Справа № 280/3698/24
Суддя: Чабаненко С.В.
Дата ухвалення: 2025-05-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

19 травня 2025 року м. Дніпросправа № 280/3698/24

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Чабаненко С.В. (доповідач),

суддів: Юрко І.В., Білак С.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Приватного нотаріуса Запорізького міського нотаріального округу Буднікової Юлії Сергіївни на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 28 червня 2024 року в адміністративній справі №280/3698/24 за позовом Приватного нотаріуса Запорізького міського нотаріального округу Буднікової Юлії Сергіївни до Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Одеса) про визнання протиправним наказу та зобов`язання вчинити певні дії,-

ВСТАНОВИВ:

Приватний нотаріус Запорізького міського нотаріального округу Буднікова Юлія Сергіївна звернулась до Запорізького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Одеса), в якому просила: визнати протиправним та скасувати наказ Південного міжрегіонального управління юстиції (м. Одеса) №213/13.4-06 від 14 лютого 2024 року «Про усунення порушень та помилок приватним нотаріусом Запорізького міського нотаріального округу Будніковою Ю. С.».

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 28 червня 2024 року відмовлено у задоволені позову.

Позивач, не погодившись з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на те, що рішення суду прийнято з порушенням норм матеріального права, з неповним з`ясуванням обставин справи, що мають значення для справи, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, що призвело до ухвалення незаконного та необґрунтованого рішення, просить рішення суду скасувати та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов.

В обґрунтування вимог скарги посилається на те, що під час винесення наказу по результатах перевірки не були взяті до уваги письмові заперечення та пояснення позивача за результатами перевірки, що суперечить п. 37 Порядку проведення перевірки організації роботи державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів, організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів, дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства, затвердженого Наказом Міністерства юстиції України 17.02.2014 № 357/5.

Членами комісії не було здійснено копіювання та долучення фотокопій документів, про які йшлося у довідці за результатами перевірки.

Скаржник посилається на порушення з боку відповідача (Комісії) права бути «вислуханим». Відповідно неправомірними визначалися відсутність в оскаржуваному наказі доводів і аргументів, а також не зазначення конкретних та обґрунтованих мотивів та завдань за наслідками реалізації наказу.

Позивач зазначаючи, що оскаржуваний наказ є актом індивідуальної дії та впливає на її права та обов`язки вказувала на його не конкретність, починаючи з того, що він не містить посилання на довідку за результатами перевірки, продовжуючи відсутністю інформації про порушення, закінчуючи відсутністю конкретики щодо заходів та дій які потрібно вчинити за його наслідками.

Так, прогалини у регулюванні Порядком 357/5 часу та порядку надання пояснень та заперечень у взаємозв`язку зі строками винесення наказу не може обмежувати права нотаріуса.

Скаржник вважає, що у даному випадку нотаріусом було подано пояснення та заперечення у строк максимально короткий для їх складання. 14.02.2024 після ознайомлення з довідкою від 12.02.2024 наказ вже був винесений, а заперечення та пояснення складені лише 16.02.2024, при цьому, п`ятий робочий день (граничний день для прийняття наказу) спливав 19.02.2024. На думку скаржника, у даному випадку розгляд заперечень та пояснень 20.03.2024 відбулося формально без можливості переглянути наказ, а отже навіть їх розгляд не мав жодного вирішального значення.

Офіційна адреса відповідача в іншій області, фактичне місцезнаходження осіб які здійснювали перевірку у м. Запоріжжі не визначено як офіційне, що вплинуло на можливість надіслання заперечень та їх отримання відповідачем.

У пункті 37 Порядку 357/5 передбачено, що заперечення або пояснення нотаріуса, діяльність якого перевірялась, надаються комісії та розглядаються разом з довідкою про проведену перевірку та іншими матеріалами перевірки. Таким чином, право нотаріуса на розгляд її заперечень та пояснень разом з довідкою гарантовані, проте в дійсності вказане не реалізується належним чином.

Також скаржник посилається на не дослідження судом документів позивача та відповідача. Пункт 35 Порядку №357/5 передбачає долучення копій (фотокопій) документів, що підтверджують факт допущених порушень, недоліків чи помилок.

Пунктом 39 Порядку 357/5 визначено, що наказ приймається за результатами перевірки, при цьому виявленні у ході планової комплексної перевірки порушення та помилки повинні бути відображені у відповідній довідці.

У оскаржуваному наказі наявні посилання на наказ Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Одеса) від 25.01.2024 року №113/13.4-06. На думку скаржника посилання на наказ про проведення перевірки не є достатнім свідченням, що нотаріус знала про наказ і про довідку, та могла вжити заходів.

Наданий відповідачем графік проведення планових перевірок датований груднем 2023 року, так як наказ про перевірку датований 25.01.2024 року, отже вказаний графік не відноситься до наказу, а є інформаційним документом.

На думку скаржника, зміст наказу має істотні процесуальні та мотивувальні недоліки, не містить посилання на документи, складені під час перевірки, не містить виявлених під час перевірки порушень та помилок, а також не містить переліку заходів, які слід вчинити задля їх усунення, відтак наказ не є конкретним та обґрунтованим, отже фактично не може бути виконаний, тобто не має правозастосовного характеру, відповідно, оскаржуваний наказ безперечно підлягає скасуванню.

