Справа № 620/3955/25
Суддя: Бородавкіна С.В.
Дата ухвалення: 2025-05-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

12 травня 2025 року м. Чернігів Справа № 620/3955/25

Суддя Чернігівського окружного адміністративного суду Бородавкіна С.В., перевіривши матеріали адміністративного позову Комунального підприємства "Шкільне" Чернігівської міської ради до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про визнання протиправними та скасування пунктів пропозицій, звіту,

У С Т А Н О В И В:

Комунальне підприємство «Шкільне» Чернігівської міської ради (далі КП «Шкільне») звернулось до суду з адміністративним позовом до Управління Північного офісу Державної аудиторської служби в Чернігівській області (далі Управління), у якому просить:

- визнати протиправними та скасувати пункти 3, 4, 5, 6, 7, 8 пропозицій, викладених в листі Управління від 20.03.2025 №262507-14/2025;

- визнати протиправними та скасувати пункти 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 14 висновків, викладених в Звіті про результати державного фінансового аудиту діяльності Комунального підприємства «Шкільне» Чернігівської міської ради за період з 01.01.2021 по 31.10.2024, від 27.02.2025 №262507-32/08.

Ухвалою суду від 14.04.2025 позовну заяву залишено без руху, установлено позивачу строк для усунення недоліків шляхом надання належним чином завіреної копії Звіту Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області від 27.02.2025 №262507-32/08.

Позивач у встановлений строк вимоги вказаної ухвали суду виконав.

У період з 28.04.2025 до 02.05.2025 суддя перебувала у щорічній додатковій відпустці.

У період з 05.05.2025 до 09.05.2025 суддя перебувала на лікарняному.

Відповідно до положень пунктів 4 та 6 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Разом з тим, дослідивши матеріали позовної заяви, суд дійшов висновку про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у справі з таких підстав.

Згідно з частиною першою статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України порядок здійснення адміністративного судочинства встановлюється Конституцією України, цим Кодексом та міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України).

Нормами частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України установлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

У свою чергу, згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Отже, суди розглядають виключно спори, які виникають між учасниками певних правовідносин. До адміністративних судів можуть бути оскаржені рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.

Позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Проте ці рішення, дії або бездіяльність повинні бути такими, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин.

Слід зауважити, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин у сфері виконавчої влади, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні (відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування).

Другу групу актів за критерієм юридичної природи складають індивідуальні акти, які стосуються конкретних осіб та їхніх відносин. Загальною рисою, яка відрізняє індивідуальні акти управління від інших актів, є їх виражений правозастосовчий характер, а також їх конкретність, зокрема: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб`єктами адміністративного права, які видають такі акти; розв`язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата - конкретної особи або осіб; зникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами.

Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені широким колом осіб (фізичних та юридичних), яких вони стосуються. Індивідуальні акти можуть бути оскаржені іншими особами, які в них зазначені, тобто безпосередні права, свободи чи охоронювані законом інтереси яких такими актами порушені.

Правові та організаційні засади здійснення фінансового контролю в Україні визначені Законом України від 26.01.1993 №2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-ХІІ).

Відповідно до статті 1 Закону №2939-ХІІ здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Згідно з Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 (далі - Положення №43), Державна аудиторська служба України (далі - Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань реалізує державний фінансовий контроль через здійснення, у тому числі державного фінансового аудиту.

Частиною другою статті 2 Закону №2939-ХІІ установлено, що державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Згідно з частиною третьою статті 2 Закону №2939-ХІІ порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірки закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Статтею 3 Закону №2939 передбачено, що державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі органом державного фінансового контролю фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті.

У свою чергу, механізм проведення державного фінансового аудиту діяльності суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами державного фінансового аудиту діяльності суб`єктів господарювання, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 27 березня 2019 року №252 (далі - Порядок №252).

Відповідно до пункту 3 Порядку №252 державний фінансовий аудит діяльності суб`єктів господарювання (далі - аудит) - це вид державного фінансового аудиту, що полягає у перевірці та аналізі стану справ щодо законного та ефективного використання державних та/або комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, стану внутрішнього контролю у суб`єктів господарювання.

