Справа № 9901/178/21
Суддя: Гриців Михайло Іванович
Дата ухвалення: 2025-04-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Для службового користування
Копіюванню не підлягає
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 квітня 2025 року

м. Київ

справа № 9901/178/21

провадження № 11-94заі25

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого Уркевича В. Ю.,

судді-доповідача Гриціва М. І.,

суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Губської О. А., Єленіної Ж. М., Кишакевича Л. Ю., Кривенди О. В., Мазура М. В., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткачука О. С., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.,

за участі:

секретаря судового засідання Іщук В. С.,

представників:

позивача - адвокатки Гойдик Т. Л.,

відповідача - Мовіле О. С.,

третіх осіб - Яновського А. В.,

розглянула на закритому судовому засіданні апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «ГЕО СТЕНС» на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 січня 2025 року (судді Олендер І. Я., Бившева Л. І., Гончарова І. А., Хохуляк В. В., Ханова Р. Ф.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ГЕО СТЕНС» до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Рада національної безпеки і оборони України, Служба безпеки України, про визнання протиправним і скасування Указу в частині

УСТАНОВИЛА:

1. У травні 2021 року Товариства з обмеженою відповідальністю «Гео Стенс» (далі - ТОВ «Гео Стенс») через свого представника Гойдик Тетяну Леонідівну звернулося до суду з позовом, у якому просило визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 25 березня 2021 року № 123/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ № 123/2021, РНБО, рішення РНБО відповідно) у частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо ТОВ «Гео Стенс», (пункт 13 додатка до цього рішення).

Вимоги позову обґрунтовані тим, що введені проти позивача санкції є протиправними і такими, що істотно порушують його права та інтереси, охоронювані законом.

Доводить, що оскаржуваний Указ не відповідає критеріям законності, обґрунтованості та іншим вимогам, які передбачені для акта суб`єкта владних повноважень, а також передбачає непропорційне втручання у права та інтереси позивача. На переконання позивача, рішення про застосування до нього санкцій не ґрунтується на встановлених Законом України від 14 серпня 2014 року «Про санкції» № 1644-VII (далі - Закон

№ 1644-VII) підставах, ухвалене поза законодавчою процедурою, а в його основі - свавільне застосування закону, що суперечить рішенням Конституційного Суду України та Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ). Це рішення перекреслює приписи статті 1 Першого протоколу Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та не містить умов для застосування санкцій. Позивач гадає, що застосування санкцій саме до нього закон не передбачає. Таке застосування не обумовлюється інтересами суспільства, не є співмірним поняттю порушення, якого до того ж позивач не допускав.

Президент України, коли видав оскаржуваний Указ № 123/2021, певною мірою перебрав на себе відповідальність за законність та обґрунтованість рішення про введення санкцій і зазначене рішення не може розглядатися лише як формальне підписання ним відповідного указу, а по суті є результатом волевиявлення Президента України, зробленого за результатами оцінки як фактичних, так і юридичних підстав для застосування обмежувальних заходів (санкцій).

Позивач звертає увагу, що у тексті Указу № 123/2021 та рішенні РНБО нема покликань на будь-які конкретні обставини, які б свідчили про наявність достатніх та обґрунтованих підстав для застосування санкцій, а також дозволили б позивачу зрозуміти суть порушень, які він ніби міг допустити, а також нема відповідних доказів існування таких порушень.

Вказує, що, застосовуючи обмежувальні заходи (санкції), відповідний суб`єкт владних повноважень повинен чітко зазначити підставу для ухвалення рішення, яке обмежує права, свободи чи інтереси особи, навести обставини, які підтверджують її існування, а також вказати на докази, які підтверджують відповідні висновки. Інакше кажучи, рішення суб`єкта владних повноважень повинно не лише бути спрямованим на захист «національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності» та інших цінностей, передбачених у частині першій статті 1 Закону № 1644-VII, а й обґрунтовувати, в чому конкретно полягає загроза таким цінностям, яким чином її існування залежить від рішень, дій чи бездіяльності особи, чи є така загроза реальною, які конкретні докази свідчать про її існування та яким чином запроваджувані заходи обмеження усуватимуть відповідну загрозу.

Водночас, на думку позивача, ні Указ № 123/2021, ні рішення РНБО, як уже зазначалося вище, не містять жодних юридичних і фактичних підстав його видання, а також переконливих і зрозумілих мотивів, які б свідчили, що відповідні рішення суб`єктів владних повноважень не є свавільними, а базуються на достатній правовій та фактичній основі, яка дозволяє будь-якій сторонній та неупередженій особі констатувати їх обґрунтованість. Рішення РНБО не містить будь-яких даних, а сам позивач не отримував від СБУ будь-яких офіційних документів, які б свідчили, що він вчиняє чи вчинив дії, які є підставою для запровадження персональних санкцій. Брак чітких посилань на конкретні юридичні та фактичні обставини, що використані для застосування санкцій, свідчить не лише про незаконність та необґрунтованість Указу № 123/2021, а й позбавляє позивача права на ефективний судовий захист, зокрема можливості доводити те, що таких обставин не існувало. Адміністративний акт повинен містити мотиви його ухвалення, оскільки вони є основою для перегляду такого рішення компетентним судом.

Вважає, що оскаржуваний Указ не відповідає принципу законності та прозорості, передбаченим частиною другою статті Закону № 1644-VII, а також критеріям законності рішення суб`єкта владних повноважень, визначеним пунктом 1 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України(далі - КАС України). Санкції, застосовані до позивача без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів позивача і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, є втручанням у його права на мирне володіння майном, які гарантовані статтею 1 Першого протоколу до Конвенції.

Далі звертає увагу на те, що оскільки кінцевим бенефіціарним власником позивача є громадянин України, а структура його власності не передбачає будь-якого контролю з боку іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, то відповідно позивач не може бути суб`єктом накладення персональних санкцій з огляду на критерій приналежності до такої групи, як «юридичні особи, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента».

