Справа № 320/7473/24
Суддя: Чаку Євген Васильович
Дата ухвалення: 2025-05-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 320/7473/24 Суддя (судді) першої інстанції: Білоноженко М.А.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 травня 2025 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді: Чаку Є.В.,

суддів: Коротких А.Ю., Сорочка Є.О.

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України на рішення Київського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2024 року у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства "Національна атомна енергогенеруюча компанія "Енергоатом" до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку,-

В С Т А Н О В И В:

Акціонерне товариство "Національна атомна енергогенеруюча компанія "Енергоатом" (далі - позивач) звернулося до суду з позовом до Державної аудиторської служби України , в якому просить визнати протиправними та скасувати висновок Державної аудиторської служби України про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2022-12-08-003916-а, опублікований 24.01.2024.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2024 року позов задоволено.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позову у повному обсязі. На думку апелянта, рішення суду першої інстанції прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. В обгрунтування скарги апелянт зазначив:

- судом першої інстанції при прийнятті рішення не враховано норми нормативно-правових актів, які регулюють сферу закупівель на період дії правового режиму воєнного стану в Україні, а саме, положення Постанови № 1178;

- позивачем при складанні тендерної документації не враховано норми пункту 44 Постанови № 1178 в частині строку надання документів, що підтверджують відсутність підстав, визначених пунктами 3, 5, 6 і 12 частини першої та частиною другою статті 17 Закону № 922;

- судом першої інстанції не враховано, що перелік підстав, відсутність яких повинен документально підтвердити переможець процедури закупівлі, та строк надання таких документів, визначений у пункті 44 Постанови № 1178, відрізняється від вимог, визначених в частині шостій статті 17 Закону № 922;

- норма частини шостої статті 17 Закону № 922 у період дії Постанови № 1178 не застосовується, що призвело до порушення замовником пункту 44 Постанови № 1178, чинних на момент здійснення закупівлі, при формуванні тендерної документації для проведення процедури публічної закупівлі.

У відзиві на апеляційну скаргу позивач просить залишити рішення суду першої інстанції без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.

Оскільки апеляційна скарга подана на рішення суду першої інстанції, яке ухвалено в порядку спрощеного (в порядку письмового) позовного провадження, колегія суддів, керуючись п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, вирішила розглядати справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, а рішення суду необхідно залишити без змін, з наступних підстав.

З матеріалів справи вбачається, що 08.12.2022 ДП "НАЕК "Енергоатом" відповідно до Закону України "Про публічні закупівлі" розміщено оголошення про проведення закупівлі: "Обладнання для реалізації заходу "Впровадження системи автоматичного хімічного контролю системи охолодження обмоток статора турбогенераторів типу ТВВ на енергоблоках № 1, 2 ВП ХАЕС".

Замовником була розроблена, затверджена та опублікована тендерна документація на закупівлю товарів.

19.12.2022 учасником ES Group Europe s.r.o. (Чеська Республіка) було подано тендерну пропозицію, до якої надано перелік документів у відповідності до вимог тендерної документації Замовника.

За результатами розгляду та оцінки тендерних пропозицій ES Group Europe s.r.o. визначено переможцем процедури закупівлі та прийнято рішення про намір укласти з ним договір, про що 17.01.2023 було опубліковано повідомлення у електронній системі закупівлі.

31.01.2023 між Замовником та переможцем було укладено договір № 53-129-01-23-03670 від 31.01.2023 про постачання обладнання, визначеного предметом Закупівлі, який опубліковано у системі закупівель 01.02.2023.

В подальшому на підставі наказу від 11.01.2024 № 4 ДАСУ розпочато моніторинг процедури закупівлі.

За результатами моніторингу вказаної закупівлі Державною аудиторською службою України складено висновок від 24.01.2024, відповідно до якого за результатами аналізу питання відповідності вимог тендерної документації Замовника вимогам Закону та Особливостям, установлено порушення вимог пункту 44 Особливостей, а саме замовником при складанні тендерної документації не враховано норми пункту 44 Особливостей в частині строку надання документів, що підтверджують відсутність підстав, визначених пунктами 3, 5, 6 і 12 частини першої та частини другої статті 17 Закону.

