Справа № 300/1129/24
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2025-05-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 травня 2025 року

м. Київ

справа № 300/1129/24

адміністративне провадження № К/990/2954/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Стародуба О.П. та судді Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом Державної інспекції архітектури та містобудування України

до Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Івано-Франківської міської ради,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору: Обслуговуючий кооператив «ЖБК "Спілка Забудівників 9"»,

про визнання протиправними дій та скасування рішення,

за касаційною скаргою Державної інспекції архітектури та містобудування України

на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду у складі судді Панікар І.В. від 26 червня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Кухтея Р.В., Коваля Р.Й., Носа С.П. від 19 грудня 2024 року

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У лютому 2024 року Державна інспекція архітектури та містобудування України (далі - ДІАМ, позивач) звернулася до суду з позовом до Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Івано-Франківської міської ради (далі - Управління ДАБК, відповідач), в якому просила:

- визнати протиправними дії Управління ДАБК щодо видачі 18 серпня 2021 року Обслуговуючого кооперативу «ЖБК "Спілка Забудівників 9"» (далі - ОК «ЖБК "Спілка Забудівників 9"») дозволу на виконання будівельних робіт № ІФ27 на об`єкт - «Нове будівництво групи багатоквартирних житлових будинків з приміщеннями громадського призначення (ІІ черга будівництва) на вул. Височана, 18 в м. Івано-Франківську, корпус 32»;

- визнати протиправними та скасувати дозвіл на виконання будівельних робіт № ІФ27, виданий 18 серпня 2021 року ОК «ЖБК "Спілка Забудівників 9"».

2. На обґрунтування позовних вимог ДІАМ зазначала, що у період з 09 по 12 січня 2024 року головні інспектори будівельного нагляду на підставі направлень на позапланові перевірки від 08 січня 2024 року, виданих ДІАМ відповідно до наказу ДІАМ від 05 січня 2024 року № 3 та наказу Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України (далі - Мінрозвитку) від 02 січня 2024 року № 1 «Про погодження здійснення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного нагляду», провели позапланову перевірку об`єкта нагляду. За результатами перевірки виявлено порушення Управлінням ДАБК вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил при видачі ОК «ЖБК "Спілка Забудівників 9"» дозволу на виконання будівельних робіт № ІФ2, а саме: проєктна документація та експертний звіт, надані для отримання дозволу, не передбачають поділу об`єкта будівництва на черги чи пускові комплекси, та будівництво об`єктів торгово-розважальної та ринкової інфраструктури, що відповідало б цільовому призначенню земельної ділянки; до проєктної документації не включено об`єкти соціального призначення (дитячі майданчики, зони відпочинку для дорослих, спортивні майданчики, господарські майданчики, місця для збирання побутових відходів, місця для постійного та тимчасового зберігання автомобілів), а також не передбачені площі озеленення земельної ділянки, що суперечить пункту 2 Містобудівних умов та обмежень; запроєктований житловий будинок висотою 40,25 метра, перевищує граничну допустиму висоту 39 метрів, визначену пунктом 1 Містобудівних умов та обмежень; проєктна документація складена з порушенням пункту 7.3.19 ДБН В.1.1-7:2016 «Пожежна безпека об`єктів будівництва. Загальні вимоги» (далі - ДБН В.1.1-7:2016) та пункту 6 Містобудівних умов та обмежень щодо передбачення сходових кліток типів Н1 (Н2, Н3, Н4), передбачає будівництво дванадцятиповерхового житлового будинку ІІ ступеня вогнестійкості, що порушує пункт 8.2 ДБН В.2.2-15:2019 «Житлові будинки. Основні положення» (далі - ДБН В.2.2-15:2019), виходи з ліфта запроєктовано безпосередньо в коридори без облаштування ліфтових холів, що суперечить пункту 7.9 ДБН В.2.2-15:2019, а у складі житлового будинку не передбачено будівництво захисної споруди цивільного захисту, що порушує пункт 5.50 ДБН В.2.2-15:2019. У дозволі на виконання будівельних робіт зазначено генерального підрядника Товариства з обмеженою відповідальністю «ВІА ВАС» (далі - ТОВ «ВІА ВАС», ліцензія якого втратила чинність 12 квітня 2020 року, а замовник на момент видачі дозволу не отримав позитивного експертного звіту щодо проєктної документації. ОК «ЖБК "Спілка Забудівників 9"» повторно подало документи для отримання дозволу на виконання будівельних робіт, не усунувши порушення, які стали підставою для повернення попереднього пакета документів.