Поза тим, позивач не може розглядатися як суб`єкт, який здійснює терористичну діяльність, оскільки відповідно до статей 23, 24 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» особи, винні у терористичній діяльності, притягуються до кримінальної відповідальності в порядку, передбаченому законом, а організація, відповідальна за вчинення терористичного акту і визнана за рішенням суду терористичною, підлягає ліквідації, а належне їй майно конфіскується. Кримінальна відповідальність за терористичну діяльність для фізичних та юридичних осіб передбачена нормами Кримінального кодексу України.

І взагалі, певна особа може розглядатися як «суб`єкт, що здійснює терористичну діяльність» лише за наявності або обвинувального вироку суду (якщо її діяння підпадають під ознаки кримінальних правопорушень) або ж рішення адміністративного суду про її включення до переліку осіб, пов`язаних із провадженням терористичної діяльності (оскільки окремі дії, пов`язані з терористичною діяльністю, можуть не охоплюватися положеннями кримінального закону). На думку позивача, лише такі судові рішення, з огляду на викладені вище положення чинного законодавства України, є допустимими доказами у тлумаченні статті 74 КАС України, оскільки обставини справи, які відповідно до закону мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.

Позивач вважає, що Закон № 1644-VII загалом не допускає можливості його застосування до позивача як юридичної особи, яка зареєстрована та провадить свою діяльність в Україні.

Ще автор позову звертає увагу на те, що обмежувальні заходи (санкції), які підлягають застосуванню до позивача, не є передбачуваними та юридично визначеними, оскільки неможливо зрозуміти, чи запроваджуються вони у вигляді анулювання або ж зупинення ліцензій та інших дозволів. Крім того, включення до переліку застосованих до позивача санкцій пункту «інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом» означає, що рішення про запровадження персональних санкцій допускає можливість застосування невичерпного переліку санкцій. Але при цьому нема вказівки: хто ж визначатиме, які конкретно санкції ще потрібно запровадити, хто буде суб`єктом їх запровадження та реалізації, яким буде механізм реалізації таких санкції та хто встановлюватиме відповідність цих санкцій принципам застосування, встановленим Законом № 1644-VII.

Відзначає, що ТОВ «Гео Стенс» має право на користування надрами на підставі спеціального дозволу № 4849 від 22 серпня 2017 року, який первинно був оформлений за плату, розмір якої визначався компетентним органом державної влади, а відтак позивач не повинен зазнавати негативних наслідків, якщо сьогодні такі дії органу влади розглядаються як помилкові.

У контексті пропорційності позивач звертає увагу і на той факт, що обмежувальні заходи (санкції) передбачено застосовувати до позивача безстроково.

Покликаючись на частину п`яту статті 5 Закону № 1644-VII, відповідно до якої рішення щодо застосування санкцій повинно містити строк їх застосування, крім випадків застосування санкцій, що призводять до припинення прав, та інших санкцій, які за змістом не можуть застосовуватися тимчасово, товариство звернуло увагу на те, що із 17-ти санкцій, які до нього застосовуються, анулювання або зупинення дій спеціальних дозволів на користування надрами (пункт 6) та припинення дії торговельних угод, спільних проектів та промислових програм у певних сферах, зокрема у сфері безпеки та оборони (пункт 15), є за своєю суттю санкціями, що призводять до припинення прав позивача. Всі інші санкції, на думку ТОВ «Гео Стенс», пов`язані із обмеженням можливостей позивача набувати певних прав та обов`язків і не є за своїм змістом такими, що не можуть застосовуватися тимчасово.

Позивач вказує, що оскаржуваний Указ передбачає застосування таких санкцій, як «блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном» чи «зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань», які навіть у разі буквального прочитання змісту акта не можуть бути безстроковими.

Фактично обсяг застосованих до позивача обмежувальних заходів (санкцій) призводить до повного блокування його діяльності як юридичної особи, що з огляду на безстроковий характер таких санкцій матиме наслідком її ліквідацію.

Наголошує, що після того як Указ № 123/2021 набрав законної сили, він є обов`язковим для виконання та не може бути призупинений оскарженням його до суду, суд не може забезпечити адміністративний позов шляхом зупинення його дії, тобто позивач позбавлений можливості будь-яким чином відвернути для себе негативні наслідки застосування оскаржуваного акта.

Втім незабезпечення позивачу будь-якої участі у процесі ухвалення рішення (хоча б на етапі його підготовки та розгляду у РНБО чи в Офісі Президента України) істотно порушує його право на участь у процесі ухвалення рішення, яке впливає на його права та інтереси.

Звертає увагу, що обсяг та характер обмежувальних заходів (санкцій), які підлягають застосуванню до нього, їхній безстроковий характер свідчить, що їх реалізація призведе до неможливості здійснювати будь-яку господарську діяльність, зокрема неможливості укладати будь-які угоди з іншими особами, виконувати свої фінансові зобов`язання перед ними, отримувати будь-які інші дозволи чи ліцензії, тобто фактично застосованими санкціями повністю нівелюється можливість позивача як юридичної особи набувати та реалізовувати будь-які права та обов`язки, необхідні для ведення господарської діяльності. Фактично застосованими обмежувальними заходами (санкціями) нівелюється будь-яка реальна можливість позивача бути учасником господарських правовідносин, що безумовно вимагає перевірки законності та обґрунтованості рішення, яким такі санкції були застосовані.

Окрім того, застосування обмежувальних заходів порушує право на ділову репутацію позивача, формує недовіру до нього як до суб`єкта господарювання серед значної частини професійного і ділового співтовариства та може призвести до повної втрати довіри з боку наявних та потенційних партнерів позивача.

2. Відповідач заперечував проти задоволення позовних вимог, позаяк вважав вимоги позивача безпідставними та необґрунтованими.

Насамперед відповідач покликається на те, що ініціатором застосування санкцій до позивача була Служба безпеки України (далі - СБУ), яка надала відповідні пропозиції РНБО. Надалі, після надходження в установленому порядку на ім`я глави держави відповідних матеріалів (рішення з додатками, проєкту Указу та пояснювальної записки до нього), Президент України в межах реалізації законодавчих приписів видав Указ № 123/2021, яким увів у дію рішення РНБО.

Зазначає, що оскаржуваний Указ виданий на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законами України.