У пункті 3 констатуючої частини Висновку відповідач зобов`язує позивача здійснити заходи, направлені на недопущення встановленого порушення у подальшому, зокрема шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущені порушення, та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

30.01.2024 позивач, керуючись абзацом 2 частини 8 статті 8 Закону, в електронній системі закупівель, оприлюднив заперечення до Висновку відповідача.

Також, не погоджуючись з таким висновком, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Відповідно до ч.2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад врегульовані спеціальним Законом України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VIII (далі - Закон № 922-VIII) (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Пунктом 11 частини першої статті 1 Закону № 922-VIII визначено, що моніторинг закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель на всіх стадіях закупівлі з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.

Згідно статті 3 Закону № 922-VIII закупівлі здійснюються за такими принципами: добросовісна конкуренція серед учасників; максимальна економія та ефективність; відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель; недискримінація учасників; об`єктивна та неупереджена оцінка тендерних пропозицій; запобігання корупційним діям і зловживанням.

Відповідно до статті 22 Закону № 922-VIII тендерна документація безоплатно оприлюднюється замовником на веб-порталі Уповноваженого органу для загального доступу.

Тендерна документація не повинна містити вимог, що обмежують конкуренцію та призводять до дискримінації учасників.

Отже спеціальним законодавством у галузі публічних закупівель регламентовано чітку та послідовну процедуру проведення торгів. Дана процедура, зокрема, передбачає необхідність визначення замовником переліку тендерної документації, що повинна бути подана учасниками торгів, та перевірку тендерних пропозицій на відповідність вимогам тендерної документації.

При цьому, порядок здійснення моніторингу публічних закупівель регламентовано статтею 7-1 Закону України «Про публічну закупівлі», згідно з частиною першою якого моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).

Моніторинг закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладання договору про закупівлю та його виконання.

Згідно ч.2 ст. 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування (ст.5 Закону).

Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 (далі - Положення №43) визначено, що Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба відповідно до підпункту 3 пункту 4 Положення №43 реалізує державний фінансовий контроль через здійснення, зокрема, перевірки закупівель, моніторингу закупівель.

Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Таким чином Держаудитслужба наділена повноваженнями щодо здійснення моніторингу публічних закупівель у порядку, визначеному Законом України «Про публічні закупівлі».

Згідно ст. 8 Закону №922-VIII за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником.

Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

Судом встановлено, що за результатами проведення моніторингу процедури закупівлі UA-2022-12-08-003916-а відповідачем встановлено порушення вимог Закону України «Про публічні закупівлі», які відображено у Висновку про результати моніторингу процедури закупівлі.

У оскаржуваному висновку відповідач зазначив, що за результатами аналізу питання відповідності вимог тендерної документації Замовника вимогам Закону та Особливостям, установлено порушення вимог пункту 44 Особливостей.

За висновком відповідача, невідповідність вимог тендерної документації вимогам Закону та Особливостям виявлено: 1) у п. 3 ч. І розділу III тендерної документації «Умови повернення чи неповернення забезпечення», де зазначено «Підстави для неповернення/повернення забезпечення тендерної пропозиції визначені у частинах 3, 4 статті 25 Закону»; 2) у п. 6 ч. І розділу III тендерної документації «Підстави, встановлені статтею 17 цього Закону, та інформація про спосіб підтвердження відповідності учасників установленим критеріям і вимогам згідно із законодавством», де зазначено «Переможець процедури закупівлі у строк, що не перевищує чотири дні з дати оприлюднення в електронній системі закупівель повідомлення про намір укласти договір про закупівлю, повинен надати замовнику документи шляхом оприлюднення їх в електронній системі закупівель, що підтверджують відсутність підстав, визначених п.п. 3, 5, 6, 10 і 12 ч. 1 та ч. 2 ст. 17 Закону».