3. Управління ДАБК не визнало позов, зазначало, що посадові особи ДІАМ не вказали в направленнях підстави для проведення позапланової перевірки, а в акті перевірки - про пред`явлення інспекторами своїх посвідчень та направлень на проведення позапланової перевірки. Наказ ДІАМ від 05 січня 2024 року № 3 не містить обґрунтування, передбаченого пунктом 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 (далі - Постанова КМУ № 303), для проведення позапланової перевірки під час воєнного стану. Містобудівні умови та обмеження не встановлюють обов`язку розбиття на черги або пускові комплекси об`єкта на стадії проєктування; генеральний план об`єкта будівництва передбачає: майданчики для фізкультури, дитячі майданчики, стоянки для постійного та тимчасового зберігання автомобілів; у пояснювальній записці зазначено «Дитячий та фізкультурний майданчики розміщено в дворах на підвищеннях-стилобатах». У розділі «Пожежна і техногенна безпека» експертного звіту міститься інформація про те, що евакуація із житлового будинку здійснюється по незадимленій сходовій клітці Н1. Нежитлові приміщення в проєктній документації та експертному звіті можуть мати будь-яке призначення, а генеральний підрядник ТОВ «ВІА ВАС» має безстрокову ліцензію; із зауважень позивача не зрозуміло, чи усунув замовник будівництва порушення, викладені у відмові у видачі дозволу на виконання будівельних робіт, чи подав той самий пакет документів без виправлень.

4. ОК «ЖБК "Спілка Забудівників 9"» не визнало вимоги позову, у відзиві вказувало, що будівництво не перевищує гранично допустимої висоти будівлі в 37,5 метра. Відповідно до додатку 3 до Порядку ведення Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва, затвердженій постановою Кабінету Міністрів України від 23 червня 2021 року № 681 (далі - Порядок ведення ЄДЕССБ), код будівлі 1122.1 відповідає коду цільового призначення земельної ділянки 02.10; експертний звіт датується 30 червня 2021 року. Дозвіл на виконання будівельних робіт діяв з 18 серпня 2021 року та замовник будівництва протягом двох з половиною років мав об`єктивні сподівання на компетентність органу держархбудконтролю у видачі дозволу.

5. ДІАМ у відповіді на відзиви відповідача та третьої особи зазначала, що наказ ДІАМ від 05 січня 2024 року № 3 містить підставу для проведення позапланової перевірки, передбаченої підпунктом 5 пункту 15 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 698. Головні інспектори не мають зазначати в акті перевірки про пред`явлення службового посвідчення та направлення на проведення позапланової перевірки. ДІАМ погодило проведення заходу нагляду у Мінрозвитку, а Постанова КМУ № 303 не встановлює критеріїв для визначення наявності загрози для проведення заходу контролю (нагляду) в умовах воєнного стану.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

6. Івано-Франківський окружний адміністративний суд рішенням від 26 червня 2024 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2024 року, відмовив у задоволенні позову.

7. Суди попередніх інстанцій виходили з того, що висота об`єкта будівництва не перевищує допустимі параметри, передбачені Містобудівними умовами та обмеженнями, оскільки проєктною документацією зафіксовано висоту 37,50 м, що є меншою за встановлений ліміт у 39 м, а відомості, наведені у висновках органу контролю (нагляду), не підтверджуються доказово. Дозвіл видано на об`єкт будівництва на одній з дев`яти ділянок і відсутність спортивних майданчиків чи зон відпочинку на цій ділянці не свідчить про порушення, оскільки Містобудівні умови та обмеження не вимагають їх наявності на кожній окремій земельній ділянці. ДІАМ в акті перевірки помилково посилався на ДБН В.2.2-15:2005, який втратив чинність, тоді як пункт 8.13 ДБН В.2.2-15:2019 дозволяє влаштування однієї незадимлюваної сходової клітки типу Н1 у житлових будинках з умовною висотою понад 26,5 м і загальною площею квартир на поверсі менше 500 кв. м. За проєктною документацією код об`єкта (1122.1) за ДК БС 018-2000, що відповідає цільовому призначенню земельної ділянки (02.10) згідно з Порядком ведення ЄДЕСС. Вжиті наглядові заходи на завершальній стадії реалізації проєкту будівництва свідчить про відсутність належної превентивної діяльності з боку наглядового органу, а скасування дозвільної документації на цьому етапі є непропорційним заходом, що порушує принцип юридичної визначеності та не відповідає засадам належного урядування.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

8. Не погодившись із рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, ДІАМ подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 26 червня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2024 року, ухвалити нове рішення про задоволення позову.

