Справа № 460/5285/24
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2025-05-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 травня 2025 року

м. Київ

справа № 460/5285/24

адміністративне провадження № К/990/46756/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Чиркіна С.М. та судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом Рівненської обласної прокуратури

до Рівненської міської ради,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Управління культури і туризму Рівненської обласної державної адміністрації,

про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії,

за касаційною скаргою Рівненської міської ради

на рішення Рівненського окружного адміністративного суду у складі судді Друзенко Н.В. від 02 серпня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Іщук Л.П., Обрізка І.М., Шинкар Т.І. від 21 листопада 2024 року

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У травні 2024 року Рівненська обласна прокуратура (далі також - Прокурор, позивач) звернулася до суду з позовом до Рівненської міської ради (далі також - відповідач), в якому просила:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо нерозроблення та незатвердження в установленому порядку історико-архітектурного опорного плану міста Рівне;

- зобов`язати Рівненську міську раду вчинити дії щодо розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану міста Рівне.

2. На обґрунтування позовних вимог Прокурор зазначав, що місто Рівне було включено до Списку історичних населених місць України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878, проте немає історико-архітектурного опорного плану міста. Рівненська міська рада у листі від 02 квітня 2024 року № 05-01-1068/24 повідомила, що Державне підприємство «Укрзахідпроектреставрація» не розробило в два етапи такий опорний план відповідно до договорів від 29 липня 2016 року № 35 та від 17 жовтня 2017 року № 7, водночас із 2019 року на розробку історико-архітектурного опорного плану, передбачену Програмами створення, розроблення (оновлення) містобудівної та іншої документації міста Рівне на 2019-2022 роки та на 2023-2026 роки, затвердженими рішеннями Рівненської міської ради від 20 грудня 2018 року № 5364 та від 26 жовтня 2018 року № 3817, не було виділено коштів.

Рівненська міська рада та її виконавчий комітет у 2021-2024 роках не закуповували послуги з розроблення історико-архітектурного опорного плану; на сайті Ради розміщений Генеральний план міста Рівного без такого опорного плану. На 2025-2026 роки в розробку Комплексного плану просторового розвитку території Рівненської міської територіальної громади включено історико-архітектурний опорний план, проте через його незатвердження досі відбувається неконтрольована забудова та знищення історичної спадщини територіальної громади.

Зазначена бездіяльність відповідача, на думку Прокурора, дає йому підстави набувати статус позивача та представляти інтереси держави у суді.

3. Відповідач не скористався правом подати відзив на позов.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Рівненський окружний адміністративний суд рішенням від 02 серпня 2024 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2024 року, задовольнив позов.

5. Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що Прокурор, відповідно до вимог статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» та статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), підтвердив підстави представництва та обґрунтував порушення інтересів держави у спірних правовідносинах. Відповідач допустив протиправну бездіяльність, не здійснив заходів щодо замовлення, розроблення та подання на затвердження в установленому порядку до центрального органу виконавчої влади, відповідального за реалізацію державної політики у сфері охорони культурної спадщини, історико-архітектурного опорного плану міста Рівне.

6. Залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції погодився з висновком про наявність тривалої протиправної бездіяльності з боку Рівненської міської ради, яка, бувши суб`єктом владних повноважень, не забезпечила реалізацію обов`язку щодо розроблення та подання на затвердження в установленому порядку історико-архітектурного опорного плану міста Рівне.

Апеляційний суд додатково виходив з того, що укладені Рівненською міською радою у 2016- 2017 роках договори з ДП «Укрзахідпроектреставрація» не призвели до завершення розробки історико-архітектурного опорного плану міста Рівного, а після розірвання одного з договорів з ініціативи виконавчого органу міської ради нових договорів укладено не було. При цьому з судових рішень у справах № 918/635/19 та № 918/679/19 слідує, що частина робіт за укладеними договорами була фактично виконана.

Суд також зазначив, що хоча розроблення історико-архітектурного опорного плану формально передбачалося міськими програмами на 2019-2022 та 2023-2026 роки, жодного фінансування на відповідні цілі з міського бюджету з 2019 року не виділялося. Розробка Комплексного плану просторового розвитку території громади, яка включає зазначений опорний план, запланована лише на 2025-2026 роки, що не може бути виправданим для тривалого невиконання передбаченого законом обов`язку.

