Справа № 440/2984/21
Суддя: Бегунц А.О.
Дата ухвалення: 2025-05-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 травня 2025 р.Справа № 440/2984/21
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Бегунца А.О.,

Суддів: Русанової В.Б. , Присяжнюк О.В. ,

за участю секретаря судового засідання Реброва А.О.

предстаника позивача Клейн Л.В.,

представника відповідача Дзюбла О.І.,

представника третьої особи Нємченка В.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Полтавської міської ради на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 30.01.2025, головуючий суддя І інстанції: Г.В. Костенко, вул. Пушкарівська, 9/26, м. Полтава, 36039, повний текст складено 06.02.25 року по справі № 440/2984/21

за позовом Керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області

до Полтавської міської ради третя особа Управління з питань містобудування та архітектури

про визнання протиправним та нечинним рішення,

ВСТАНОВИВ:

Керівник Полтавської окружної прокуратури Полтавської області звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Полтавської міської ради, третя особа Управління з питань містобудування та архітектури, в якому просив суд визнати протиправним та нечинним рішення Полтавської міської ради від 21.10.2020 "Про затвердження внесення змін до генерального плану м. Полтава", яким були затверджені нові редакції: генерального плану, історико-архітектурного опорного плану та науково-проєктної документації щодо визначення, коригування меж та режимів використання зон охорони пам`яток та історичного ареалу міста Полтави.

В обгрунтування позовних вимог зазначено, що Полтавською міською радою рішенням від 21.10.2020 "Про затвердження внесення змін до генерального плану м. Полтава" затверджений генеральний план міста Полтава, затверджений історико-архітектурний опорний план м. Полтава і науково-проектна документація щодо визначення, коригування меж та режимів використання зон охорони пам`яток та історичного ареалу м. Полтава, як складових частин генерального плану міста. Зазначає, що спірне рішення прийняте із порушенням положень Порядку розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 02.06.2011 № 64 в частині погодження меж визначення історичних ареалів не у формі рішення органу місцевого самоврядування та вказує про відсутність на момент прийняття відповідачем рішення від 21.10.2020 "Про затвердження внесення змін до генерального плану м. Полтава" вчасного погодження від відповідних органів.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 29.09.2022 адміністративний позов керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області задоволено. Визнано протиправним та нечинним рішення Полтавської міської ради від 21 жовтня 2020 року "Про затвердження внесення змін до генерального плану м. Полтава".

Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 13.12.2023, рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 29.09.2022 по справі № 440/2984/21 залишено без змін.

За наслідками касаційного перегляду вказаної справи, постановою Верховного Суду від 02.07.2024 рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2022 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2023 року скасовано, а справу №440/2984/21 - направлено на новий розгляд до Полтавського окружного адміністративного суду.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 30.01.2025 адміністративний позов керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області задоволено. Визнано протиправним та нечинним рішення Полтавської міської ради від 21 жовтня 2020 року "Про затвердження внесення змін до генерального плану м. Полтава", яким затверджені нові редакції: генерального плану, історико-архітектурного опортного плану та науково-проєктної документації щодо визначення, коригування меж та режимів використання зон охорони пам`яток та історичного ареалу міста Полтави.

Не погодившись з вказаним висновком суду першої інстанції, відповідачем Полтавською міською радою подано апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на порушення норм права та невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи, просить скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 30.01.2025 та відмовити у задоволенні позовних вимог.

В обгрунтування вимог апеляційцної скарги відповідачем зазначено, що рішення ХХХVІІ сесії Полтавської Міської ради VІІ скликання від 21.10.2020 прийнято відповідно до вимог чинного законодавства з урахуванням рекомендацій архітектурно-містобудівної ради, результатів громадських слухань та висновку державної експертизи. На час прийняття рішення, розділи ІТЗ ЦЗ були розроблені в повному обсязі. Оскільки вказані розділи мають гриф ДСК, дані документи не оприлюднювались, не виносились на засідання архітектурно-містобудівної ради та не представлялись на громадських слуханнях. Вказує, що погодження розділів ІТЗ ЦЗ в складі генерального плану передбачене нормами ДБН, проте послідовність одержання таких погоджень не встановлена.

