Справа № 400/10486/23
Суддя: Осіпов Ю.В.
Дата ухвалення: 2025-05-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

09 травня 2025 р.м. ОдесаСправа № 400/10486/23

Головуючий І інстанції: Біоносенко В.В.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Осіпова Ю.В.,

суддів - Коваля М.П., Скрипченка В.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м.Одесі апеляційну скаргу Миколаївської міської ради на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 25 грудня 2023 року (м.Миколаїв дата складання повного тексту рішення - 25.12.2023р.) у справі за позовом Заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області до Миколаївської міської ради та Комунального підприємства Миколаївської міської ради «Захист» про зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

21.08.2023р. Заступник керівника Окружної прокуратури м.Миколаєва в інтересах держави в особі - ГУ ДСНС України у Миколаївській області звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до КП Миколаївської міської ради «Захист» та Миколаївської міської ради, в якому просив зобов`язати Комунального житлово-експлуатаційного підприємства Центрального району м.Миколаєва та Миколаївську міську раду вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - сховища №52087, що розташоване по вул. Пушкінській, 66-А/2 в м. Миколаєві.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що після початку 24.02.2022р. повномасштабної військової агресії російської федерації проти України та введення на всій території України воєнного стану виникли обґрунтовані та реальні підстави для використання захисної споруди цивільного захисту - сховища №52087, що розташоване по вул. Пушкінській, 66-А/2 в м.Миколаєві. Водночас, через недотримання та порушення відповідачем, як власником, вимог чинного законодавства у сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту, укриття №52087 не придатне для використання за призначенням. Така протиправна поведінка відповідача, на думку прокурора, створює загрозу для життя та здоров`я людей.

Ухвалою суду першої інстанції від 19.09.2023 замінено первісного відповідача - Комунальне житлово-експлуатаційне підприємство Центрального району м.Миколаєва належним відповідачем - КП Миколаївської міської ради «Захист».

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 25 грудня 2023 року (ухваленим в порядку спрощеного (письмового) провадження) позов Заступника керівника Окружної прокуратури м.Миколаєва в інтересах держави в особі: ГУ ДСНС України у Миколаївській області - задоволено. Зобов`язано КП Миколаївської міської ради «Захист» та Миколаївську міську раду вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - сховища №52087, що розташоване по вул. Пушкінській, 66-А/2 в м.Миколаєві.

Не погоджуючись із вищевказаним рішенням суду першої інстанції, Миколаївська міська рада 30.01.2024р. подала апеляційну скаргу, в якій зазначила, що судом, при винесенні оскаржуваного рішення, порушено норми матеріального і процесуального права, у зв`язку з чим просила скасувати рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 25.12.2023р. та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Ухвалою судді П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15.02.2024р. дану апеляційну скаргу - залишено без руху.

Ухвалами П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22.02.2024р. відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою відповідача та призначено справу до розгляду в порядку письмового провадження.

Ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22.02.2024р. провадження у справі №400/10486/23 - зупинено у відповідності до п.5 ч.2 ст.236 КАС України до набрання законної сили судовим рішенням у справі №260/4199/22.

12.07.2024р. матеріали справи надійшли до П`ятого апеляційного адміністративного суду.

Ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09.05.2024р. провадження у справі було поновлено.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.311 КАС України, апеляційні скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, можуть бути розглянуті судом апеляційної інстанції в порядку письмового провадження.

Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги (ч.1 ст.308 КАС України).

Розглянувши матеріали даної справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність та обґрунтованість судового рішення у межах заявлених позовних вимог та доводів апеляційної скарги, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Судом першої інстанції встановлені наступні обставини.

В межах Миколаївської міської територіальної громади по вул. Пушкінській, 66-А/2 (м.Миколаїв) знаходиться захисна споруда цивільного захисту - сховище №52087.

Балансоутримувачем захисної споруди - сховища з обліковим номером 52087 було Комунально житлово-експлуатаційне підприємство Центрального району м.Миколаєва.

Розпорядження управління комунального майна Миколаївської міської ради від 22.11.2022р. №160Р вилучено комунальне майно, в тому числі, захисну споруду цивільного захисту - сховище №52087, що розташоване по вул. Пушкінській, 66-А/2 в м.Миколаєві, у Комунального житлово-експлуатаційного підприємства Центрального району м.Миколаєва та передано його на баланс КП ММР «Інститут соціально-економічного розвитку міста».

Згідно з п.2 Рішення Миколаївської міської ради від 30.05.2023р. №19/62 КП Миколаївської міської ради «Інститут соціально-економічного розвитку міста» перейменовано в КП Миколаївської міської ради «Захист».

