Справа № 440/1906/25
Суддя: Макаренко Я.М.
Дата ухвалення: 2025-05-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 травня 2025 р.Справа № 440/1906/25
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Макаренко Я.М.,

Суддів: Перцової Т.С. , Жигилія С.П. ,

за участю секретаря судового засідання Кругляк М.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Заступника керівника Миргородської окружної прокуратури Полтавської області на ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 06.03.2025, головуючий суддя І інстанції: Л.М. Петрова, м. Полтава, по справі № 440/1906/25

за позовом Заступника керівника Миргородської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Північно - Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства

до Гоголівської селищної ради

про визнання дій та бездіяльності протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Заступник керівника Миргородської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Північно - Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства (далі позивач) звернувся до суду з позовною заявою до Гоголівської селищної ради(далі відповідач) в якій просив:

визнати протиправною бездіяльність Гоголівської селищної ради, яка полягає у невинесенні на розгляд сесії селищної ради подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства № 02-28/1004 від 27.12.2023 про віднесення до самозалісених земель земельні ділянки з кадастровими номерами: :00:002:1720, площею 2,6717 га; :00:002:1094, площею 1,2113 га; :00:002:1095, площею 1,2114 га; :00:002:0387, площею 7,715 га; :00:002:0398, площею 4,7559 га з прийняттям рішення про віднесення земель до самозалісених у порядку, визначеному ч. ч. 2, 3, 5 ст. 57-1.

зобов`язати Гоголівську селищну раду, розглянути на сесії селищної ради подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства № 02-28/1004 від 27.12.2023 та прийняти за результатами його розгляду рішення про віднесення земельних ділянок з кадастровими номерами: :00:002:1720, площею 2,6717 га; :00:002:1094, площею 1,2113 га; :00:002:1095, площею 1,2114 га; :00:002:0387, площею 7,715 га; :00:002:0398, площею 4,7559 га до самозалісених у порядку, визначеному ч. ч. 2, 3, 5 ст. 57-1 Земельного кодексу України.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 06.03.2025 позовну заяву заступника керівника Миргородської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства до Гоголівської селищної ради про визнання дій та бездіяльності протиправними та зобов`язання вчинити певні дії повернуто позивачеві.

Позивач, заступник керівника Миргородської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства, не погодившись із ухвалою суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 06.03.2025 та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги позивач зазначив, що за ч. 3 ст. 57-1 Земельного кодексу України, земельна ділянка вважається самозалісеною ділянкою з дня внесення відповідних відомостей до Державного земельного кадастру. Частиною другою цієї статті визначено, що рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування щодо віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки приймається за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства. Позивач зазначає, що Північно-Східне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства є тими державними органами, які забезпечують, зокрема, ведення моніторингу лісів, беруть участь у виконанні загальнодержавних програм відтворення лісів тощо. Окрім того, позивач зазначає, що центральний орган виконавчої влади, яким є Держлісагентство та його територіальні управління, з урахуванням публічного інтересу в силу приписів ст. 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», наділений правом звертатися до суду з будь-яким позовом з метою реалізації своїх повноважень. Виходячи із наведеного, Північно-Східне МУЛМГ є суб`єктами владних повноважень, що відповідно до положень ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» надає право прокурору звертатись до суду із позовом в інтересах держави в особі зазначених суб`єктів владних повноважень.

Відповідач скористався своїм правом та надав до Другого апеляційного адміністративного суду відзив на апеляційну скаргу позивача, в якому посилаючись на законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції, просив залишити без задоволення апеляційну скаргу, а ухвалу суду першої інстанції - без змін.

Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Колегія суддів, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги в її межах, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного судового рішення норм процесуального права, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню.

Судовим розглядом встановлено, Північно-Східним міжрегіональним управлінням лісового та мисливського господарства, на підставі ст. ст. 57, 57-1 Земельного кодексу України, до Гоголівської селищної ради направлялося подання від 27.12.2023 року № 02-28/1004 щодо ухвалення рішення про віднесення до самозалісених земель земельних ділянок з кадастровими номерами: :00:002:1720, площею 2,6717 га; :00:002:1095, площею 1,2114 га; :00:002:0387, площею 7,715 га, :00:002:0398, площею 4,7559 га.