9. Управління ДАБК та ОК «ЖБК "Спілка Забудівників 9"» подало відзиви, у яких просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції без змін.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

10. ДІАМ у касаційній скарзі зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували частину четверту статті 37 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI, статтю 11 Закону України від 05 листопада 2009 року № 1704-VI «Про будівельні норми», частину п`яту статті 20 Земельного кодексу України, пункт 30 Постанови КМУ № 466, абзац другий пункту 9 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів, затвердженого наказом Мінрозвитку від 16 травня 2011 року № 45 (далі - Порядок № 45), пункт 7.3.19 ДБН В.1.1-7:2016, пункти 1.2, 6.1.28 ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування і забудова територій», пункт 4.13 ДБН В.2.2-15-2005, а також не врахували висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 03 квітня 2020 року у справі № 640/18866/18 (щодо обов`язковості дотримання забудовниками, проєктувальниками і підрядниками Містобудівних умов та обмежень) та від 18 грудня 2023 року у справі № 640/19905/21 (щодо перевірки уповноваженим суб`єктом владних повноважень проєкту будівництва на відповідність вимогам Містобудівних умов та обмежень).

Проєктна документація може розроблятися на черги чи пускові комплекси, якщо це передбачено завданням на проєктування та відображено у схвалених техніко-економічному обґрунтуванні (ТЕО), техніко-економічному розрахунку (ТЕР) або «Ескізному проєкті» (ЕП). Містобудівні умови та обмеження видані для «ІІ черги будівництва» об`єкта на вулиці Височана, 18 у місті Івано-Франківську, тоді як проєктна документація та експертний звіт, передбачають будівництво без поділу на черги чи пускові комплекси, що не відповідає вимогам пункту 9 Порядку № 45.

Суди неправильно встановили висотність об`єкта будівництва - 37,5 метра, оскільки проєктна документація, яка надавалася для отримання дозволу на виконання будівельних робіт, передбачає будівництво житлового будинку висотою 40,25 метра. Крім того, в поданій документації не згадується про облаштування майданчиків та сходових кліток типу СК-1, відповідно до вимог пункту 7.3.19 ДБН В.1.1.-7:2016 та пунктів 2, 6 Містобудівних умов та обмежень, та не передбачено розміщення в будинку нежитлових приміщень.

На момент видачі дозволу замовник не мав позитивного експертного звіту, відповідно до частини четвертої статті 37 Закону № 3038-VI, оскільки експертний звіт (№ ЕХ01:6237-5858-2703-9187) був підписаний лише 19 серпня 2021 року о 21:56, а дозвіл на початок будівельних робіт видано 18 серпня 2021 року. Суди попередніх інстанцій неправильно встановили, що експертний звіт датується 30 червня 2021 року та підписаний 26 липня 2021 року.

11. Управління ДАБК у відзиві на касаційну скаргу покликається на висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду від 04 лютого 2019 року у справі № 807/242/14 (про те, що дотримання умов і порядку призначення перевірок контролюючими органами є підставою для визнання їх дій правомірними, а порушення вимог призводить до відсутності правових наслідків перевірки); від 31 січня 2023 року у справі № 540/1245/20 (стосовно того, що недотримання органом контролю (нагляду) вимог щодо призначення та проведення перевірки робить її незаконною, а акти, прийняті за її результатами, підлягають скасуванню); від 19 квітня 2024 року у справі № 260/1885/19 (стосовно порушень порядку проведення перевірки, які тягнуть протиправність дій контролюючого органу та скасування актів, прийнятих за її результатами), від 03 жовтня 2024 року у справі № 160/4625/23 (про те, що під час воєнного стану перевірки можливі лише за наявності загрози, що має значний негативний вплив на права, інтереси, здоров`я, довкілля чи безпеку держави, з обов`язковим доказуванням таких обставин) та від 18.01.2024 у справі №420/2468/19 (щодо значення преюдиціальності).

12. ОК «ЖБК "Спілка Забудівників 9"» у відзиві на касаційну скаргу вказує на судові рішення у справі № 300/1209/24, у якій Верховний Суд постановою від 16 січня 2025 року залишив без змін рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 21 червня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 вересня 2024 року, якими визнано незаконним і скасував рішення головного інспектора про зупинення дозволу на будівництво житлових будинків (ІІ черга) на вулиці Височана, 18, корпус 32 в місті Івано-Франківську.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

13. 22 січня 2025 року ДІАМ подав до Верховного Суду касаційну скаргу.