Відповідно до відзиву на апеляційну скаргу позивачем зазначено, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що зміни до генерального плану у тій редакції, які погоджені у червні-вересні 2021 року ГУ ДСНС України у Полтавській області, Департаментом з питань оборонної роботи, цивільного захисту та взаємодії з правоохоронними органами та Департаментом будівництва, містобудування і архітектури ПОДА не розглядалися і не затверджувались рішенням міської ради від 21.10.2020, відтак відповідно до ч. 10. ст. 17 ЗУ "Про регулювання містобудівної діяльності" є нечинним та не можуть використовуватися в роботі органами державної влади та місцевого самоврядування. Отже, на час прийняття спірного рішення Полтавською міською радою, розділи інженерно-технічних заходів цивільного захисту мали певні недоліки та знаходились на доопрацюванні, що виключало можливість розгляду та затвердження змін до Генерального плану міста Полтава.

В судовому засіданні представник відповідача просив рішення суду першої інстанції скасувати, з підстав наведених в апеляційній скарзі та у задоволенні позовних вимог відмовити.

Представник позивача в судовому засіданні просила рішення суду першої інстанції залишити без змін, а у задоволенні вимог апеляційної скарги відмовити.

Представник третьої особи в судовому засіданні підтримав вимоги апеляційної скарги та просив рішення суду першої інстанції скасувати, як необгрунтоване.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла до висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Матеріалами справи підтверджено, що генеральний план міста Полтави затверджений 21 квітня 2006 року, рішенням Полтавської міської ради від 16 березня 2012 року затверджено проєкт коригування генерального плану.

Рішенням Полтавської міської ради від 27.12.2013 затверджений історико-архітектурний опорний план, науково-проектна документація для визначення історичних ареалів та меж і режимів використання зон охорони пам`яток архітектури та містобудування в складі проекту коригування генерального плану м. Полтава.

Рішенням двадцятої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 15.09.2017 затверджені розділи інженерно-технічних заходів цивільного захисту на мирний час та на особливий період м.Полтава, виконані ДП "Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" ім. Ю.М. Білоконя, як окремий документ, на основі генерального плану м. Полтава.

План зонування території м. Полтава затверджений рішенням Полтавської міської ради від 24.05.2018 та 20.12.2019 затверджена програма розроблення та оновлення містобудівної документації для м. Полтави на 2018 2020 роки. Необхідність внесення змін визначена Полтавською міською радою та підтримана Консультативною радою з питань охорони культурної спадщини при Управлінні культури Полтавської облдержадміністрації за протоколом від 20.07.2018 №4. Науково-проектна документація "Внесення змін до історико-архітектурного опорного плану м. Полтава" та "Внесення змін до науково-проектної документації щодо визначення, коригування меж та режимів використання зон охорони пам`яток та історичного ареалу м. Полтава" розроблена Українським державним науково-дослідним та проектним інститутом "УкрНДІпроектреставрація".

24 березня 2020 року на офіційному сайті Полтавської міської ради оприлюднено повідомлення про початок розроблення проєкту внесення змін до генерального плану міста Полтави та плану зонування території, затвердженого 24 травня 2018 року.

7 квітня 2020 року на офіційному сайті Полтавської міської ради в рубриці "Документи для обговорення" оприлюднено заяву про визначення обсягу стратегічної екологічної оцінки до проекту документів державного планування місцевого рівня з внесення змін до генерального плану та плану зонування м. Полтава (зонінг), і надруковано у двох місцевих газетах: "Зоря Полтавщини" від 10 квітня 2020 року № 26, "Вечірня Полтава" від 15 квітня 2020 року № 16.