Особливості здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2022 р. № 1178 (далі - Особливості № 1178), встановлюють порядок та умови здійснення публічних закупівель (далі - закупівлі) товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі» (далі - замовники), із забезпеченням захищеності таких замовників від воєнних загроз на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування.

Пунктом 28 Особливостей, установлено, що тендерна документація формується замовником відповідно до вимог ст. 22 Закону №922-VIII з урахуванням Особливостей.

В даному випадку Замовником відповідно до норм Закону № 922-VIII, з урахуванням Особливостей була розроблена, затверджена та опублікована тендерна документація на закупівлю товарів.

Відповідно до пп. 15 ч. 2 ст. 22 Закону № 922-VIII у тендерній документації зазначаються відомості про розмір та умови надання забезпечення тендерних пропозицій (якщо замовник вимагає його надати).

Вимоги до забезпечення тендерної пропозиції/пропозиції, зокрема застереження щодо випадків, коли забезпечення тендерної пропозиції/пропозиції не повертається учаснику, визначені в ст. 25 Закону №922-VIII.

Відповідно до п. 3 ч. 3 ст. 25 Закону № 922-VIII забезпечення тендерної пропозиції/пропозиції не повертається у разі ненадання переможцем процедури закупівлі (крім переговорної процедури закупівлі) у строк, визначений ч. 6 ст. 17 цього Закону, документів, що підтверджують відсутність підстав для відмови в участі у процедурі закупівлі, установлених ст. 17 цього Закону.

Колегія суддів зазначає, що п. 44 Особливостей (в редакції, чинній на дату оголошення відкритих торгів) не містить положень, які встановлюють порядок та/або умови надання забезпечення тендерної пропозиції/пропозиції, а тому жодним чином не регулює питання надання забезпечення тендерної пропозиції, не змінює/заміняє норми ст. 25 Закону №922-VIII, не визначає умови та вимоги щодо його надання, зокрема розмір, строк дії та застереження щодо випадків, коли забезпечення тендерної пропозиції/пропозиції не повертається учаснику, а тому не надає права Замовнику в тендерній документації зазначати інші умови неповернення тендерного забезпечення, крім тих, що вказані в ст. 25 Закону №922-VIII.

При цьому, п. 44 Особливостей встановлює порядок відхилення тендерних пропозицій переможця закупівлі в разі, коли наявні підстави, визначені ст. 17 Закону (крім п. 13 ч. 1 ст. 17 Закону № 922-VIII), про що зазначено позивачем у п. 3 п. 4 розділу V тендерної документації «Оцінка тендерної пропозиції».

Суд першої інстанції обґрунтовано зазначив, що висновок відповідача про те, що порушення стосується строку подання переможцем процедури закупівлі документів, що підтверджують відсутність підстав, визначених пунктами 3, 5, 6 і 12 частини першої та частиною другою ст. 17 Закону, є таким, що не підтверджується фактичними обставинами справи. При цьому, враховуючи, що норми Закону України мають вищу юридичну силу, ніж постанова Кабінету Міністрів України, першочерговому застосуванню підлягають норми Закону. Вища юридична сила закону полягає також у тому, що всі підзаконні нормативно-правові акти приймаються на основі законів та за своїм змістом не повинні суперечити їм. Підпорядкованість таких актів законам закріплена у положеннях Конституції України.

Судом встановлено, що в частині І розділу II тендерної документації замовника міститься окремий інформаційний блок під назвою "Перелік документів, які мають бути надані учасником у складі тендерної пропозиції та які переможець надає шляхом оприлюднення їх в електронній системі закупівель", який закріплює перелік документів, що подаються переможцем, вимоги до форми таких документів та строки їх подання.