14. Верховний Суд ухвалою від 05 лютого 2025 року відкрив касаційне провадження.

15. 17 лютого 2025 року Управління ДАБК та ОК «ЖБК "Спілка Забудівників 9"» подали відзиви на касаційну скаргу.

16. Верховний Суд ухвалою від 12 травня 2025 року призначив справу до розгляду у письмовому провадженні за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи з 13 травня 2025 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

17. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що ОК «ЖБК "Спілка Забудівників 9"» є замовником будівництва на об`єкті «Нове будівництво групи багатоквартирних житлових будинків з приміщеннями громадського призначення (ІІ черга будівництва) на АДРЕСА_1 ».

18. 06 листопада 2019 року ОК «ЖБК "Спілка Забудівників 9"» отримало Містобудівні умови та обмеження для проєктування об`єкта будівництва - нове будівництво групи житлових будинків з приміщеннями громадського призначення, а саме чотирьох житлових будинків поверховістю - 7 (сім), 8 (вісім), 9 (дев`ять) та 12 (дванадцять) поверхів на 9 земельних ділянках з кадастровими номерами :20:003:0064; :20:003:0066; :20:003:0067; :20:003:0068; :20:003:0069; :20:003:0070; :20:003:0071; :20:003:0073; :20:003:0074; :20:003:0075.

19. 18 серпня 2021 року головний спеціаліст сектору дозвільних та реєстраційних процедур Управління з питань ДАБК Івано-Франківської міської ради видав ОК «ЖБК "Спілка Забудівників 9"» дозвіл на виконання будівельних робіт за № ІФ27 замовнику ОК «ЖБК».

20. 02 січня 2024 року Мінрозвитку видало наказ № 1 «Про погодження здійснення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного нагляду», а 05 січня 2024 року ДІАМ - наказ № 3 «Про проведення позапланової перевірки».

21. З 09 січня 2024 року по 12 січня 2024 року головні інспектори будівельного нагляду ДІАМ Лісна Анастасія Вікторівна та ОСОБА_1 провели позапланову перевірку дотримання Управлінням з питань ДАБК Івано-Франківської міської ради вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час видачі дозволу на виконання будівельних робіт № ІФ27 на об`єкті «Нове будівництво групи багатоквартирних житлових будинків з приміщеннями громадського призначення ІІ черга будівництва) на вул. Височана, 18, в м. Івано-Франківську, корпус 32».

22. 12 січня 2024 року зазначені посадові особи ДІАМ склали акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, в якому вказали про виявлення у поданих для отримання дозволу на виконання будівельних робіт документах порушень містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки; невідповідності намірів забудови цільовому призначенню земельної ділянки та неподання документів, необхідних для прийняття рішення про видачу дозволу, а саме:

- проєктна документація, подана для отримання дозволу, передбачає будівництво житлового будинку заввишки 40,25 метра, що перевищує встановлену Містобудівними умовами та обмеженнями максимальну допустиму висоту 39 метрів, порушуючи пункт 1 цих вимог;

- у порушення пункту 2 Містобудівних умов та обмежень, генеральний план об`єкта будівництва, поданий для отримання дозволу на початок робіт, не передбачає облаштування на земельній ділянці об`єктів соціального призначення, зокрема дитячих майданчиків, зон відпочинку для дорослих, спортивних майданчиків, господарських зон, місць для збору побутових відходів, тимчасового й постійного зберігання автомобілів, а також належної площі озеленення;

- у проєкті житлового будинку, умовна висота якого перевищує 26,5 метра, передбачено облаштування сходових кліток типу СК-1, що суперечить пункту 7.3.19 ДБН В.1-1-7:2016, пункту 4.13 ДБН В.2.2-15-2005 та пункту 6 Містобудівних умов і обмежень; відповідно до зазначених норм, у житлових будинках з умовною висотою понад 26,5 м і загальною площею квартир на поверсі менш ніж 500 мІ квартири мають виходити до однієї незадимлюваної сходової клітки типу Н1;

- земельна ділянка призначена для будівництва й обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури, проте, згідно з архітектурно-планувальними рішеннями, викладеними в додатку до експертного звіту, планами поверхів, наданими замовником для отримання дозволу на будівництво, а також задекларованими техніко-економічними показниками, у проєкті не передбачено жодних об`єктів торгово-розважальної чи ринкової інфраструктури;

- на момент видачі дозволу 18 серпня 2021 року строк дії ліцензії генерального підрядника ТОВ «ВІ ВАС» на здійснення господарської діяльності з будівництва об`єктів класів наслідків СС2 та СС3 (номер EL01:8020-2654-0662-8974) закінчився (12 квітня 2020 року);

- дозвіл на початок будівельних робіт із відповідним реєстраційним номером видано 18 серпня 2021 року, а зміни до нього внесено 19 серпня 2021 року о 15:54; водночас експертний звіт із реєстраційним номером EX01:6237-5858-2703-9187 був підписаний керівником експертної організації лише 19 серпня 2021 року о 21:56.

