів культурної спадщини і у цій зоні регулювання забудови рекомендується збереження сформованого характеру забудови, дозволяється реконструкція існуючих та спорудження нових будівель заввишки не більше 20 м за умови збереження та відтворення у нових спорудах традиційного характеру історичної забудови. Проте на цій земельній ділянці неможливо проводити будівельні роботи без погодження органу охорони культурної спадщини, проведення археологічного дослідження та рішення органу культурної спадщини про виключення земельної ділянки зі складу охорони археологічного культурного шару.

На підставі інформації, викладеної у зазначених листах, прокурор зробив висновок про те, що містобудівні умови та обмеження для будівництва Товариством об`єкта порушують вимоги чинного законодавства, що регулює містобудівну діяльність, а тому підлягають визнанню протиправними й скасуванню.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів враховує наступне.

Так, правове регулювання спірних відносин унормовується, зокрема, Законом № 3038-VI від 17 лютого 2011 року "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI), Законом України "Про основи містобудування" від 16 листопада 1992 року № 2780-XII.

Приписами п. 3 ч. 4 ст. 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, а скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється за рішенням суду (п. 3 ч. 8 ст. 29 цього Закону).

У свою чергу, обсяг повноважень Державної інспекції архітектури та містобудування України, визначений постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 № 1340 "Деякі питання функціонування органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду" (далі - постанова № 1340), якою затверджено Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України.

У свою чергу, лише у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності за наслідками перевірок, у центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, виникає право на звернення до суду з позовом про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду.

Аналогічні висновки сформовані Верховним Судом у постанові від 31.01.2024 у справі № 380/13877/21.

Як встановлено судом першої інстанції, прокурор, оминаючи процедуру виявлення та фіксації порушення, встановлену чинним законодавством, порушує принцип, який висувається до діяльності суб`єкта владних повноважень - на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, що свідчить про неналежність доказів, наданих в обґрунтування заявлених позовних вимог.

Разом з тим, відповідач визнає ту обставину, що в п. 5 оскаржуваних містобудівних умов та обмежень помилково вказано про те, що земельна ділянка знаходиться за межами пам`яток культурної спадщини, історичних ареалів, охоронюваного ландшафту, археологічного культурного шару.

Оцінюючи цю обставину як підставу для скасування містобудівних умов та обмежень з огляду на їх невідповідність містобудівній документації на місцевому рівні, судом враховано, що частинами 1, 2, 4 статті Закону України № 2780-XII "Про основи містобудування" визначено, що містобудівна документація - затверджені текстові і графічні матеріали, якими регулюється планування, забудова та інше використання територій. Містобудівна документація є основою, зокрема, для вирішення питань раціонального використання територій, регулювання розселення; вирішення питань щодо розташування та проектування нового будівництва. Види, склад, порядок розробки та затвердження містобудівної документації визначаються законодавством.

В свою чергу, до містобудівної документації на місцевому рівні, виходячи з визначення термінів, які містяться у статті 1 Закону України № 3038-VI, а також згідно з ч. 1 статті 16 цього Закону, належать генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій і детальні плани території.

Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту (ч. 1 статті 17 Закону № 3038-VI) .

За змістом абзацу четвертого частини другої статті 17 вищезазначеного Закону у складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.

Приписи про те, що план зонування території розробляється у складі, зокрема, генерального плану населеного пункту з метою визначення умов та обмежень використання території у межах визначених функціональних зон, містяться й у абзаці першому статті 18 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Як встановлено судом першої інстанції, з листа Виконавчого комітету Бердичівської міської ради від 19.10.2023 року №02.2-05/1926 (т. 1, а.с. 46-48) видно, що згідно затвердженого Плану зонування території міста Бердичева (рішення Бердичівської ради від 26.02.2018 року № 557) земельна ділянка по вул. Житомирській, 11/4 у м. Бердичеві (кадастровий номер :01:020:0271) розташована в зоні Ж-2р (зона малоповерхової житлової забудови Ж-2), супутніми дозволеними видами використання є, зокрема, заклади торгівельного, культурно-побутового і комунального обслуговування.

Згідно з інформацією, викладеною у листі ДП "НДПІ" №170/01/11-164 від 01.11.2023 (т. 1, а.с. 77-80), на який у своєму позові посилається прокурор, затверджений План зонування території міста Бердичева (рішення Бердичівської ради від 26.02.2018 року № 557 "Про затвердження Плану зонування території міста Бердичева") в частині допустимих видів використання території зони Ж-2/р (переважні, супутні та допустимі) не суперечить Генеральному плану м. Бердичева, зокрема, науково-проектній документації "Історико-архітектурний опорний план з визначенням історичних ареалів м. Бердичева Житомирської області".

Однак, затвердженим Планом зонування не враховано розповсюдження на територію Ж-2/р (зона малоповерхової житлової забудови (від 1 до 3 поверхів), що знаходиться в зоні регулювання забудови, зони охорони археологічного культурного шару.

Таким чином, сам План зонування території, який є складовою частиною містобудівної документації на місцевому рівні, не врахував розповсюдження на земельну ділянку, стосовно забудови якої видані містобудівні умови та обмеження, розповсюдження зони археологічного культурного шару, що може пояснювати помилку в частині незазначення в оскаржуваних містобудівних умовах обмежень, пов`язаних з будівництвом в зоні охорони археологічного культурного шару.

З цього приводу судом першої інстанції враховано, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 5 липня 2023 року по справі 912/2797/21 наголосила, що принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість.

З іншого боку, як зазначила ВП ВС, потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.

