Справа № 320/34864/23
Суддя: Горобцова Я.В.
Дата ухвалення: 2025-05-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

15 травня 2025 року справа №320/34864/23

Київський окружний адміністративний суд у складі судді Горобцової Я.В., розглянувши у порядку спрощеного провадження адміністративну справу за позовом комунального підприємства «Київський метрополітен» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку,

в с т а н о в и в:

До Київського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов комунального підприємства «Київський метрополітен» до Державної аудиторської служби України, в якому позивач просить визнати протиправним та скасувати висновок Державної аудиторської служби України, від 25.09.2023 про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2023-07-28-002912-а.

Ухвалою суду від 13.11.2023 відкрито провадження в адміністративній справі, розгляд якої вирішено здійснювати за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

В обґрунтування позовних вимог позивач наголошує на порушенні вимог закону в частині змісту оскаржуваного висновку як акта індивідуальної дії та стверджує про безпідставність висновків відповідача про наявність порушень Закону України «Про публічні закупівлі» у діях позивача.

Заперечуючи проти заявлених позовних вимог відповідач, у наданому суду відзиві наголошує, що оскаржуваний висновок прийнятий ним відповідно до вимог чинного законодавства, посилаючись на обставини, викладені у наданому суду відзиві.

Такі доводи заперечені позивачем у наданій суду відповіді на відзив.

Розглянувши подані учасниками справи документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено таке.

Як вбачається з матеріалів справи, відповідно до наказу Держаудитслужби від 04.09.2023 № 263 прийнято рішення про початок моніторингу процедури закупівлі: Капітальний ремонт електропідстанцій метрополітену з заміною автоматизованої системи контролю та обліку електричної енергії, код 45314000-1 «Встановлення телекомунікаційного обладнання» за ДК 021:2015 (оголошення UA-2023-07-28-002912-а) (далі - Закупівля), що оголошена комунальним підприємством «Київський метрополітен», з підстав виявлених органом державного фінансового контролю ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель.

25.09.2023 Держаудитслужбою в електронній системі закупівель оприлюднено Висновок про результати моніторингу закупівлі UA-2023-07-28-002912-а про виявлення порушення, а саме: тендерна документація складена не у відповідності до вимог закону.

У констатуючій частині Висновку від 25.09.2023 відповідач зазначив, що «За результатами моніторингу установлено, що Замовник на порушення вимог частини восьмої статті 12 Закону у пункті 6.1.17 частини шостої розділу III. «Інструкція з підготовки тендерної пропозиції» та пункту 5.16розділу 5. (Інші вимоги) додатку 4 установив вимогу до переможця торгів щодо надання гарантійного листа про те, що у разі визнання учасника переможцем процедури закупівлі, він у строк, що не перевищує 3-х (трьох) робочих днів з дати оприлюднення в електронній системі закупівель повідомлення про намір укласти договір про закупівлю, направить на електронну адресу Замовника: Договірну ціну (динамічну), приведену у відповідність до показників за результатами проведеного електронного аукціону (у разі його проведення), визначену на підставі кошторисної вартості будівництва (капітального ремонту), розрахованої відповідно до Кошторисних норм України «Настанова з визначення вартості будівництва», затверджених наказом Міністерства розвитку громад та території України від 01.11.2021 № 281 (далі - Настанова), та складену за формою Додатку 30 до Настанови, або, у разі визначення вартості за укрупненими показниками вартості робіт, за формою Додатку 31 до Настанови, та підтверджену відповідними кошторисами, складеними у програмному комплексі АВК-5, а також розрахунок кошторисної заробітної плати та кваліфікаційний сертифікат інженера-проектувальника, що склав кошторис(и)».

Відповідач дійшов висновку про наявність порушень з боку позивача, зазначивши у Висновку від 25.09.2023, що «За результатами аналізу питань дотримання Замовником законодавства у сфері публічних закупівель щодо відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону та Особливостей установлено порушення вимог частини 8 статті 12 Закону».

Відповідач зобов`язав позивача «здійснити заходи щодо недопущення встановлених порушень у подальшому та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів».

Не погоджуючись з таким рішенням відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Оцінюючи подані сторонами докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог виходячи з такого.

Відповідно до статті 19 Конституції України (тут і далі нормативно-правові акти наведені у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель.

Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

За змістом статті 7-1 Закону України «Про публічні закупівлі» (далі також - Закон) моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).

Моніторинг закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладання договору про закупівлю та його виконання.

Умовами частини 1 статті 12 Закону України «Про публічні закупівлі» визначено, що Електронна система закупівель повинна бути загальнодоступною та гарантувати недискримінацію, рівні права під час реєстрації всім заінтересованим особам та рівний доступ до інформації всім особам. Обмін і збереження інформації та документів має відбуватися з гарантуванням цілісності даних про учасників і їхніх тендерних пропозицій/пропозицій під час проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі та їх конфіденційність до моменту розкриття тендерних пропозицій/пропозицій.

Відповідно до частини 8 статті 12 Закону подання інформації під час проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі здійснюється в електронному вигляді через електронну систему закупівель. Замовникам забороняється вимагати від учасників подання у паперовому вигляді інформації, поданої ними під час проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі.