Суд мотивував відсутність порушеного права позивача без врахування висновків Верховного Суду, викладених в постанові від 22.07.2021 року у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у справі №280/2286/20 за позовом приватного нотаріуса до управління Міністерства юстиції України про скасування аналогічного наказу зробив висновок про те, що вважати вказаний наказ таким, що не впливає на права та обов`язки позивача і що сам по собі наказ не може стати підставою для вжиття до нотаріуса заходів реагування є помилковим та таким, що не ґрунтується на приписах норм чинного законодавства, (п.п. 55-56), отже закриття провадження чи відмова у задоволенні позову з цих підстав є незаконними.

Також, під час надання оцінки змісту оскаржуваного наказу суд не звернув уваги на висновки, викладені в постанові від 08 липня 2020 року Верховного Суду у справі № П/811/937/17 від 08 липня 2020 року: п.58 «спірний наказ не відповідає вимогам, визначеним статтею 2 КАС України, оскільки не містить посилання на конкретну перевірку, її час та місце проведення, на будь-який акт (довідку) яким (якою) установлено порушення за наслідками проведення перевірки. Також спірний наказ не містить конкретизованого переліку заходів зобов`язального характеру, які повинні бути вчинені позивачем з метою усунення порушень, виявлених конкретною перевіркою».

Від відповідача надійшов відзив на скаргу, в якому просив залишити її без задоволення, а рішення суду без змін.

В обґрунтування зазначає, що 05 лютого 2024 року проведено планову комплексну перевірку організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса Буднікової Ю.С., дотримання нею порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства за період з 20.11.2019 по 05.02.2024.

За приписами законодавства, наказ, у якому встановлюється строк для усунення виявлених порушень та помилок, має бути видано міжрегіональним управлінням впродовж п`яти робочих днів з дня ознайомлення з довідкою про результати проведеної перевірки.

Так, з довідкою про проведену планову комплексну перевірку приватний нотаріус ОСОБА_1 ознайомилася 12 лютого 2024 року.

На виконання вимог пункту 33 Порядку № 357/5 за наслідками перевірки організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса ОСОБА_1 , дотримання нею порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства, комісією протягом п`яти робочих днів з часу закінчення перевірки (останній день складання довідки припадав на вихідний - субота 10.02.2024, тому кінцевою датою став перший робочий день після вихідного - 12.02.2024), а саме 12 лютого 2024 року, складено довідку про результати проведеної перевірки із зазначенням оцінки роботи приватного нотаріуса та з викладеними у ній висновками і рекомендаціями.

Наказ про усунення порушень та помилок приватним нотаріусом Будніковою Ю.С. Південним міжрегіональним управлінням Міністерства юстиції (м. Одеса) винесений 14.02.2024 №213/13.4-06, з яким приватний нотаріус ОСОБА_1 ознайомилася 15.02.2024, про що свідчить її підпис на примірнику наказу.

Оскаржуваний наказ винесений міжрегіональним управлінням на другий день після ознайомлення нотаріуса із довідкою. Таким чином, наказ міжрегіональним управлінням винесений з дотриманням вимог пункту 39 Порядку № 357/5.

26.02.2024 міжрегіональне управління від приватного нотаріуса Буднікової Ю.С. отримало засобами поштового зв`язку (у приватного нотаріуса була можливість направити пояснення та заперечення на офіційну електронну пошту міжрегіонального управління) заперечення від 16.02.2024 № 08/01-06 (вх. N8 15062/08.5-23 від 27.02.2024), пояснення від 16.02.2024 № 10/01-06 (вх. № 15058/08.5-23 від 27.02.2024) та лист від 16.02.2024 №09/01-06 (вх. № 15055/08.5-23 від 27.02.2024), тобто на наступний день після ознайомлення з наказом,

Надіслані приватним нотаріусом Будніковою Ю.С. документи разом із довідкою про проведену перевірку та іншими матеріалами перевірки були розглянуті комісією 20 березня 2024 року за безпосередньої участі приватного нотаріуса.

Крім того, наявність у приватного нотаріуса права на подання своїх заперечень щодо висновків комісії не позбавляє територіальний орган Міністерства юстиції обов`язку винести наказ, у якому встановити строк для усунення виявлених порушень та помилок.

Також, приватний нотаріус Буднікова Ю.С., згідно з наданими до міжрегіонального управління поясненнями, погодилася з частиною зазначених у довідці про результати перевірки порушень та помилок, зобов`язалася врахувати це в подальшій роботі. Вказаний факт свідчить про часткове виконання приватним нотаріусом ОСОБА_1 , оскаржуваного нею наказу.

Щодо виявлених під час перевірки порушень, відповідач зазначає, що за результатами перевірки 12.02.2024 була складена довідка про результати планової комплексної перевірки організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса Запорізького міського нотаріального округу Буднікової Ю.С., дотримання нею порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства за період з 20.11.2019 по 05.02.2024.