Крім того, відповідач не надав доказів проведення публічних закупівель щодо розробки містобудівної документації у 2021- 2024 роках, а також не підтвердив об`єктивних причин, які унеможливлювали вчинення ним необхідних дій протягом значного часу.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погодившись із рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, Рівненська міська рада подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 02 серпня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2024 року, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

8. Прокурор подав відзив, у якому просить залишити касаційну скаргу Рівненської міської ради без задоволення, а рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції без змін.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

9. Рівненська міська рада у касаційній скарзі зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статей 10, 16, 161 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI), пункту 42 частини першої статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), підпункту 12 пункту 2, пункту 26 Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 01 вересня 2021 року № 926 (далі - Порядок № 926), наголошує на необхідності врахування висновку Верховного Суду, викладеного у постановах від 18 лютого 2021 року у справі № 160/6885/19 (щодо недостатності одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання суб`єктом владних повноважень своїх обов`язків для визнання бездіяльності протиправною) та від 21 грудня 2018 року у справі № 813/4640/17 (щодо умов визнання бездіяльності СВП протиправною). Суди не встановили юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності Рівненської міської ради, яка вжила заходів для розроблення та затвердження плану. Також Рада зазначає, що під час воєнного стану кошти з місцевого бюджету спрямовуються передусім на нагальні потреби.

10. Прокурор у відзиві на касаційну скаргу покликається на правову позицію Верховного Суду, сформульовану у постанові від 05 березня 2020 року у справі № 806/179/16 (про те, що ухилення від обов`язку захищати інтереси відповідної громади може бути розцінено як невиконання органом місцевого самоврядування та його посадовими особами своїх функціональних обов`язків), та продовжує відстоювати позицію, що відповідач з липня 2016 року свідомо ухиляється від розроблення та затвердження у встановленому порядку історико-архітектурного опорного плану міста Рівне, з 2019 року не виділялися кошти на реалізацію заходів, передбачених Програмами для розроблення історико-архітектурного опорного плану на 2019- 2022 роки та на 2023- 2026 роки. Водночас у 2023 році за кошти місцевого бюджету Рівного проведено публічні закупівлі: реконструкція автомобільної стоянки на понад 10 млн грн та послуги з озеленення (26 млн грн); такі витрати, на думку Прокурора, не пов`язані з реалізацією потреб громади в умовах воєнного стану та додатково підтверджують бездіяльність відповідача.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

11. 19 грудня 2024 року Рівненська міська рада подала до Верховного Суду касаційну скаргу.

12. Верховний Суд ухвалою від 12 лютого 2025 року відкрив касаційне провадження.

13. 21 лютого 2025 року Прокурор подав відзив на касаційну скаргу.

14. Верховний Суд ухвалою від 19 травня 2025 року призначив справу до розгляду у письмовому провадженні за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи з 20 травня 2025 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що 29 липня 2016 року між Управлінням містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради та ДП «Укрзахідпроектреставрація» було укладено договір на розробку історико-архітектурного опорного плану міста Рівного (І етап) № 35, а 17 жовтня 2017 року між тими ж сторонами було укладено договір на розробку історико-архітектурного опорного плану міста Рівного (ІІ етап) № 7.

16. Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради розірвало в односторонньому порядку договір від 17 жовтня 2017 року № 7.

17. 20 грудня 2018 року Рівненська міська рада прийняла рішення № 5364 «Про затвердження Програми створення, розроблення (оновлення) містобудівної та іншої документації міста Рівного на 2019-2022 роки», а 26 жовтня 2023 року - рішення № 3817 «Про затвердження Програми створення, розроблення (оновлення) містобудівної та іншої документації міста Рівного на 2023-2026 роки». Обома програмами було передбачено розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Рівне, проте кошти на це не виділялися.

18. На 2025-2026 роки передбачено розробку Комплексного плану просторового розвитку території Рівненської міської територіальної громади, який включатиме історико-архітектурний опорний план.

19. Посилаючись на нерозроблення та незатвердження історико-архітектурного опорного плану міста, Прокурор подав до суду цей позов, вважаючи, що Рівненська міська рада проявила бездіяльність.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

20. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Верховний Суд виходить з такого.

21. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

22. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

23. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

24. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданням адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

25. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 02 серпня 2024 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2024 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є необґрунтованими з огляду на таке.

26. Конституція України встановлює, що культурна спадщина охороняється законом (частина четверта статті 54); держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами (частина п`ята статті 54); кожен зобов`язаний не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки (стаття 66).

27. 19 вересня 2013 року Верховна Рада України ратифікувала Рамкову конвенцію Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства, підписану Україною 31 жовтня 2007 року, шляхом прийняття Закону України від 19 вересня 2013 року № 581-VII.

28. У Преамбулі зазначеної Рамкової конвенції Держави - члени Ради Європи, які підписали цю Конвенцію, наголосили на значенні й потенціалі розумного використання культурної спадщини як ресурсу сталого розвитку та якості життя в постійно мінливому суспільстві.

29. Стаття 1 «Цілі Конвенції» Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства передбачає, що Сторони цієї Конвенції домовилися, зокрема:

- визнавати індивідуальну та колективну відповідальність стосовно культурної спадщини (пункт «b»);

- наголошувати на тому, що збереження культурної спадщини та її стале використання спрямовані на розвиток людського потенціалу та якості життя (пункт «c»);

- уживати необхідних заходів для застосування положень Конвенції стосовно: ролі культурної спадщини у створенні мирного та демократичного суспільства, а також у процесах сталого розвитку культурного різноманіття та сприяння йому; найліпшої ефективної реалізації повноважень усіх відповідних громадських, інституційних та приватних учасників (пункт «d»).

30. У пунктах «a», «b», «e», «f», «g» статті 5 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільств визначено, що Сторони зобов`язуються, зокрема: визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства; підвищувати цінність культурної спадщини через її виявлення, вивчення, тлумачення, захист, збереження та представлення; сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості; визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на територіях під їхньою юрисдикцією, незалежно від її походження; розробляти інтегровані стратегії для сприяння виконанню положень цієї Конвенції.

31. Отже, зазначена Рамкова конвенція зобов`язує Україну визнавати індивідуальну та колективну відповідальність за збереження спадщини, підвищувати її цінність через захист і популяризацію, а також інтегрувати ці принципи в суспільні процеси.

32. У преамбулі Закону України від 08 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон № 1805-III) також передбачено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою.

Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

33. Таким чином, Закон № 1805-III закріпив основи охорони культурної спадщини в Україні, визначивши, що об`єкти культурної спадщини на території України охороняються державою, і встановив пріоритетність цього завдання для суб`єктів владних повноважень.

34. У частині четвертій статті 32 Закону № 1805-III передбачено, що з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.

Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, затверджується Кабінетом Міністрів України.

У кожному історичному населеному місці визначається один або більше історичний ареал.

Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, що затверджується центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

35. Такий Порядок розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 01 вересня 2021 року № 926 (тут і далі - Порядок № 926 у редакції, чинній до 11 січня 2025 року). Зазначений Порядок визначає склад, зміст, механізм розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації на місцевому рівні: комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади, генерального плану населеного пункту, детального плану території, а також склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту.

36. Історико-архітектурний опорний план - науково-проектна документація, яка розробляється і затверджується у складі генерального плану населеного пункту, внесеного до Списку історичних населених місць України, згідно із Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" (Закон України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI), містить відомості про об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території (підпункт 12 пункту 2 Порядку № 926).

37. Науково-проектна документація - затверджені текстові та графічні матеріали історико-архітектурного опорного плану, в яких містяться результати проведення наукових досліджень усієї території історичного населеного місця та його найближчого оточення і якими визначаються наявність, розташування, характеристики об`єктів нерухомої культурної спадщини, їх територій та зон охорони, межі історичних ареалів (підпункт 16 пункту 2 Порядку № 926).

38. Історико-архітектурні опорні плани з визначенням меж історичних ареалів населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, розробляються одночасно із генеральними планами та включаються до комплексного плану як невід`ємні складові генеральних планів відповідних населених пунктів (підпункт 23 пункту 2 Порядку № 926).

