Справа № 240/17111/24
Суддя: Сушко О.О.
Дата ухвалення: 2025-05-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Головуючий у 1-й інстанції: Токарева М.С.
Суддя-доповідач: Сушко О.О.
09 травня 2025 року м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Сушка О.О.
суддів: Мацького Є.М. Залімського І. Г.
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу заступника керівника Житомирської обласної прокуратури на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2024 року у справі за адміністративним позовом заступника керівника Житомирської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Житомирської обласної військової (державної) адміністрації, Державної екологічної інспекції Поліського округу до Брониківської сільської ради Дочірнього підприємства "Звягельський лісгосп АПК "Житомирського обласного комунального агролісогосподарського підприємства "Житомироблагроліс" Житомирської обласної ради про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,
Заступник керівника Житомирської обласної прокуратури звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Брониківської сільської ради щодо невжиття заходів з організації проведення робіт із винесення меж ландшафтного заказника місцевого значення «Зелена лагуна» в частині площею 84 та закріплення їх в натурі (на місцевості) та Дочірнього підприємства «Звягельський лісгосп АПК» Житомирського обласного комунального агролісогосподарського підприємства «Житомироблагроліс» Житомирської обласної ради щодо невжиття заходів з організації проведення робіт із винесення меж ландшафтного заказника місцевого значення «Зелена лагуна» в частині площею 13,9917 га та закріплення їх в натурі (на місцевості);
- зобов`язати Брониківську сільську раду відповідно до вимог законодавства України забезпечити проведення робіт із винесення меж ландшафтного заказника місцевого значення «Зелена лагуна» площею 84 га та закріплення їх в натурі (на місцевості); дочірнє підприємство «Звягельський лісгосп АПК» Житомирського обласного комунального агролісогосподарського підприємства «Житомироблагроліс» Житомирської обласної ради відповідно до вимог законодавства України забезпечити проведення робіт із винесення меж ландшафтного заказника місцевого значення «Зелена лагуна» площею 13,9917 га та закріплення їх в натурі (на місцевості).
Відповідно до ухвали Житомирського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2024 року позовну заяву повернуто позивачу.
Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, у якій просив скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору.
Розглянувши матеріали справи, колегія суддів апеляційної інстанції, дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, виходячи з наступного.
Так, частиною 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Зі змісту цієї норми Закону слідує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або ж у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
«Нездійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав.
Велика Палата Верховного Суду в постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 дійшла висновків, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджування порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Таким чином, підставою звернення прокурора до суду є саме бездіяльність уповноваженого органу, яка визначається сукупністю обставин, як от: розумності строку, обізнаності про порушення, правової позиції самого органу щодо виявлених порушень.
Прокурор звернувся з позовом в інтересах держави в особі Житомирської обласної військової (державної) адміністрації та Державної екологічної інспекції Поліського округу.
Прокурором на адресу Департаменту екології та природних ресурсів Житомирської обласної державної адміністрації 02.08.2024 за №12-520вих-24 спрямовувався запит у порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» про надання інформації та документів, зазначених у запиті.
На вказаний запит відповідь дана 05.08.2024 за №1955/1-9/2-4-1635.
На адресу Житомирської обласної військової (державної) адміністрації 14.08.2024 за №12-587вих-24 надіслано повідомлення про встановленні порушення вимог природоохоронного законодавства.
Листом від №5505/2-24/31 від 30.08.2024 Житомирська обласна військова адміністрація повідомила, що Брониківська сільська рада та ДП «Звягельський лісгосп АПК» не вживають заходів для забезпечення охорони і збереження об`єкта природно-заповідного фонду - ландшафтного заказника місцевого значення «Зелена лагуна», що розташований в адміністративних межах Звягельського району Житомирської області. Житомирська обласна військова ' адміністрація не заперечує щодо звернення органу прокуратури до суду із позовною заявою в інтересах держави.
Державною екологічною інспекцією Поліського округу 25.04.2023 було проведено обстеження зелених насаджень у водоохоронній зоні за межами с. Несолонь, де була проведена самовільна порубка дерев. При цьому, інспекцією встановлено, що порубка 104 дерев проведена на території ландшафтного заказника місцевого значення «Зелена лагуна» та нараховано збитки в розмірі 5982748,86 гривень.
Крім того, на адресу Державної екологічної інспекції Поліського округу 14.08.2024 за № 12-588вих-24 прокурором надіслано повідомлення про встановленні порушення вимог природоохоронного законодавства.