З урахуванням викладених у довідці результатів перевірки, з метою покращення стану нотаріальної діяльності, недопущення в подальшому аналогічних порушень та помилок, приватному нотаріусу Запорізького міського нотаріального округу Будніковій Ю.С. було рекомендовано вчинити певні дії.

Відповідно до п. 1 наказу Південного міжрегіонального управління (м. Одеса) від 14.02.2024 № 213/13.4-06 встановлено строк приватному нотаріусу Будніковій Ю.С. до 04.03.2024 вжити заходів щодо усунення виявлених у ході планової комплексної перевірки порушень та помилок, про що письмово повідомити відділ з питань нотаріату у Запорізькій області Управління нотаріату Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Одеса), з наданням підтверджуючих копій документів.

Аналізуючи оскаржуваний наказ, зазначаємо, що принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень відповідно до частини 2 статті 2 КАС України, має на увазі, що рішення повинно бути прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

Мотивувальна частина оскаржуваного в даній справі наказу від 14.02.2024 містить посилання на дату та номер наказу Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Одеса), яким призначено планову комплексну перевірку організації нотаріальної діяльності, дотримання порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства приватного нотаріуса Запорізького міського нотаріального округу Буднікової Юлії Сергіївни (від 25 січня 2024 року № 113/13.4-06). Про проведення перевірки позивач була ознайомлена своєчасно, та за її результатами відповідачем складено довідку, що містила чіткий перелік рекомендацій комісії для усунення порушень та помилок; із довідкою позивач також була ознайомлена у строки, встановлені Порядком № 357/5.

Встановлення оскарженим наказом часового періоду для усунення порушень і помилок станом на дату звернення до суду із позовом не впливає на права та законні інтереси позивача, та не містить для останньої владно-управлінських приписів.

Відповідно до частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Суд, заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, здійснюючи апеляційний перегляд у межах доводів та вимог апеляційної скарги, відповідно до частини 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, встановив наступне.

Приватний нотаріус Буднікова Ю.С. є самозайнятою особою, яка провадить незалежну професійну нотаріальну діяльність на підставі свідоцтва про право на занятгя нотаріальною діяльністю 9007, виданого Міністерством Юстиції 16 квітня 2013 року, копія якого міститься в матеріалах справи.

У грудні 2023 року Південним міжрегіональним управлінням Міністерства юстиції (м. Одеса) погоджено, затверджено та розміщено на офіційному сайті міжрегіонального управління «Графік проведення планових комплексних перевірок організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів Запорізької області та дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій і виконання правил ведення нотаріального діловодства на 2024 рік».

Копію зазначеного графіку з супровідним листом від 09 січня 2024 року за вих. № 2021/08.5-11 направлено на офіційну електронну пошту приватного нотаріусу Запорізького міського нотаріального округу Буднікової Ю.С.: ІНФОРМАЦІЯ_1

Відповідно до наказу Південного міжрегіонального управління юстиції (м. Одеса) від 25 січня 2024 року №113/13.4-06 призначено комісію для здійснення планової перевірки організації нотаріальної діяльності та дотримання порядку вчинення нотаріальних дій і виконання правил ведення нотаріального діловодства приватного нотаріуса Будніковой Ю.С. за період з 20 листопада 2019 року по 05 лютого 2024 року складі:

- голови Снецар Ірини Анатоліївни, заступника начальника відділу з питань нотаріату у Запорізькій області Управління нотаріату Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Одеса);

- Любіченковської Анастасії Євгенівни, приватного нотаріуса Запорізького міського нотаріального округу;

- Мельник Ольги Геннадіївни, приватного нотаріуса Запорізького міського нотаріального округу, Цекеєвой Ірини Олександрівни, приватного нотаріуса Запорізького міського нотаріального округу для проведення планової комплексної перевірки організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса Запорізького міського нотаріального округу Будіной Ю.С., дотримання нею порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства за період з 20 листопада 2019 року по 05 лютого 2024 року.

Підставою для прийняття наказу від 25 січня 2024 року №113/13.4-06 слугував затверджений Графік проведення планових комплексних перевірок організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів Запорізької області та дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій і виконання правил ведення нотаріального діловодства на 2024 рік».

Згідно з затвердженим графіком проведення планових комплексних перевірок організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів Запорізької області та дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій і виконання правил ведення нотаріального діловодства на 2024 рік, видано наказ Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Одеса) від 25 січня 2024 року № 113/13.4-06 «Про проведення планової комплексної перевірки приватного нотаріуса Запорізького міського нотаріального округу ОСОБА_1 ».

Зазначеним наказом дату проведення перевірки визначено 05 лютого 2024 року; період за який буде здійснюватися перевірка - з 20 листопада 2019 року по 05 лютого 2024 року. Також, наказом визначено склад комісії, строк складання довідки про результати проведеної комплексної перевірки - до 12 лютого 2024 року.

05 лютого 2024 року проведено планову комплексну перевірку організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса ОСОБА_1 , дотримання нею порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства за період з 20 листопада 2019 року по 05 лютого 2024 року.

12 лютого 2024 року, складено довідку про результати проведеної перевірки із зазначенням оцінки роботи приватного нотаріуса та з викладеними у ній висновками і рекомендаціями.