Позивач подав відповідь на відзив, у якому зазначив, що будь-який акт суб`єкта владних повноважень, окрім іншого, повинен бути обґрунтованим, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії). Одним із принципів адміністративного судочинства є покладення обов`язку доказування правомірності прийнятого рішення саме на суб`єкта владних повноважень, який таке рішення ухвалив.

СБУ у своїх поясненнях зазначає, що твердження позивача про те, що застосування до нього заходів (санкцій) є протиправним, оскільки він не вчиняв жодних дій, які б створювали загрозу національним інтересам чи безпеці України або сприяли терористичній діяльності, не відповідають дійсності та спростовуюся наявною в СБУ контррозвідувальною та розвідувальною інформацією, яка була надана РНБО, за результатами розгляду якої РНБО (на засіданні 19 березня 2021 року), маючи на це виключну компетенцію, ухвалила рішення про застосування санкцій до ТОВ «Гео Стенс».

СБУ звертає увагу на те, що позивача віднесено до суб`єктів, які зазначені у частині першій статті 3 Закону №1644-VII на підставі наявної у СБУ контррозвідувальної та розвідувальної інформації, яка отримана нею з дотриманням вимог законодавства.

РНБО надала пояснення, у яких наголошує на тому, що Конституцією та законами України не передбачено ані суб`єкта, ані механізму представництва інтересів РНБО в судах України, що виключає можливість участі в адміністративному процесі у правовому статусі сторони чи третьої особи.

3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 21 січня 2025 року відмовив у задоволенні позовних вимог.

Ухвалюючи оскаржуване судове рішення, суд першої інстанції виходив з того, що підпунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII чітко зазначено, які дії суб`єктів є підставою для застосування санкцій. Тобто в цьому випадку достатньо встановлення компетентними і повноважними органами держави не лише реальної загрози в діях певного суб`єкта, а й прихованої, яка за певних умов може стати реальною.

У цьому аспекті суд першої інстанції наголосив, що РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, визначає достатність підстав для застосування санкцій та необхідність їх застосування з метою невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам та безпеці України, несе відповідальність за їхню об`єктивність, відповідність меті та ефективності, а також дотримання інших принципів застосування санкцій відповідно до частини другої статті 3 Закону № 1644-VII.

Покликаючись на правові висновки, викладені Великою Палатою Верховного Суду (далі - Велика Палата) у постанові від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19, суд першої інстанції зазначив, що наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII, безумовно є оцінним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції. Уводячи в дію рішення РНБО про такі санкції, Президент України як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення таких санкцій.

Судовий контроль за таким рішенням є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може за Президента України повторно оцінити наявність та достатність підстав для введення таких санкцій у межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), а з іншого - може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.

Вирішуючи питання пропорційності застосованих до позивача заходів, суд першої інстанції зазначив, що ухвалене відносно позивача рішення безумовно є втручанням держави у його право мирного володіння майном, однак у цьому випадку необхідно проаналізувати співвідношення державного суверенітету і права власності, тобто співвідношення публічних інтересів України і приватних інтересів конкретного власника, та встановити пропорційність втручання в такому випадку в право власності.

У цьому контексті суд першої інстанції зауважив, що втручання держави у право позивача на мирне володіння його майном ґрунтується на вимогах законодавства, зокрема Закону № 1644-VIІ, та має легітимну мету - забезпечити контроль за власністю особи, діяльність якої може нести загрозу національним інтересам України. Зазначена мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

При цьому втручання у право мирного володіння майном позивача не позбавляє його права власності, таке втручання, на переконання суду, є пропорційним легітимній меті та не становить надмірного тягаря для позивача.

При цьому Указ № 123/2021 містить спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції), метою застосування яких є невідкладне та ефективне реагування на наявні потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України. Такі санкції за своєю правовою природою є адміністративними (економічними) запобіжними заходами, які мають превентивний характер. З огляду на встановлені компетентними органами дії позивача та їх оцінку для національних інтересів суд першої інстанції визнав пропорційними застосовані до нього обмежувальні заходи.

У підсумку суд першої інстанції виснував, що Указ № 123/2021 у частині, яка стосується позивача, Президент України видав на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно, а отже, підстав для задоволення позову немає.

4. Позивач не погодився із цим рішенням суду та через свого представника звернувся до Великої Палати з апеляційною скаргою, в якій просить його скасувати та постановити нове - про задоволення позовних вимог.

В об`ємній за містом та розлогій апеляційній скарзі її автор своє прохання мотивує, зокрема, тим, що судове рішення не відповідає вимогам КАС України щодо законності та обґрунтованості, повноти та об`єктивності аналізу фактичних обставин і зібраних у справі доказів.

Вважає, що суд порушив статтю 124 Конституції України, статті 1, 2, 5-11, 77, 246, 266 КАС України, статті 5, 6 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та не зважив на норми міжнародного права, зокрема практики ЄСПЛ та статті 6 Конвенції.

Не погоджується із висновками суду про обмеженість судового контролю за оскаржуваним Указом, позаяк, на його думку, такий висновок суперечить Конституції України та рішенням Конституційного Суду України, а також нормам КАС України, які покладають на суд обов`язок перевіряти рішення суб`єктів владних повноважень.

Вважає, що суд фактично самоусунувся від аналізу наявності у Президента України дискреції (власного розсуду) при прийнятті Указу № 123/2021, намагаючись перенести ключову роль при застосуванні санкцій з відповідача на третіх осіб - РНБО та СБУ, а відповідно заперечив можливість здійснення судового контролю саме за оскаржуваним Указом, що по суті вказує на ухилення суду від здійснення правосуддя, що призводить до позбавлення права позивача на судовий захист.

Звертає увагу на те, що розгляд справи тривав понад три роки, протягом яких суд витребував різні документи, а в підсумку констатував про наявність деяких з цих доказів без обґрунтування, через нібито обмеженість судового контролю.