Відповідно до відомостей з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, власником захисної споруди цивільного захисту населення №52087 є територіальна громада м.Миколаєва в особі Миколаївської міської ради.

За результатами проведеної оцінки стану готовності захисної споруди - сховища №52087, встановлено неготовність укриття до використання за призначенням, про що було складено акт від 10.04.2023р.

Відповідно до акту встановлено численні порушення та визначено технічний стан захисної споруди не готовим до використання за призначенням та підлягає капітального ремонту.

У подальшому, відповідно до протоколу засідання Кабінету Міністрів України від 01.06.2023р. №62, Миколаївським районним управлінням ГУ ДСНС України у Миколаївській області спільно з представниками органів місцевого самоврядування та НПУ організовано та проведено оперативні огляди захисних споруд цивільного захисту населення на території м.Миколаєва, у тому числі захисної споруди цивільного захисту №52087 по вул. Пушкінській, 66-А/2 в м. Миколаєві.

За результатами оперативного огляду складено акт від 02.06.2023р., яким визначено, що споруда не готова до використання за призначенням. Крім того, вказаним актом зафіксовано не забезпечення цілодобового доступу до укриття для цивільного населення.

Будь-яких заходів, спрямованих на усунення встановлених недоліків у технічному стані укриття ані Миколаївською міською радою, ані КП Миколаївської міської ради «Захист», ані Комунальним житлово-експлуатаційним підприємством Центрального району м.Миколаєва, не вжито, що також підтверджується інформацією Миколаївського районного управління ГУ ДСНС України у Миколаївській області від 15.08.2023р.

07.07.2023р. Миколаївським районним управлінням ГУДСНС України в Миколаївській області на адресу Миколаївської окружної прокуратури скеровано листа з проханням вжити заходи щодо зобов`язання власників з приведення захисних споруд в належний технічний стан та готовність до укриття населення у зв`язку з відсутністю повноважень.

11.08.2023р. Миколаївською окружною прокуратурою направлено до ГУ ДСНС України у Миколаївській області листа щодо вжиття заходів по приведенню балансоутримувачем у належний та готовий стан укриття №52087.

У листі ГУ ДСНС у Миколаївській області від 15.08.2023р. зазначено, що інформація та підтверджувальні матеріали щодо виконання заходів з приведення захисної споруди цивільного захисту №52087 у належний стан не надходили.

З огляду на вищезазначене, Заступник керівника Окружної прокуратури м.Миколаєва звернувся до суду з даним позовом.

Вирішуючи справу по суті та повністю задовольняючи позов, суд попередньої інстанції виходив з того, що відсутність вчинення відповідачем заходів щодо приведення в належний стан і готовність до укриття населення захисної споруди свідчить про протиправну бездіяльність відповідача, оскільки, зважаючи на цільове призначення цієї захисної споруди цивільного захисту, може не захистити належним чином від загрози життя та/або здоров`я людей у разі їх не усунення, що може призвести до незворотних наслідків, на чому ґрунтовно наголошував прокурор в позовній заяві.

Однак, суд апеляційної інстанції, аналізуючи висновки суду першої інстанції щодо суті спору в межах доводів та вимог апеляційної скарги, зазначає, що судом при вирішенні справи порушено норми процесуального права, що призвело до неправильного її вирішення, виходячи з наступного.

Так, статтею 3 Конституції України установлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Умови та особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені ст.53 КАС України.

Так, за ч.3 ст.53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. (ч.4 ст.53 КАС України).

Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014р. №1697-VII, згідно зі ст.1 якого, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Абзацами 1, 2 ч.3 ст.23 Закону №1697-VII передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому ч.4 цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абз.1,2 ч.4 ст.23 Закону №1697-VII).

Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абз.3 ч.4 ст.23 Закону №1697-VII).

Отже, за наведеного вище правового регулювання, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності або ж відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов`язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких повноважень. Водночас, суд, у свою чергу, повинен надати оцінку таким аргументам та, у випадку встановлення відсутності підстав для представництва, застосувати наслідки, передбачені ст.169 КАС України.

Питання щодо повноважень прокурора звернутися до суду з відповідним позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС вже досліджувалося Верховним Судом у межах розгляду справи №520/16197/23, який в постанові від 23.01.2025р., з посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999р. №3-рп/99, насамперед акцентував увагу на тому, що захищати інтереси держави мають насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

У той же час, відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту урегульовані Кодексом цивільного захисту України, яким, зокрема, також визначено і повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права і обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.