Без винесення подання на розгляд сесії ради, селищний голова від імені Гоголівської селищної ради, листом від 22.01.2024 проінформував Північно-Східне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства про неможливість прийняття рішення щодо віднесення вищевказаних земельних ділянок до самозалісених, у зв`язку з відсутністю доступу до публічної кадастрової карти.

Не погоджуючись із вищевказаними діями відповідача, Заступник керівника Миргородської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства звернувся до суду з цим позовом.

Повертаючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що ані Положенням про Державне агентство лісових ресурсів України, ані Положення про міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства Держлісагентства не передбачено повноважень зазначених органів та його територіальних органів на звернення до суду з позовом про зобов`язання органу місцевого самоврядування прийняти рішення про віднесення земельної ділянки до самозалісненої, а тому прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції з наступних підстав.

У відповідності до ч. 7 ст. 160 КАС України, у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

Згідно з п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з ч. 3 статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Згідно з ч.4 ст.53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу

Статтею 53 КАС України встановлено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду, прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване. Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття інтерес держави.

З огляду на викладене, прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Тобто, закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття інтереси держави зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Такі правові висновки узгоджуються з правовою позицією, викладеною в постановах Верховного Суду від 08 листопада 2018 року у справі №826/3492/18 та від 23 червня 2020 року у справі №815/1567/16.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону від 14.10.2014 № 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Таким чином, представництво прокурором інтересів держави у суді: по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі не вчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону №1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 11.12.2019 по справі № 805/4074/17-а, від 27.02.2020 по справі № 240/2400/19, від 19.08.2021 по справі № 807/2245/16, від 06.12.2021 у справі № 823/1833/16, від 11.08.2023 у справі №560/10015/22 та Велика Палата Верховного Суду в судових рішеннях від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

Відповідно до ч.ч. 1, 2, 4 ст. 46 Кодексу адміністративного судочинства України, сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Відповідно до ч. 5 статті 46 Кодексу адміністративного судочинства України, громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень: про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання; про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання; про затримання іноземця або особи без громадянства; про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

Отже, частиною 5 ст. 46 КАС України, встановлений вичерпний перелік підстав звернення до суду з адміністративним позовом, в тому числі, у випадку, коли таке право надано законом, саме суб`єкта владних повноважень до осіб, які не є суб`єктами владних повноважень.

Крім того, відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Таким чином, встановленими п. 5 ч. 1 ст. 19 КАС України правилами щодо поширення юрисдикції суду на публічно-правові спори за зверненням суб`єкта владних повноважень кореспондується з приписами ч. 5 ст. 46 КАС України, що відповідачем у справі можуть бути, за позовом суб`єкта владних повноважень, не суб`єкти владних повноважень, у випадках встановлених законом.

В той же час відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

З матеріалів справи встановлено, що предмет спору у даній справі стосується бездіяльності Гоголівської селищної ради щодо розгляду подання Північно-Східного МУЛМГ № 02-28/1004 від 27.12.2023 про віднесення земель до самозалісених та полягає у визначенні правильного застосування норм ст. 57-1 Земельного кодексу України, яка імперативно визначає порядок віднесення земельних ділянок до самозалісених та органи, які уповноважені на здійснення відповідних функцій держави.

Підставою такого звернення були наступні обставини.

Так, указом Президента України від 29.09.2022 № 675/2022 введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 29.09.2022 «Про охорону, захист, використання та відтворення лісів України в особливий період» та, зокрема, визначено необхідність місцевим органам виконавчої влади за участю органів місцевого самоврядування забезпечити безумовне виконання завдань, визначених указом Президента України від 07.06.2021 № 228/2021 «Про деякі заходи щодо збереження та відтворення лісів», яким визначено, у тому числі, необхідність проведення ідентифікації самозалісених та придатних для створення лісів земельних ділянок державної та комунальної форм власності з метою їх подальшого використання для досягнення оптимальної лісистості України.