У вказаному блоці вказано: "переможець процедури закупівлі у строк, що не перевищує чотири днів з дати оприлюднення в електронній системі закупівель повідомлення про намір укласти договір про закупівлю, повинен надати замовнику документи, шляхом оприлюднення їх в електронній системі закупівель, що підтверджують відсутність підстав, визначених п.п. 3, 5, 6, 10 і 12 ч. 1 та ч. 2 ст. 17 Закону".

Суд першої інстанції правильно зазначив, що умови тендерної документації позивача складені з урахуванням норм пункту 44 Особливостей, що спростовує доводи відповідача про їх незастосування.

В абз. 3 пункту 44 Особливостей визначено строк переможцю процедури закупівлі, що не перевищує чотири дні з дати оприлюднення в електронній системі закупівель повідомлення про намір укласти договір про закупівлю, щодо надання шляхом оприлюднення документів, які підтверджують відсутність підстав, визначених пунктами 3, 5, 6 і 12 частини першої та частиною другою статті 17 Закону.

Відповідно до пунктів 3, 5, 6 і 12 частини першої та частини другої статті 17 Закону України «Про публічні закупівлі» переможець закупівлі повинен надати через електронну систему закупівель документи, що свідчать про його благонадійність.

Судом встановлено, що переможець закупівлі ES Group Europe s.r.o. дотримався визначеного пунктом 44 Особливостей строку опублікування документів - не пізніше чотирьох днів з моменту опублікування повідомлення про намір укласти договір.

З інформації, яка міститься в електронній системі закупівель (URL-адреса закупівлі: https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2022-12-08-003916-a), вбачається, що 17.01.2023 замовником АТ «НАЕК «Енергоатом» опубліковано у електронній системі закупівлі повідомлення про намір укласти договір з переможцем та 18.01.2023 переможець ES Group Europe s.r.o. опублікував у електронній системі закупівель довідки та витяг, які підтверджують відсутність підстав, визначених пунктами 3, 5, 6 і 12 частини першої та частини другої статті 17 Закону № 922-VIII, чим було дотримано переможцем закупівлі визначений пунктом 44 Особливостей строк опублікування документів.

Вказані обставини свідчать про необґрунтованість висновку відповідача про порушення строку подання переможцем процедури закупівлі документів.

Відносно пункту 3 частини І розділу ІІІ «Умови повернення чи неповернення забезпечення тендерної пропозиції», неповернення забезпечення, яке може бути застосоване Замовником, є похідним наслідком допущення різного роду порушень переможцем, як то неподання документів, не укладення договору та ін. Зазначені умови неповернення забезпечення тендерної пропозиції врегульовані законодавцем у ч. 3 ст. 25 Закону, на яку і робить посилання позивач у тендерній документації.

Колегія суддів враховує, що Особливості не передбачають інші, змінені, специфічні умови неповернення забезпечення тендерної пропозиції. Пункт 44 Особливостей не регулює питання повернення/неповернення забезпечення тендерної пропозиції.

Наведені обставини свідчать про те, що обґрунтування відповідача про не врахуванням позивачем положення п. 44 Особливостей у розділі тендерної документації щодо умов повернення/неповернення тендерної пропозиції, є помилковими, адже цей пункт Особливостей стосується питання подання документів переможцем та посилання на який міститься у відповідному розділі тендерної документації.

З огляду на викладене у сукупності, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що оскаржуваний висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2022-12-08-003916-а, опублікований 24.01.2024 є протиправним та підлягає скасуванню.

У рішенні ЄСПЛ від 21.01.1999 р. по справі "Гарсія Руїз проти Іспанії", Суд зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід.

Згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

В даному випадку доводи апеляційної скарги зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, наданою судом першої інстанції. Апеляційна скарга не містить інших обґрунтувань ніж ті, які були зазначені (наведені) у відзиві на позовну заяву та з урахуванням яких суд першої інстанції вже надав оцінку встановленим обставинам справи.

Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 311, 315, 316, 322 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2024 року залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України.

Головуючий суддя: Є.В. Чаку

Судді: Є.О.Сорочко

А.Ю. Коротких