Справа № 420/28886/23
Суддя: Осіпов Ю.В.
Дата ухвалення: 2025-05-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

09 травня 2025 р.м. ОдесаСправа № 420/28886/23

Головуючий І інстанції: Радчук А.А.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Осіпова Ю.В.,

суддів - Коваля М.П., Скрипченка В.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м.Одесі апеляційну скаргу Комунального некомерційного підприємства «Одеська обласна клінічна лікарня «Одеської обласної ради» на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 29 грудня 2023 року (м.Одеса дата складання повного тексту рішення - 29.12.2023р.) у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Суворівської окружної прокуратури м.Одеси в інтересах держави в особі: Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної державної (військової) адміністрації до Комунального некомерційного підприємства «Одеська обласна клінічна лікарня «Одеської обласної ради» та третьої особи - Одеської обласної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В:

23.10.2023р. Заступник керівника Суворівської окружної прокуратури м.Одеси в інтересах держави в особі - ГУ ДСНС України в Одеській області, Одеської обласної державної (військової) адміністрації звернувся до Одеського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до КНП «Одеська обласна клінічна лікарня» Одеської обласної ради» в якому просив суд:

- визнати протиправною бездіяльність КНП «Одеська обласна клінічна лікарня» Одеської обласної ради» щодо утримання у неналежному технічному стані, не придатному для використання за цільовим призначенням, захисної споруди цивільного захисту за №57452, яка знаходиться за адресою: м.Одеса, вул. Академіка Заболотного, 26;

- зобов`язати КНП «Одеська обласна клінічна лікарня «Одеської обласної ради» привести у належний технічний стан, придатний для використання за цільовим призначенням, захисну споруду цивільного захисту №57452, яка знаходиться за адресою: м.Одеса, вул. Академіка Заболотного, 26.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 29 грудня 2023 року (ухваленим в порядку спрощеного (письмового) провадження) позов Заступника керівника Суворівської окружної прокуратури м.Одеси в інтересах держави в особі: ГУ ДСНС України в Одеській області, Одеської обласної державної (військової) адміністрації - задоволено. Визнано протиправною бездіяльність відповідача щодо утримання у неналежному технічному стані, непридатному для використання за цільовим призначенням, захисної споруди цивільного захисту №57452, яка знаходиться за адресою: м.Одеса, вул. Академіка Заболотного, 26. Зобов`язано КНП «Одеська обласна клінічна лікарня» Одеської обласної ради» привести у стан готовності захисну споруду цивільного захисту №57452, яка знаходиться за адресою: м.Одеса, вул. Академіка Заболотного, 26, з метою її використання за призначенням відповідно до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту» (затв. наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018р. №579).

Не погоджуючись із вказаним рішенням суду першої інстанції, відповідач 22.01.2024р. подав апеляційну скаргу, в якій зазначив про те, що судом, при винесенні оскаржуваного рішення, було порушено норми матеріального і процесуального права, у зв`язку із чим просив скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 29.12.2023р. та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Ухвалами П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19.02.2024р. відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою відповідача та призначено справу до розгляду в порядку письмового провадження.

06.02.2024р. матеріали справи надійшли до П`ятого апеляційного адміністративного суду.

Ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19.02.2024р. провадження у справі №420/28886/23 - зупинено у відповідності до п.5 ч.2 ст.236 КАС України до набрання законної сили судовим рішенням у справі №260/4199/22.

Ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09.05.2024р. провадження у справі було поновлено.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.311 КАС України, апеляційні скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, можуть бути розглянуті судом апеляційної інстанції в порядку письмового провадження.

Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги (ч.1 ст.308 КАС України).

Розглянувши матеріали даної справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність та обґрунтованість судового рішення у межах заявлених позовних вимог та доводів апеляційної скарги, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Судом першої інстанції встановлені наступні обставини.

У межах Пересипського (раніше Суворовського) району м.Одеси, знаходиться захисна споруда цивільного захисту №57452, розташована за адресою: м.Одеса, вул. Академіка Заболотного, 26.

Відповідно до паспорта споруди цивільного захисту №57452, розташованої за вищевказаною адресою, загальна площа сховища 292,2 м.кв, загальний об`єм 876 м.куб, місткість - 100 осіб. Клас захисної споруди - сховище. Власником захисної споруді цивільного захисту - є Одеська обласна рада. Балансоутримувачем вказаної захисної споруди цивільного захисту - є КНП «Одеська обласна клінічна лікарня» Одеської обласної ради».