22 липня 2020 року Полтавська міська рада прийняла рішення № 211 про проведення з 29 липня 2020 року до 28 серпня 2020 року громадських обговорень щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проєкту внесення змін до генерального плану міста Полтави та звіту про стратегічну екологічну оцінку.

23 липня 2020 року на вебсайті Полтавської міської ради в рубриці "Документи для обговорення" оприлюднено проєкт містобудівної документації "Внесення змін до генерального плану м. Полтава", звіт про стратегічну екологічну оцінку, повідомлення про оприлюднення проєкту містобудівної документації "Внесення змін до генерального плану м. Полтава" та звіт про стратегічну екологічну оцінку до документа державного планування місцевого рівня; опубліковано в друкованих засобах масової інформації: "Вечірня Полтава" від 29 липня 2020 року № 31; "Зоря Полтавщини" від 28 липня 2020 року № 50.

18 серпня 2020 року в приміщенні Полтавського художнього музею на вулиці Європейській, 5 відбулися громадські слухання проєкту внесення змін до генерального плану міста Полтави і звіту про стратегічну екологічну оцінку.

4 вересня 2020 року департамент культури і туризму Полтавської облдержадміністрації наказом № 108 затвердив науково-проєктну документацію "Внесення змін до науково-проектної документації щодо визначення, коригування меж та режимів використання зон охорони пам`яток та історичного ареалу м. Полтава" в частині пам`яток місцевого значення.

16 вересня 2020 року виконавчий комітет Полтавської міської ради прийняв рішення № 267 "Про результати громадських обговорень щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проекту внесення змін до генерального плану м. Полтава та звіту про стратегічну екологічну оцінку".

20 жовтня 2020 року Міністерством культури та інформаційної політики України видано наказ № 2209 "Про затвердження меж та режимів використання історичних ареалів та зон охорони пам`яток м. Полтава".

21 жовтня 2020 року на засіданні тридцять сьомої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання прийнято рішення "Про затвердження внесення змін до генерального плану м. Полтава" із розділами "Інженерно-технічні заходи цивільного захисту на мирний час" та "Інженерно-технічні заходи цивільного захисту на особливий період".

Вважаючи, що вказане рішення прийнято з порушенням процедури його прийняття, позивач звернувся до суду з вказаним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що прийняте відповідачем рішення від 21.10.2020 "Про затвердження внесення змін до генерального плану м. Полтава" із розділом "Інженерно-технічні заходи цивільного захисту на мирний час" та "Інженерно-технічні заходи цивільного захисту на особливий період" у складі містобудівної документації "Внесення змін до генерального плану м. Полтави" в редакції станом на 21.10.2020 не відповідало змісту цих розділів станом на дату погодження Департаментом з питань оборонної роботи, цивільного захисту та взаємодії з правоохоронними органами Полтавської обласної державної адміністрації - 15.04.2021 та Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області - 10.06.2021.

Колегія суддів не погоджується з вказаним висновком суду першої інстанції, враховуючи наступне.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Відповідно до ч. 3 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини першої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

В суді апеляційної інстанції представником прокуратури зазначено, що прийняття нормативно-правового акту на сесії 21.10.2020 підтверджує його чинність саме у цій редакції, подальші зміни до генерального плану, зокрема доопрацювання розділів інженерно-технічних заходів цивільного захисту населення, внесені до нього після затвердження органом місцевого самоврядування, свідчать про їх нелегетимність.

Колегія суддів зазначає, що нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (стаття 4 КАС України).

Відповідно до статті 8 Закону України від 24 серпня 2023 року № 3354-IX "Про правотворчу діяльність" норма права це загальнообов`язкове формально визначене правило поведінки, що регулює суспільні відносини, яке охороняється і забезпечується державою.

У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України від 15 травня 2013 року № 883/5) визначено, що нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.

Планування і забудова територій відповідно до частини першої статті 2 Закону № 3038-VI, це діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає, зокрема, розроблення містобудівної та проектної документації, будівництво об`єктів.

Генеральний план населеного пункту - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (пункт 2 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI).