Відповідно до Закону України №2321-IX від 20.06.2022 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо збереження лісів», внесено зміни до Земельного кодексу України, а саме главу 11 доповнено статтею 57-1 «Самозалісені землі», якою визначено порядок віднесення земельних ділянок до самозалісених.

Відповідно до ч. ч. 1-3 ст. 57-1 Земельного кодексу України самозалісена ділянка - це земельна ділянка будь-якої категорії земель (крім земель лісогосподарського призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення) площею понад 0,5 гектара, вкрита частково чи повністю лісовою рослинністю, залісення якої відбулося природним шляхом.

Віднесення земельної ділянки приватної власності до самозалісеної ділянки здійснюється її власником, а щодо земельних ділянок державної та комунальної власності - органом, який здійснює розпорядження нею.

Рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування щодо віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки приймається за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.

Як вже зазначалось вище, Північно-Східне МУЛМГ в порядку ст. 57-1 Земельного кодексу України направило до Гоголівської селищної ради подання № 02-28/1004 від 27.12.2023 щодо віднесення земель до самозалісених.

Селищний голова від імені Гоголівської селищної ради, без винесення подання на розгляд сесії, надано відповідь листом від 22.01.2024 року № 03-13/152 про неможливість прийняття рішення щодо віднесення вищевказаних земельних ділянок до самозалісених, у зв`язку з відсутністю доступу до Публічної кадастрової карти.

Отже, прокурор звернувся до суду з позовом в інтересах Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства саме щодо оскарження бездіяльності Гоголівської селищної ради, яка полягає у невинесенні на розгляд сесії селищної ради подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства № 02-28/1004 від 27.12.2023 про віднесення до самозалісених земель земельні ділянки з кадастровими номерами: :00:002:1720, площею 2,6717 га; :00:002:1094, площею 1,2113 га; :00:002:1095, площею 1,2114 га; :00:002:0387, площею 7,715 га; :00:002:0398, площею 4,7559 га з прийняттям рішення про віднесення земель до самозалісених у порядку, визначеному ч. ч. 2, 3, 5 ст. 57-1.

Відповідно статті 2 Лісового кодексу України (далі ЛК України) лісові відносини - суспільні відносини, які стосуються володіння, користування та розпоряджання лісами і спрямовуються на забезпечення охорони, відтворення та стале використання лісових ресурсів з урахуванням екологічних, економічних, соціальних та інших інтересів суспільства. Об`єктом лісових відносин є лісовий фонд України та окремі лісові ділянки. Суб`єктами лісових відносин є органи державної влади, органи місцевого самоврядування, юридичні особи та громадяни, які діють відповідно до Конституції та законів України.

Згідно зі статтею 3 ЛК України лісові відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України Про охорону навколишнього природного середовища, цим Кодексом, іншими законодавчими актами України, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами. Відносини щодо прийняття, набрання чинності, оскарження в адміністративному порядку, виконання, припинення дії адміністративних актів у сфері лісових відносин регулюються Законом України Про адміністративну процедуру з урахуванням особливостей, визначених цим Кодексом. Лісові відносини, що виникають при використанні землі, надр, вод, а також відносини щодо охорони, використання й відтворення рослинного та тваринного світу, не врегульовані цим Кодексом, регулюються відповідними законодавчими актами.

Статтею 25 ЛК України визначено, що основним завданням державного регулювання та управління у сфері лісових відносин є забезпечення ефективної охорони, належного захисту, раціонального використання та відтворення лісів.

Державне регулювання та управління у сфері лісових відносин здійснюється шляхом: 1) формування та визначення основних напрямів державної політики у сфері лісових відносин; 2) визначення законом повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; 3) установлення відповідно до закону порядку і правил у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів; 4) здійснення державного контролю за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів.

