Справа № 320/28579/24
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2025-05-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 травня 2025 року

м. Київ

справа № 320/28579/24

адміністративне провадження № К/990/51302/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Бевзенка В.М. та Коваленко Н.В., розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу Міністерства освіти і науки України

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Епель О.В., Карпушової О.В., Мєзєнцева Є.І. від 25 листопада 2024 року

у справі № 320/28579/24

за позовом ОСОБА_1

до Міністерства освіти і науки України

про визнання протиправними дій, визнання протиправними, незаконними та нечинними наказів

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

1. У червні 2024 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернулася до суду з позовом до Міністерства освіти і науки України (далі - Міносвіти, МОН України, відповідач), в якому просила:

- визнати протиправними та заборонити Міносвіти встановлювати будь-які обмеження (зокрема, встановлювати ліцензійні умови і обсяги; звичайні, особливі та інші умови і порядки прийому на навчання та вступ до закладу освіти, а також конкурсні відбори, конкурси, іспити, тести, оцінювання чи будь-які інші випробування) доступу до освіти (зокрема, навчання, здобуття освіти, здійснення освітньо-наукової діяльності тощо) всіх рівнів та ступенів на платній основі і на безоплатній основі (крім випадків отримання освіти за рахунок державних і місцевих асигнувань) у закладах освіти України незалежно від форми власності;

- визнати протиправними та нечинними положення пункту 3 та абзаців 6, 12 і 22 пункту 5 Розділу "І. Загальні положення", положення абзацу 1 пункту 1 і пункту 5 Розділу "IV. Обсяги прийому та обсяги державного (регіонального) замовлення, розміщення державного (регіонального) замовлення", пунктів 1, 2 і 6 Розділу "VII. Конкурсний відбір, його організація та проведення", пункту 12 Розділу "VIII. Спеціальні умови участі у вступній кампанії", пункту 3, абзацу 19 пункту 6, пунктів 9 і 10 Розділу "XV. Вимоги до Правил прийому" Порядку прийому на навчання для здобуття вищої освіти в 2024 році, затвердженому наказом МОН України від 06 березня 2024 року № 266 (зі змінами та доповненнями);

- визнати протиправним та нечинними накази МОН України від 06 березня 2024 року № 266 "Про затвердження Порядку прийому на навчання для здобуття вищої освіти в 2024 році", від 15 березня 2024 року № 326 "Про внесення змін до Порядку прийому на навчання для здобуття вищої освіти в 2024 році" та від 16 травня 2024 року № 690 "Про внесення зміни до Порядку прийому на навчання для здобуття вищої освіти в 2024 році".

2. ОСОБА_1 також подала до суду заяву про забезпечення позову шляхом зупинення дії наказів МОН України від 06 березня 2024 року № 266, від 15 березня 2024 року № 326 та від 16 травня 2024 року № 690.

3. Заяву про забезпечення позову обґрунтовувала тим, що оскаржувані накази Міносвіти містять положення, які перешкоджають позивачці у доступі до освіти, зокрема, визначають строки реєстрації особистих електронних кабінетів вступників на навчання, необхідність складання єдиного вступного іспиту (ЄВІ) в строк до 01 липня 2024 року, участь у вступних іспитах та інших формах вступних випробувань протягом липня-серпня 2024 року. Міносвіти порушило строки та процедуру прийняття і опублікування оскаржуваних наказів. Також позивачка покликалася на існування значного ризику для здоров`я, життя та інших негативних наслідків для вступників і студентів через необхідність підготовки та участі в конкурсах і вступних випробуваннях в особливий період (воєнний стан) та в стресових умовах. Позивачка у разі неучасті в протиправних, на її думку, конкурсах втратить можливість своєчасно подати документи та вступити до закладу освіти для здобуття наукового ступеня "Доктор філософії" на платній чи безоплатній основі в українських закладах освіти. Водночас обмежені терміни підготовки, участі в конкурсі та вступу, визначені оскаржуваними наказами Міносвіти, у разі невжиття заходів забезпечення позову, унеможливлять виконання судового рішення по суті спору у майбутньому. Протиправність наказів МОН України від 06 березня 2024 року № 266, від 15 березня 2024 року № 326 та від 16 травня 2024 року № 690 є очевидною через порушення строків їх прийняття й оприлюднення (не пізніше 15 жовтня попереднього року) та відсутність громадського обговорення.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