У зв`язку із цим вважає, що суд мав би перевірити оскаржуваний Указ № 123/2021 не лише на предмет наявності у Президента України повноважень на видання такого акта, дотримання процедури прийняття вказаного рішення, але й дослідити питання запровадження обмежувальних заходів (санкцій) по суті, встановити, чи були у Президента України достатні фактичні підстави для їх запровадження, тобто провести повну перевірку акта суб`єкта владних повноважень на відповідність мінімальним критеріям, закріпленим у статті 2 КАС України.

Далі автор скарги зазначає, що суд першої інстанції неправильно оцінив роль Президента України як незалежного суб`єкта владних повноважень, рішення якого мало було оцінене по усіх критеріях статті 2 КАС України, в той час як документи, надані СБУ як ініціатором застосування санкцій, так і саме рішення РНБО, ухвалене цим колегіальним органом, на якому головує Президент України, суд мав би оцінити не як окремі рішення за статтею статті 2 КАС України, а лише в контексті оцінки цієї інформації відповідачем для видання Указу № 123/2021 як рішення суб`єкта владних повноважень. Треба зазначити, що, вказуючи в одній частині рішення на виняткову роль Президента України у сфері національної безпеки і оборони України, внаслідок чого суд самоусунувся від аналізу Указу № 123/2021, і одночасно фактично стверджуючи про церемоніальну функцію глави держави при впровадженні санкцій шляхом обов`язку, а не права, підписати указ, яким вводиться в дію рішення РНБО, суд суперечить сам собі.

Вважає, що суд не виконав основний обов`язок щодо справедливого, своєчасного і повного розгляду справи, чим прямо порушив право позивача на захист своїх прав та інтересів.

Ще одним доводом скарги є те, що статус РНБО, який функціонує при Президентові України, свідчить про допоміжний статус цього органу та підтверджує, що його завданням є сприяння Президентові України в реалізації його конституційних повноважень, однак жодним чином не впливає на зміст та порядок реалізації таких повноважень гарантом. Якщо б саме рішення РНБО відігравало ключову роль у прийнятті рішення про застосування санкцій, то функція Президента України зводилася б до функції підписанта, що прямо суперечить приписам статті 106 Конституції України. Отож указ Президента України є результатом виключно його волевиявлення, результатом аналізу ним фактичних та юридичних підстав для видання такого указу, оскільки у випадку якщо зміст такого указу наперед залежить від результатів діяльності інших органів, то у такому разі фактично Президент України перебуває у ролі підпорядкованого суб`єкта, який не самостійно реалізовує свої конституційні повноваження, а зв`язаний рішеннями інших суб`єктів (наприклад, СБУ, РНБО).

Автор скарги зазначає ще про порушення судом принципу вмотивованості судового рішення, проявом якого є те, що суд першої інстанції в описовій частині оскаржуваного рішення не навів усі підстави звернення позивача до суду, а належної оцінки і аналізу підстав позову (зокрема, і мотивів їх відхилення) не зроблено. Також суд не проаналізував і не аргументував наявність / відсутність порушення принципу пропорційності, а лише в цій частині зробив покликання на загальні норми права (як національні, так і міжнародні).

Також суд не врахував, що перелік санкцій, який був застосований до позивача, є нелогічним і таким, що не може бути застосованим до позивача, наприклад, через брак активів, щодо яких такі санкційні обмеження застосовуються.

Звертає увагу, що позивач є резидентом України, кінцевим бенефіціарним власником якого є громадянин України, а відтак в силу вимог Закону № 1644-VII позивач не належить до кола суб`єктів застосування цього Закону і до нього не можна застосувати санкції.

Вважає, що суд унаслідок ухилення від здійснення своїх функцій щодо повного, законного, своєчасного та об`єктивного розгляду справи в оскаржуваному рішенні взагалі не відобразив та не обґрунтував установлених обставин, з посиланням на докази, на підставі яких надані позивачем докази не просто не відхилені з указівкою на мотиви їх відхилення, а взагалі не проаналізовані (переважна більшість із них навіть не зазначені в мотивувальній частині), не здійснена мотивована оцінка кожного аргументу, наведеного учасниками справи, щодо наявності чи відсутності підстав для задоволення позову, що вказує про наявність підстав для скасування оскаржуваного рішення як незаконного та необґрунтованого.

Наступним доводом скарги є те, що суд не застосовував однаковий підхід до всіх учасників процесу, не зважив на те, що відповідач не надав жодних доказів на підтвердження існування фактичних підстав для застосування санкцій до позивача, не оцінив усі долучені СБУ докази в сукупності з іншими доказами, наявними в матеріалах справи, на відповідність критеріям, передбаченим статтями 72-77 та 90 КАС України, а презюмував у мотивувальній частині рішення, що всі долучені СБУ докази, мають беззаперечну доказову силу для суду, і, як наслідок, виніс незаконне та необґрунтоване рішення, яке підлягає скасуванню.

Скаржник звертає увагу, що суд першої інстанції, коли ухвалював оскаржене судове рішення, порушив принцип гласності судового процесу (стаття 10 КАС України) у співвідношенні з принципом доступу до правосуддя, передбаченим статтями 5 та 6 КАС України, оскільки на час ухвалення рішення у цій справі, в ній були тільки матеріали, які містять службову інформацію.

Вважає, що неврегульованість питання опрацювання і поводження учасниками процесу-не розробниками вказаної інформації зі службовою інформацією, яка міститься в матеріалах справи, ознайомлення з цією інформацією під зобов`язання з забороною відтворення її шляхом виписок чи фотокопіювання призводить до значного обмеження прав позивача у відтворенні своєї позиції в апеляційній скарзі і сприяє зловживанню суб`єктами владних повноважень щодо надання доказів з присвоєнням їм грифа «Для службового користування» (навіть якщо за своїм змістом будь-якої закритої інформації вказані докази не містять) з метою обмеження прав інших учасників процесу в питанні оскарження рішень, в яких фігурували матеріали, які містять службову інформацію.

Текст апеляційної скарги містить й інші доводи скарги, зокрема й ті, які повторюють доводи позовної заяви.

5. Представники відповідача та третьої особи - СБУ, окремо один від одного, подали відзиви на апеляційну скаргу, в яких просять відмовити в задоволенні апеляційної скарги та залишити без змін рішення суду першої інстанції з наведених у них підстав.