Відповідно статті 28 ЛК України центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері лісового господарства: 1) визначає пріоритетні напрями та стратегію розвитку у сфері лісових відносин; 2) забезпечує формування державної політики у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів, ведення лісовпорядкування, державного лісового кадастру, обліку, моніторингу та проведення національної інвентаризації лісів; 3) розробляє та організовує виконання державних цільових, галузевих та інших програм охорони, захисту, використання та відтворення лісів; 4) забезпечує нормативно-правове регулювання з ведення лісового господарства; 5) вирішує інші питання, визначені законами України та покладені на нього актами Президента України.

Згідно зі статтею 28-1 ЛК України центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства: 1) вносить пропозиції щодо формування державної політики; 2) здійснює державний контроль за додержанням нормативно-правових актів щодо ведення лісового господарства; 3) організовує ведення лісовпорядкування, державного лісового кадастру, обліку, моніторингу та проведення національної інвентаризації лісів; 4) організовує ведення лісового господарства і раціональне використання лісових ресурсів; 5) забезпечує функціонування державної лісової охорони, координує діяльність лісової охорони інших постійних лісокористувачів і власників лісів; 6) координує здійснення заходів з охорони лісів від пожеж та захисту від шкідників і хвороб; 7) координує роботу з ведення лісового господарства підпорядкованими йому науково-дослідними установами; 8) бере участь у підготовці, перепідготовці та підвищенні кваліфікації кадрів для лісового господарства; 9) видає ліцензії відповідно до закону; 10) вносить пропозиції щодо обмеження або тимчасового припинення діяльності підприємств, установ та організацій незалежно від їх підпорядкування та форми власності у разі порушення ними лісового законодавства; 11) приймає рішення про віднесення лісів до відповідної категорії; 11-1) погоджує документацію із землеустрою у випадках та порядку, визначених Земельним кодексом України та Законом України Про землеустрій, щодо відповідності зазначеної документації лісовому законодавству; 12) здійснює міжнародне співробітництво з питань ведення лісового господарства; 13) вирішує інші питання, визначені законами України та покладені на нього актами Президента України.

Статтею 29 ЛК України визначено, що центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, у сфері лісових відносин: забезпечує формування державної політики у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів як складової частини державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища; здійснює державне управління, регулювання у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів як складової частини заходів з охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів; координує здійснення органами виконавчої влади заходів з охорони, захисту, використання та відтворення лісів; бере участь у розробленні загальнодержавних, державних і регіональних (місцевих) програм з охорони, захисту, використання та відтворення лісів; затверджує в установленому порядку нормативи використання лісових ресурсів; погоджує нормативно-правові акти з ведення лісового господарства; організовує здійснення оцінки впливу на довкілля щодо впливу промислових та інших об`єктів, хімічних речовин на ліси, затверджує переліки пестицидів, дозволених для застосування в лісах, установлює регламенти їх застосування; вирішує інші питання, визначені законами України та покладені на нього актами Президента України.

Відповідно статті 29-1 ЛК України центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, у сфері лісових відносин: погоджує матеріали лісовпорядкування; організовує здійснення оцінки впливу на довкілля щодо впливу промислових та інших об`єктів, хімічних речовин на ліси, затверджує переліки пестицидів, дозволених для застосування в лісах, установлює регламенти їх застосування; вирішує інші питання, визначені законами України та покладені на нього актами Президента України.

Згідно зі статтею 29-2 ЛК України центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері лісових відносин: 1) здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог природоохоронного законодавства у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів; 2) розглядає справи про адміністративні правопорушення; 3) обмежує чи зупиняє (тимчасово) в установленому порядку діяльність підприємств, установ та організацій незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо вона здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, вимог дозволів на використання природних ресурсів; 4) застосовує у випадках, передбачених законом, економічні санкції до підприємств, установ та організацій, їх посадових і службових осіб, громадян за порушення вимог законодавства, подає позови до суду про відшкодування збитків і втрат, завданих унаслідок такого порушення; 5) вирішує інші питання, визначені законом та покладені на нього актами Президента України.

