Справа № 640/39751/21
Суддя: Буряк І.В.
Дата ухвалення: 2025-05-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Донецький окружний адміністративний суд
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

07 травня 2025 року Справа№640/39751/21

Суддя Донецького окружного адміністративного суду Буряк І.В., розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження (у письмовому провадженні) матеріали позовної заяви Акціонерного товариства "Укргазвидобування" до Північно-Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку від 20.12.2021,

УСТАНОВИЛА:

Акціонерне товариство «Украгазвидобування» (далі позивач, Товариство) звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва із позовною заявою до Північно-східного офісу Держаудитслужби (далі відповідач, Держаудитслужба) про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2021-04-29-004331-а від 20.12.2021.

В обґрунтування позову зазначено таке.

Відповідачем проведено моніторинг процедури закупівлі UA-2021-04-29-004331-а та складено висновок від 20.12.2021. У вказаному висновку позивача зобов`язано усунути виявлені порушення шляхом недопущення їх у подальшому.

Позивач вважає, що у відповідача відсутні повноваження на формулювання способу усунення порушень у вказаний спосіб, тому фактично останній вийшов за межі своїх повноважень. Також вказане свідчить про неконкретизованість вимог акта індивідуального характеру, що свідчить про порушення принципу юридичної визначеності.

Крім того, норми Закону України «Про публічні закупівлі» не передбачають процедуру усунення порушень після визначення переможця процедури закупівлі та укладення із ним договору про закупівлю, про що також вказано у постанові Верховного Суду у справі № 160/12925/19.

Щодо суті порушення, то позивач вважає вимоги відповідача щодо надання обґрунтованості визначення розміру витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та очікуваної вартості, виходить за межі предмета моніторингу процедури закупівлі, а тому позивач не зобов`язаний надавати інформацію та документи на запит Держаудитслужби.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.02.2022 відкрито провадження у справі, розгляд визначено проводити у порядку спрощеного позовного провадження (у письмовому провадженні).

Відповідно до пункту 2 розділу II Закону України від 13 грудня 2022 року №2825-IX «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» справу №640/39751/21 передано на розгляд Донецькому окружному адміністративному суду.

Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 15.03.2025 справу прийнято до провадження, розгляд справи вирішено проводити у порядку спрощеного позовного провадження, без виклику сторін за наявними у справі матеріалами.

Запропоновано учасникам справи протягом п`ятнадцяти днів з моменту отримання цієї ухвали надати суду письмові пояснення та/або заяву у разі зміни фактичних обставин у цій справі, вибуття, необхідності залучення або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, а також у разі врегулювання спору.

Запропоновано відповідачу подати з дотриманням вимог ст. 162 КАС України відзив на позов протягом п`ятнадцяти днів з дня вручення відповідачу ухвали про відкриття провадження у справі (ч. 1 ст. 261 КАСУ) із наданням доказів на підтвердження правомірності оскаржуваних рішень, вчинених дій або заяву про визнання позову.

Наявний у матеріалах справи відзив на позовну заяву свідчить про незгоду відповідача із доводами позивача та прохання у позові відмовити, з огляду на таке.

Замовник перед здійсненням процедури закупівлі зобов`язаний визначити очікувану вартість предмета закупівлі відповідно до усіх його необхідних технічних, функціональних та якісних характеристик.

Водночас Держаудитслужба має право запитувати у замовника через електронну систему закупівель, зокрема, інформацію та документи, на підставі яких Замовник обґрунтував розмір витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначив його очікувану вартість.

Реалізуючі таке право, відповідач звернувся до позивача 13.12.2021 через електронну систему закупівель із запитом щодо отримання інформації та документів, на підставі яких Замовник обґрунтував розмір витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначив його очікувану вартість.

Однак, у порушення вимог ч. 5 ст.8 Закону України «Про публічні закупівлі» позивач у відповіді на цей запит від 16.12.2021 відповіді по суті не надав.

Крім того, відповідач вважає, що позивач є суб`єктом господарювання державного сектору економіки, а тому зобов`язаний дотримуватися вимог п. 4-1 постанови Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 № 710.

Щодо посилань позивача на неправомірність зобов`язальної частини оскаржуваного висновку, то відповідач наголошує про відсутність обґрунтувань, яким чином зобов`язальна частина висновку порушує права Товариства.

На виконання вимог ухвали суду від 15.04.2025 відповідачем надано додаткові пояснення у справі, де наведено аргументи, аналогічні викладеним у відзиві на позовну заяву та висловлено прохання у позові відмовити.