39. Отже, історико-архітектурний опорний план є обов`язковою складовою генерального плану населеного пункту, внесеного до Списку історичних населених місць, і розробляється як його невід`ємний розділ відповідно до Закону № 3038-VI, який входить до переліку містобудівної документації поряд із комплексним планом просторового розвитку територіальної громади та детальним планом території.

40. Основна мета історико-архітектурного опорного плану - захист традиційного характеру середовища історичного населеного місця, тобто збереження його історично успадкованого вигляду та об`ємно-просторової структури. План слугує інструментом для встановлення обмежень господарської діяльності в межах історичних ареалів, що допомагає запобігати руйнуванню чи спотворенню цінних історичних і культурних об`єктів.

41. Стаття 25 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування» (далі - Закон № 280/97-ВР) визначає, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

42. Затвердження містобудівної документації є виключною компетенцією міської ради (пункт 42 частини першої статті 26 Закон № 280/97-ВР).

43. Органи місцевого самоврядування у межах своїх повноважень забезпечують організацію розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (частина перша статті 8 Закону № 3038-VI).

44. Частина перша статті 10 Закону № 3038-VI додатково визначає, що фінансування робіт з планування території, що включає розроблення науково-проєктної документації, здійснюється за рахунок місцевого бюджету або інших джерел.

45. Згідно з пунктом 35 Порядку № 926 виконавчий орган сільської, селищної і міської ради, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовником розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів територій) (далі - замовник), який організовує розроблення, внесення змін та подання проектів містобудівної документації на місцевому рівні на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради незалежно від визначених відповідно до закону джерел фінансування.

46. Відповідно до пункту 41 Порядку № 926 розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів території) щодо території територіальної громади, оновлення та внесення змін до неї здійснюється трьома організаційними етапами: підготовчий, основний, завершальний, які реалізуються у послідовності, визначеній пунктами 42-44 цього Порядку.

47. На підготовчому етапі (пункт 42 Порядку № 926) виконавчий орган сільської, селищної, міської ради (замовник), зокрема:

- приймає рішення про розроблення містобудівної документації на місцевому рівні та оприлюднює його;

- забезпечує доступ до чинних кадастрів і реєстрів або їх взаємодію з інформаційною системою;

- отримує відомості про державні інтереси та інтереси суміжних громад (для комплексних і генеральних планів);

- формує перелік раніше розробленої містобудівної документації та документів державного планування (концепції, стратегії, програми тощо);

- складає перелік затверджених документів із землеустрою, планування та використання земель;

- формує перелік намірів суб`єктів містобудівної діяльності;

- інформує громадськість про початок розроблення планів, порядок і строки подання пропозицій та розміщує інформацію про отримані пропозиції від фізичних і юридичних осіб;

- проводить громадське обговорення з формування завдання на розробку комплексного плану та тендерні закупівлі.

48. Основний етап розроблення містобудівної документації (пункт 43 Порядку № 926) включає, зокрема:

- надання замовником розробнику вихідних даних та цифрової картографічної основи в системі координат УСК-2000;

- проведення розробником обробки та аналізу даних;

- розроблення історико-архітектурного опорного плану під час розроблення генеральних планів населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України;

- розроблення містобудівної документації розробником відповідно до завдання; врахування під час розроблення державних інтересів, інтересів суміжних територіальних громад та проєктних рішень містобудівної документації, положень та рішень документів державного планування, і надання пропозицій щодо проєктних показників.

49. Завершальний етап розроблення містобудівної документації (пункт 44 Порядку № 926) включає:

- подання замовником проєкту на експертизу відповідно до порядку, визначеному постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 548 "Про затвердження Порядку проведення експертизи містобудівної документації";

- погодження розробником проєкту містобудівної документації;

- подання замовником проєкту на затвердження сільській, селищній, міській раді;

- внесення розробником даних до Державного земельного кадастру та отримання витягів;

- розгляд і затвердження проєкту місцевою радою;

- забезпечення виконавчим органом місцевої ради доступу до матеріалів затвердженої містобудівної документації, окрім інформації з обмеженим доступом.