Отже, Законом визначено, що під час проведення процедури закупівлі до моменту розкриття тендерних пропозицій/пропозицій подання інформації учасниками під час проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі здійснюється в електронному вигляді через електронну систему закупівель.

Аналогічну вимогу містить підпункт 1.6 пункту 1 розділу III Інструкції з підготовки тендерної пропозиції тендерної документації, згідно з яким документи, зазначені в додатку 4 до тендерної документації «Перелік документів, які вимагаються для підтвердження відповідності тендерної пропозиції учасника умовам тендерної документації» та документи, що вимагаються цією тендерною документацією учасник повинен розмістити (завантажити) в електронній системі закупівель до кінцевого строку подання тендерних пропозицій.

Підпунктом 6.1.17 пункту 6 розділу III Інструкції з підготовки тендерної пропозиції та підпунктом 5.16 пункту 5 Додатку 4 до тендерної документації, встановлено вимогу щодо надання гарантійного листа про те, що у разі визнання учасника переможцем процедури закупівлі, він у строк, що не перевищує 3-х (трьох) робочих днів з дати оприлюднення в електронній системі закупівель повідомлення про намір укласти договір про закупівлю, направить на електронну адресу Замовника (E-mail: ІНФОРМАЦІЯ_1): Договірну ціну (динамічну), приведену у відповідність до показників за результатами проведеного електронного аукціону (у разі його проведення), визначену на підставі кошторисної вартості будівництва (капітального ремонту), розрахованої відповідно до Кошторисних норм України «Настанова з визначення вартості будівництва», затверджених наказом Міністерства розвитку громад та території України від 01.11.2021 № 281 (далі - Настанова), та складену за формою Додатку 30 до Настанови, або, у разі визначення вартості за укрупненими показниками вартості робіт, за формою Додатку 31 до Настанови, та підтверджену відповідними кошторисами, складеними у програмному комплексі АВК-5, а також розрахунок кошторисної заробітної плати та кваліфікаційний сертифікат інженера-проектувальника, що склав кошторис(и) (далі - Договірна ціна).

Відповідно до частини 3 статті 22 Закону зазначено, що тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.

На виконання вищезазначеної вимоги ТОВ «ЕНЕКО ТЕХ» в електронній системі закупівель розміщено (завантажено) гарантійний лист від 04.08.2023 №332-12 (далі - гарантійний лист), що відповідає вимозі Замовника.

Замовник визначив вимогу щодо направлення на електронну адресу Замовника (E-mail: ІНФОРМАЦІЯ_1) в електронному вигляді Договірної ціни для переможця процедури закупівлі, тобто після моменту розкриття тендерних пропозицій, а отже така вимога не обмежує конкуренцію та не призводить до дискримінації учасників, оскільки стосується правовідносин щодо укладання договору закупівлі, які виникають після завершення процедури.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 05,10.2022 у справі №120/14075/21-а.

Відповідно до статті 1 Закону договір про закупівлю - господарський договір, що укладається між замовником і учасником за результатами проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі та передбачає платне надання послуг, виконання робіт або придбання товару.

Договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного та Господарського кодексів України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом (частина 1 статті 41 Закону).

Частиною 1 статті 837 Цивільного кодексу України встановлено, що за договором підряду одна сторона (підрядник) зобов`язується на свій ризик виконати певну роботу за завданням другої сторони (замовника), а замовник зобов`язується прийняти та оплатити виконану роботу.

Відповідно до п.п. 5.1, 5.2 Кошторисних норм України «Настанова з визначення вартості будівництва» (далі - Настанова) договірна ціна є кошторисом вартості підрядних робіт, який узгоджений замовником, і використовується при проведенні взаєморозрахунків.

Ціна пропозиції учасника процедури закупівлі (договірна ціна) розраховується на підставі нормативної потреби в трудових і матеріально- технічних ресурсах, необхідних для здійснення проектних рішень по об`єкту будівництва, та поточних цін на них або з використанням укрупнених показників вартості робіт, обсяги та види яких передбачені затвердженою проектною документацією.

Згідно підпункту 2 п. 2.5 Настанови вартість будівництва визначається, зокрема, на стадії визначення ціни пропозиції учасника процедури закупівель (договірної ціни, яка може встановлюватися твердою або приблизною (динамічною)).

Таким чином, оскільки ціна тендерної пропозиції учасника може зменшуватись за результатами електронного аукціону, що призводить до необхідності перерахунку учасником кошторису та ураховуючи при цьому, що умови договору про закупівлю не повинні відрізнятися від змісту тендерної пропозиції, у випадку закупівлі робіт договірна ціна (кошторис) може погоджуватись сторонами саме під час укладання договору про закупівлю з дотриманням вимог Закону та Цивільного кодексу України.

Так, згідно зі статтею 843 Цивільного кодексу України у договорі підряду визначається ціна роботи або способи її визначення. Відповідно до статті 844 Цивільного кодексу України ціна у договорі підряду може бути визначена у кошторисі. Якщо робота виконується відповідно до кошторису, складеного підрядником, кошторис набирає чинності та стає частиною договору підряду з моменту підтвердження його замовником.