Загалом доводи відзиву зводяться до того, що оспорюваний Указ виданий на підставі та у межах повноважень і у спосіб, визначені Конституцією України та відповідними законами, а суд першої інстанції дослідив усі докази у справі з дотриманням норм матеріального та процесуально права і за наслідками розгляду ухвалив законне рішення.

6. Велика Палата ухвалою від 03 березня 2025 року відкрила апеляційне провадження в цій справі, а ухвалою від 12 березня 2025 року призначила розгляд справи на 11 годину 30 хвилин 22 квітня 2025 року в закритому судовому засіданні.

7. Обставини справи коротко можна навести так.

ТОВ «Гео Стенс» є юридичною особою, що зареєстрована за законодавством України, кінцевим бенефіціарним власником якої є громадянин України - ОСОБА_1 , що підтверджується даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.

Учасниками ТОВ «Гео Стенс» є дві юридичні особи:

1) Товариство з обмеженою відповідальністю «Авант Трейд Лімітед», яке є резидентом України та власником частки в розмірі 40%. У свою чергу, учасниками цього товариства виступають дві фізичні особи - громадяни України і кінцевим бенефіціаром також є фізична особа-громадянин України;

2) Товариство з обмеженою відповідальністю «ЗВС Інвест», яке також є резидентом України та власником частки в статутному капіталі позивача в розмірі 60 %. Єдиним учасником ТОВ «ЗВС Інвест» є ТОВ «Авант Трейд Лімітед», бенефіціаром - фізична особа-громадянин України ОСОБА_1 .

СБУ ініціювала перед РНБО питання про застосування до ТОВ «Гео Стенс» обмежувальних санкцій відповідно до вимог Закону № 1644-VII у зв`язку з установленими фактами протиправної діяльності на шкоду інтересам держави.

Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

З огляду на викладене для невідкладного та ефективного реагування на потенційні загрози національними інтересам і безпеці, недопущення втрат державного бюджету України СБУ рекомендувала РНБО розглянути пропозиції щодо застосування, зокрема, до ТОВ «Гео Стенс» спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), передбачених пунктом 6 частини першої статті 4 Закону України «Про санкції», безстроково.

Отже, підставою застосування до ТОВ «Гео Стенс» санкцій слугували, зокрема, матеріали кримінального провадження Державного бюро розслідувань, а також наявна у СБУ контррозвідувальна та розвідувальна інформація.

РНБО відповідно до статті 5 Закону № 1644-VII вирішила підтримати внесені СБУ пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).

РНБО 19 березня 2021 року ухвалила рішення «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яким вирішила підтримати пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), внесені СБУ.

Цим рішенням застосовані персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) до юридичних осіб згідно з додатком.

Президент України 25 березня 2021 року видав Указ № 123/2021, яким ввів у дію рішення РНБО від 19 березня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)». Згідно з пунктом 13 додатка до вказаного рішення до ТОВ «Гео Стенс» безстроково застосовано такі обмежувальні заходи (санкції), як:

1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном;

2) обмеження торговельних операцій;

3) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України;

4) запобігання виведенню капіталів за межі України;

5) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань;

6) анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами;

7) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах;

8) заборона здійснення публічних та оборонних закупівель товарів, робіт і послуг у юридичних осіб - резидентів іноземної держави державної форми власності та юридичних осіб, частка статутного капіталу яких знаходиться у власності іноземної держави, а також публічних та оборонних закупівель у інших суб`єктів господарювання, що здійснюють продаж товарів, робіт, послуг походження з іноземної держави, до якої застосовано санкції згідно з цим Законом;

9) заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України;

10) повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом;

11) заборона видачі дозволів, ліцензій Національного банку України на здійснення інвестицій в іноземну державу, розміщення валютних цінностей на рахунках і вкладах на території іноземної держави;

12) припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави;

13) заборона збільшення розміру статутного капіталу господарських товариств, підприємств, у яких резидент іноземної держави, іноземна держава, юридична особа, учасником якої є нерезидент або іноземна держава, володіє 10 і більше відсотками статутного капіталу або має вплив на управління юридичною особою чи її діяльність;

14) запровадження додаткових заходів у сфері екологічного, санітарного, фітосанітарного та ветеринарного контролю;

15) припинення дії торговельних угод, спільних проектів та промислових програм у певних сферах, зокрема у сфері безпеки та оборони;

16) заборона передання технологій, прав на об`єкти права інтелектуальної власності;

17) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом.

Указ Президента України набрав чинності 26 березня 2021 року з дня опублікування в офіційному виданні -- «Офіційний вісник Президента України», № 8.

Державна служба геології та надр України 26 березня 2021 року видала наказ № 228, яким анульовано спеціальний дозвіл ТОВ «Гео Стенс» на користування надрами № 4849 від 22 серпня 2017 року (пункт 13 додатка до наказу). Наказ видала з посиланням на Закон № 1644-VІІ та рішення РНБО, введеного в дію Указом № 123/2021.

Позивач, уважаючи протиправним Указ № 123/2021 в частині введення в дію пункту 13 додатка до рішення РНБО про застосування до нього персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), звернувся до суду з позовом за захистом своїх прав.

8. Велика Палата зважила на доводи, викладені в апеляційній скарзі щодо наявності підстав для скасування рішення суду першої інстанції, вивчила аргументи, викладені у відзивах на апеляційну скаргу, і вважає за необхідне зазначити таке.

9. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За правилами частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

Частина друга статті 19 Конституції України зобов`язує органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

Позаяк Президент України є органом державної влади [в одній особі], то це означає, що глава держави зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені не тільки Конституцією, але й законами України.

За змістом частини третьої статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

Частиною четвертою статті 22 КАС України встановлено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи, зокрема, щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.

Особливості провадження в цій категорії справ визначені статтею 266 КАС України, частиною п`ятою якої встановлено, що судом апеляційної інстанції в цій категорії справ є Велика Палата.

Згідно з пунктом 1 частини четвертої статті 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду справи може, зокрема, визнати акт Президента України протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині.