Відповідно до положень ч.8 ст.32 Кодексу цивільного захисту України, утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Частиною 15 ст.32 цього Кодексу установлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

Законом №2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено ст.67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

Цим Законом №2228-IX Кодекс цивільного захисту України доповнено ст.17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із п.п.16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

Види санкцій за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки та механізм їхньої реалізації установлені ст.68 Кодексу цивільного захисту України.

Так, за приписами ч.1 ст.68 вказаної норми, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, у разі порушення вимог закону з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.

Водночас, реалізація вказаних санкцій здійснюється відповідно до ч.2 ст.68 Кодексу цивільного захисту України, відповідно до якої, у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

З 29.10.2022р. набрали чинності норми Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» від 06.10.2022р. №2655-IX, яким п.48 ч.2 ст.17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів «адміністративного суду щодо» доповнено словами «допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо», а після слів «здоров`ю людей» - словами «з інших підстав, визначених законом».

Водночас, на час звернення прокуратури до суду у жовтні 2023р. положення ст.68 Кодексу цивільного захисту України залишилися незмінними.

Пунктом 1 «Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій» (затв. постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015р. №1052) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Підпунктом 48 п.4 Положення №1052 передбачено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту (пп.48); застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки (пп.52).

Отже, не зважаючи на зміни у Кодексі цивільного захисту України (у редакції Закону України від 06.10.2022р. №2655-IX), указані норми Положення №1052 не змінилися.

На час виникнення спірних правовідносин у цій справі, «Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку» (затв. постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017р. №138) був визначений механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку.

За визначенням, наведеним у п.3 Порядку №138, балансоутримувачі захисних споруд - це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом із відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (п.12 Порядку №138, у редакції чинній на час звернення до суду).

Також, постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2023р. №883 «Про внесення змін до Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку» Порядок №138 доповнено п.12-1, згідно з яким координація та контроль за приведенням об`єктів фонду захисних споруд як таких, що мають стратегічне значення для забезпечення захисту населення, у належний стан здійснюються Мінстратегпромом.

Вказані зміни до Порядку №138 набрали чинності з 22.08.2023р.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007р. №877-V.

Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових та позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (ст.1 Закону №877-V).

Можливість самостійного звернення до суду органом ДСНС із зазначенням підстав такого звернення, з вимогами до суб`єкта господарювання в якості заходу контролю указаним Законом №877-V не встановлена.

Отже, виходячи із приписів ст.17-1 Кодексу цивільного захисту України, суд зауважує, що повноваження органу ДСНС звернутися до суду обумовлене виключно реалізацією органу ДСНС приписів ст.68 цього Кодексу, яка визначає дії цього суб`єкта, як застосування санкцій за порушення приписів законодавства у сфері цивільного захисту або оскарження дій стосвно недопущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок з підстав інших, ніж передбачені Законом №877-V.

Суд наголошує, що запроваджені з 29.10.2022р. зміни до ст.17-1 Кодексу цивільного захисту України носять «бланкетний характер», реалізація яких не знайшла свого відображення шляхом відповідних змін до законодавчих актів, що урегульовують спірні правовідносини.

За наведеного нормативно-правового регулювання коло повноважень органів ДСНС щодо права звернення до адміністративного суду є обмеженим, а отже ГУ ДСНС України у Миколаївській області не може бути позивачем у цій справі. Таким чином, прокурор у позовній заяві визначив орган, в інтересах якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який фактично не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано і у справі №520/16197/23, в якій суд, аналізуючи попередню практику Верховного Суду у подібній категорії справ, указав, що на відміну від попередньої редакції указаної норми щодо відсутності у територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії, законодавець у чинній редакції п.48 ч.2 ст.17-1 Кодексу цивільного захисту, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.

Також, у справі №520/16197/23 Верховний Суд, з-поміж іншого, зазначив, що у контексті порушеного питання варто також зауважити, що ч.4 ст.4 Закону №877-V визначає, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження чи іншого розпорядчого документа.

Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

За висновком Верховного Суду №520/16197/23 вказані норми також визначають пряму кореляцію між законодавчим положенням та повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб`єктів господарювання. Тому, не зважаючи на те, що п.48 ч.2 ст.17-1 Кодексу цивільного захисту, у редакції Закону №2655-ІХ , передбачає, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширився, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції п.48 ч.2 ст.17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

За таких обставин, Верховний Суд у справі №520/16197/23 дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та, відповідно, правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд, а отже, і прокурор не може від його імені заявити такий позов.

Надалі таку правову позицію було підтримано Верховним Судом і у справах №400/10777/23, №520/16687/23 та №260/4199/22.