4. Київський окружний адміністративний суд ухвалою від 20 червня 2024 року відмовив ОСОБА_1 у задоволенні заяви про забезпечення позову, а ухвалою від 27 червня 2024 року - відмовив позивачці у вдруге поданій заяві про забезпечення позову.

5. Суд першої інстанції виходив з того, що ознаки протиправності наказу МОН України від 06 березня 2024 року № 266, що стосуються прав позивача, не є очевидними та потребують доведення під час розгляду справи, а зупинення дії наказу як забезпечення позову є неспівмірним з вимогами, оскільки рівнозначне їх задоволенню до ухвалення рішення по суті.

6. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 25 листопада 2024 року скасував ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 20 червня 2024 року, задовольнив заяву ОСОБА_1 про забезпечення позову; зупинив дію наказу МОН України від 06 березня 2024 року №266 "Про затвердження Порядку прийому на навчання для здобуття вищої освіти в 2024 році" зі змінами та доповненнями.

7. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржуваний наказ МОН України від 06 березня 2024 року № 266, який регулює порядок прийому на навчання для здобуття вищої освіти у 2024 році, прийнято та оприлюднено з порушенням строків, передбачених частиною другою статті 44 Закону України від 01 липня 2014 року № 1556-VII "Про вищу освіту" (далі - Закон № 1556-VII) (не пізніше 15 жовтня попереднього року), та без належного громадського обговорення, зокрема щодо додаткових умов вступу до аспірантури (складання ЄВІ), що свідчить про очевидну протиправність наказу. Посилання МОН України на пункт 23 Розділу XV Закону № 1556-VII про "особливий порядок прийому" є необґрунтованими, оскільки ці положення стосуються організаційних процедур вступу, а не порядку прийняття нормативно-правових актів. Громадське обговорення проєкту наказу (29 грудня 2023 року - 31 січня 2024 року) не включало оскаржуваних положень про ЄВІ для аспірантури, а додаткові умови вступу не передбачені заздалегідь, порушують принцип легітимних очікувань позивачки щодо реалізації права на освіту, гарантованого Конституцією України. Зупинення дії наказу МОН України № 266 (зі змінами) є належним способом забезпечення позову, оскільки відповідає вимогам розумності, обґрунтованості та співмірності, забезпечуючи захист прав позивачки до ухвалення рішення по суті.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

8. Не погодившись із постановою суду апеляційної інстанції, Міносвіти подало до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2024 року та відмовити у задоволенні заяви про забезпечення позову.

9. На обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції в порушення положень статей 150, 151 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не навів правової оцінки викладених в апеляційній скарзі аргументів щодо застосування положень абзацу дев`ятнадцятого пункту 13 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731, які дозволяють суб`єкту нормотворення в невідкладних випадках, пов`язаних із введенням воєнного стану в Україні, видавати нормативно-правові акти без узгодження з іншими суб`єктами нормотворення чи заінтересованими органами, враховуючи, що воєнний стан в Україні введено Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 та продовжено низкою указів.

Оскаржуваний наказ забезпечує можливість безоплатного отримання вищої освіти у 2024 році, тоді як позивачка мала намір навчатися на контрактній основі. При цьому оскаржуваний наказ не містить положень, які обмежують її доступ до вищої освіти, а суд апеляційної інстанції не врахував, що ОСОБА_1 не подала документів для вступу, тобто не реалізувала право на освіту; прийняття оскаржуваного наказу не призвело до порушення прав, свобод чи інтересів позивачки.

З огляду на відсутність дій ОСОБА_1 , спрямованих на реалізацію її права, вжиття заходів забезпечення позову виглядає нелогічним, а ефективність обраного судом апеляційної інстанції заходу забезпечення позову є сумнівною, оскільки оскаржуваний наказ МОН України регулює Порядок прийому на навчання для здобуття вищої освіти в 2024 році.