50. Поділ повноважень між виконавчим органом (як замовником) та міською радою (як органом, що затверджує) не знімає відповідальності за результат у разі відсутності будь-якої ланки дій. Відсутність ініціативи з боку виконавчого органу щодо організації нових процедур закупівлі, а також відсутність розгляду і затвердження навіть частково розроблених матеріалів міською радою свідчить про системну, а не формальну бездіяльність у межах зобов`язання з розроблення містобудівної документації, передбаченого у статтях 8, 10 Закону № 3038-VI та пунктах 35, 41- 44, 59 Порядку № 926.

51. Таким чином, організаційні дії щодо розроблення містобудівної документації (надання даних, закупівлі, експертиза, погодження тощо) здійснює виконавчий орган сільської, селищної та міської ради як замовник, а відповідна рада як орган з виключною компетенцією (пункт 42 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР) розглядає та остаточно затверджує проєкт містобудівної документації.

52. Відповідно до підпункту 14 пункту 42 Порядку № 926 для генеральних планів населених пунктів, що віднесені до Списку історичних населених місць України, завдання на розроблення містобудівної документації має містити завдання на розроблення (внесення змін до) історико-архітектурного опорного плану населеного пункту, оформлене відповідно до державних будівельних норм та інших норм законодавства.

53. Тобто, історико-архітектурний опорний план розробляється за окремим завданням, яке є складовою частиною завдання на розроблення генерального плану населеного пункту.

54. Зазначені в історико-архітектурному опорному плані відомості є підставою для встановлення обмежень у використанні земель та враховуються під час розроблення планувальних рішень.

55. Рішення про розроблення (внесення змін) історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту приймає відповідна сільська, селищна, міська рада. Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін, погодження та подання історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної місцевої ради. (пункт 54-55 Порядку № 926).

56. Протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це невчинення цим суб`єктом конкретних дій, які він зобов`язаний був вчинити відповідно до закону чи іншого нормативно-правового акта. Такі дії входять до компетенції суб`єкта, є об`єктивно необхідними та реально здійсненними, але фактично не виконуються.

57. Верховний Суд бере до уваги, що позов подано в інтересах держави, що зумовлено не лише формальним невиконанням обов`язку, але й наявністю суспільно значущого інтересу в охороні історичного середовища міста Рівне. Такий інтерес підтверджується включенням у 2001 році міста до Списку історичних населених місць України, прийняттям місцевих програм на 2019-2026 роки, у яких передбачено необхідність створення відповідної містобудівної документації, а також тривалим невиконанням цих програм. Відсутність належних заходів із боку органу місцевого самоврядування може свідчити про реальну загрозу втрати історико-культурної спадщини, чим Прокурор обґрунтовує підстави для звернення до суду з цим позовом.

58. Велика Палата Верховного Суду у постановах від 19 квітня 2018 року у справі № П/9901/137/18 (800/426/17) та від 01 квітня 2021 року у справі № 9901/183/20 висловила правову позицію про те, що для визнання бездіяльності протиправною недостатньо лише факту несвоєчасного виконання обов`язків. Потрібно враховувати конкретні причини, умови та обставини, що призвели до невиконання чи порушення строків виконання обов`язкових дій. Важливими є юридична сутність, значущість, тривалість і межі бездіяльності. Строки самі по собі, без прив`язки до конкретної правової ситуації, фактів, умов і обставин, не мають юридичного значення, оскільки правовий сенс проявляється лише у взаємозв`язку з подіями чи діями, для яких вони встановлені.

59. Подібні висновки викладені у постановах Верховного Суду від 18 лютого 2021 року 160/6885/19 та від 21 грудня 2018 року у справі № 813/4640/17, на які покликається Рівненська міська рада у касаційній скарзі.

60. Рішення про розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту приймала відповідна сільська, селищна, міська рада відповідно до пункту 54 Порядку № 926 (у редакції, чинній до 11 січня 2025 року). Водночас сільська, селищна, міська рада також приймає рішення про виділення фінансування на розроблення історико-архітектурного опорного плану, оскільки до виключних повноважень рад належить затвердження місцевого бюджету та виділення коштів на виконання програм і проєктів, зокрема тих, що стосуються містобудівної діяльності (стаття 26 Закону № 280/97-ВР).

61. Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради є замовником розроблення містобудівної документації (пункт 35 Порядку № 926), проте рішення про виділення бюджетних коштів на такі цілі приймає саме рада як орган, що затверджує місцевий бюджет та прийняття рішень щодо передачі коштів.