Верховний Суд неодноразово аналізував положення ч.2 ст.19 Конституції України, зокрема, у постанові від 07.11.2024р. у справі №990/184/24 Велика Палата Верховного Суду зазначала про те, що вжите законодавцем формулювання «у спосіб» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

Тобто, за висновками Великої Палати Верховного Суду у справі №990/184/24 діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, що забезпечує введення владних функцій у законні рамки.

Частиною 4 ст.5 КАС України передбачено право суб`єктів владних повноважень звернутися до адміністративного суду, але виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

З такими приписами процесуального та матеріального закону перекликаються норми п.5 ч.1 ст.19 КАС України, за змістом яких юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

У постанові Верховного Суду від 07.09.2018р. у справі №824/2473/15-а зазначено про те, що з урахуванням специфіки адміністративного судочинства законодавець жорстко обмежив право суб`єктів владних повноважень звертатися до суду з адміністративним позовом, перерахувавши такі випадки, та зробив винятки про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі.

У цій же постанові Верховного Суду також зазначено, що широко тлумачити вказані винятки як можливість будь-якого суб`єкта владних повноважень звертатися до адміністративного суду з позовом до фізичної чи юридичної особи в разі, якщо спеціальним законом їм надано право на звернення до суду, не можна, оскільки це спотворює природу і завдання адміністративної юстиції.

Окрім того підкреслено, що звернення до суду є способом реалізації компетенції відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання, та не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За таких обставин, суд касаційної інстанції у справі №824/2473/15-а констатував те, що до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень, в яких можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи, в чітко визначених законами України випадках.

Підсумовуючи викладене, апеляційний суд констатує відсутність у прокурора права звернення до суду в інтересах держави в особі ГУ ДСНС України у Миколаївській області з вказаними позовними вимогами, оскільки цей спір у такому суб`єктному складі не вирішуються в судовому порядку.

Надаючи оцінку доводам апеляційної скарги відповідача про залишення позову без розгляду, колегія суддів зазначає наступне.

Пунктом 1 ч.1 ст.240 КАС України передбачено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Водночас, приписи вищевказаної норми КАС України не передбачають можливості залишити позовну заяву без розгляду в разі, якщо прокурором не дотримано визначеного законом порядку звернення до суду за захистом інтересів держави та наведено помилкове обґрунтування наявності підстав для представництва цих інтересів у суді.

Варто також зауважити й про те, що звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод або законних інтересів фізичних або юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання.

При цьому, суб`єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен чітко обґрунтувати підстави звернення та зазначити (конкретизувати) їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону.

У разі встановлення судом відповідних правових підстав, прямо визначених у Конституції або законах України, для звернення до суду суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб`єкта владних повноважень і вирішувати її по суті.

Судовий розгляд у справі за позовом суб`єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно, якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, адже спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд цих спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів, він не належить до юрисдикції жодного іншого суду, а тому у таких випадках провадження у справі необхідно закривати з підстав, передбачених п.1 ч.1 ст.238 КАС України.

Таку правову позицію було викладено в постановах Верховного Суду від 22.08.2018р. у справі №818/1735/17, від 07.09.2018р. у справі №824/2473/15-а, від 24.09.2018р. у справі №813/562/15, від 06.06.2019р. у справі №814/2764/16, від 23.04.2020р. у справі №820/6416/16, від 18.11.2022р. у справі №813/2243/17, від 01.02.2022р. у справі №480/4055/18, від 30.05.2023р. у справі №813/4992/17, від 10.09.2024р. №560/177/23 та від 24.02.2025р. у справі №420/28679/23.

Аналогічна правова позиція також була підтримана і П`ятим апеляційним адміністративним судом у постанові від 05.05.2025р.у справі №420/21906/23.

Частиною 1 ст.319 КАС України встановлено, що судове рішення 1-ї інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно ст.ст.238, 240 цього Кодексу.

Оскільки суд першої інстанції розглянув справу з порушенням норм процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування рішення суду першої інстанції та закриття провадження у справі на підставі п.1 ч.1 ст.238 КАС України.

Керуючись ст.ст.238,308,311,315,317,319,321,322,325,329 КАС України, апеляційний суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Миколаївської міської ради - задовольнити частково.

Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 25 грудня 2023 року - скасувати, а провадження у справі №400/10486/23 - закрити на підставі п.1 ч.1 ст.238 КАС України.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому ст.328 КАС України.

Повний текст постанови виготовлено: 09.05.2025р.

Головуючий у справі

суддя-доповідач: Ю.В. Осіпов

Судді: М.П. Коваль

В.О. Скрипченко