23. 15 січня 2024 року головний інспектор будівельного нагляду ДІАМ ОСОБА_2 прийняла рішення про зупинення дії дозволу на виконання будівельних робіт «Нове будівництво групи багатоквартирних житлових будинків з приміщеннями громадського призначення ІІ черга будівництва) на вул. Височана, 18, в м. Івано-Франківську, корпус 32», реєстраційний номер ЄДЕССБ № ІФ27.

24. Вважаючи дії Управління ДАБК щодо видачі дозволу на виконання будівельних робіт протиправними, ДІАМ звернулася до суду з цим позовом для визнання протиправним і скасування дозволу.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

25. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також враховуючи межі касаційного перегляду справи, визначені статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), Верховний Суд виходить з такого.

26. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

27. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

28. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

29. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданням адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

30. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 26 червня 2024 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2024 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є частково обґрунтованими з огляду на таке.

31. Закон № 3038-VI встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності та визначає в статті 6, 7 окремо функції державного архітектурно-будівельного контролю та державного архітектурно-будівельного нагляду за суб`єктами, об`єктами, метою та заходами реагування.

32. Відповідно до частини першої статті 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

33. Державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності (частини першої статті 41-1 Закону № 3038-VI).

34. Отже, закон чітко розмежовує державний архітектурно-будівельний контроль і архітектурно-будівельний нагляд.

35. Частина третя статті 6 Закону № 3038-VI визначає, що контроль здійснюють органи державного архітектурно-будівельного контролю відповідного рівня:

- структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;

- виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

36. Структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад у межах делегованих цим Законом державних повноважень є підконтрольними центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а їхні рішення можуть бути розглянуті у порядку державного архітектурно-будівельного нагляду або оскаржені до суду (частина п`ята статті 7 Закону № 3038-VI).

37. Контроль полягає, зокрема, у безпосередній перевірці дотримання суб`єктами містобудування (замовниками, підрядниками) законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів; відповідності вихідних даних для проєктування об`єктів будівництва, а також проєктної документації; надання, відмову у видачі, реєстрацію або анулювання документів, що дають право на виконання підготовчих і будівельних робіт (крім анулювання документів, що засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів) (пункти 6 та 7 частини першої статті 7 Закону № 3038-VI).

38. Нагляд же є формою перевірки діяльності самих органів державного архітектурно-будівельного контролю, тобто передбачає оцінку законності їхніх дій або бездіяльності, чи прийнятих рішень. Таку функцію виконує ДІАМ як центральний орган виконавчої влади у сфері архітектурно-будівельного контролю, який у цьому випадку є наглядовим органом.

39. Органи ДАБК надають, анулюють, реєструють документи дозвільного характеру, та здійснюють безпосередній контроль за дотриманням містобудівного законодавства на об`єктах будівництва.

40. Головні інспектори будівельного нагляду, через яких ДІАМ здійснює наглядові функції, відповідно до частини четвертої статті 41-1 Закону № 3038-VI мають право у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, зокрема, зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності (крім документів, що засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів), з одночасним поданням позову до суду про скасування такого рішення та подальшим оприлюдненням такої інформації на порталі електронної системи (пункт 7).

41. Тобто нагляд полягає в оцінці законності дій чи рішень цих органів, зокрема щодо видачі, реєстрації чи анулювання дозвільних документів, дотримання ними вимог містобудівного законодавства, будівельних норм і правил.

42. ДІАМ перевіряє, чи правильно Управління ДАБК виконало свої контрольні функції, зокрема чи виявили вони порушення будівельних норм і правил замовником/підрядником та чи прийняли законні рішення щодо таких порушень.