Основними завданнями аудиту є: 1) проведення аналізу та перевірки: дотримання об`єктом аудиту під час провадження фінансово-господарської діяльності вимог законодавства, виданих ним актів і рішень та актів і рішень його органу управління; ефективності фінансово-господарської діяльності об`єкта аудиту, яка визначається як співвідношення отриманих результатів до запланованих з урахуванням використаних для їх досягнення ресурсів; законного (цільового) та ефективного використання активів об`єкта аудиту та стану їх збереження; правильності ведення бухгалтерського обліку та достовірності фінансової звітності; інвестиційної діяльності об`єкта аудиту; стану внутрішнього контролю; виконання функцій з управління об`єктами державної власності; 2) розроблення пропозицій та рекомендацій щодо усунення виявлених під час проведення аудиту недоліків і порушень та запобігання їм надалі (далі - пропозиції та рекомендації) (пункт 5 Порядку №252).

Керівник аудиту формує проект звіту та подає його об`єкту аудиту для ознайомлення не пізніше ніж в останній робочий день завершення строку проведення аудиту, визначеного в направленні з урахуванням продовження такого строку, одним із способів, передбачених пунктом 16 цього Порядку (пункт 19).

Відповідно до пунктів 26-29 Порядку №252 керівник аудиту протягом трьох робочих днів з дня підписання протоколу узгодження складає та підписує по одному примірнику звіту для органу Держаудитслужби та об`єкта аудиту.

Кожен примірник звіту візує керівник аудиту на кожній сторінці із зазначенням загальної кількості сторінок на останній сторінці.

Керівник аудиту протягом трьох робочих днів з дня підписання протоколу узгодження подає відповідний примірник звіту об`єкту аудиту одним із способів, визначених у пункті 16 цього Порядку.

Разом із звітом керівник аудиту подає об`єкту аудиту супровідний лист, підписаний керівником органу Держаудитслужби, із зазначенням строку інформування про виконання пропозицій та рекомендацій, поданих у ньому, та результати їх впровадження.

Пропозиції та рекомендації, що містяться у звіті, обов`язкові до розгляду об`єктом аудиту.

Об`єкт аудиту у строк, визначений у листі органу Держаудитслужби, зазначеному в пункті 28 цього Порядку, інформує орган Держаудитслужби про стан і результати розгляду пропозицій та рекомендацій, що містяться у звіті, заплановані та вжиті заходи, спосіб і результати впровадження пропозицій та рекомендацій.

Враховуючи вищенаведені норми права, суд зазначає, що сам по собі аудиторський звіт, пропозиції, викладені в супровідному листі, не є обов`язковими для виконання рішеннями суб`єкта владних повноважень, не створюють, не змінюють, не припиняють будь-яких правовідносин. Висновки та рекомендації такого звіту, які є його частиною, слугують для визначення якості роботи підконтрольної установи, мають рекомендаційний та консультативний характер, а тому не створюють жодних правових наслідків для позивача.

Верховний Суд у постанові від 20 лютого 2018 року у справі №822/2087/17 висловив правову позицію, що самі по собі акти ревізії, документи перевірок тощо не породжують жодних правових наслідків чи обов`язків, а тому не мають ознак рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), оскарження яких здійснюється за нормами Кодексу адміністративного судочинства України, такі документи стверджують факт проведення перевірок за дотриманням вимог законодавства і є лише носіями доказової інформації. Аналогічна позиція викладена в постанові Верховного Суду України 10 вересня 2013 року у справі №21-237а13.

Враховуючи вищевикладене, суд вважає, що оскаржувані лист Управління від 20.03.2025 №262507-14/2025 та Звіт про результати державного фінансового аудиту діяльності КП «Шкільне» від 27.02.2025 №262507-32/08 не є рішеннями суб`єкта владних повноважень у розумінні положень Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки не спричиняють виникнення будь-яких прав чи обов`язків, оскільки, не містить обов`язкових приписів (обов`язку вчинити дії) для позивача, дотримання яких забезпечується правовими механізмами (юридична відповідальність), а відтак, не є правовим актом індивідуальної дії та не може оскаржуватись до адміністративного суду.

Водночас, суд звертає увагу на те, що згідно правової позиції Великої Палати Верховного Суду, визначеній у постанові від 11.04.2018 у справі № 820/583/16 (К/9901/7053/18), поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Вказана обставина, згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України, є підставою для відмови у відкритті провадження.

На підставі наведеного та керуючись статтями 170, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя

У Х В А Л И В:

У відкритті провадження у справі за позовом Комунального підприємства «Шкільне» Чернігівської міської ради до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про визнання протиправними та скасування пунктів пропозицій, звіту відмовити.

Попередити позивача, що повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.

Ухвала набирає законної сили негайно після її підписання.

Апеляційна скарга на ухвалу суду може бути подана безпосередньо до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня складення повного тексту.

Повний текст ухвали складений 12.05.2025.

Суддя С.В. Бородавкіна