Із огляду на частину першу статті 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Строк дії генерального плану населеного пункту не обмежується.

Зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися за результатами містобудівного моніторингу не частіше одного разу на рік.

Генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами протягом трьох місяців з дня їх подання.

Із огляду на форму та порядок прийняття, поширення на неозначене коло осіб та неодноразове застосування, генеральний план належить до містобудівної документації, що має ознаки нормативно-правового акта локальної дії.

Так, за правилами частини другої статті 265 КАС України нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Отже, нормативно-правові акти можуть бути оскаржені повністю або в окремій частині.

Відповідно до пункту 18 частини першої статті 2 Кодексу цивільного захисту України інженерно-технічні заходи цивільного захисту - комплекс інженерно-технічних рішень, спрямованих на запобігання виникненню надзвичайних ситуацій, забезпечення захисту населення і територій від них та небезпеки, що може виникнути під час воєнних (бойових) дій або внаслідок таких дій, а також створення умов для забезпечення сталого функціонування суб`єктів господарювання і територій в особливий період.

Аналогічне визначення розділу інженерно-технічних заходів цивільного захисту (цивільної оборони) у складі проєктної документації міститься у пункті 3.1 ДСТУ 8773:2018 Склад та зміст розділу інженерно-технічних заходів цивільного захисту в складі проектної документації на будівництво об`єктів. Основні положення.

Статтею 34 КЦЗ України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) інженерний захист територій включає, зокрема:

- розроблення та включення вимог інженерно-технічних заходів цивільного захисту до відповідних видів містобудівної і проектної документації та реалізація їх під час будівництва і експлуатації;

- урахування можливих проявів небезпечних геологічних, гідрогеологічних та метеорологічних явищ і процесів та негативних наслідків аварій під час розроблення генеральних планів населених пунктів і ведення містобудування.

Розроблення розділу інженерно-технічних заходів цивільного захисту (цивільної оборони) у складі проєктної документації об`єктів передбачається відповідно до вимог ДБН А.2.2-3:2014 Склад та зміст проектної документації на будівництво та ДБН В.1.2-4:2019 Інженерно-технічні заходи цивільного захисту (цивільної оборони).

ДСТУ 8773:2018 Склад та зміст розділу інженерно-технічних заходів цивільного захисту в складі проектної документації на будівництво об`єктів у пункті 3.1 глави 3 визначає, що розділ інженерно-технічних заходів цивільного захисту у складі проектної документації на будівництво об`єктів є складовою проектної документації.

Планування і забудова територій населених пунктів та інших територій, призначених для проживання населення, на регіональному та місцевому рівні має здійснюватися за вимогами ДБН В.1.2-4:2019 Інженерно-технічні заходи цивільного захисту (цивільної оборони), а також законодавства, що діє у сфері цивільного захисту, передбачати дотримання особливих вимог до:

- планування і забудови населених пунктів, зокрема, визначення жовтих ліній, пов`язання в єдину систему зелених насаджень та інших вільних від забудови територій (водойми, спортивні комплекси і майданчики), забезпечення розподілу житлової забудови розривами, пересікання магістральних вулиць сталого функціонування з іншими магістральними автомобільними дорогами та залізницями, проєктування внутрішньоміської транспортної мережі міст, розміщення гаражів для автомобільного транспорту, тролейбусних депо і трамвайних парків міст, влаштування штучних водойм для гасіння пожеж;

- розміщення об`єктів підвищеної небезпеки, потенційно небезпечних та хімічно небезпечних об`єктів (споруд, ємкостей (резервуарів), в яких зберігаються небезпечні хімічні речовини та інші небезпечні речовини); атомних енергетичних об`єктів; будівництво нових портів та судноремонтних заводів, розміщення нових центрів приймання та передачі радіосигналів, тваринницьких комплексів та великих ферм, птахофабрик; будівництво продовольчих складів, холодильників і складів непродовольчих товарів першої необхідності державного значення; об`єктів у підземних гірничих виробках;

- схем розміщення захисних споруд цивільного захисту в межах населених пунктів; сховищ цивільного захисту, протирадіаційних укриттів;

- розміщення гідротехнічних споруд, інженерних систем, систем водо-, газо-, електропостачання, систем електрозв`язку і оповіщення, радіомовлення і телебачення;

- розміщення залізниці, метрополітену, магістральних трубопроводів, об`єктів повітряного, морського і річкового транспорту.