10. ОСОБА_1 подала відзив, в якому просила залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

Позивачка на обґрунтування відзиву зазначає, що преамбула наказу Міносвіти № 266 посилається на статтю 44 Закону № 1556-VII, а не на воєнний стан чи агресивність рф, і Закон України від 08 листопада 2023 року № 3438-IX "Про внесення змін до деяких законів України щодо державної підсумкової атестації та вступної кампанії 2024 року" (далі - Закон № 3438-IX) лише спрощує порядок прийому для закладів освіти, але не звільняє МОН України від обов`язку дотримуватися процедур прийняття нормативних актів.

Позивачка наголошує, що Закон № 3438 та зміни до Закону № 1556-VII набрали чинності після 15 жовтня 2023 року, а тому не можуть мати зворотної дії на строки оприлюднення умов прийому до зазначеної дати відповідно до статті 58 Конституції України.

Міносвіти має право встановлювати умови прийому лише для отримання ступенів бакалавр чи магістр, тоді як порядок прийому до аспірантури регулюється постановою Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 261; наказ МОН України № 266, який регулює прийом до аспірантури, прийнятий МОН поза межами повноважень, що порушує статтю 19 Конституції України.

Громадське обговорення є обов`язковим для актів, що стосуються конституційних прав відповідно до статті 68 Закону № 1556-VII, Постанови Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року № 996 "Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики".

ОСОБА_1 зазначає, що жодна з шести редакцій наказу МОН України № 266 не була виставлена на обговорення, а зупинення дії наказу дозволило їй реалізувати право на вступ до університету.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

11. 31 грудня 2024 року Міносвіти подало до Верховного Суду касаційну скаргу.

12. Верховний Суд ухвалою від 31 березня 2025 року відкрив касаційне провадження, витребував справу та запропонував учасникам справи надати відзив на касаційну скаргу.

13. 02 квітня 2025 року копія ухвали про відкриття касаційного провадження разом з копією касаційної скарги направлена поштою ОСОБА_1 , які були отримані нею 18 квітня 2025 року.

14. 28 квітня 2025 року ОСОБА_1 подала відзив на касаційну скаргу.

15. 01 травня 2025 року справа отримана з Єдиної централізованої бази даних судової влади.

16. Позивачка заявила клопотання про розгляд справи у судовому засіданні.

17. Верховний Суд ухвалою від 20 травня 2025 року відмовив ОСОБА_1 у розгляді справи у судовому засіданні; призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 21 травня 2025 року.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи

18. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить з такого.

19. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

20. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

21. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

22. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

23. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2024 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на таке.

24. Статтею 150 КАС України визначено, що суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи може вжити заходи забезпечення позову як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи.

25. Позов може бути забезпечено, зокрема, шляхом зупинення дії індивідуального акта або нормативно-правового акта (частина перша статті 151 КАС України).

26. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб (частина друга статті 151 КАС України).

27. Зупинення дії нормативно-правового акта як захід забезпечення позову допускається лише у разі очевидних ознак протиправності такого акта та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду з позовом щодо такого акта (частина п`ята статті 151 КАС України).

28. Заходи забезпечення позову повинні застосовуватися виключно в межах позовних вимог, бути адекватними та пропорційними до них, гарантувати ефективний захист прав позивача, який неможливий без невідкладного судового втручання.

29. Адекватність заходу забезпечення позову, який має застосовувати суд, визначається його відповідністю тим вимогам, для забезпечення яких цей захід вживається, через зіставлення права чи інтересу, про захист якого просить заявник, із майновими наслідками заборони відповідачу здійснювати певні дії.

30. Пропорційність у такому випадку означає співвідношення між негативними наслідками, що можуть виникнути від застосування заходів забезпечення позову, та наслідками, що можуть настати через їх неприйняття.