На підставі пунктів 1, 18 частини першої статті 106 Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави, а також очолює РНБО.

Приписами статті 107 Конституції України визначено, що РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент України. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України. Компетенція та функції РНБО визначаються законом.

Засади організації та діяльності РНБО, її склад, структуру, компетенцію і функції визначає Закон України від 5 березня 1998 року № 183/98-ВР«Про Раду національної безпеки і оборони України» (далі - Закон № 183/98-ВР).

За правилами частин першої, третьої та четвертої статті 10 Закону № 183/98-ВР рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України. Рішення РНБО, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.

Відповідно до статті 1 Закону № 1644-VII з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції). Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність. Застосування санкцій не виключає застосування інших заходів захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, її економічної самостійності, прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.

Пунктом 1 частини першої, частиною третьою статті 3 Закону № 1644-VII визначено, що підставами для застосування санкцій є дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб`єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої.

Відповідно до статті 4 Закону № 1644-VII видами санкцій згідно із цим Законом, зокрема, є: блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; обмеження торговельних операцій; обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України; запобігання виведенню капіталів за межі України; зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань; анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами; заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах; заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України; повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом; заборона видачі дозволів, ліцензій Національного банку України на здійснення інвестицій в іноземну державу, розміщення валютних цінностей на рахунках і вкладах на території іноземної держави; припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави; заборона збільшення розміру статутного капіталу господарських товариств, підприємств, у яких резидент іноземної держави, іноземна держава, юридична особа, учасником якої є нерезидент або іноземна держава, володіє 10 і більше відсотками статутного капіталу або має вплив на управління юридичною особою чи її діяльність; запровадження додаткових заходів у сфері екологічного, санітарного, фітосанітарного та ветеринарного контролю; запровадження додаткових заходів у сфері екологічного, санітарного, фітосанітарного та ветеринарного контролю; припинення дії торговельних угод, спільних проектів та промислових програм у певних сферах, зокрема у сфері безпеки та оборони; заборона передання технологій, прав на об`єкти права інтелектуальної власності; інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом.

Згідно із частинами першою та третьою статті 5 Закону № 1644-VII пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБО Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, СБУ.

Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1, 2-21, 23-25частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.

Рішення щодо застосування санкцій повинне містити строк їх застосування, крім випадків застосування санкцій, що призводять до припинення прав, та інших санкцій, які за змістом не можуть застосовуватися тимчасово (частина п`ята статті 5 Закону № 1644-VII).

Частина сьома статті 5 Закону № 1644-VII передбачає, що рішення про скасування санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування.

Отже, Закон № 1644-VII є регулятивним нормативним актом, який встановлює (запроваджує) ряд обмежень демократичних прав і свобод певних суб`єктів у випадку загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, а також задля протидії терористичній діяльності.

Цей Закон, як можна зрозуміти зі змісту наведених вище його приписів, дозволяє обмежувати певні права та свободи (право власності, право на підприємницьку діяльність тощо), не змінюючи при цьому провідних (ключових) цінностей, що становлять основу Конституції України.

Позаяк главою держави і гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, прав і свобод людини і громадянина є Президент України, а використання санкцій в особливий спосіб перебуває на межі втручання в права особи, гарантовані Конституцією України, Закон № 1644-VII передбачає, що рішення щодо застосування певного виду санкцій ухвалюється РНБО та вводиться в дію указом Президента України, на якого власне й покладається відповідальність гарантувати як національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність України, так і принципи правової держави, права і свободи людини і громадянина.

У цьому сенсі Закон № 1644-VII досить чітко і передбачувано визначає підстави, умови, мету застосування санкцій.

10. Як видно із матеріалів справи, 25 березня 2021 року відповідач видав Указ № 123/2021, яким увів у дію рішення РНБО від 19 березня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яка підтримала пропозицію СБУ про застосування до ТОВ «Гео Стенс» санкцій відповідно до вимог Закону № 1644-VII.

Як установив суд першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, санкції до позивача застосовано з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII.

Оцінюючи висновки суду, рішення якого переглядається, та аргументи учасників справи, насамперед потрібно відреагувати на доводи представника позивача про те, що ТОВ «Гео Стенс» не належить до кола суб`єктів, до яких можуть застосовуватися персональні санкції відповідно до Закону № 1644-VII.

У цьому аспекті варто зазначити, що за змістом пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII нормативними та фактичними підставами для застосування санкцій є дії особи, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

При цьому текстуальний виклад пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII та його граматичне й логічне тлумачення дає підстави виснувати, що дію цього припису закону не обмежено за колом осіб, на що вказує вжите законодавцем у ньому формулювання «інших суб`єктів», а вирішальне значення для застосування санкцій має саме певна діяльність суб`єктів. Інакше кажучи, основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є його діяльність, указана в пункті 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII.

Аналогічний правовий висновок Велика Палата вже викладала в постанові від 6 липня 2023 року у справі № 9901/635/18.

Отже, для вирішення питання про можливість застосування санкції до певного суб`єкта в контексті пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII слід з`ясувати, чи створюють його дії реальні та/або потенційні загрози правам та інтересам людини і громадянина, суспільства та держави. До того ж такі права та інтереси слід розглядати в широкому значенні - як динамічні поняття, не охоплені конкретним нормативно-правовим визначенням.

Велика Палата в постановах від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19 та від 6 липня 2023 року у справі № 9901/635/18 вже звертала увагу на те, що наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII, безумовно, є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції. При введенні в дію рішення РНБО про такі санкції Президент України як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат і якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення такої санкції.

Судовий контроль за таким рішенням є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може за Президента України повторно оцінити наявність та достатність підстав для введення таких санкцій у межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але з іншого - може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.

Так, у ході судового розгляду цієї справи суд першої інстанції витребував від СБУ та РНБО належним чином засвідчені копії документів, що підтверджують існування фактичних даних та обставин, які стали підставою для внесення пропозиції СБУ для прийняття рішення РНБО про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ТОВ «Гео Стенс», та належним чином засвідчені копії документів, що містять пропозиції СБУ про застосування персональних спеціальних економічних й інших обмежувальних заходів (санкцій) до ТОВ «Гео Стенс», які були внесені до РНБО.