Тобто, розроблення розділу інженерно-технічних заходів цивільного захисту (цивільної оборони) у складі генерального плану передбачає комплексні проєктні рішення щодо створення містобудівних умов для реалізації спеціальних цілей.

Відповідно до ДБН Б. 1.1-5:2007 Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження розділу інженерно-технічних заходів цивільного захисту (цивільної оборони) на мирний час у містобудівній документації у пункті 7.7 визначають, що розділи інженерно-технічних заходів цивільного захисту (цивільної оборони) схем планування території Автономної Республіки Крим, областей, кількох районів та району підлягають погодженню із територіальними органами управління спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань цивільного захисту (цивільної оборони) України та зі структурними підрозділами з питань цивільного захисту (цивільної оборони) цих державних адміністрацій та виконавчих органів цих рад.

Крім того, розділи підлягають погодженню зі спеціально уповноваженим органом з питань містобудування та архітектури цих державних адміністрацій та виконавчих органів цих рад.

Матеріалами справи встановлено, відповідно до ч. 12 ст. 17 ЗУ "Про регулювання містобудівної діяльності" для проведення експертизи містобудівної документації Управлінням з питань містобудування та архітектури укладено договір з ДП "Спеціалізована державна експертна організація Центральна служба Української державної будівельної експертизи" від 22.09.2020 та в подальшому отримано звіт від 20.10.2020 № 00-0786-20/МД з позитивним висновком експертної установи.

При цьому, колегія суддів враховує ту обставину, що ч. 10 ст. 17 ЗУ "Про регулювання містобудівної діяльності" (чинної на момент спірних правовідносин) встановлено, що генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами на чергових сесіях протягом трьох місяців з дня їх подання. Тобто, невідкладність внесення проекту рішення "Про затвердження внесення змін до генерального плану м. Полтави" на засідання тридцять сьомої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання 21.10.2020 обумовлена обмеженими строками його затвердження.

Відповідно до пунктів 5.2, 5.3 розділу ІV Регламенту Полтавської міської ради, якщо чинним законодавством передбачена необхідність узгодження питання, викладеного в проекті рішення або (та) самого проекту рішення з іншими органами чи посадовими особами, проект рішення узгоджується також з цими особами та органами. Якщо чинним законодавством передбачена необхідність отримання висновку(ів) щодо проекту рішення відповідного(их) суб`єкту(ів), особа(особи), що є відповідальною(ими) за підготовку проекту рішення Ради, повинна(і) забезпечити отримання даного висновку до пленарного засідання Ради.

Матеріалами справи підтверджено, що департамент Полтавської ОДА та ДСНС України погодили розділи "Інженерно-технічні заходи цивільного захисту на мирний час" та "Інженерно-технічні заходи цивільного захисту на особливий період" у складі проєкту генерального плану вже після прийняття відповідачем оскаржуваного рішення.

Колегія суддів зазначає, що процедурні порушення залежно від їх характеру можуть мати наслідком нечинність нормативно-правового акта, а в певних випадках не впливають на його чинність (формальні порушення). Порушення процедури прийняття акта саме по собі не породжує правових наслідків для його чинності, крім випадків, прямо передбачених законом.

Як вже зазначалось, рішенням двадцятої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 15.09.2017 затверджені розділи інженерно-технічних заходів цивільного захисту на мирний час та на особливий період м. Полтава, які виконані ДП "Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" ім. Ю.М. Білоконя, як окремий документ на основі генерального плану.