62. Таким чином, незважаючи на те, що виконавчий орган сільської, селищної, міської ради здійснює організаційні заходи як замовник відповідно до пункту 35 Порядку № 926, вирішальне значення для забезпечення фактичної розробки історико-архітектурного опорного плану має рішення відповідної ради про розроблення опорного плану і рішення про виділення необхідного фінансування з місцевого бюджету та подальше затвердження розробленої документації відповідно до пункту 42 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР.

63. У справі, що розглядається, Рівненська міська рада через Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету ради уклала договори з ДП «Укрзахідпроектреставрація» у 2016 та 2017 роках для розроблення у два етапи історико-архітектурного опорного плану.

64. При цьому, як встановлено судами попередніх інстанцій, з судових рішень у справах № 918/635/19 та № 918/679/19 слідує, що частина робіт за укладеними договорами була фактично виконана, однак Управлінням містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради було вчинено дії для розірвання договору в односторонньому порядку, і жодних заходів до укладення нових договорів на розроблення історико-архітектурного опорного плану м. Рівне вжито не було.

65. Також суди встановили, що програми створення, розроблення (оновлення) містобудівної документації на 2019-2022 роки та на 2023-2026 роки передбачали розроблення історико-архітектурного опорного плану, проте жодного фінансування на ці цілі з міського бюджету з 2019 року не виділялося, а відсутність публічних закупівель унеможливило залучення розробників.

66. Оцінюючи заплановане розроблення Комплексного плану просторового розвитку території Рівненської міської громади на 2025-2026 роки, який включатиме історико-архітектурного опорний план, суди визнали, що тривале зволікання з 2016 року з виконанням цього обов`язку є невиправданим.

67. Відповідач як суб`єкт владних повноважень мав чіткий обов`язок забезпечити розроблення історико-архітектурного опорного плану як складової містобудівної документації відповідно до вимог статті 8 Закону № 3038-VI, пункту 43 Порядку № 926; такий обов`язок є реально здійсненним, враховуючи наявність бюджетних механізмів та організаційних повноважень ради.

68. Рівненська міська рада у касаційній скарзі стверджує, що воєнний стан, введений в Україні з 24 лютого 2022 року відповідно до Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022, спричинив обмеження фінансування, що нібито унеможливило виконання обов`язку, та зазначає, що вжила заходів для розроблення історико-архітектурного опорного плану.

69. Проте, як правильно зазначили суди попередніх інстанцій, відповідач не надав переконливих доказів, які б свідчили про об`єктивну неможливість виділення коштів на розроблення містобудівної документації через фінансові обмеження, пов`язані з воєнним станом, натомість Прокурор вказав, що у 2023 році бюджетні кошти спрямовувалися на проєкти, не пов`язані з нагальними потребами воєнного стану (реконструкція стоянки, озеленення).

70. Зазначене може свідчити про відсутність належної пріоритизації видатків міського бюджету з боку Рівненської міської ради, що суперечить принципам ефективного та результативного управління бюджетними ресурсами, визначеним статтею 7 Бюджетного кодексу України.

71. Таким чином, Рівненська міська рада, маючи виключні повноваження щодо затвердження місцевого бюджету та виділення коштів на містобудівні проєкти відповідно до статті 26 Закону № 280/97-ВР, не виконала покладених на неї обов`язків. Відсутність фінансування, невжиття організаційних заходів, таких як проведення публічних закупівель, та спрямування бюджетних коштів на менш пріоритетні проєкти підтверджують протиправний характер бездіяльності.

72. З урахуванням наведених обставин, висновки судів попередніх інстанцій щодо протиправної бездіяльності Рівненської міської ради у зв`язку з невжиттям заходів для розроблення історико-архітектурного опорного плану є обґрунтованими, а касаційна скарга не містить достатніх підстав для їх спростування.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

73. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

74. Верховний Суд не встановив неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень, тому касаційну скаргу Рівненської міської ради слід залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 02 серпня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2024 року - без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

75. Оскільки Верховний Суд не ухвалює нового рішення, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Рівненської міської ради залишити без задоволення.

Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 02 серпня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2024 року у справі № 460/5285/24 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: Я.О. Берназюк

Судді: С.М. Чиркін

В.М. Шарапа