Відповідно до статті 103 ЛК України, спори з питань охорони, захисту, використання та відтворення лісів вирішуються в установленому порядку органами місцевого самоврядування, центральним органом виконавчої влади, шо реалізує державну політику у сфері лісового господарства, центральним органом виконавчої влади, шо реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, судами.

Виключно судом вирішуються спори з питань володіння, користування і розпоряджання лісами, які перебувають у власності громадян і юридичних осіб.

Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, вирішують спори, пов`язані з охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів, що перебувають у державній власності.

Органи місцевого самоврядування вирішують спори, пов`язані з охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів, що перебувають у комунальній власності.

У разі незгоди власників лісів і лісокористувачів з рішенням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, чи органу місцевого самоврядування спір вирішується судом.

Відповідно до статті 28 Закону України Про центральні органи виконавчої влади від 17.03.2011 № 3166-VI міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Згідно із Положенням № 521, Держлісагентство є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства.

Держлісагентство у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

Основними завданнями Держлісагентства є: 1) реалізація державної політики у сфері лісового та мисливського господарства; 2) внесення на розгляд Міністра захисту довкілля та природних ресурсів пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у сфері лісового та мисливського господарства.

Держлісагентство відповідно до покладених на нього завдань, між іншим: узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, нормативно- правових актів міністерств і в установленому порядку подає їх Міністрові захисту довкілля та природних ресурсів; вносить Міністрові захисту довкілля та природних ресурсів пропозиції щодо загальнодержавних і регіональних (місцевих) програм з охорони, захисту, використання та відтворення лісів, розвитку мисливського господарства; здійснює державне управління в галузі ведення лісового і мисливського господарства, а також державного контролю за дотриманням вимог нормативно-правових актів щодо ведення лісового господарства (крім державного контролю з карантину рослин та у сфері захисту рослин); веде державний лісовий кадастр та облік лісів; здійснює моніторинг лісів; приймає рішення про віднесення лісів до відповідної категорії; у межах повноважень, передбачених законом, розглядає справи про адміністративні правопорушення та накладає адміністративні стягнення; здійснює управління об`єктами державної власності, які належать до сфери управління Держлісагентства; вирішує в межах повноважень, передбачених законом, спори з питань охорони, захисту, використання та відтворення лісів, що перебувають у державній власності; здійснює інші повноваження, визначені законом.

Держлісагентство для виконання покладених на нього завдань має право, між іншим: одержувати безоплатно від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності та їх посадових осіб, а також громадян та їх об`єднань інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань; проводити перевірки дотримання вимог законодавства у сфері лісового (в лісах підприємств, установ і організацій, що належать до сфери його управління) та мисливського господарства.

Держлісагентство здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Відповідно до Положення про міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства Державного агентства лісових ресурсів України, затвердженого наказом Міндовкілля від 29.09.2022 № 404, міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства підпорядковуються - Держлісагентству та є його територіальними органами.

Відповідно до Положення про Північно-Східне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства, затвердженого наказом Державного агентства лісових ресурсів України від 09.11.2022 № 1010, Північно-Східне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства підпорядковується Держлісагентству та є його територіальним органом.

Північно-Східне МУЛМГ у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами та дорученнями Президента України, постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, дорученнями Прем`єр-міністра України, наказами Міндовкілля, дорученнями Міністра захисту довкілля та природних ресурсів України, наказами Держлісагентства, дорученнями Голови Держлісагентства, актами Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, а також цим Положенням.

Завданням Північно-Східного МУЛМГ є реалізація повноважень Держлісагентства у сфері лісового та мисливського господарства на території Полтавської та Харківської області.

Управління відповідно до покладених на нього завдань, між іншим, здійснює державний контроль за дотриманням вимог нормативно-правових актів щодо ведення лісового господарства (крім державного контролю з карантину рослин та у сфері захисту рослин); видачу спеціальних дозволів на заготівлю деревини в порядку рубок головного користування; видачу сертифікатів про походження лісоматеріалів.