На вимогу суду СБУ надала запитувані документи, які містили інформацію, що становить державну таємницю, а також інформацію з обмеженим доступом з грифом «Для службового користування».

25 лютого 2022 року, у зв`язку з виникненням реальної загрози захоплення матеріальних носіїв секретної інформації (далі - МНСІ) та відсутністю можливості їх вивезення в безпечне місце, МНСІ, які були на зберіганні у відділі режимно-секретної роботи Верховного Суду (у тому числі матеріали судових справ та додаткові матеріали до них), було знищено відповідно до вимог Порядку організації та забезпечення режиму секретності в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2013 року № 939, про що у відділі режимно-секретної роботи Верховного Суду є відповідні підтверджуючі документи (акт про знищення секретних документів від 14 квітня 2022 року № 57/ВС-35ДСК).

Після цього СБУ надала суду докази, які підтверджують наявність підстав для застосування санкцій до ТОВ «Гео Стенс» та містять інформацію з обмеженим доступом з грифом «Для службового користування». Документів, які містить інформацію, що становить державну таємницю, після їх знищення повторно суду не надавали.

Реагуючи на доводи апеляційної скарги щодо відсутності в матеріалах справи доказів існування підстав застосування до позивача санкцій, слід зазначити, що відповідно до статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Засобами встановлення таких даних є, зокрема, письмові, речові й електронні докази.

При цьому за правилами частини першої статті 73 та частини першої статті 74 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом [недопустимі докази].

Частиною другою статті 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Письмовими доказами є документи (крім електронних документів), які містять дані про обставини, що мають значення для правильного вирішення спору (частина перша статті 94 КАС України).

Ухвалюючи оскаржуване судове рішення, суд першої інстанції виходив з того, що зібрані СБУ матеріали в сукупності, зокрема й отримані внаслідок розвідувальної та контррозвідувальної діяльності, є належними підставами для внесення пропозиції до РНБО щодо застосування спеціальних санкцій до позивача. Водночас відповідальність за повноту й достовірність відомостей, викладених у пропозиціях СБУ, несе їх ініціатор, а також інші уповноважені органи, які подали ініціатору інформацію.

У цьому аспекті варто зазначити, що за змістом статей 1, 2 Закону України від 25 березня 1992 року № 2229-XII «Про Службу безпеки України» (далі - Закон № 2229-XII) на СБУ як на державний орган спеціального призначення з правоохоронними функціями, який забезпечує державну безпеку України, покладається в межах визначеної законодавством компетенції захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, а також забезпечення охорони державної таємниці. До завдань СБУ також входить попередження, виявлення, припинення та розкриття кримінальних правопорушень проти миру і безпеки людства, тероризму та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України.

11. Згідно з пунктами 1, 4, 5, 8 статті 24 Закону № 2229-XII відповідно до своїх основних завдань СБУ зобов`язана: здійснювати інформаційно-аналітичну роботу в інтересах ефективного проведення органами державної влади та управління України внутрішньої і зовнішньої діяльності, вирішення проблем оборони, соціально-економічного будівництва, науково-технічного прогресу, екології та інших питань, пов`язаних з національною безпекою України; здійснювати контррозвідувальні заходи з метою попередження, виявлення, припинення і розкриття будь-яких форм розвідувально-підривної діяльності проти України; забезпечувати захист державного суверенітету, конституційного ладу і територіальної цілісності України від протиправних посягань з боку окремих осіб та їх об`єднань; здійснювати відповідно до законодавства профілактику правопорушень у сфері державної безпеки.

За такого правового регулювання СБУ, виконуючи покладені на неї завдання щодо попередження, виявлення, припинення та розкриття протиправних дій, що безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України, наділена необхідним обсягом повноважень, зокрема в ході контррозвідувальної діяльності, які дозволяють їй виявити факт існування реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII.

У контексті обставин цієї справи варто враховувати й те, що внаслідок агресивної війни російської федерації проти України й виникнення у зв`язку із цим реальної загрози захоплення МНСІ та відсутності можливості їх вивезення у безпечне місце МНСІ, які зберігалися у відділі режимно-секретної роботи Верховного Суду (у тому числі матеріали судових справ та додаткові матеріали до них), були знищені.

Саме ці виняткові обставини зумовили необхідність додаткового, поза межами встановленого КАС України процесуального строку, надання СБУ витребуваних судом першої інстанції доказів наявності підстави для внесення СБУ пропозиції РНБО прийняти рішення про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ТОВ «Гео Стенс».

Проаналізувавши матеріали справи, зміст яких описано вище в цій постанові, Велика Палата не встановила підстав для обґрунтованого сумніву стосовно достовірності встановлених СБУ обставин.

Отже, у матеріалах цієї справи є докази, які з достатнім ступенем переконливості здатні підтримати умовивід щодо існування обставин, які є належними підставами для внесення СБУ пропозиції до РНБО щодо застосування спеціальних санкцій до позивача.

Велика Палата зауважує, що право особи на участь у прийнятті щодо неї управлінських рішень не є абсолютним. Багато процедур адміністративного характеру не передбачають безпосередньої участі адресата відповідного рішення. У таких процедурах сумніви особи у правомірності рішень і дій щодо неї суб`єкта владних повноважень може усунути суд під час здійснення відповідного судового контролю. Позивач у цій справі мав можливість спростувати наявність підстав для застосування до нього санкцій. Представник позивача від імені останнього надав суду ті пояснення, які вважав за потрібне, однак не спростував підтверджені фактичні підстави для застосування санкцій до позивача. Тому необґрунтованим є твердження представника позивача про порушення його права на участь у прийнятті рішення РНБО та Указу № 123/2021.

Таким чином, твердження скаржника про те, що рішення РНБО та Указ № 123/2021 в оскаржуваній частині не ґрунтуються на підставах, передбачених статтею 3 Закону № 1644-VII, не відповідає встановленим обставинам справи.

Мета застосування санкцій у цьому випадку обумовлена реалізацією суверенного права держави на захист національних інтересів, національної безпеки, прав власності, сталого економічного розвитку України.

