Справа № 160/22191/23
Суддя: Юрко І.В.
Дата ухвалення: 2025-05-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

13 травня 2025 року м. Дніпросправа № 160/22191/23

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Юрко І.В., суддів: Білак С.В., Чабаненко С.В.,

секретарі судового засідання Жмуренко В.В.,

зва участі представника позивача Шустової В.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу керівника Криворізької північної окружної прокуратури на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2023 року в адміністративній справі №160/22191/23 (головуючий суддя I-ї інстанції - Прудник С.В.) за позовом Криворізької північної окружної прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Дніпропетровській області; Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення виконавчого комітету Криворізької міської ради до Криворізького національного університету; Відокремленого структурного підрозділу «Автотранспортний фаховий коледж» Криворізького національного університету (третя особа - Міністерство освіти і науки України) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В :

Криворізька північна окружна прокуратура Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Дніпропетровській області та Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення виконавчого комітету Криворізької міської ради 30.08.2023 року звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Криворізького національного університету; Відокремленого структурного підрозділу «Автотранспортний фаховий коледж» Криворізького національного університету, в якому просила:

- визнати протиправною бездіяльність Криворізького національного університету в особі Відокремленого структурного підрозділу «Автотранспортний фаховий коледж» Криворізького національного університету з питань додержання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки щодо незабезпечення готовності до використання за цільовим призначенням (укриття населення) захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №14421, розташованого за адресою: вул.Едуарда Фукса, 26А, м.Кривий Ріг, Дніпропетровська область;

- зобов`язати Криворізький національний університет в особі Відокремленого структурного підрозділу «Автотранспортний фаховий коледж» Криворізького національного університету вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №14421, розташованого за адресою: вул.Едуарда Фукса, 26А, м.Кривий Ріг, Дніпропетровська область.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 вересня 2023 року відкрито провадження в адміністративній справі, призначено розгляд за правилами спрощеного провадження без виклику учасників справи. Заяву Криворізької північної окружної прокуратури Дніпропетровської області про залучення третьої особи задоволено. Залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Міністерство освіти і науки України.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2023 року позовну заяву Криворізької північної окружної прокуратури Дніпропетровської області залишено без розгляду на підставі п.1 ч.1 ст. 240 КАС України.

Залишаючи адміністративний позов без розгляду, суд першої інстанції зазначив, що ключовим питанням у цій справі є наявність або відсутність у прокурора права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області. Суд вказав, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Суд дійшов висновку, що суб`єкт, щодо якого прокурором зазначено про неналежне здійснення захисту інтересів держави (Головне управління ДСНС у Дніпропетровській області), не має повноважень заявляти позов, який подано прокурором. Відповідно, такий позов не може бути заявлено і самим прокурором, а тому позов належить залишенню без розгляду, як такий, що подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, керівник Криворізької північної окружної прокуратури подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати ухвалу суду та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В обґрунтування скарги апелянт зазначив, що ухвала суду є протиправною, а висновки необґрунтованими. Зазначає, що ДСНС як суб`єкт владних повноважень в сфері цивільного захисту, здійснює зокрема безпосереднє керівництво діяльністю єдиної державної системи цивільного захисту та заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням, а також має право звертатися безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту. Вказує, що спірні правовідносини обумовлені реалізацією прокурором передбачених КАС України та Законом №1697 повноважень щодо захисту інтересів держави і спрямовані на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для збереження їх життя та здоров`я в разі військової агресії. Прокурором подано позов в інтересах держави саме через бездіяльність відповідача, на балансі якого перебуває захисна споруда цивільного захисту, яка упродовж тривалого проміжку часу не готова до використання за призначенням, що призводить до загрози життю та здоров`ю населення м.Кривого Рогу оскільки на даний час на території України проходять бойові дії та наносяться ракетні удари по об`єктам інфраструктури та житловим будинкам, тобто відповідачем у сфері цивільного захисту населення порушено інтереси держави та територіальної громади, що і стало підставою для звернення прокурора з даним позовом.

Відповідач та третя особа відзиви на апеляційну скаргу не подали, що не перешкоджає апеляційному розгляду справи.

Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 12 січня 2024 року відкрито апеляційне провадження за вказаною апеляційною скаргою.

Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2024 року апеляційне провадження у справі №160/22191/23 зупинено до набрання законної сили рішенням об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у справі №260/4199/22.

Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2025 року апеляційне провадження у справі №160/22191/23 поновлено у зв`язку з набранням 03.03.2025 року законної сили рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у справі №260/4199/22.

В період з 11.03.2025 року по 20.03.2025 року суддя-доповідач Юрко І.В. перебувала на лікарняному.

У період з 01.04.2025 року по 04.04.2025 року суддя-член колегії Чабаненко С.В. перебувала на лікарняному.

Суд апеляційної інстанції розглянув справу відповідно до приписів статті 312 КАС України в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Відповідно до частин першої та другої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Апеляційний суд, переглядаючи рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права, дійшов наступних висновків.

Як правильно зазначено судом першої інстанції, спірним питанням у даній справі є наявність або відсутність у керівника Криворізької північної окружної прокуратури Дніпропетровської області права звернення до суду в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Дніпропетровській області та Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення виконавчого комітету Криворізької МР із даним позовом.

Відповідно до частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

З урахуванням висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 03.03.2025 року по справі №260/4199/22, колегія суддів зазначає про таке.

Частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України встановлено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року №1697-VІІ (далі - Закон №1697-VII).

Законом України від 02.06.2016 року №1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який набрав чинності 30.09.2016 року, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Стаття 131-1 Конституції України вказує, зокрема на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя та змінено характер її діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення.

Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон №1697-VII ( в редакції на момент звернення прокурора із цим позовом до суду), відповідно до частини першої статті 23 якого представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини першої статті 23 Закону №1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Частиною четвертою статті 23 Закону №1697-VII визначено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Аналіз вищенаведених норм дає підстави для висновку, що прокурор, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього існують виняткові умови та в порядку визначеному законом.

Із змісту частини третьої статті 23 Закону №1697-VII випливає, що однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави є наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а іншою - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 у справі №1-1/99, «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Однак у кожному випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підстави для звернення прокурора до суду.

Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

Відтак, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Аналогічна правова позиція, викладена Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 року у справі №806/1000/17, від 19.07.2018 року у справі №822/1169/17, від 13.05.2021 року у справі №806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 року у справі №826/13768/16, від 26.05.2020 року у справі №912/2385/18.

Судом встановлено, що в межах даної справи керівник Криворізької північної окружної прокуратури Дніпропетровської звернувся до окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави, зокрема в особі ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, який є територіальним органом ДСНС, уповноваженим на забезпечення реалізації державної політики у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

Як вбачається з матеріалів справи, звернення Криворізької північної окружної прокуратури до суду з цим позовом обґрунтовано бездіяльністю державного органу цивільного захисту та органу місцевого самоврядування, яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання.

Прокурором зазначено, що ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, як спеціально уповноважений державою орган, який мав би бути позивачем у цій справі, знаючи про тривале (починаючи з 2020 року) ігнорування балансоутримувачем вимог щодо приведення захисної споруди №14421, яка розташована на території відповідача, у відповідність до вимог наказу МВС України №579, відповідних заходів не вживає, тобто не виконує своїх функцій та, відповідно, не здійснює захисту інтересів держави, а тому з вказаним позовом звертається саме прокурор в інтересах ГУ ДСНС у Дніпропетровській області як позивача у цій справі, щоб інтереси держави, які полягають у забезпеченні належного цивільного захисту населення в умовах воєнного стану, не залишилися незахищеними.

В даному випадку, першочергового значення набуває питання, чи наділено ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, як суб`єкт владних повноважень, належним обсягом компетенції, що дозволяє йому набути статус позивача у цій справі.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, пожеж та інших небезпечних подій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, та визначає повноваження Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів державної влади, що не входять до системи центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування регулюються Кодексом цивільного захисту України від 02.10.2012 року №5403-VI (у редакції, чинній на момент звернення до суду із цим позовом).