Північно-Східне МУЛМГ забезпечує організацію ведення лісовпорядкування та впорядкування мисливських угідь; ведення відповідно до законодавства моніторингу лісів та мисливських тварин; складання зведених відомостей проектів лісових культур, плантацій і природного поновлення та звіту про проведення лісокультурних робіт; впровадження у лісове та мисливське господарство результатів науково-дослідних та дослідно- конструкторських робіт, необхідних для реалізації програм розвитку лісового та мисливського господарства; функціонування державної лісової охорони, координують діяльність лісової охорони інших постійних лісокористувачів і власників лісів, реалізації державної політики у сфері пожежної безпеки, забезпечують організацію та координацію діяльності з охорони державного мисливського фонду і заходів з регулювання чисельності мисливських, хижих та шкідливих для мисливського господарства тварин; виконання завдань цивільного захисту у складі функціональної підсистеми охорони лісів, техногенну та пожежну безпеку, здійснення заходів щодо захисту населення і територій під час надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню; здійснення наземно-авіаційної охорони лісів від пожеж, незаконних рубок та інших порушень лісового законодавства, захист лісу від шкідників і хвороб та іншого шкідливого впливу на території лісового фонду підприємств, установ і організацій, що належать до сфери управління Держлісагентства.

Північно-Східне МУЛМГ підпорядковується Держлісагентству та є його територіальним органом, який забезпечує, зокрема, ведення моніторингу лісів, бере участь у виконанні загальнодержавних програм відтворення лісів тощо.

На виконання пункту 2 протоколу засідання колегії Держлісагентства від 28.09.2023 № 8 Північно-Східне МУЛМГ зобов`язане вживати заходи щодо подання клопотань до органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування стосовно прийняття рішень про віднесення земельних ділянок до самозалісених.

Отже, колегія суддів, проаналізувавши обставини цієї справи та норми права, які регламентують порядок звернення прокурора до суду з адміністративним позовом, а також враховуючи висновки Верховного Суду щодо їх застосування, дійшла висновку, що саме Державне агентство лісових ресурсів України та Північно-Східне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства є тими державними органами, які забезпечують, зокрема, ведення моніторингу лісів, беруть участь у виконанні загальнодержавних програм відтворення лісів тощо, мають право здійснювати захист інтересів держави у сфері охорони лісів через утворений територіальний орган - Північно-Східне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства та звертатись до суду якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Колегія суддів зауважує, що вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, суд не повинен був установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Суд повинен був перевірити, чи дотримався прокурор порядку, передбаченого статтею 23 Закону України Про прокуратуру, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності.

Також судовим розглядом встановлено, що відповідно до положень ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», листом від 05.12.2024 за № 54-9388ВИХ-24 (54-93-1301-24) Миргородська окружна прокурора повідомила Північно-Східне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства про виявлене порушення та необхідність вжиття заходів реагування, шляхом визнання протиправними бездіяльність та зобов`язання Гоголівську селищну раду розглянути на сесії подання №02-28/1004 від 27.12.2023 з прийняттям рішення про віднесення земельних ділянок з кадастровими номерами: :00:002:1720, площею 2,6717 га; :00:002:1094, площею 1,2113 га; :00:002:1095, площею 1,2114 га; :00:002:0387, площею 7,715 га; :00:002:0398, площею 4,7559 га до самозалісених у порядку, визначеному ч. ч. 2, 3, 5 ст. 57-1 Земельного кодексу України.

В наведеному листі прокуратурою запропоновано вжити заходи на усунення виявлених порушень, зокрема, шляхом звернення до суду з позовною заявою.

У відповідь на вказаний лист, Північно-Східне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства листом від 30.12.2024 №02-27/1098-24, повідомило Миргородську окружну прокуратуру Полтавської області, що Управління не зверталося до суду з позовними заявами до Гоголівської селищної ради Миргородського району Полтавської області з питання забезпечення збереження самозалісених земельних ділянок у зв`язку із відсутністю бюджетних коштів. Управляння, просило вжити відповідних заходів представництва інтересів держави в суді в особі Управління з метою забезпечення розгляду подання.