31. Аналогічні висновки щодо критеріїв забезпечення позову Верховний Суд висловлював у постановах від 25 квітня 2019 року у справі № 826/10936/18, від 11 січня 2022 року у справі № 640/18852/21, від 28 липня 2022 року у справі № 640/31850/20, від 27 вересня 2023 року у справі № 280/5917/22 та ін.

32. Отже, для зупинення дії нормативно-правового акта як заходу забезпечення позову суду слід з`ясувати обсяг позовних вимог і пересвідчитися, що між сторонами дійсно виник спір та існують очевидні ознаки протиправності нормативно-правового акта і ним порушуються права чи інтереси позивача. Такі заходи мають бути співмірними, адекватними та пропорційними, забезпечувати ефективний захист прав позивача, водночас запобігати порушенню прав інших осіб, не залучених до участі у справі.

33. При вирішенні питання про забезпечення позову шляхом зупинення дії нормативно-правового акта суд має дотримуватися конституційного принципу розподілу влади, закріпленого у статті 6 Конституції України. Судовий контроль за актами органів виконавчої влади не може перетворюватися на втручання у дискреційні повноваження або фактичну заміну правової оцінки під час розгляду справи по суті. Забезпечення позову - це виключно попередній тимчасовий захід, який допустимий лише у разі, коли наявність ознак протиправності є очевидною, тобто такою, що не потребує додаткового дослідження фактичних обставин чи правових норм. Особливу обачність суд має проявляти у випадках, коли зупинення дії нормативного акта може мати системний вплив на функціонування публічного управління або суспільний інтерес, зокрема в умовах особливих правових режимів, таких як воєнний стан.

34. Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ) вважає, що забезпечувальні заходи (тимчасові заборони), які суд застосовує під час вирішення спору, мають відповідати закону, враховувати суспільні інтереси та забезпечувати пропорційність між обраними засобами й метою, яку прагне досягти суд. Зазначена позиція відображена в рішеннях ЄСПЛ від 17 травня 2016 року у справі "Джиніч проти Хорватії" (Dћiniж v. Croatia, № 38359/13, пункти 61- 62) та від 16 березня 2021 року у справі "Карагасаноглу проти Туреччини" (Karahasanoglu v. Turkey, заяви № 21392/08 та дві інші, пункти 144- 153).

35. В ухвалі про забезпечення позову суд повинен вказати мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними (постанови Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 826/8556/17, від 25 квітня 2019 року у справі № 826/10936/18, від 30 вересня 2019 року у справі № 420/5553/18, від 29 січня 2020 року у справі № 640/9167/19, від 20 травня 2021 року у справі № 640/29749/20, від 11 січня 2022 року у справі № 640/18852/21 та від 28 липня 2022 року у справі № 640/31850/20).

36. Позивачка стверджувала, що наказ МОН України № 266 є протиправним через порушення строків його оприлюднення та відсутність громадського обговорення.

37. МОН України обґрунтовує видання наказу умовами воєнного стану, посилаючись на пункт 23 Розділу XV Закону № 1556-VII та пункт 13 Положення № 731.

38. Нормативно-правовий акт, як акт загальної дії, що регулює однотипні публічно-правові відносини та застосовується щодо невизначеного кола осіб, має особливий правовий статус. Його зупинення як захід забезпечення позову є допустимим лише за наявності беззаперечних та очевидних ознак протиправності, а не лише припущень або правових сумнівів, які вимагають повноцінної оцінки у процесі розгляду справи по суті.

39. З огляду на комплексний характер правового регулювання, яке здійснюється через нормативно-правовий акт, втручання суду у його чинність не повинно підміняти собою остаточне судове рішення. Такий підхід забезпечує стабільність нормативного регулювання та правову визначеність, а також запобігає передчасному втручанню у публічне управління без достатніх правових підстав.

40. Натомість апеляційний суд у пунктах 32- 36 аналізує співвідношення статті 44 Закону № 1556-VII та пункту 23 Розділу XV Закону № 1556-VIІ, робить висновок про застосовність статті 44 та незастосовність пункту 23, що є оцінкою правової природи цих норм.