43. Неподання органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду позову до суду про скасування рішення, прийнятого об`єктом нагляду, протягом двох місяців з дня видання припису про зупинення дії такого рішення або постановлення судом ухвали про відмову у відкритті провадження у справі, про залишення позову без розгляду, має наслідком відновлення дії рішення, прийнятого об`єктом нагляду, та відновлення права на виконання підготовчих та/або будівельних робіт (абзац десятий частини четвертої статті 41-1 Закону № 3038-VI у редакції, чинній до 15 листопада 2024 року).

44. Таким чином, зупинення дії дозволу на виконання будівельних робіт є тимчасовим запобіжним заходом, реалізованим ДІАМ у межах наглядової функції.

45. У цій справі ДІАМ звернулася до суду з позовом з підстави, передбаченої пунктом 7 частини четвертої статті 41-1 Закону № 3038-VI, після зупинення 15 січня 2024 року головними інспекторами будівельного нагляду дозволу на виконання будівельних робіт (№ ІФ27), виданого 18 серпня 2021 року ОК «ЖБК "Спілка Забудівників 9"».

46. Державний архітектурно-будівельний нагляд відповідно до частини першої статті 41-1 Закону № 3038-VI спрямований на перевірку діяльності Управління ДАБК (об`єкта нагляду), а не безпосередньо замовників чи підрядників. ДІАМ опосередковано може аналізувати дотримання будівельних норм, але лише в контексті оцінки правомірності дій органу ДАБК, який видав дозвіл або здійснював контроль.

47. У такому разі судовий контроль за діями ДІАМ обмежується перевіркою законності процедури перевірки, дотримання процедури зупинення та строків подання позову.

48. Виявивши, що орган ДАБК видав дозвіл на виконання будівельних робіт, незважаючи на порушення замовником/підрядником будівельних норм чи інших вимог законодавства (зокрема, невідповідність проєктної документації, порушення містобудівних умов та обмежень), ДІАМ може зупинити дію такого дозволу. Проте це ґрунтується на аналізі дій/рішень органу ДАБК, а не на прямій перевірці діяльності замовника/підрядника; орган державного архітектурно-будівельного нагляду (ДІАМ) не має повноважень безпосередньо перевіряти дотримання замовником/підрядником будівельних норм, оскільки це функція контролю, яку виконують органи ДАБК.

49. Суд, розглядаючи позов про скасування дозволу на виконання будівельних робіт, перевіряє законність дій ДІАМ у межах її наглядових функцій, передбачених статтею 41-1 Закону № 3038-VI. Зокрема, суди мають проаналізувати:

- підстави для проведення ДІАМ перевірки рішення об`єкта нагляду;

- виявлені ДІАМ в рішенні органу ДАБК порушення вимог містобудівного законодавства, будівельних норм і правил;

- підстави для зупинення рішення, прийнятого об`єктом нагляду;

- докази, що спростовують презумпцію правомірності рішення об`єкта нагляду;

- дотримання органом державного архітектурно-будівельного нагляду двомісячного строку подання позову про скасування рішення, прийнятого об`єктом нагляду (абзац десятий частини четвертої статті 41-1 Закону № 3038-VI).

50. При цьому суд безпосередньо не перевіряє дотримання замовником чи підрядником містобудівного законодавства, будівельних норм і правил, а лише оцінює, чи ДІАМ правомірно дійшла висновку про порушення в діях органу ДАБК.

51. У справі, що розглядається, суди першої та апеляційної інстанцій не дослідили належним чином наявність підстави для проведення ДІАМ позапланової перевірки Управління ДАБК. ДІАМ посилалася на підпункт 5 пункту 15 Порядку КМУ № 698, та накази Мінрозвитку від 02 січня 2024 року № 1 і ДІАМ від 05 січня 2024 року № 3, однак суди не перевірили, чи відповідає наказ ДІАМ вимогам Постанови КМУ № 303 щодо обґрунтування позапланової перевірки під час воєнного стану, та не оцінили аргументи Управління ДАБК про відсутність у направленнях на перевірку зазначення підстав.

52. Суди попередніх інстанцій не оцінили, чи є виявлені порушення в діях Управління ДАБК (видача дозволу за наявності невідповідностей у проєктній документації та відсутності позитивного експертного звіту на момент видачі) достатніми для зупинення дозволу відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 41-1 Закону № 3038-VI; дотримання органом нагляду процедуру зупинення, зокрема повідомлення сторін та внесення інформації до ЄДЕССБ.