З цього приводу, колегія суддів зазначає, що Верховним Судом у постановах від 09.06.2021 року у справі № 920/839/20 та від 26.05.2021 року у справі № 926/14/19 висловлено позицію, за якою у разі свідчення попереднього листування прокурора з уповноваженим органом про те, що воно мало характер інформування відповідного органу про вже раніше виявлені прокурором порушення, а відповідний орган протягом розумного строку на таку інформацію не відреагував або відреагував повідомленням про те, що він обізнаний (у тому числі до моменту отримання інформації від прокурора) про таке порушення, але не здійснював та/або не здійснює та/або не буде здійснювати захист порушених інтересів, то, у такому випадку, наявні підстави для представництва передбачені абзацом першим частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Великою Палатою Верховного суду в постанові від 15.10.2019 року у справі №903/129/18 зазначено, що сам факт незвернення до суду уповноваженого органу з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавця та, відповідно, мав змогу захистити інтереси держави (у даному випадку) свідчить про те, що указаний орган неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів держави та звернення до суду з позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.

Також, колегія суддів зазначає, що прокурор уповноважений звертатися до суду для захисту інтересів держави в суді в особі органу, до компетенції якого належить захист інтересів держави у відповідній сфері, у разі невиконання або неналежного виконання цим органом своїх повноважень, у тому числі з огляду на відсутність бюджетних асигнувань на сплату судового збору (висновки, викладені в постанові Верховного Суду від 10.01.2024 року у справі №120/1829/23).

Крім того, відповідно до висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 15.10.2019 у справі № 903/129/18, незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи позивача про неможливість самостійно звернутись до суду з позовом про повернення земельної ділянки через відсутність коштів для сплати судового збору, сам факт незвернення до суду сільської ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що указаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження щодо повернення земельної ділянки, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян - членів територіальної громади та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.

Колегія суддів зазначає, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу (висновки, викладені в постанові Верховного Суду від 23.09.2024 року у справі № 580/8729/21).

З огляду на викладене, з урахуванням обізнаності про бездіяльність сільської ради та пасивної поведінки уповноваженого органу, є підстави для представництва прокурором інтересів держави.

З урахуванням викладеного, колегія суддів вважає помилковим висновок суду першої інстанції, що в спірних правовідносинах, відповідно до ч. 5 ст. 46 Кодексу адміністративного судочинства України, суб`єкт владних повноважень має право звернення до адміністративного суду з позовом тільки тоді, коли це право чітко передбачено у чинних нормативно-правових актах, оскільки в цій справі Заступник керівника Миргородської окружної прокуратури Полтавської області звернувся до суду з адміністративним позовом в інтересах держави в особі Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства до Гоголівської селищної ради Миргородського району Полтавської області, яка є суб`єктом владних повноважень.

Також, колегія суддів зазначає, що бездіяльність Гоголівської селищної ради є результатами розгляду подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства № 02-28/1004 від 27.12.2023, у порядку, визначеному ч. ч. 2, 3, 5 ст. 57-1, тобто, безпосередньо стосується прав позивача, в інтересах якого подано позов Заступника керівника Миргородської окружної прокуратури Полтавської області.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для задоволення вимог апеляційної скарги, скасування ухвали суду першої інстанції та направлення справи до Полтавського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Відповідно до статті 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

За встановлених обставин колегія суддів дійшла висновку, що ухвала суду першої інстанції про повернення позовної заяви постановлена з порушенням норм процесуального права, у зв`язку з чим вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити - ухвалу суду першої інстанції скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись ст. ст. 311, 315, 321, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Заступника керівника Миргородської окружної прокуратури Полтавської області задовольнити.

Ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 06.03.2025 по справі № 440/1906/25 скасувати.

Справу №440/1906/25 за адміністративним позовом заступника керівника Миргородської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства до Гоголівської селищної ради про визнання дій та бездіяльності протиправними та зобов`язання вчинити певні дії - направити до Полтавського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Я.М. Макаренко
Судді Т.С. Перцова С.П. Жигилій
Повний текст постанови складено 20.05.2025 року