12 лютого 2024 року приватного нотаріуса ознайомлено із довідкою, складеною за результатами перевірки з висновком комісії «незадовільно».

14 лютого 2024 року Південним міжрегіональним управлінням Міністерства юстиції (м. Одеса) винесено Наказ про усунення порушень та помилок приватним нотаріусом Будніковою Ю.С. за № №213/13.4-06.

Пунктом 1 оскаржуваного наказу приватному нотаріусу Запорізького міського нотаріального округу Будніковій Юлії Сергіївні наказано вжити заходів щодо усунення виявлених у ході планової комплексної перевірки порушень та помилок, про що письмово повідомити відділ з питань нотаріату у Запорізькій області Управління нотаріату Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Одеса), з наданням підтверджуючих копій документів, в строк до 04 березня 2024 року (включно).

16 лютого 2024 року на адресу відповідача засобами поштового зв`язку направлені заперечення з додатками, пояснення та лист на зауваження комісії, які зазначені в довідці про результати планової комплексної перевірки.

20 березня 2024 року за участю позивача відбулося засідання комісії, на якому розглянуті висновки перевірки зазначені в довідці та заперечення нотаріуса.

Листом відповідача від 29 березня 2024 року №21002/08.5-11 позивача повідомлено про те, що під час засідання комісії ретельно проаналізовані всі порушення, помилки і недоліки, які зазначені в довідці за результатом перевірки, а також заперечення на висновки комісії при цьому засіданням встановлено, що всі факти, зазначені в довідці знайшли своє підтвердження.

Не погоджуючись із діями відповідача в частині винесення наказу № 213/13.4-06 від 14 лютого 2024 року позивач звернулась до суду із позовом.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та фактам, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правове регулювання діяльності нотаріату в Україні встановлено Законом України «Про нотаріат» від 02 вересня 1993 року №3425-ХІІ (далі - Закон №3425-ХІІ в редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до статті 2-1 Закону №3425-ХІІ державне регулювання нотаріальної діяльності полягає у встановленні умов допуску громадян до здійснення нотаріальної діяльності, порядку зупинення і припинення приватної нотаріальної діяльності, анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю; здійсненні контролю за організацією нотаріату, проведенням перевірок організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства; визначенні органів та осіб, які вчиняють нотаріальні дії, здійснюють контроль за організацією нотаріату, проводять перевірки організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства; визначенні ставок державного мита, яке справляється державними нотаріусами; встановленні переліку додаткових послуг правового і технічного характеру, які не пов`язані із вчинюваними нотаріальними діями, та встановленні розмірів плати за їх надання державними нотаріусами; встановленні правил професійної етики нотаріусів.

Контроль за організацією нотаріату, перевірка організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства здійснюються Міністерством юстиції України та його територіальними органами.

За приписами статті 18 Закону, Міністерство юстиції України, його територіальні органи проводять перевірку організації роботи державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів.

Проведення повторної перевірки з питань, які вже були предметом перевірки, не допускається, крім перевірки за зверненням фізичної чи юридичної особи в межах предмета звернення та відповідно до повноважень Міністерства юстиції України, його територіальних органів.

Порядок проведення перевірки організації роботи державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів затверджується Міністерством юстиції України.

Згідно зі статтею 33 Закону №3425-ХІІ Міністерство юстиції України, його територіальні органи проводять перевірку організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса, дотримання ним порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства за певний період. Проведення повторної перевірки з тих питань, які вже були предметом перевірки, не допускається, крім перевірки за зверненням фізичної чи юридичної особи в межах предмета звернення та відповідно до повноважень Міністерства юстиції України, його територіальних органів.

Перевірка організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса, дотримання ним порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства, крім повторних перевірок, передбачених цим Законом, проводиться не частіше одного разу на два роки виключно на робочому місці (у конторі) приватного нотаріуса з обов`язковим повідомленням його про проведення такої перевірки за 10 днів.

Приватний нотаріус зобов`язаний надавати посадовим особам, уповноваженим проводити перевірку, відомості і документи щодо організації нотаріальної діяльності, дотримання ним порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства.

У разі виявлення під час перевірки порушень в організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса, порядку вчинення нотаріальних дій або неодноразових порушень правил нотаріального діловодства Міністерство юстиції України, його територіальний орган, які проводили перевірку, можуть зупинити або припинити нотаріальну діяльність приватного нотаріуса з підстав та в порядку, передбачених цим Законом.

У разі виявлення під час перевірки неодноразового грубого порушення порядку вчинення нотаріальних дій свідоцтво про право на зайняття нотаріальною діяльністю приватного нотаріуса може бути анульовано у порядку та на підставах, передбачених цим Законом.

Порядок проведення перевірки організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства затверджується Міністерством юстиції України.

Отже, порядок організації роботи державних нотаріальних контор регулюється статтями 17-18 Закону № 3425-XII, якими передбачено, що перевірка організації роботи державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів проводиться Міністерством юстиції України, його територіальними органами в порядку, встановленому Міністерством юстиції України.