53. Також суди першої та апеляційної інстанцій належним чином не перевірили обґрунтованість висновку ДІАМ щодо порушення Управлінням ДАБК вимог законодавства при видачі дозволу № ІФ27. Зокрема, взявши до уваги лише заперечення на позов відповідача та ОК «ЖБК "Спілка Забудівників 9"», суди не дослідили обґрунтування ДІАМ порушень у поданих ОК «ЖБК "Спілка Забудівників 9"» документах, таких як: відсутність позитивного експертного звіту на момент видачі дозволу 18 серпня 2021 року, невідповідність у проєктній документації Містобудівним умовам та обмеженням, зокрема щодо перевищення висоти будинку (40,25 м замість 39 м), відсутність поділу на черги, невідповідність цільовому призначенню земельної ділянки (відсутність об`єктів торгово-розважальної інфраструктури); видача дозволу за участі генерального підрядника ТОВ «ВІА ВАС», ліцензія якого втратила чинність 12 квітня 2020 року.

54. У рішенні суду першої інстанції та постанові суду апеляційної інстанції не викладено оцінку документів ДІАМ, наданих на підтвердження відсутності експертного звіту на момент видачі дозволу, невідповідності проєктної документації Містобудівним умовам та обмеженням (перевищення висоти, відсутність об`єктів соціального призначення, невідповідність будівельним нормам), інформації про закінчення строку дії ліцензії ТОВ «ВІА ВАС».

55. Зазначене свідчить, що суди фактично не встановили виконання Управління ДАБК контрольних функцій на об`єкті будівництва - «Нове будівництво групи багатоквартирних житлових будинків з приміщеннями громадського призначення ІІ черга будівництва) на вул. Височана, 18, в м. Івано-Франківську, корпус 32».

56. Крім того, на час апеляційного розгляду справи набрало законної сили рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 21 червня 2024 року у справі № 300/1209/24, залишене без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 вересня 2024 року, яким, зокрема, визнано протиправним та скасовано рішення головного інспектора від 15 січня 2024 року про зупинення дозволу на будівельні роботи.

57. Суд апеляційної інстанції, переглядаючи у грудні 2024 року рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 26 червня 2024 року, не дослідив, чи були підстави для перевірки (накази Мінрозвитку від 02 січня 2024 року № 1 та ДІАМ від 05 січня 2024 року № 3) достатньо обґрунтованими відповідно до Постанови КМУ № 303.

58. Статею 242 КАС України передбачено, що судове рішення має бути законним і обґрунтованим, тобто ухваленим на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, підтверджених доказами.

59. Відповідно до частини другої статті 13 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» обов`язковість урахування (преюдиційність) судових рішень для інших судів визначається законом.

60. Згідно з частиною четвертою статті 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

61. У разі розгляду справи без повідомлення третьої особи про розгляд справи обставини справи, встановлені судовим рішенням, не мають юридичних наслідків при розгляді позову, пред`явленого стороною, яка брала участь у цій справі, до цієї третьої особи або позову, пред`явленого цією третьою особою до такої сторони (частина друга статті 50 КАС України).

62. При цьому для спростування преюдиціальних обставин учасник адміністративного процесу, який ці обставини заперечує, повинен подати суду належні та допустимі докази. Ці докази мають бути оцінені судом, що розглядає справу, в загальному порядку за правилами статті 90 КАС України.

63. Велика Палата Верховного Суду у пункті 34 постанови від 03 липня 2018 року у справі № 917/1345/17 зазначила, що преюдиціальне значення у справі надається обставинам, установленим судовими рішеннями, а не правовій оцінці таких обставин, здійсненій іншим судом. Преюдиціальне значення мають лише рішення зі справи, в якій беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини. Преюдицію утворюють виключно ті обставини, які безпосередньо досліджувались і встановлювались судом, що знайшло своє відображення у мотивувальній частині судового рішення. Преюдиціальні факти відрізняються від оцінки іншим судом обставин справи.

64. Таким чином, обставини є преюдиціальними лише за умови, що вони були предметом безпосереднього дослідження суду та чітко зафіксовані в мотивувальній частині судового рішення. Водночас, суд, що розглядає справу, не може без перевірки приймати висновки іншого суду щодо оцінки доказів та має самостійно оцінити факти, якщо вони не є преюдиціальними.

65. Врахувавши це, апеляційний суд мав перевірити, чи є обставини, встановлені в іншій справі, преюдиціальними для цієї справи та чи потребують вони додаткового доказування.