За таких підстав та предмета позову судовий контроль полягає в оцінці дотримання державою в конкретній ситуації гарантій правомірного втручання, зокрема, у право на мирне володіння майном особою, до якої застосовані відповідні санкції.

Велика Палата погоджується з мотивами суду першої інстанції щодо відхилення аргументів сторони позивача про недотримання принципу пропорційності під час уведення в дію Указом № 123/2021 санкцій до позивача.

У цьому контексті Велика Палата зауважує, що санкції як економічні обмежувальні заходи є лише тимчасовими обмеженнями, які стосуються здебільшого втручання у право власності особи та мають превентивний характер.

12. Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ стаття 1 Першого протоколу до Конвенції містить три окремі норми. Перша, що виражається в першому реченні першого абзацу та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном. Друга норма, що міститься в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями. Третя норма, висловлена в другому абзаці, визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна в загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, повинні тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 23 січня 2014 року у справі «East/West Alliance Limited» проти України», параграфи 166-168).

Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном з гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало воно легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право.

Іншими словами, заходи втручання у право на мирне володіння майном мають відповідати таким умовам:

- втручання держави у право власності повинно мати нормативну основу в національному законодавстві;

- якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або для контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів чи штрафів;

- втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними із цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для цього.

Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий. І навпаки - встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримані всі три критерії.

Використання власності не може завдавати шкоди, зокрема, правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства (частина сьома статті 41 Конституції України).

У постанові від 24 лютого 2021 року у справі № 9901/294/19 Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що пункт 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції допускає реалізацію державою права вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, що відповідає також частині сьомій статті 41 Конституції України.

Тимчасове обмеження права позивача користуватися та розпоряджатися належним йому майном, запобігання виведенню капіталів за межі України, зупинення торгівельних та фінансових операцій безумовно є втручанням держави у його право на мирне володіння майном.

Водночас таке втручання у право позивача на мирне володіння майном ґрунтується на вимогах чинного законодавства, зокрема Закону № 1644-VII, та має легітимну мету забезпечити контроль за власністю особи, діяльність якої може нести загрозу національним інтересам України. Зазначена мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

Велика Палата вважає згадане втручання у право позивача на мирне володіння майном пропорційним легітимній меті й таким, що не становитиме надмірного тягаря для позивача. Втручання у право останнього на мирне володіння майном не позбавляє його права власності на таке майно, а лише на певний час обмежує можливість реалізації цього права в Україні. За встановлених обставин несприятливі для позивача наслідки запроваджених до нього санкцій дозволяють досягнути цілі, на які спрямовані рішення РНБО та Указ № 123/2021.

Таким чином, Президент України, РНБО і СБУ, ураховуючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні та потенційні загрози, використали свої повноваження з належною метою, а саме: захисту національних інтересів, національної безпеки, прав власності, сталого економічного розвитку України.

Велика Палата критично оцінює викладенні в апеляційній скарзі доводи щодо доцільності та можливості застосування певних видів санкцій до позивача, оскільки скаржник не зазначає не лише про те, яке право позивача порушують такі санкції, а й про те, чи вони фактично реалізувалися.

Застосування до позивача таких санкцій має превентивний характер, забороняючи позивачу вчиняти певні дії, зокрема заводити іноземні невійськові судна та військові кораблі до територіального моря України, її внутрішніх вод і портів, що не дозволить йому зашкодити національним інтересам.

13. Велика Палата відхиляє також доводи представника позивача щодо можливих процедурних порушень при прийнятті рішення РНБО та виданні Указу № 123/2021 як такі, що не підтвердилися судовим розглядом цієї справи.

Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що Президент України, видаючи Указ № 123/2021 в оскаржуваній частині, діяв у межах своїх конституційних повноважень, у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно.

Отже, в обсязі встановлених у цій справі обставин у зіставленні з правовим регулюванням спірних правовідносин Велика Палата погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог.

Реагуючи на доводи апеляційної скарги про допущення судом першої інстанції процесуальних порушень у частині залучення до участі у справі працівників Офісу Президента України як представників Президента України в порядку самопредставництва, Велика Палата зауважує, що доводи скаржника в цій частині стосуються питання законності Указу Президента України від 30 квітня 2020 року № 162/2020 «Про забезпечення самопредставництва Президента України та створених ним допоміжних органів і служб у судах України» та покладення цим Указом конкретно визначених обов`язків на працівників Головного управління представництва інтересів Президента України в судах Директорату з питань правової політики Офісу Президента України, тобто акта та дій, які не є предметом спору в цій справі, а тому такі доводи не можуть ураховуватися судом апеляційної інстанції під час перевірки законності та обґрунтованості оскаржуваного судового рішення суду першої інстанції.

Підсумовуючи наведене, Велика Палата констатує, що доводи, наведені в апеляційній скарзі, висновків суду першої інстанції не спростовують. Посилання скаржника на те, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення за недоведеності обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав установленими, з невідповідністю висновків суду обставинам справи, неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, а також з неправильним застосуванням норм матеріального права, не підтвердилися під час апеляційного перегляду справи.

14. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду розглянув справу з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні висновків, то апеляційна скарга позивача задоволенню не підлягає.

Інші доводи та міркування апелянта, в яких наводиться власний аналіз, бачення та критика підстав накладення санкцій на товариство, не спростовують факту існування події здійснюваної позивачем діяльності, яка зумовила застосування до нього санкцій.

Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Абзаци 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 пункту 7 мотивувальної частини цієї постанови містять службову інформацію.

Керуючись статтями 139, 243, 266, 310, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «ГЕО СТЕНС»залишити без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 січня 2025 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Головуючий В. Ю. Уркевич

Суддя-доповідач М. І. Гриців

Судді: О. О. Банасько М. В. Мазур

О. Л. Булейко С. О. Погрібний

Ю. Л. Власов О. В. Ступак

О. А. Губська О. С. Ткачук

Ж. М. Єленіна Є. А. Усенко

Л. Ю. Кишакевич Н. В. Шевцова

О. В. Кривенда