Наказом Міністерства юстиції України 17.02.2014 № 357/5 відповідно до статей 2-1, 18, 33 Закону України «Про нотаріат» затверджено Порядок проведення перевірки організації роботи державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів, організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів, дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства (далі Порядок № 357/5), який визначає механізм здійснення Міністерством юстиції України (далі - Міністерство юстиції), територіальним органом Міністерства юстиції перевірки організації роботи державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів, організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів, дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства (п.1 Порядку).

Згідно з п.3 Порядку № 357/5, основними завданнями перевірки є:

1) перевірка організації роботи державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса, у тому числі дотримання вимог до робочого місця (контори) приватного нотаріуса (далі - робоче місце), страхування цивільно-правової відповідальності, наявності осіб, що працюють на умовах цивільно-правових чи трудових договорів, умов зберігання архіву, печаток, штампів, спеціальних бланків нотаріальних документів тощо;

2) перевірка дотримання державними і приватними нотаріусами правил ведення нотаріального діловодства, правильності формування документів у справи, наявність та відповідність вимогам законодавства документів (у випадках, передбачених законодавством, - копій документів), які необхідні для вчинення нотаріальних дій та долучені до примірника нотаріально оформленого документа, документів, необхідних для проведення державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, наявність на документах необхідних реквізитів (печаток, підписів, реєстрових номерів, дати тощо);

3) перевірка дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій, у тому числі під час проведення державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень;

4) виявлення порушень законодавства, яке регулює організацію роботи державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, організацію нотаріальної діяльності приватного нотаріуса, порядок вчинення нотаріальних дій та ведення нотаріального діловодства;

5) виконання державними і приватними нотаріусами обов`язку щодо підвищення професійного рівня (проходження підвищення кваліфікації, участь у конференціях і семінарах з питань права, дотримання правил професійної етики, затверджених Міністерством юстиції);

6) визначення якості нотаріального обслуговування фізичних та юридичних осіб;

7) надання рекомендацій з усунення причин, унаслідок яких допущено порушення;

8) застосування до державних і приватних нотаріусів заходів реагування, передбачених законодавством, у разі виявлення під час перевірки допущених ними порушень;

9) узагальнення результатів перевірок з метою визначення типових порушень, недоліків та помилок, що допускаються державними і приватними нотаріусами;

10) розповсюдження позитивного досвіду роботи державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, приватного нотаріуса.

Відповідно до п.17 Порядку № 357/5, до плану проведення перевірки включаються всі питання, що стосуються організації роботи державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса, дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання ними правил ведення нотаріального діловодства.

План проведення перевірки розглядається і затверджується відповідно Міністром юстиції (заступником Міністра юстиції згідно з розподілом повноважень), начальником територіального органу Міністерства юстиції (його заступником).

За приписами п. 26 Порядку № 357/5, у визначений строк проведення перевірки нотаріус зобов`язаний перебувати на робочому місці відповідно до свого режиму роботи, створити умови для проведення перевірки, надати комісії всі необхідні документи та відомості, а також за потреби усні та письмові пояснення з питань, що стосуються предмета проведення перевірки.

Відповідно до п. 33 Порядку № 357/5, за наслідками перевірки організації роботи державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса, дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства комісія протягом п`яти робочих днів з часу закінчення перевірки складає довідку у двох примірниках про результати проведеної перевірки із зазначенням оцінки роботи державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, приватного нотаріуса та з викладеними у ній висновками і рекомендаціями.

Загальна оцінка роботи державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, приватного нотаріуса визначається як «добре», «задовільно», «незадовільно».

Довідка готується згідно з перевіреними достовірними фактами, що свідчать про наявність недоліків, помилок і порушень, з посиланням на норми законодавства.

За змістом довідка повинна бути вичерпною та конкретною.

Згідно до п. 34 Порядку № 357/5, довідка за результатами перевірки складається з чотирьох частин: І - вступна; ІІ - описова (стан організації роботи державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса, дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства); ІІІ - висновок; ІV рекомендації, зокрема:

3) у висновку довідки за результатами перевірки відображаються узагальнений аналіз виявлених недоліків та порушень у діяльності державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, приватного нотаріуса, їх причини та загальна оцінка роботи державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, приватного нотаріуса;

4) у довідці за результатами перевірки надаються рекомендації щодо покращення стану нотаріальної діяльності, усунення виявлених порушень і недоліків у роботі державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, приватного нотаріуса.

За п.35, 37 Порядку № 357/5, до довідки за результатами перевірки роботи державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, нотаріальної діяльності приватного нотаріуса долучаються копії (фотокопії) документів, що підтверджують факт допущених порушень, недоліків чи помилок, пояснення та заперечення нотаріуса щодо встановлених порушень (за наявності).

У довідці також зазначається перелік документів, що не були надані під час здійснення перевірки (якщо такі були), та у разі відмови нотаріуса надати письмові пояснення щодо причини ненадання документів факт відмови має бути відображений у довідці за результатами перевірки.

Завідувач державної нотаріальної контори, завідувач державного нотаріального архіву, приватний нотаріус, діяльність яких перевірялась, мають право письмово викласти свої заперечення або пояснення щодо висновків комісії.