Статтею 17-1 Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, яким є Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) (пункт 1 Положення про Державну службу з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 року №1052, у редакції, чинній на момент звернення до суду із цим позовом), який здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи (пункт 7 цього ж Положення, частина 3 статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно із частиною другою статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, серед іншого:

здійснює державний нагляд (контроль) у сфері пожежної та техногенної безпеки щодо виявлення та запобігання порушенню вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, іншими юридичними особами;

звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти;

подає Раді міністрів Автономної Республіки Крим, центральним та місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування інформацію про юридичних та фізичних осіб, винних у порушенні вимог законодавства у сфері цивільного захисту.

Статтею 18 Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту, до яких віднесено Міністерство внутрішніх справ України (МВС), яке є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики, зокрема, у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності (пункт 1 Положення про МВС України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 року №878, у редакції, чинній на момент звернення до суду із цим позовом).

Згідно із частиною першою статті 18 Кодексу цивільного захисту України до повноважень інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту належить, серед іншого:

забезпечення цивільного захисту у сфері суспільного життя, в якій реалізує державну політику відповідний орган виконавчої влади;

здійснення заходів щодо захисту населення і територій під час надзвичайних ситуацій;

визначення за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування загальної потреби у захисних спорудах цивільного захисту для суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління;

організація здійснення заходів щодо створення, утримання та використання фонду захисних споруд цивільного захисту суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління;

організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління, та захисних споруд цивільного захисту державної власності, що перебувають на балансі суб`єктів господарювання приватної форми власності;

організація проведення технічної інвентаризації фонду захисних споруд цивільного захисту суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління;

виключення за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, сховищ та протирадіаційних укриттів з фонду захисних споруд цивільного захисту.

Частиною першою статті 19 Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій у сфері цивільного захисту, до яких, крім іншого, віднесено:

- забезпечення цивільного захисту на відповідній території;

- взаємодія з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, щодо виконання завдань цивільного захисту;

- організація виконання вимог законодавства щодо створення, використання, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту;

- визначення потреби фонду захисних споруд цивільного захисту;

- планування та організація роботи з дообладнання або спорудження в особливий період підвальних та інших заглиблених приміщень для укриття населення;

- прийняття рішень про подальше використання захисних споруд цивільного захисту державної та комунальної власності;

- організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту;

- здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту;

- організація проведення технічної інвентаризації захисних споруд цивільного захисту, виключення їх за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, з фонду таких споруд.

Частиною першою статті 19 Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту до яких, крім іншого, віднесено:

- забезпечення цивільного захисту на відповідній території;

- взаємодія з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, щодо виконання завдань цивільного захисту;

- організація виконання вимог законодавства щодо створення, використання, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту;

- планування та організація роботи з дообладнання або спорудження в особливий період підвальних та інших заглиблених приміщень для укриття населення;

- прийняття рішень про подальше використання захисних споруд цивільного захисту державної та комунальної власності у разі банкрутства (ліквідації) суб`єкта господарювання, на балансі якого вона перебуває, та безхазяйних захисних споруд;

- організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту;

- здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту;

- організація проведення технічної інвентаризації захисних споруд цивільного захисту, виключення їх за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, з фонду захисних споруд цивільного захисту.

До завдань і обов`язків суб`єктів господарювання у сфері цивільного захисту частиною першою статті 20 Кодексу цивільного захисту України віднесено, зокрема:

- забезпечення виконання заходів у сфері цивільного захисту на об`єктах суб`єкта господарювання;

- забезпечення дотримання вимог законодавства щодо створення, зберігання, утримання, використання та реконструкції захисних споруд цивільного захисту;

- здійснення обліку захисних споруд цивільного захисту, які перебувають на балансі (утриманні).

Отже, Кодексом цивільного захисту України передбачено функціонування єдиної державної системи цивільного захисту, яка, за визначенням Положення про єдину державну систему цивільного захисту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.01.2014 року №11, є сукупністю органів управління, сил і засобів центральних та місцевих органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, виконавчих органів рад, підприємств, установ та організацій, що забезпечують реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно із пунктом 3 «Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 року №138, балансоутримувачі захисних споруд - власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації)

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку № 138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку №138).

Частиною першою статті 47 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту здійснюється за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах техногенної та пожежної безпеки, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, а також у сфері промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», цього Кодексу та інших законодавчих актів.