Відповідно до інформації Депараменту з питань цивільного захисту, оборонної роботи та взаємодії з правоохоронними органами від 24.03.2021 №04-07/516 вказано, що до Департаменту для розгляду і надання подальших висновків розділи інженерно-технічних заходів цивільного захисту (цивільної оборони) у складі містобудівної документації "Внесення змін до генерального плану м.Полтави" надходили неодноразово, а саме 13.08.2020, 21.09.2020, 30.09.2020, 05.10.2020, 16.10.2020, 27.01.2021, але враховуючи виявлені невідповідності та розбіжності, у тому числі нормативним вимогам до виконання такої документації, дані розділи неодноразово повертались із відповідними зауваженнями надавачу, а саме 13.08.2020, 21.09.2020, 30.09.2020, 05.10.2020, 16.10.2020, 27.01.2021 (Управлінню з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради) на подальше доопрацювання.

Представником відповідача в судовому засіданні зазначено, що дійсно, на виконання норм ДБН, розділи ІТЗ ЦЗ для розгляду та погодження направлялись до департаменту Полтавської ОДА, ГУ ДСНС України в Полтавській області, Управління з питань цивільного захисту, оборонної роботи та взаємодії з правоохоронними органами та повертались із відповідними зауваженнями, однак вказані невідповідності не були суттєвими, не вплинули на суть рішення Полтавської міської ради від 21.10.2020 "Про затвердження внесення змін до генерального плану м. Полтава" та результати голосування, враховуючи, що оскаржуване рішення має статус нормативно-правового акту.

Також, представником відповідача зазначено, що розділи інженерно-технічних заходів у складі проєкту генерального плану мають гриф ДСК, відтак не можуть були предметом громадських обговорень.

Колегія суддів зазначає, що відповідно до норм чинного законодавства України та відомчих інструкцій, матеріали з грифом ДСК не підлягають розповсюдженню, зокрема оприлюдненню в інтернеті чи на громадських слуханнях, громадські обговорення проводяться по частинах документа, які не мають обмеженого доступу.

При цьому, в судовому засіданні представник прокуратури підтвердила, що дійсно, розділи ІТЗ ЦЗ мають гриф ДСК та їх розгляд може бути забезпечений особами, які мають відповідний дозвіл до їх доступу.

Верховний суд у постанові від 16 грудня 2021 року у справі № 640/11468/20 зазначив, що надання оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, потребує співвідношення двох базових принципів права: "протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків" і, на противагу йому, принцип "формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення"; межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови безумовного дотримання ним передбаченої законом процедури прийняття такого рішення.

Основними правилами (підходами) до відмежування формалізму від надмірного формалізму є: 1) суть, за загальним правилом, переважає над формою; 2) до вирішення публічно-правових спорів, за загальним правилом, є незастосовними підходи кримінального процесу або процесу притягнення фізичної особи до адміністративної відповідальності (у частині оцінки процедурних порушень); 3) процедурні порушення суб`єкта владних повноважень, рішення (дії, бездіяльність) якого оцінюються судом, не можуть легалізувати сутнісні порушення суб`єкта приватного права (порушення з боку одного суб`єкта не можуть легалізувати порушення з боку іншого суб`єкта); 4) процедура вторинна якщо рішення суб`єкта владних повноважень: відповідає визначеним законом завдання (функціям) такого суб`єкта; має легітимну ціль; законодавство не містить імперативних заборон або наслідків недотримання таких процедур; 5) якщо є доступ до суду, "правопорушник" доводить, у першу чергу, сам факт відсутності правопорушення, що дозволяє суду оцінити суть відповідного правопорушення; 6) за порушення процедури, у першу чергу, має нести відповідальність посадова особа, яка допустила таке порушення, і не повинні страждати суспільні (публічні) інтереси або інтереси держави; 7) визнання протиправним рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень з огляду на процедурні порушення, за загальним правилом, не повинно позбавляти (звільняти) його від обов`язку невідкладно прийняти нове рішення у відповідних правовідносинах з дотриманням процедури; 8) дотримання формальних процедур вимагає законодавство, а недотримання деяких формальних процедур вимагає об`єктивна ситуація (доцільність, раціональність, домірність).