Заперечення або пояснення завідувача державної нотаріальної контори, завідувача державного нотаріального архіву, приватного нотаріуса, діяльність яких перевірялась, надаються комісії та розглядаються разом з довідкою про проведену перевірку та іншими матеріалами перевірки.

Відповідно до п. 39 Порядку № 357/5, за результатами перевірки державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, приватного нотаріуса, на підставі висновків комісії Міністерство юстиції, територіальний орган Міністерства юстиції видає наказ, у якому встановлюється строк для усунення виявлених порушень та помилок.

Копія наказу направляється до виконання державній нотаріальній конторі, державному нотаріальному архіву, приватному нотаріусу для врахування пропозицій комісії впродовж п`яти робочих днів з дня ознайомлення з довідкою про результати проведеної перевірки та долучається до відповідного наряду державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, а також до реєстраційної справи приватного нотаріуса.

Згідно з пунктом 43 Порядку №357/5 якщо порушення, виявлені під час проведеної перевірки, не усунуті у наданий для цього строк чи не можуть бути усунуті або якщо державною нотаріальною конторою, державним нотаріальним архівом, державним чи приватним нотаріусом ігноруються висновки за результатами перевірки чи не виконуються рішення, прийняті за її наслідками, Міністерство юстиції, територіальний орган Міністерства юстиції приймають рішення про застосування до цих осіб заходів реагування, передбачених чинним законодавством.

Колегія суддів зазначає, що частиною 2 статті 19 Конституції України визначено обов`язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Указана норма основного закону означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

На підставі означає, що суб`єкт владних повноважень: повинен бути утвореним у порядку, визначеному Конституцією та законами України; зобов`язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.

У межах повноважень означає, що суб`єкт владних повноважень повинен приймати рішення та вчиняти дії відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх.

У спосіб означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 10 серпня 2022 року у справі №520/5993/21

Проаналізувавши зміст наведених вище норм Закону № 3425-XII та Порядку № 357/5, колегія суддів зазначає, що положеннями Порядку № 357/5 визначено право особи на надання пояснень та заперечень у ході перевірки та на результати такої перевірки.

Матеріали справи свідчать, що 12 лютого 2024 року приватного нотаріуса ознайомлено із довідкою, складеною за результатами перевірки з висновком комісії «незадовільно».

14 лютого 2024 року Південним міжрегіональним управлінням Міністерства юстиції (м. Одеса) винесено Наказ про усунення порушень та помилок приватним нотаріусом Будніковою Ю.С. за № №213/13.4-06.

На думку суду, надання позивачем письмових пояснень та заперечень спрямоване на забезпечення права особи почути інформацію, яка розглядається стосовно неї і впливає на результати прийнятого рішення, та висловити свої аргументи. Особа, щодо якої приймається рішення, має право бути вислуханою, наводити доводи та докази на підтвердження своїх аргументів.

Резолюцією (77) 31 про захист особи відносно актів адміністративних органів, прийнятою Комітетом Міністрів Ради Європи 28 вересня 1977 року, було визначено п`ять основних принципів, у тому числі серед них й право бути вислуханим. Право бути вислуханим є одним із фундаментальних принципів справедливої процедури й означає забезпечення особі можливості надавати адміністративному органу факти й аргументи у справі. Право бути вислуханим має бути забезпечене насамперед у справах, де передбачається прийняття несприятливих адміністративних актів, тобто таких, які негативно впливають на права, свободи та законні інтереси відповідної особи.

У рішенні у справі Sramek v. Austria від 22 жовтня 1984 року ЄСПЛ указав на те, що орган влади, який не є судом держави, для виконання статті 6 Конвенції може розглядатися як «суд» у змістовному значенні цього терміну.

Суд або трибунал у змістовному значенні визначається за судовими функціями, тобто визначенням питань, що знаходяться у межах повноважень органу, що засновані на нормах права, і після проведення провадження у передбаченому законом порядку (рішення Європейського суду з прав людини у справі Sramek v. Austria від 22.10.1984 та справі Cyprus v. Turkey від 10 травня 2001).

Право винесення рішення входить у визначення поняття «суд». Провадження повинні забезпечувати «визначення судом проблем у спорі» відповідно до статті 6 (рішення ЄСПЛ у справі Benthem v. the Netherlands від 23.10.1985).

Принцип рівності сторін у процесі у розумінні «справедливого балансу» між сторонами вимагає, щоб кожній стороні надавалася розумна можливість уявити справу в таких умовах, які не ставлять цю сторону в суттєво невигідне становище відносно іншої сторони (рішення ЄСПЛ у справі Ankerl v. Switzerland від 23 жовтня 1996 року; Dombo Beheer B.V. v. The Netherlands від 27 жовтня 1993 року; Duљko Ivanovski v. the former Yugoslav Republic of Macedonia від 24 липня 2014 року; Popov v. Russia від 11 грудня 2006 року).

Принцип змагальності процесу означає, що кожній стороні повинна бути надана можливість ознайомитися з усіма доказами та зауваженнями, наданими іншою стороною, і відповісти на них (рішення ЄСПЛ у справі Салов проти України від 6 вересня 2005 року).