23.05.2022р. Комісією з числа представників відповідача було проведено позапланову перевірку стану готовності до використання за призначенням захисної споруди (сховища) №57452.

За результатами проведеної перевірки було складено Акт від 23.05.2022р. №01/01-07/1777, яким встановлено, зокрема: загальний стан сховища - чисте, сухе, після косметичного ремонту; Система вентиляції: фільтри поглиначі відслужили встановлений термін потребують обслуговування; герметичні клапани потребують обслуговування клапани надмірного тиску потребують обслуговування; температурно-вологісний режим і параметри повітряного середовища приміщень: прилади виміру радіоактивного забруднення не справні; відсутні прилади виміру вуглекислого газу.

Загальний висновок про стан захисної споруди №57452, у відповідності до акта перевірки від 23.05.2022р. наступний: зазначене сховище оцінюється як «обмежено готове» до використання за призначенням. Рекомендовано провести повірку фільтрів, в сховищі замінити лампи, доопрацювати документацію ЗС, провести технічне обслуговування системи фільтровентиляцій.

Акт перевірки підписаний генеральним директором КНП «Одеська обласна клінічна лікарня» Одеської обласної ради» без зауважень, а також усіма членами створеної для перевірки Комісії.

При цьому, у позові прокурор зазначає, що на час подання позову захисна споруда є не готовою до використання за призначенням, через що не здатна забезпечити захист цивільного населення та у разі використання за призначенням може створювати загрозу для життя та здоров`я людей.

ГУ ДСНС у Одеській області листом від 21.08.2023р. №1751-23 було повідомлено керівника Суворовської окружної прокуратури м.Одеси про те, що заходи державного нагляду (контролю) щодо перевірки стану приведення сховища за №57452 до готовності використання за призначенням не вживались, оскільки з 13.03.2022р. припинено проведення планових та позапланових перевірок.

Також, 23.08.2023р. Одеська обласна військова адміністрація листом повідомила Суворовську окружну прокуратуру м.Одеси, що на адресу військової адміністрації не надходила інформація щодо обстеження та оцінки стану готовності до використання за призначенням захисної споруди цивільного захисту (сховище) обліковий номер 57452, розташованої за адресою: м.Одеса, вул. Академіка Заболотного, 26, (комунальна власність) балансоутримувач КНП «Одеська обласна клінічна лікарня» Одеської обласної ради». Відповідно заходи за результатами перевірки, у тому числі в судовому порядку, до балансоутримувача не вживалися.

З огляду на вищезазначене, Заступник керівника Суворовської окружної прокуратури м.Одеси звернувся до суду із даним позовом.

Вирішуючи справу по суті та повністю задовольняючи позов, суд попередньої інстанції виходив з того, що відсутність вчинення відповідачем заходів щодо приведення в належний стан і готовність до укриття населення захисної споруди свідчить про протиправну бездіяльність відповідача, оскільки, зважаючи на цільове призначення цієї захисної споруди цивільного захисту, може не захистити належним чином від загрози життя та/або здоров`я людей у разі їх не усунення, що може призвести до незворотних наслідків, на чому ґрунтовно наголошував прокурор в позовній заяві.

Однак, суд апеляційної інстанції, аналізуючи висновки суду першої інстанції щодо суті спору в межах доводів та вимог апеляційної скарги, зазначає, що судом при вирішенні справи порушено норми процесуального права, що призвело до неправильного її вирішення.

До такого висновку апеляційний суд дійшов виходячи з наступного.

Так, статтею 3 Конституції України встановлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Умови та особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені ст.53 КАС України.

Так, за ч.3 ст.53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. (ч.4 ст.53 КАС України).

Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014р. №1697-VII, згідно зі ст.1 якого, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Абзацами 1, 2 ч.3 ст.23 Закону №1697-VII передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому ч.4 цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абз.1,2 ч.4 ст.23 Закону №1697-VII).

Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абз.3 ч.4 ст.23 Закону №1697-VII).

Отже, за наведеного вище правового регулювання, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності або ж відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов`язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких повноважень. Водночас, суд, у свою чергу, повинен надати оцінку таким аргументам та, у випадку встановлення відсутності підстав для представництва, застосувати наслідки, передбачені ст.169 КАС України.