Визнання протиправним рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень внаслідок застосування судом надмірного формалізму може призвести до таких наслідків, як, зокрема, нанесення суттєвої шкоди суспільним інтересам.

Аналогічні висновки містить постанова Верховного Суду від 16 березня 2023 року у справі № 400/4409/21.

В судовому засіданні предстаник прокуратури зазначив, що оскільки зміни до генерального плану, які погоджені у червні-вересні 2021 року ГУ ДСНС України у Полтавській області, Департаментом з питань оборонної роботи, цивільного захисту та взаємодії з правоохоронними органами, Департаменом Полтавської облдержадміністрації, не затверджувались рішенням міськради, відтак не можуть використовуватись в роботі органами державної влади та місцевого самоврядування, оскільки вказане може призвести до загрози життя і здоров`я населення у випадку виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру.

Представником Управління з питань містобудування та архітектури в судовому засіданні надано пояснення, що після врахування остаточних зауважень ОДА та ГУ ДСНС, містобудівна документація не зазнала змін, в свою чергу скасування спірного рішення може спричинити настання незворотніх наслідків для населення, оскільки вони стосуються, зокрема функціонування системи цивільного захисту, що в умовах воєнного стану є неприпустими.

Також, до суду апеляційної інстанції представником третьої особи надано лист ДП "Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" ім. Ю.М. Білоконя від 24.04.2025, в якому зазначено, що за результатами містобудівної експертизи у розділі ІТЗ ЦЗ (відповідно зауважень та пропозицій під час експертизи) внесені правки, які не змінювали планувальні рішення і не мали впливу на його склад чи зміст.

При цьому, як представник Полтавської міської ради, так і представник Управління з питань містобудування та архітектури, в суді апеляційної інстанції не заперечували факту несвоєчасного отримання погодження від ОДА та ГУ ДСНС в Полтавській області та зазначили, що вказані порушення не впливають на суть оскарженого позивачем рішення.

Верховний суд, скасовуючи рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2022 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2023 року в цій справі зауважив, що вирішення судом питання чинності розділу інженерно-технічних заходів цивільного захисту (цивільної оборони) генерального плану загрожує реалізації завдань державної системи цивільного захисту, не сприяє досягненню цілей розроблення генерального плану. Крім того, розділ стосовно інженерно-технічних заходів цивільного захисту (цивільної оборони) не може окремо визнаватися протиправним, із залишенням чинним генерального плану в іншій частині.

Визнання протиправним та скасування окремих положень розділу інженерно-технічних заходів цивільного захисту (цивільної оборони) генерального плану істотно впливає на склад та зміст такої містобудівної документації, робить необов`язковим дотримання суб`єктами містобудування вимог до будівництва та розміщення комплексу інженерних та транспортних споруд і комунікацій, спрямованих на забезпечення захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, від небезпек, що можуть виникнути при веденні воєнних дій або внаслідок цих дій, а також створення містобудівних умов для забезпечення стійкого функціонування об`єктів. Оскарження до суду або вирішення судом лише питання чинності розділу інженерно-технічних заходів цивільного захисту (цивільної оборони) генерального плану загрожує реалізації завдань державної системи цивільного захисту, не сприяє досягненню цілей розроблення генерального плану.

Визнання протиправною частини нормативно-правового акта у сфері містобудівної діяльності можливе, коли визнання нечинними відповідних положень не впливає на досягнення цілей та завдань містобудівної документації, і дотримання вимог законодавства при розробці таких документів.