Верховний Суд у постанові від 10 серпня 2022 року у справі № 520/5993/21 зазначив, що надання нотаріусом письмових пояснень спрямоване на забезпечення права особи почути інформацію, яка розглядається стосовно неї і впливає на результати прийнятого рішення, та висловити свої аргументи. Особа, щодо якої приймається рішення, має право бути вислуханою, наводити доводи та докази на підтвердження своїх аргументів.

При цьому, пояснення позивача під час такої перевірки не були отримані. Спірний наказ складено 14.02.2025, через день після складання довідки від 12.02.2024 та ознайомлення з нею позивача. Матеріали справи не містять доказів відмови позивача від надання пояснень та заперечень. Указане свідчить про неналежне врахуванням відповідачем прав позивача бути почутим.

Так, пояснення та заперечення щодо виявлених порушень позивачем направлено на адресу відповідача засобами поштового зв`язку 16 лютого 2024 року та надійшли на адресу відповідача 26 лютого 2024 року.

Колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що вказані пояснення та заперечення надійшли поза межами строку прийняття оскаржуваного наказу, отже не могли бути враховані відповідачем, проте, зазначене не спростовує фактів які свідчать про ігнорування відповідачем права позивача бути почутим.

Суд наголошує, що будь-яких винятків або обмежень щодо вчинення необхідних дій, прийняття рішень, які є підставою для проведення перевірки, а також оформлення результатів її проведення за наслідком перевірки діяльності приватного нотаріуса, Порядок №357/5 не містить.

Верховний Суд у своїй практиці, зокрема, у постанові від 25 липня 2019 року у справі № 826/13000/18, вже звертав увагу, що встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права, є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.

Аналогічний висновок висловлено у постанові від 25 червня 2020 року у справі №2340/5084/18, від 10 серпня 2022 року у справі №520/5993/21, 04 травня 2023 року у справі № 320/5840/21.

Суд зазначає, що порушення процедури, в контексті обставин встановлених у цій справі, є самостійною підставою для скасування спірного рішення відповідача.

Вказаний висновок відповідає висновку Верховного Суду, висловленому у постановах від 29 квітня 2020 року у справі №817/800/17, від 07 травня 2020 року у справі №П/811/615/16, від 12 червня 2020 року у справі №580/481/19, від 08 липня 2020 року у справі №П/811/937/17, від 21 квітня 2021 року у справі № 640/7645/20, від 10 серпня 2022 року у справі №520/5993/21.

Також колегія суддів враховує, що довідка за результатами перевірки має містити, зокрема, четверту частину «рекомендації», у якій надаються рекомендації щодо покращення стану нотаріальної діяльності, усунення виявлених порушень і недоліків у роботі державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, приватного нотаріуса.

Досліджуючи наявну в матеріалах справи довідку, яка складена за результатами перевірки, вбачається, що за своїм змістом і правовим визначенням вона має рекомендаційний характер та не є обов`язковою для прийняття Міністерством юстиції України наказу саме відповідно до цієї пропозиції.

З її змісту не вбачається, які саме заходи необхідно вжити позивачеві щодо усунення виявлених у ході планової комплексної перевірки порушень та помилок.

Досліджуючи довідку та встановлені нею порушення та помилки, колегія суддів зазначає, що позивач у межах своїх повноважень не має можливості їх усунути.

Також, висновки у довідці свідчать про встановлений відповідачем саме факт порушення чинного законодавства при вчиненні нотаріальних дій.

При цьому, суд наголошує, що у постановах Верховного Суду від 25 червня 2020 року у справі №2340/5084/18, від 05 жовтня 2020 року у справі №140/1382/19, від 11 березня 2021 року у справі №826/7176/17 сформована правова позиція, відповідно до якої встановлення факту порушень нотаріусом чинного законодавства при вчиненні нотаріальних дій належить до компетенції суду.

У постановах від 23 травня 2019 року у справі № 804/243/18, від 22 квітня 2021 року у справі № 640/7645/20 та від 10 серпня 2022 року у справі № 520/5993/21, Верховний Суд указав на імперативність пункту 39 Порядку № 357/5, який містить припис, згідно з яким за результатами перевірки державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, приватного нотаріуса, на підставі висновків комісії Міністерство юстиції, головне управління юстиції видає наказ, у якому встановлюється строк для усунення виявлених порушень та помилок.

Так, 14 лютого 2024 року Південним міжрегіональним управлінням Міністерства юстиції (м. Одеса) винесено Наказ про усунення порушень та помилок приватним нотаріусом Будніковою Ю.С. за № №213/13.4-06. Пунктом 1 оскаржуваного наказу приватному нотаріусу Запорізького міського нотаріального округу Будніковій Юлії Сергіївні наказано вжити заходів щодо усунення виявлених у ході планової комплексної перевірки порушень та помилок, про що письмово повідомити відділ з питань нотаріату у Запорізькій області Управління нотаріату Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Одеса), з наданням підтверджуючих копій документів, в строк до 04 березня 2024 року (включно).

Отже, відповідач зобов`язав вжити позивача заходів щодо усунення виявлених у ході планової комплексної перевірки порушень та помилок, проте, які саме заходи, зі змісту наявної довідки, встановити неможливо.