Питання щодо повноважень прокурора звернутися до суду з відповідним позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС вже досліджувалося Верховним Судом у межах розгляду справи №520/16197/23, який в постанові від 23.01.2025р., з посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999р. №3-рп/99, насамперед акцентував увагу на тому, що захищати інтереси держави мають насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

У той же час, відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту урегульовані Кодексом цивільного захисту України, яким, зокрема, також визначено і повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права і обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.

Відповідно до положень ч.8 ст.32 Кодексу цивільного захисту України, утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Частиною 15 ст.32 цього Кодексу установлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

Законом №2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено ст.67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

Цим Законом №2228-IX Кодекс цивільного захисту України доповнено ст.17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із п.п.16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

Види санкцій за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки та механізм їхньої реалізації установлені ст.68 Кодексу цивільного захисту України.

Так, за приписами ч.1 ст.68 вказаної норми, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, у разі порушення вимог закону з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.

Водночас, реалізація вказаних санкцій здійснюється відповідно до ч.2 ст.68 Кодексу цивільного захисту України, відповідно до якої, у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

З 29.10.2022р. набрали чинності норми Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» від 06.10.2022р. №2655-IX, яким п.48 ч.2 ст.17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів «адміністративного суду щодо» доповнено словами «допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо», а після слів «здоров`ю людей» - словами «з інших підстав, визначених законом».

Водночас, на час звернення прокуратури до суду у жовтні 2023р. положення ст.68 Кодексу цивільного захисту України залишилися незмінними.

Пунктом 1 «Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій» (затв. постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015р. №1052) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Підпунктом 48 п.4 Положення №1052 передбачено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту (пп.48); застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки (пп.52).

Отже, не зважаючи на зміни у Кодексі цивільного захисту України (у редакції Закону України від 06.10.2022р. №2655-IX), указані норми Положення №1052 не змінилися.

На час виникнення спірних правовідносин у цій справі, «Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку» (затв. постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017р. №138) був визначений механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку.

За визначенням, наведеним у п.3 Порядку №138, балансоутримувачі захисних споруд - це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (п.12 Порядку №138, у редакції чинній на час звернення до суду).

Також, постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2023р. №883 «Про внесення змін до Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку» Порядок №138 доповнено п.12-1, згідно з яким координація та контроль за приведенням об`єктів фонду захисних споруд як таких, що мають стратегічне значення для забезпечення захисту населення, у належний стан здійснюються Мінстратегпромом.

Вказані зміни до Порядку №138 набрали чинності з 22.08.2023р.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007р. №877-V.

Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових та позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (ст.1 Закону №877-V).

Можливість самостійного звернення до суду органом ДСНС із зазначенням підстав такого звернення, з вимогами до суб`єкта господарювання в якості заходу контролю указаним Законом №877-V не встановлена.

Отже, виходячи із приписів ст.17-1 Кодексу цивільного захисту України, суд зауважує, що повноваження органу ДСНС звернутися до суду обумовлене виключно реалізацією органу ДСНС приписів ст.68 цього Кодексу, яка визначає дії цього суб`єкта, як застосування санкцій за порушення приписів законодавства у сфері цивільного захисту або оскарження дій стосвно недопущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок з підстав інших, ніж передбачені Законом №877-V.

Суд наголошує, що запроваджені з 29.10.2022р. зміни до ст.17-1 Кодексу цивільного захисту України носять «бланкетний характер», реалізація яких не знайшла свого відображення шляхом відповідних змін до законодавчих актів, що урегульовують спірні правовідносини.

За наведеного нормативно-правового регулювання коло повноважень органів ДСНС щодо права звернення до адміністративного суду є обмеженим, а отже ГУ ДСНС в Одеській області не може бути позивачем у цій справі. Таким чином, прокурор у позовній заяві визначив орган, в інтересах якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який фактично не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано і у справі №520/16197/23, в якій суд, аналізуючи попередню практику Верховного Суду у подібній категорії справ, указав, що на відміну від попередньої редакції указаної норми щодо відсутності у територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії, законодавець у чинній редакції п.48 ч.2 ст.17-1 Кодексу цивільного захисту, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.

Також, у справі №520/16197/23 Верховний Суд, з-поміж іншого, зазначив, що у контексті порушеного питання варто також зауважити, що ч.4 ст.4 Закону №877-V визначає, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження чи іншого розпорядчого документа.

Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

За висновком Верховного Суду №520/16197/23 вказані норми також визначають пряму кореляцію між законодавчим положенням та повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб`єктів господарювання. Тому, не зважаючи на те, що п.48 ч.2 ст.17-1 Кодексу цивільного захисту, у редакції Закону №2655-ІХ , передбачає, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширився, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції п.48 ч.2 ст.17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

За таких обставин, Верховний Суд у справі №520/16197/23 дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та, відповідно, правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд, а отже, і прокурор не може від його імені заявити такий позов.

Надалі таку правову позицію було підтримано Верховним Судом і у справах №400/10777/23, №520/16687/23 та №260/4199/22.

Що ж стосується питання захисту інтересів держави в особі Одеської ОВА шляхом пред`явлення прокурором відповідного позову зобов`язального характеру, то колегія суддів з цього приводу зазначає наступне.

Відповідно до п.п.1,7 ч.1 ст.119 Конституції України, місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують: виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Аналогічні норми містяться у ст.2 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999р. №586-ХІV, яка визначає основні завдання місцевих державних адміністрацій.

Відповідно до вимог п.16 ч.1 ст.16 Закону №586-ХІV, місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за станом захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони).

У свою чергу, повноваження місцевої державної адміністрації в галузі забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян визначені ст.25 Закону №586-ХІV, згідно з п.14 ч.1 якої, місцева державна адміністрація перевіряє наявність і утримання в готовності локальних систем раннього виявлення надзвичайних ситуацій на об`єктах, які підлягають обладнанню системами раннього виявлення надзвичайних ситуацій; наявність і готовність до використання у надзвичайних ситуаціях засобів колективного та індивідуального захисту населення, майна цивільного захисту, стан їх утримання та ведення обліку.

При цьому, згідно з п.5 ч.1 ст.28 Закону №586-ХІV, який визначає права місцевих державних адміністрацій, закріплено, що для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

Такі приписи законодавства корелюються з положеннями ч.2 ст.19 Конституції України, якою встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Разом з тим, вказаний позов продано прокурором в особі місцевої військової адміністрації, а не місцевої ОДА, діяльність/повноваження якої визначені Законом України «Про правовий режим воєнного стану», а не Законом №586-ХІV.

Так, згідно з ч.ч.1,2, речення другого ч.4 ст.4 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» на територіях, на яких введено воєнний стан, для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян можуть утворюватися тимчасові державні органи - військові адміністрації.

Рішення про утворення військових адміністрацій приймається Президентом України за поданням обласних державних адміністрацій або військового командування.

У разі прийняття рішення про утворення районних, обласних військових адміністрацій їх статусу набувають відповідно районні, обласні державні адміністрації, а голови районних, обласних державних адміністрацій набувають статусу начальників відповідних військових адміністрацій.

Повноваження військових адміністрацій здійснюються ними в порядку, визначеному законами України для здійснення повноважень відповідних місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом (друге речення ч.1 статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану»).

Пунктом 8 ч.3 ст.15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» (у редакції, чинній на час спірних правовідносин) встановлено, що районна, обласна військові адміністрації здійснюють на відповідній території повноваження, віднесені до їхньої компетенції цим Законом , зокрема, із прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів.

Інших випадків звернення до суду ОВА Законом України «Про правовий режим воєнного стану» не передбачено.

Верховний Суд неодноразово аналізував положення ч.2 ст.19 Конституції України, зокрема, у постанові від 07.11.2024р. у справі №990/184/24 Велика Палата Верховного Суду зазначала про те, що вжите законодавцем формулювання «у спосіб» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

Тобто, за висновками Великої Палати Верховного Суду у справі №990/184/24 діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, що забезпечує введення владних функцій у законні рамки.

Частиною 4 ст.5 КАС України передбачено право суб`єктів владних повноважень звернутися до адміністративного суду, але виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Вищезазначена норма кореспондується з положеннями вищезгаданих норм п.5 ч.1 ст.28 Закону №586-ХІV, які також містять приписи про те, що право місцевої державної адміністрації на звернення до суду для реалізації наданих їй повноважень здійснюється у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

З такими приписами процесуального та матеріального закону перекликаються норми п.5 ч.1 ст.19 КАС України, за змістом яких юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

У постанові Верховного Суду від 07.09.2018р. у справі №824/2473/15-а зазначено про те, що з урахуванням специфіки адміністративного судочинства законодавець жорстко обмежив право суб`єктів владних повноважень звертатися до суду з адміністративним позовом, перерахувавши такі випадки, та зробив винятки про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі.