Пунктом 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону №2655-ІХ встановлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

На відміну від попередньої редакції Кодексу цивільного захисту України, якою було передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець розширив перелік випадків, за яких ДСНС має право на звернення до суду.

Зокрема, у пункті 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України вжито формулювання «з інших підстав, визначених законом».

Згідно доводів апелянта, саме із цим формулюванням прокурор пов`язує свій ключовий аргумент щодо наявності у ДСНС, як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, права на звернення до суду з вимогами про зобов`язання балансоутримувача вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан захисної споруди цивільного захисту.

Разом з тим, вказані доводи скаржника колегія суддів вважає помилковими, оскільки ДСНС, як суб`єкт владних повноважень, при застосуванні своєї компетенції, має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом (пункт 5 частини п`ятої статті 46 КАС України).

Натомість, ні положеннями Кодексу цивільного захисту України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення Державної служби України з надзвичайних ситуацій до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.

У постанові від 23.01.2025 року у справі №520/16197/23 Верховний Суд, аналізуючи положення пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону №2655-ІХ, підкреслив, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

Верховний Суд у зазначеній постанові дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

З огляду на викладене, Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту у якості позивача.

Відтак, наведене вище дає можливість констатувати, що оскільки законодавчими положеннями не передбачено право ГУ ДСНС у Дніпропетровській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, цей орган не може бути позивачем у цій справі.

Отже, прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

В судовому засіданні апеляційної інстанції представник прокуратури послався на постанову Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25.04.2025 року у справі №520/27913/23, якою скасовано ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 07.12.2023 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 21.10.2024 року про залишення позовної заяви прокуратури без розгляду з підстав, передбачених п.1 ч.1 ст.240 КАС України та справу направлено на продовження розгляду до суду першої інстанції.

Колегія суддів вважає таке посилання безпідставним, оскільки у справі №520/27913/23 керівником Харківської окружної прокуратури Харківської області позов був заявлений в інтересах держави (без визначення органу, в особі якого він звернувся до суду), а Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області залучено до участі у справі в якості третьої особи, що не є тотожним суб`єктному складу у справі №160/22191/23.

Крім того, в постанові Верховного Суду від 03.03.2025 року по справі №260/4199/22 касаційний суд зазначив, що правова позиція у справі №820/4717/16 була сформована Великою Палатою Верховного Суду з урахуванням положень статті 67 Кодексу цивільного захисту України, яка на час звернення з цим позовом втратила чинність на підставі Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21 квітня 2022 року №2228-IX.

Беручи до уваги наведене, а також враховуючи, що фактичні обставини у справі №820/4717/16 та їх нормативне регулювання є відмінними від цієї справи, колегія суддів вважає, що висновки суду у справі № 820/4717/16 не є релевантними до цієї справи.

Аналогічні висновки викладені Верховним Судом у постановах від 06.02.2025 року у справі №160/18617/23, від 27.02.2025 року у справах №160/22822/23, №520/25873/23, №160/22822/23, №260/9749/23.

Відтак, є безпідставними посилання представника позивача на постанову Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 року у справі №820/4717/16, як на тотожну справі №160/22191/23.

Враховуючи те, що судом першої інстанції ухвалою від 22.09.2023 року відкрито провадження у справі №160/22191/23, колегія суддів погоджує висновок суду про необхідність залишення позову без розгляду відповідно до п.1 ч.1 ст.240 КАС України.

З урахуванням наведених вище обставин в їх сукупності, апеляційний суд дійшов висновку, що суд першої інстанції прийняв правомірну ухвалу, а підстави для її скасування відсутні.

Згідно з частиною першою статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та постановив оскаржувану ухвалу з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування ухвали суду відсутні.

Керуючись статтями 242, 250, 294, 308, 312, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу керівника Криворізької північної окружної прокуратури на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2023 року в адміністративній справі №160/22191/23 залишити без задоволення.

Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2023 року в адміністративній справі №160/22191/23 залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів.

Повний текст постанови складено 13 травня 2025 року.

Головуючий - суддя І.В. Юрко

суддя С.В. Білак

суддя С.В. Чабаненко