Отже, з метою погодження Замовником договірної ціни (кошторису) після завершення процедури, саме під час укладання договору про закупівлю з дотриманням вимог Закону та Цивільного кодексу України, у тендерній документації висунуто вимогу Замовника про направлення на електронну адресу Замовника в електронному вигляді Договірної ціни для переможця процедури закупівлі. Таким чином, така вимога відповідає нормам чинного законодавства України.

Суд звертає увагу, що правовий висновок Верховного Суду від 02.03.2023 у справі 640/26603/21, на який посилається відповідач у констатуючій частині Висновку від 25.09.2023 не є застосовним до даної Закупівлі, оскільки у пункті 3 розділу 6 «Результати торгів та укладання договору про закупівлю» тендерної документації (номер оголошення UA-2021-03-22-011280-с) містилась вимога про надання кошторису у паперовому вигляді.

Замовником у тендерній документації до Закупівлі, що є предметом розгляду у даній справі, не зазначалась вимога про надання кошторису у паперовому вигляді, отже дана справа не є подібною, обставини є відмінними від обставин у даній справі, таким чином даний правовий висновок Верховного Суду не регулює правовідносини, що є предметом розгляду у даній справі.

Отже, висновок Держаудитслужби щодо порушення вимог частини 8 статті 12 Закону є необґрунтованим та не підтверджений належними та достатніми доказами.

З огляду на вище викладене, суд не вбачає у діях позивача порушень Закону, а тому протилежні цьому обґрунтування, зазначені в оскаржуваному висновку Держаудитслужби, суд визнає є безпідставними.

Водночас, при вирішенні даної справи суд також звертає увагу на наступне.

Зміст оскаржуваного висновку, який є індивідуально-правовим актом та породжує права і обов`язки для позивача, має відповідати вимогам, визначеним статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Обґрунтованість, в силу статті 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

В даному контексті, суд наділений процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, перевіряти обґрунтованість вимоги.

Загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їх обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб`єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття.

При цьому, на думку суду, зазначивши у висновку необхідність «здійснити заходи направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів», відповідач не конкретизував які саме заходи має вжити позивач, не визначив у повній мірі спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень, що свідчить про його нечіткість та невизначеність.

Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених норм, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства.

Зазначене є порушенням вимог закону в частині змісту висновку як акту індивідуальної дії.

Відповідна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 10.12.2019 у справі № 160/9513/18 та від 05.03.2020 у справі № 640/467/19.

Беручи до уваги зазначене суд вважає, що відповідачем, за час розгляду справи, на виконання вимог частини 2 статті 77 КАС України не було доведено правомірності прийнятого ним оскаржуваного рішення.

Суд зазначає, що у викладі підстав для прийняття рішення суду необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів учасників справи та їх відображення у судовому рішенні, суд першої інстанції спирається на висновки, що зробив Європейський суд з прав людини від 18 липня 2006 року у справі «Проніна проти України», в якому Європейський суд з прав людини зазначив, що п. 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень.

У рішенні Європейського суду з прав людини «Серявін та інші проти України» вказано, що усталеною практикою Європейського суду з прав людини, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пунктом 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (RuizTorija v. Spain) від 09 грудня 1994 року, серія A, № 303-A, п. 29).

З огляду на встановлені фактичні обставини справи, суд зазначає, що решта доводів та тверджень учасників справи, у контексті наведених правових вимог, не впливають на висновки суду за наслідком розгляду даної справи.

Відповідно до статті 244 КАС України під час ухвалення рішення суд вирішує, зокрема:

1) чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються;

2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження.

Відповідно до положень частин 1 та 2 статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими і електронними доказами; висновками експертів; показаннями свідків.

Згідно положень статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Відповідно до частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

За наслідком здійснення аналізу оскаржуваного рішення на відповідність наведеним вище критеріям, суд, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень наведеного законодавства України, матеріалів справи, приходить до висновку про те, що заявлені позовні вимоги підлягають задоволенню, оскільки оскаржуване рішення не відповідає наведеним у частині 2 статті 2 КАС України критеріям.

Згідно статті 139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Враховуючи зазначене, суд вважає необхідним стягнути на користь позивача понесені ним судові витрати по сплаті судового збору у розмірі 2 684, 00 грн за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.

На підставі викладеного, керуючись статтями 2, 5-11, 19, 72-77, 90, 241-246, 250, 263 КАС України суд,

в и р і ш и в:

Адміністративний позов комунального підприємства «Київський метрополітен» (03056, місто Київ, проспект Перемоги, будинок 35; ) до Державної аудиторської служби України (04070, місто Київ, вулиця Петра Сагайдачного, будинок 4; ) про визнання протиправним та скасування висновку - задовольнити повністю.

Визнати протиправним та скасувати висновок Державної аудиторської служби України від 25.09.2023 про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2023-07-28-002912-а.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Державної аудиторської служби України на користь комунального підприємства «Київський метрополітен» понесені останнім судові витрати у розмірі 2 684, 00 грн (дві тисячі шістсот вісімдесят чотири гривні).

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Суддя Я.В. Горобцова

Горобцова Я.В.