Відповідно до листа Державної екологічної інспекція Поліського округу від 22.08.2024 №4244/11-05, інспекція вбачає необхідність вжиття заходів представницького характеру шляхом звернення до суду, однак самостійно здійснити такі заходи немає можливості через відсутність фінансування по сплаті коштів судового збору інспекції.
Таким чином, прокурором вказано уповноваженим на захист інтересів держави органам про наявні порушення та необхідність судового захисту інтересів держави, натомість Житомирська обласна військова (державна) адміністрація та Державна екологічна інспекція Поліського округу чітко повідомили про відсутність наміру самостійно звернутись за захистом порушених інтересів держави до суду.
Верховним Судом у постановах від 09.06.2021 у справі №920/839/20 та від 26.05.2021 у справі №926/14/19 висловлено позицію, за якою у разі свідчення попереднього листування прокурора з уповноваженим органом про те, що воно мало характер інформування відповідного органу про вже раніше виявлені прокурором порушення, а відповідний орган протягом розумного строку на таку інформацію не відреагував або відреагував повідомленням про ^ те, що він обізнаний (у тому числі до моменту отримання інформації від прокурора) про таке порушення, але не здійснював та/або не здійснює та/або не буде здійснювати захист порушених інтересів, то, у такому випадку, наявні підстави для представництва передбачені абзацом першим частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
Великою Палатою Верховного суду в постанові від 15.10.2019 у справі №903/129/18 зазначено, що сам факт не звернення до суду уповноваженого органу з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавця та, відповідно, мав змогу захистити інтереси держави (у даному випадку) свідчить про те, що указаний орган неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів держави та звернення до суду з позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.
Крім цього, в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 року у справі № 912/2385/18 зазначено, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.
Невжиття уповноваженими на захист інтересів держави органами заходів із їх судового захисту призводить до несвоєчасного усунення порушень закону, перешкоджає неухильному дотриманні режиму охорони та використання об`єкта природно-заповідного фонду, що є порушенням інтересів держави, насамперед у сфері охорони навколишнього природного середовища, тому є правові підстави для пред`явлення прокурором позову до суду на їх захист, в межах його компетенції, відповідно до ст, 131 Конституції України.
Отже, за наявності підстав, що були очевидні (внаслідок загальнодоступності правових норм та обізнаності про бездіяльність сільської ради та ДП «Звягельський лісгосп АПК» щодо усунення порушень закону), та повноважень на звернення до суду уповноваженим суб`єктом - Житомирською обласною військовою (державною адміністрацією та Державною екологічною інспекцією Поліського регіону - не вжито та не планується до вжиття заходів із забезпечення судового захисту порушених інтересів держави, що свідчить про пасивну поведінку уповноважених органів, має своїм наслідком нездійснення захисту інтересів держави у суді та є підставою для представництва прокурором інтересів держави.
Ланшафтний заказник місцевого значення «Зелена лагуна» створено рішенням Житомирської обласної ради від 08.10.2020 №2042 з метою охорони та збереження ділянок слабохвилястлої рівнини річок Тні і Теньки, а також видів рослин та тварин, занесених у червону книгу України, рідкісних рослинних угруповань занесених у Зелену книгу України.
Положення про вказаний ландшафтний заказник затверджено т.в.о. начальника управління екології та природних ресурсів Житомирської обласної державної адміністрації також у 2020 році.
Управлінням екології та природних ресурсів Житомирської обласної державної адміністрації з метою забезпечення режиму охорони ландшафтного заказника місцевого значення «Зелена лагуна» видано охоронні зобов`язання, зокрема: 28.10.2020 за №239 - Брониківській об`єднаній територіальній громаді частина ландшафтного заказника площею 84 га (землі водного фонду), 19.10.2020 за №239 - ДП «Новоград-Волинський лісгосп АПК» (наразі - ДП «Звягельський лісгосп АПК».
Враховуючи те, що прокурори проінформовано органи про виявлені прокурором порушення, а відповідні органи відреагували на повідомлення про те, що обізнані про таке порушення, але не здійснювали та не будуть здійснювати захист порушених інтересів, то, у такому випадку, наявні підстави для представництва передбачені абзацом першим частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
Статтею 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду
Відповідно до п. 4 ч. 1ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Підсумовуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції постановив оскаржувану ухвалу з порушенням норм процесуального права, що є підставою для скасування оскаржуваної ухвали та направлення справи для продовження розгляду.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
П О С Т А Н О В И В :
апеляційну скаргу заступника керівника Житомирської обласної прокуратури задовольнити.
Ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2024 року скасувати.
Справу направити до Житомирського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Сушко О.О.

Судді Мацький Є.М. Залімський І. Г.