66. Суд апеляційної інстанції не виконав вимог статті 308 КАС України, яка зобов`язує апеляційний суд перевірити законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги та досліджувати докази. Зокрема, суд:

- не оцінив оригінали проєктної документації та експертного звіту (№ ЕХ01:6237-5858-2703-9187), подані для отримання дозволу № ІФ27, та їх відповідність Містобудівним умовам та обмеженням від 06 листопада 2019 року і ДБН (щодо висоти, інфраструктури, пожежної безпеки);

- не встановив фактичні проєктні параметри (висотність, черговість, наявність інфраструктурних об`єктів, тип сходових кліток) та очевидність їх порушення у поданій Управлінню ДАБК документації;

- не дослідив процедуру отримання (дату створення, підписання) експертного звіту, його реєстрацію в Управлінні ДАБК та фактичний розгляд посадовими особами на дату видачі дозволу на виконання будівельних робіт (18 серпня 2021 року);

- не перевірив статус ліцензії генерального підрядника (ТОВ «ВІА ВАС») на момент видачі дозволу, зокрема, чинність ліцензії генпідрядника (№ EL01:8020-2654-0662-8974) станом на 18 серпня 2021 року, та не з`ясували, чи перевіряло Управління ДАБК цю обставину.

67. Зазначене свідчить про неповне встановлення апеляційним судом фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.

68. Верховний Суд звертає увагу на те, що ознаками (критеріями) мотивованого судового рішення є: 1) дотримання чіткої структурованості рішення, послідовність викладення обставин справи, доводів учасників, доказів та норм права, на які вони посилаються, та з урахуванням яких встановлені дійсні обставини справи; 2) наявність у мотивувальній частині усіх складових елементів, визначених процесуальним законодавством з урахуванням судової інстанції (обставини, встановлені судом та зміст спірних правовідносин; докази, мотивована оцінка кожного аргументу; норми права, які застосував суд, та мотиви їх застосування; норми права, на які посилалися сторони, які суд не застосував, та мотиви їх незастосування тощо); 3) зазначення у мотивувальній частині правового обґрунтування висновків суду з посиланням на конкретні докази, прийняті судом; 4) розміщення в резолютивній частині висновків, які логічно слідують з мотивів, описаних у мотивувальній частині, є чітко сформульованими відносно кожної позовної вимоги (вимоги апеляційної чи касаційної скарги).

69. Зазначене узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, висловленою у постанові від 16 грудня 2021 року у справі № 11-164сап21.

70. Водночас Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом (частина перша статті 36 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів»).

71. У силу положень статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанції, та давати оцінку доказам, які судами не досліджено, а тому не має можливості вирішити спір по суті за результатами касаційного перегляду.

72. Аналогічні застереження містяться у Рекомендаціях R(95)5 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо введення в дію та покращення функціонування систем та процедур оскарження судових рішень від 7 лютого 1995 року (Recommendation R(95)5 concerning the introduction and improvement of the functioning of appeal systems and procedures in civil and commercial cases). Зокрема, у пункті «g» статті 7 Рекомендацій R(95)5 зазначено, що у суді третьої (касаційної) інстанції не можна представляти нові факти та нові докази.

73. Відсутність процесуальної можливості з`ясувати дійсні обставини справи перешкоджає Верховному Суду ухвалити нове рішення у справі.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

74. Відповідно до частини третьої статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо, зокрема, суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

75. Згідно з частиною четвертою статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

76. З огляду на те, що порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права не стосуються розгляду спору судом першої інстанції та враховуючи межі апеляційного перегляду, встановлені статтею 308 КАС, Суд вважає, що касаційну скаргу ДІАМ слід задовольнити частково, постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2024 року скасувати, а справу - направити до суду апеляційної інстанції на новий розгляд.

77. При новому розгляді суд апеляційної інстанції має усунути істотні порушення норм процесуального права, що стосуються повноти дослідження та належної оцінки доказів у справі, на які суд касаційної інстанції звернув увагу у пунктах 52, 54, 65, 66 цієї постанови, та врахувати, що Верховний Суд постановою від 26 лютого 2025 року скасував рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 21 червня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 вересня 2024 року в частині зобов`язання ДІАМ відновити дію дозволу на будівництво на вул. Височана, 18, корпус 32 в місті Івано-Франківську і відмовив у цій вимозі; в іншій частині рішення судів були залишені без змін.

78. Оскільки Суд не ухвалює нового рішення та повертає справу на новий розгляд, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Державної інспекції архітектури та містобудування України задовольнити частково.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2024 року скасувати, а справу № 300/1129/24 направити до суду апеляційної інстанції на новий розгляд.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: Я.О. Берназюк

Судді: О.П. Стародуб

С.М. Чиркін