Позивачем також на виконання цієї ухвали суду надано додаткові пояснення у справі, де окрім, викладеного у позові, звертається увага суду на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 14.03.2024 № 640/16962/21 про те, що висновок за результатами моніторингу процедури закупівлі має бути підписано саме кваліфікованим електронним підписом особи, яка здійснювала моніторинг процедури закупівлі. Натомість спірний у справі висновок підписано удосконаленим електронним підписом, а тому такий є протиправним та підлягає скасуванню.

Судом установлено такі фактичні обставини у справі.

Товариство є юридичною особою, , місцезнаходження: 04053, м. Київ, вул. Кудрявська, буд. 26/28.

29 квітня 2021 року позивачем оприлюднено оголошення про проведення процедури закупівлі UA-2021-04-29-004331-а.

Листом Державної аудиторської служби України від 15.11.2021 № 003100-18/14497-2021 «Про надання доручення» надано доручення офісам Держаудитслужби та їх управлінням в областях провести моніторинг закупівель, згідно з переліком, наведеним у додатку до листа.

У відповідному додатку міститься, серед інших, процедура закупівлі UA-2021-04-29-004331-а

На виконання вказаного доручення та відповідно до ст. 5 Закону № 2939, ст. 8 Закону № 922, пп.2 п.4 Положення про Управління та на підставі наказу Північно-східного офісу Деержаудитслужби від 01.12.2021 № 521 відповідачем проведено моніторинг процедури закупівлі UA-2021-04-29-004331-а.

20 грудня 2021 року відповідачем затверджено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2021-04-29-004331-а, де зазначено наступне.

Дата початку моніторингу 01.12.2021, дата закінчення 20.12.2021.

Підстава виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель.

Констатуюча частина.

Під час здійснення моніторингу процедури закупівлі Держаудитслужба 13.12.2021 звернулася через електронну систему закупівель до замовника з метою отримання інформації та документів, зокрема, на підставі яких замовник обґрунтував розмір витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначив його очікувану вартість, а також щодо отримання інформації про посилання на сторінку власного веб-сайту, на якому розміщено обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, очікуваної вартості предмета закупівлі відповідно до вимог пункту 4-1 постанови Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 № 710 «Про ефективне використання державних коштів».

16 грудня 2021 року отримана відповідь замовника, яка не містить інформації та документів на підставі яких замовник обґрунтував розмір витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначив його очікувану вартість та посилання на сторінку власного веб-сайту.

Висновок про наявність або відсутність порушень.

Замовник порушив вимоги ч. 5 ст. 8 Закону України «Про публічні закупівлі».

Зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

З огляду на встановлені порушення та керуючися ст.ст. 2, 5 Закону України «Про публічні закупівлі», Держаудитслужба зобов`язує здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку, зокрема, шляхом вжиття заходів не допущення їх у подальшому та протягом 5 робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.

З наявних у електронній системі закупівель документів судом установлено, що 13.12.2021 відповідач звернувся до позивача із запитом на отримання інформації, за змістом якого запитано таке:

яким чином та на підставі яких документів вами здійснено обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру витрат та визначено його очікувану вартість;

надати посилання на сторінку власного веб-сайту, на якому розміщено обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру витрат, очікуваної вартості предмета закупівлі відповідно до вимог пункту 4-1 постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року № 710 «Про ефективне використання державних коштів» (зі змінами).

Пояснення, інформацію та документи необхідно надати через електронну систему закупівель протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення цього запиту.

16 грудня 2021 року позивачем надано відповідь наступного змісту.

Щодо обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру витрат та розрахунок очікуваної вартості визначається відповідно до внутрішніх нормативних документів, затверджених в АТ «Укргазвидобування».

Закон чи інші нормативно-правові акти у сфері закупівель не встановлюють обов`язкових вимог щодо порядку обчислення Товариством, як замовником, очікуваної вартості. Не є таким нормативно-правовим актом, який встановлює обов`язок Товариству визначати та обґрунтовувати очікувану вартість, і Примірна методика визначення очікуваної вартості предмета закупівлі, яка затверджена Наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 18 лютого 2020 року N 275, оскільки остання має рекомендаційних характер (п.1 вказаної методики).

Також звертається увага, що на Товариство не поширюються вимоги постанови Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 № 710 «Про ефективне використання державних коштів», якою передбачено обов`язок головних розпорядників бюджетних коштів (розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня), суб`єктів господарювання державного сектору економіки та підприємств, які використовують кошти державного бюджету забезпечити обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі та оприлюднення вказаної інформації на власному веб-сайті, з огляду на те, що що АТ «Укргазвидобування» не є суб`єктом державного сектору економіки та не використовує кошти Державного бюджету України.