У цій же постанові Верховного Суду також зазначено, що широко тлумачити вказані винятки як можливість будь-якого суб`єкта владних повноважень звертатися до адміністративного суду з позовом до фізичної чи юридичної особи в разі, якщо спеціальним законом їм надано право на звернення до суду, не можна, оскільки це спотворює природу і завдання адміністративної юстиції.

Окрім того підкреслено, що звернення до суду є способом реалізації компетенції відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання, та не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За таких обставин, суд касаційної інстанції у справі №824/2473/15-а констатував те, що до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень, в яких можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи, в чітко визначених законами України випадках.

Повертаючись до обставин справи, що розглядається, колегія суддів зауважує, що окреслені вище правила поведінки, оформлені у наведених нормах права, поширюються й на спірні у даній справі правовідносини в частині процедури реалізації Одеською ОВА, як суб`єктом владних повноважень, наявного у неї права на звернення до суду. Тому Верховний Суд вважає, що у спірних правовідносинах відсутній суб`єкт владних повноважень, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у обраний прокурором спосіб - шляхом звернення до суду з вказаним позовом.

Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом і у постанові від 06.03.2025р. у справі №420/22458/23.

Таким чином, з урахуванням вищевикладеного, колегія суддів дійшла висновку, що Одеська ОВА не наділена правом звернутися до суду з позовом про зобов`язання балансоутримувача захисної споруди привести її у відповідність до вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, оскільки прямої вказівки на це в законі не існує.

Підсумовуючи викладене, апеляційний суд констатує відсутність у прокурора права звернення до суду в інтересах держави в особі ГУ ДСНС в Одеській області та Одеської ОВА з вказаними позовними вимогами, оскільки цей спір у такому суб`єктному складі не вирішуються в судовому порядку.

Надаючи оцінку доводам апеляційної скарги відповідача про залишення позову без розгляду, колегія суддів зазначає наступне.

Пунктом 1 ч.1 ст.240 КАС України передбачено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Водночас, приписи вищевказаної норми КАС України не передбачають можливості залишити позовну заяву без розгляду в разі, якщо прокурором не дотримано визначеного законом порядку звернення до суду за захистом інтересів держави та наведено помилкове обґрунтування наявності підстав для представництва цих інтересів у суді.

Варто також зауважити й про те, що звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод або законних інтересів фізичних або юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання.

При цьому, суб`єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен чітко обґрунтувати підстави звернення та зазначити (конкретизувати) їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону.

У разі встановлення судом відповідних правових підстав, прямо визначених у Конституції або законах України, для звернення до суду суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб`єкта владних повноважень і вирішувати її по суті.

Судовий розгляд у справі за позовом суб`єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно, якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, адже спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд цих спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів, він не належить до юрисдикції жодного іншого суду, а тому у таких випадках провадження у справі необхідно закривати з підстав, передбачених п.1 ч.1 ст.238 КАС України.

Таку правову позицію було викладено в постановах Верховного Суду від 22.08.2018р. у справі №818/1735/17, від 07.09.2018р. у справі №824/2473/15-а, від 24.09.2018р. у справі №813/562/15, від 06.06.2019р. у справі №814/2764/16, від 23.04.2020р. у справі №820/6416/16, від 18.11.2022р. у справі №813/2243/17, від 01.02.2022р. у справі №480/4055/18, від 30.05.2023р. у справі №813/4992/17, від 10.09.2024р. №560/177/23 та від 24.02.2025р. у справі №420/28679/23.

Аналогічна правова позиція також була підтримана і П`ятим апеляційним адміністративним судом у постанові від 05.05.2025р.у справі №420/21906/23.

Частиною 1 ст.319 КАС України встановлено, що судове рішення 1-ї інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно ст.ст.238, 240 цього Кодексу.

Оскільки суд першої інстанції розглянув справу з порушенням норм процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування рішення суду першої інстанції та закриття провадження у справі на підставі п.1 ч.1 ст.238 КАС України.

Керуючись ст.ст.238,308,311,315,317,319,321,322,325,329 КАС України, апеляційний суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Комунального некомерційного підприємства «Одеська обласна клінічна лікарня «Одеської обласної ради» - задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 29 грудня 2023 року - скасувати, а провадження у справі №420/28886/23 - закрити на підставі п.1 ч.1 ст.238 КАС України.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому ст.328 КАС України.

Повний текст постанови виготовлено: 09.05.2025р.

Головуючий у справі

суддя-доповідач: Ю.В. Осіпов

Судді: М.П. Коваль

В.О. Скрипченко