41. Правова оцінка співвідношення пункту 23 Розділу XV Закону № 1556-VII, Положення № 731, преамбули наказу МОН України № 266 та умов воєнного стану вимагає аналізу джерел різної юридичної сили, тлумачення меж повноважень Міносвіти та оцінки нормативних змін 2023- 2024 років. Здійснення такої комплексної оцінки виходить за межі стадії забезпечення позову.

42. Верховний Суд підкреслює, що забезпечення позову на підставі ймовірної протиправності нормативно-правового акта чи окремих його положень є неналежним, якщо справа вимагає детального аналізу фактів і права, оскільки це може свідчити про упереджене формування позиції суду.

43. Аналіз судом апеляційної інстанції необхідності проведення громадського обговорення (пункти 37- 42) виходить за межі питання забезпечення позову, оскільки передбачає оцінку положень наказу МОН України № 266 та процедури його прийняття, пов`язаності із введенням в Україні воєнного стану. З`ясування таких обставин наближається до розгляду законності наказу (його окремих положень), що є предметом основного провадження, а не забезпечення позову.

44. Таким чином, висновок суду про «очевидну протиправність» наказу МОН України № 266 через порушення строку оприлюднення та відсутність громадського обговорення є передчасним.

45. Також суд апеляційної інстанції не аналізує у постанові, чи вимога складання ЄВІ (або інші положення наказу МОН України № 266) створюють для позивачки непропорційні перешкоди для вступу до аспірантури, натомість висновок суду про порушення прав ОСОБА_1 обмежується лише тим, що остання закінчила магістратуру у 2017 році та не втратила право вступу до аспірантури.

46. Крім того, забезпечуючи позов шляхом зупинення дії наказу МОН України № 266, суд апеляційної інстанції не оцінив пропорційність такого заходу відповідно до обсягу позовних вимог.

47. ОСОБА_1 оскаржує конкретні пункти Порядку прийому на навчання для здобуття вищої освіти в 2024 році, затвердженого наказом МОН України № 266, водночас просить визнати нечинним повністю наказ МОН України № 266 та заявляє абстрактну позовну вимогу заборонити Міносвіти встановлювати будь-які обмеження в процедурі вступу до вищих навчальних закладів.

48. Суд апеляційної інстанції не обґрунтував у постанові необхідність зупинення дії наказу МОН України № 266, а не окремих його положень, хоча обраний ОСОБА_1 спосіб забезпечення позову міг призвести до зриву вступної кампанії, що впливає на публічний інтерес, може порушити права третіх осіб та мати вплив на функціонування освітньої системи в умовах дії воєнного стану.

49. Верховний Суд наголошує, що забезпечення позову не повинно завдавати непропорційної шкоди, перевищувати заявлені вимоги позивача чи бути рівнозначним задоволенню позовних вимог до розгляду справи по суті.

50. Будь-які остаточні оцінки правомірності наказу МОН України № 266 на стадії забезпечення позову є передчасними, а відсутність очевидності порушень унеможливлює застосування такого заходу відповідно до стандарту доказування prima facie.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

51. Відповідно до пункту 4 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині.

52. Згідно зі статтею 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

53. Суд апеляційної інстанції неправильно застосував статті 150, 151 КАС України, не встановив реального порушення прав позивача та дійшов передчасного висновку про «очевидну протиправність» наказу МОН України № 266, фактично провівши розгляд справи по суті на стадії забезпечення позову.

54. Ухвала Київського окружного адміністративного суду від 20 червня 2024 року про відсутність підстав для забезпечення позову відповідала закону, а її скасування апеляційним судом було необґрунтованим.

59. На підставі викладеного касаційну скаргу Міносвіти слід задовольнити частково, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2024 року скасувати, а ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 20 червня 2024 року про відмову у задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову - залишити в силі.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, Суд

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Міністерства освіти і науки України задовольнити частково.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2024 року скасувати, а ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 20 червня 2024 року у справі № 320/28579/24 залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді В.М. Бевзенко

Н.В. Коваленко