Крім того, визначаючись з тим, чи має правовим наслідком ця помилка саме скасування містобудівних умов та обмежень, судом першої інстанції враховано, що здійснення містобудівних перетворень на зазначеній земельній ділянці не потребує погодження МКІП, але при цьому потребують погодження відповідного органу охорони культурної спадщини Житомирської обласної державної (військової) адміністрації.

Так, відповідно до листа Управління дозвільно-погоджувальної документації МКІП №06/35/8843-23 від 12.10.2023 (т. 1 а.с. 43, 44) на всіх територіях зон охорони археологічного культурного шару встановлюється єдиний режим використання територій, який передбачає, що:

- всі будівельні, шляхові і земляні роботи, посадка дерев проводяться тільки з дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини у супроводі суворого археологічного нагляду;

- до початку крупних земляних або будівельних робіт на охоронюваних археологічних територіях повинні проводитись археологічні дослідження відповідно до планів розміщення будівництва;

- по завершенні археологічних досліджень виявлені і залишені на місці фрагменти стародавніх будівель і споруд піддягають охороні, консервації або музеєфікації як нерухомі пам`ятки культурної спадщини. У разі їх відсутності повністю вивчені ділянки археологічного культурного шару за рішенням державних органів схорони культурної спадщини виключаються зі складу зон охорони археологічного культурного шару.

Разом з тим, згідно листа ДП "НДПІ" №170/01/11-164 від 01.11.2023 відсутність вказаних вимог у містобудівних умовах та обмеженнях, виданих замовнику, або невиконання замовником містобудівних умов та обмежень в частині непогодження проекту будівництва з органом культурної спадщини, непроведення археологічного дослідження та проведення будівництва на земельній ділянці в зоні охорони археологічного культурного шару тягне за собою наступні наслідки: видання розпоряджень та приписів відповідним органом охорони культурної спадщини щодо охорони пам`яток, припинення робіт на пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених Законом України "Про охорону культурної спадщини", без дозволів або з відхиленням від них. Розпорядження або приписи передбачають заборону будь-якої діяльності юридичних або фізичних осіб, яка створює загрозу об`єкту культурної спадщини або порушує законодавство у сфері охорони культурної спадщини. Розпорядження або приписи можуть передбачати застосування фінансових санкцій за порушення Закону України "Про охорону культурної спадщини" (пп. 16, 18, 23 частини другої статті 5; пп. 14, 20 частини першої статті 6; пп. 9, 21 частини другої статті 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини").

Слід також зазначити, що відповідальність юридичних осіб за порушення законодавства про охорону культурної спадщини визначена статтею 44 Закону України "Про охорону культурної спадщини.

При цьому, листом від 22.11.2023 року № 1851-1.22/04-25 Управління культури та туризму Житомирської ОВА (т. 1, а.с. 189) повідомило, що ним розглянуто робочий проект "Будівництво торгово-офісної будівлі по вул. Житомирській, 11/4 в м. Бердичеві". Відповідно до науково-проектної документації "Історико-архітектурний орний план з визначенням меж територій історичних ареалів м. Бердичева Житомирської області" земельна ділянка з кадастровим номером :01:020:0271 за адресою: м. Бердичів, вул. Житомирська, 11/4, розташована у межах зони регулювання забудови (обмеження висоти нової будови до 20 метрів), зоні охорони археологічного культурного шару /Історичний центр м. Бердичева. Дане питання було винесено на розгляд засідання консультативної ради з питань охорони культурної спадщини (протокол від 21.12.2023), рішенням якої погоджено даний проект в частині висотності, за умови в подальшому проведення нових земельних робіт на даній земельній ділянці під археологічним наглядом.

29.07.2024 вказаним Управлінням товариству "Галексан" було видано довідку-погодження, з якої встановлено, що Інститут археології НАМ України згідно з Договором № 11-А-24 від 14 березня 2024 року закінчив археологічні дослідження по земельній ділянці за адресою: вул. Житомирська, 11/4, м. Бердичів, Житомирська область (кадастровий номер :01:020:0271). Археологічних об`єктів та/або археологічного культурного шару не виявлено. Об`єктів культурної спадщини, які підлягають консервації або музеєфікації на місці та подальшому використанню, не виявлено. Інститут археології НАН України в межах своєї компетенції не заперечує проти продовження земляних та будівельних робіт по зазначеній ділянці.

Колегія суддів погоджується із судом першої інстанції, що заперечення прокурора стосовно неможливості врахування цієї довідки-погодження, зважаючи на її підпис в.о. директора Інституту археології, є беззмістовними, оскільки ним не надано жодних доказів, за наявності яких суд міг би поставити під сумнів твердження, викладені у цій довідці.

Також, в сукупності з укладеним Товариством договором на проведення археологічних досліджень з Інститутом археології НАМ України сам факт підпису довідки особою, яка виконує обов`язки директора Інституту, не може позбавляти цей документ доказової сили.

Зважаючи на викладене вище, колегія суддів вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції, що з огляду на суть порушення при видачі містобудівних умов та обмежень та законодавчо визначені наслідки таких порушень, прокурором не доведено наявності правових підстав для скасування оскаржуваних містобудівних умов та обмежень, тому суд обґрунтовано відмовив у задоволенні позовних вимог.

Інші доводи апеляційної скарги фактично зводяться до переоцінки доказів та незгодою апелянта з висновками суду першої інстанцій по їх оцінці, тому не можуть бути прийняті апеляційною інстанцією.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку, а доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають правових підстав для скасування оскаржуваного судового рішення.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу заступника керівника Житомирської обласної прокуратури залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 20 березня 2025 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Повний тест постанови виготовлений 21травня 2025 року.

Головуючий Смілянець Е. С.

Судді Драчук Т. О. Полотнянко Ю.П.