З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів приходить до висновку, що дійсно, Полтавською міською радою на час прийняття рішення від 21.10.2020 "Про затвердження внесення змін до генерального плану м. Полтава", не були погоджені розділи ІТЗ ЦЗ з ГУ ДСНС України в Полтавській області та Департаментами Полтавської облдержадміністрації, однак за встановлених судом обставин у справі, дані процедурні порушення не можуть бути підставою для його скасування, оскільки відповідачем безумовно дотримана процедура його прийняття, а отримання в період його чинності погоджень від спеціально уповноважених органів, не впливають на суть рішення від 21.10.2020 "Про затвердження внесення змін до генерального плану м.Полтава" та на результати голосування.

Доказів протилежного позивачем не наведено.

В свою чергу, в ході розгляду справи в суді апеляційної інстанції відповідачем доведено, що рішення Полтавської міської ради від 21.10.2020 прийнято відповідно до вимог чинного законодавства з урахуванням рекомендацій архітектурно-містобудівної ради, результатів громадських слухань та висновку державної експертизи, на час прийняття рішення розділи ІТЗ ЦЗ були розроблені в повному обсязі, а оскільки вони мають гриф ДСК, дані документи не оприлюднювались, не виносились на засідання архітектурно-містобудівної ради та не представлялись на громадських слуханнях. Крім того, зважаючи на тривалість процедур щодо розгляду і погодження відповідними органами розділи інженерно-технічних заходів цивільного захисту відповідно до п. 7.8, 7.9 ДБН Б.1.1-5:2007 "Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження розділу ІТЗ ЦЗ (ЦО) у містобудівній документації" погоджені Департаментом з питань цивільного захисту та оборонної роботи Полтавської міської ради 15.04.2021, ГУ ДСНС України в Полтавській області від 10.06.2021, а також з Департаментами Полтавської облдержадміністрації від 13.07.2021 та 27.07.2021.

Відповідно до статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: 1) письмовими, речовими і електронними доказами; 2) висновками експертів; 3) показаннями свідків.

Статтею 73 КАС України встановлено, що належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення. Сторони мають право обґрунтовувати належність конкретного доказу для підтвердження їхніх вимог або заперечень. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмета доказування.

За приписами ч. 1 ст.77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до ч. 2 ст. 77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів зазначає, що висновки суду першої інстанції, що рішення від 21.10.2020 "Про затвердження внесення змін до генерального плану м. Полтава" із розділом "Інженерно-технічні заходи цивільного захисту на мирний час" та "Інженерно-технічні заходи цивільного захисту на особливий період" у складі містобудівної документації "Внесення змін до генерального плану м. Полтави" не відповідало змісту цих розділів станом на дату погодження Департаментом з питань оборонної роботи, цивільного захисту та взаємодії з правоохоронними органами Полтавської обласної державної адміністрації - 15.04.2021 та Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області - 10.06.2021 не знайшли свого підтвердження в суді апеляційної інстанції.

Відповідно до позиції Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану, зокрема у справах Салов проти України (заява № 65518/01; пункт 89), Проніна проти України (заява № 63566/00; пункт 23) та Серявін та інші проти України (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29). Суди повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах Beyeler v. Italy № 33202/96, Oneryildiz v. Turkey № 48939/99, Moskal v. Poland № 10373/05).

Згідно з частинами 1, 2 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до положень статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Не врахування судом першої інстанції зазначених обставин, призвело до неправильного вирішення справи, а відтак рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню відповідно до положень ст. 317 КАС України з прийняттям постанови про відмову у задоволенні позовних вимог.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно з п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Враховуючи зазначене, колегія суддів доходить висновку, що суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а тому рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з прийняттям нового судового рішення про відмову у задоволенні позову.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Полтавської міської ради задовольнити.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 30.01.2025 по справі № 440/2984/21 скасувати.

Прийняти постанову, якою в задоволенні позову Керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області до Полтавської міської ради, третя особа Управління з питань містобудування та архітектури про визнання протиправним та нечинним рішення - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя А.О. Бегунц
Судді В.Б. Русанова О.В. Присяжнюк
Повний текст постанови складено 09.05.2025 року