Так, рішення відповідача є актом індивідуальної дії.

Правовий акт індивідуальної дії виданий суб`єктом владних повноважень документ, прийнятий із метою реалізації положень нормативно-правового акту (актів) щодо конкретної життєвої ситуації, не містить загальнообов`язкових правил поведінки та стосується прав і обов`язків чітко визначеного суб`єкта (суб`єктів), якому він адресований.

Загальною рисою, яка відрізняє індивідуальні акти управління, є їх виражений правозастосовний характер.

Головною рисою таких актів є їхня конкретність (гранична чіткість), а саме: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб`єктами адміністративного права, які видають такі акти; розв`язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата, конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами; чітка відповідність такого акта нормам чинного законодавства.

Відповідно до ст. 8 Конституції України,ст.6 КАС України та ч. 1ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23.02.2006 року, суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави застосовує цей принцип з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Європейським Судом з прав людини у рішенні по справі "Суомінен проти Фінляндії" від 01 липня 2003 року вказано, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

Отже, рішення суб`єкта владних повноважень повинно ґрунтуватися на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Мають значення, як правило, ті обставини, які передбачені нормою права, що застосовується. Суб`єкт владних повноважень повинен врахувати усі ці обставини, тобто надати їм правову оцінку: прийняти до уваги або відхилити. У разі відхилення певних обставин висновки повинні бути мотивованими, особливо, коли має місце несприятливе для особи рішення.

Принцип обґрунтованості рішення вимагає від суб`єкта владних повноважень враховувати як обставини, на обов`язковість урахування яких прямо вказуєзакон, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації. Для цього він має ретельно зібрати і дослідити матеріали, що мають доказове значення у справі, наприклад, документи, пояснення осіб, тощо.

При цьому, суб`єкт владних повноважень повинен уникати прийняття невмотивованих висновків, обґрунтованих припущеннями та неперевіреними фактами, а не конкретними обставинами. Так само недопустимо надавати значення обставинам, які насправді не стосуються справи. Несприятливе для особи рішення повинно бути вмотивованим.

Прийняття рішення, вчинення (не вчинення) дії вимагає від суб`єкта владних повноважень діяти добросовісно, тобто з щирим наміром щодо реалізації владних повноважень та досягнення поставлених цілей і справедливих результатів, з відданістю визначеним законом меті та завданням діяльності, передбачувано, без корисливих прагнень досягти персональної вигоди, привілеїв або переваг через прийняття рішення та вчинення дії.

Таким чином, висновки та рішення суб`єкта владних повноважень можуть ґрунтуватися виключно на належних, достатніх, а також тих доказах, які одержані з дотриманням закону.

У постанові від 2 липня 2019 року у справі №140/2160/18 Верховний Суд зазначив, що загальними вимогами, які висуваються до акта індивідуальної дії, як акта правозастосування, є його обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення органом конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття.

Крім того, у постанові від 5 березня 2020 року у справі № 640/467/19 Верховний Суд зауважив, що зміст оскаржуваного у цій справі рішення, який є індивідуально-правовим актом і породжує права та обов`язки для позивача, має відповідати вимогам, визначеним у статті 2 КАС України, відповідно до яких обґрунтованість є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом; з метою виконання вимоги щодо обґрунтованості спірного рішення суб`єкту владних повноважень не достатньо вказати у його змісті на факт відповідного правопорушення; останній зобов`язаний навести опис порушення (порушень) законодавства у відповідній сфері.

Встановлені обставини свідчать, що відповідачем нездійсненно дослідження чи перевірки фактів, викладених у довідці за результатами проведення камеральної перевірки позивачки.

Подібний правовий висновок викладений, зокрема у постанові Верховного Суду від 08 липня 2021 року справа № 0840/3275/18.

За таких обставин суд дійшов висновку щодо наявності підстав для задоволення позову.

Відповідно до ст. 317 КАС України, підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення є неповне з`ясування судом обставин справи, що мають значення для справи, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права.

Отже, суд першої інстанції внаслідок порушення норм матеріального права, неправильно вирішив справу що суті спору, внаслідок чого рішення суду підлягає скасуванню, з прийняттям нової постанови про задоволення вимог.

Керуючись ст. 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Приватного нотаріуса Запорізького міського нотаріального округу Буднікової Юлії Сергіївни - задовольнити.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 28 червня 2024 року в адміністративній справі №280/3698/24 - скасувати.

Прийняти нове судове рішення про задоволення позовних вимог.

Визнати протиправним та скасувати наказ Південного міжрегіонального управління юстиції (м. Одеса) №213/13.4-06 від 14 лютого 2024 року «Про усунення порушень та помилок приватним нотаріусом Запорізького міського нотаріального округу Будніковою Ю. С.».

Стягнути на користь Приватного нотаріусу Запорізького міського нотаріального округу ОСОБА_1 судовий збір у розмірі 7 570 грн за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень Південного міжрегіонального управління юстиції (м. Одеса).

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати ухвалення та не підлягає касаційному оскарженню до Верховного Суду, крім випадків, встановлених п.2 ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий - суддя С.В. Чабаненко

суддя І.В. Юрко

суддя С.В. Білак