Правова позиція суду обґрунтована таким.

Закон України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VІІІ (далі Закон №922, у редакції, чинній на момент спірних правовідносин)

Стаття 4. Планування закупівель та інші передумови здійснення закупівель

1. Планування закупівель здійснюється на підставі наявної потреби у закупівлі товарів, робіт і послуг. Заплановані закупівлі включаються до річного плану закупівель (далі - річний план).

Річний план та зміни до нього безоплатно оприлюднюються замовником в електронній системі закупівель протягом п`яти робочих днів з дня затвердження річного плану та змін до нього.

Закупівля здійснюється відповідно до річного плану.

2. У річному плані повинна міститися, зокрема, така інформація:

3) розмір бюджетного призначення та/або очікувана вартість предмета закупівлі;

3. До річного плану не включаються закупівлі, для здійснення яких цей Закон не застосовується у випадках, визначених у частинах п`ятій і шостій статті 3 цього Закону.

Стаття 8. Порядок здійснення моніторингу процедур публічних закупівель

5. Протягом строку проведення моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю, відповідальна за проведення моніторингу процедури закупівель, має право через електронну систему закупівель запитувати у замовника пояснення (інформацію, документи) щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі. Усі такі запити про надання пояснень автоматично оприлюднюються електронною системою закупівель. Замовник протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення запиту про надання пояснень щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі, повинен надати відповідні пояснення (інформацію, документи) через електронну систему закупівель.

Постановою Кабінету Міністрів України «Про ефективне використання державних коштів» від 11.10.2016 № 710 (далі Постанова № 710, у редакції, чинній на момент затвердження тендерної документації) затверджено заходи щодо ефективного та раціонального використання державних коштів, передбачених для утримання органів державної влади та інших державних органів, утворених органами державної влади підприємств, установ та організацій, які використовують кошти державного бюджету, згідно з додатком.

Пункт 4-1 Постанови.

Головним розпорядникам бюджетних коштів (розпорядникам бюджетних коштів нижчого рівня), суб`єктам господарювання державного сектору економіки з метою прозорого, ефективного та раціонального використання коштів забезпечити:

обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі;

оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі шляхом розміщення на власному веб-сайті (або на офіційному веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів, суб`єкта управління об`єктами державної власності, що здійснює функції з управління суб`єктом господарювання державного сектору економіки) протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурентної процедури закупівель або повідомлення про намір укласти договір про закупівлю за результатами переговорної процедури закупівель.

Висновки суду.

Суттю спірних правовідносин є встановлення того, чи допущено Товариством порушення ч. 5 ст. 8 Закону № 922.

Позиція позивача у цій частині зводиться до того, що відповідь на запитувану інформацію ним надана у встановлений Законом № 922 строк (16.12.2021), окрім того позивач не є суб`єктом на якого поширюється вимоги Постанови № 710.

Правова позиція відповідача полягає у тому, що Товариством не виконано вимоги Держаудитслужби щодо надання пояснень та документів, чим порушено ч. 5 ст. 8 Закону № 922.

Перше питання на якому зупиниться суд це проаналізує чи наявне у відповідача право звертатися до підприємства з відповідним запитом.

Принагідно, суд нагадає, що запит стосується обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру витрат та визначення його очікуваної вартості.

Частиною 5 ст. 8 Закону № 922 визначено право Держаудитслуби протягом строку проведення моніторингу процедури закупівлі через електронну систему закупівель запитувати у замовника пояснення (інформацію, документи) щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі.

Тобто вказане належить розуміти як право відповідача запитувати документи, щодо питань, які є предметом моніторингу.

Поряд із цим п. 3 ч.2. ст.4 Закону № 922 вимагає, щоб у річному плані містилася, зокрема, така інформація: очікувана вартість предмета закупівлі.

Предмет моніторингу, про що свідчить констатуюча частина спірного висновку, включає аналіз відображення закупівлі у річному плані та на переконання суду, це формулювання передбачає обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру витрат та його очікувану вартість.

Отже, аналізуючи річний план закупівель, відповідач мав право звертатися із запитом у порядку ч. 5 ст. 8 Закону № 922.

Однак, запит Відповідача стосується не виключно щодо обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру витрат, очікуваної вартості предмета закупівлі, а саме відповідно до вимог пункту 4-1 постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року № 710 «Про ефективне використання державних коштів» (зі змінами).

Поряд із цим Суд, досліджуючи наявну в електронній системі закупівель інформацію щодо закупівлі, установив, що Товариством у межах 3-денного строку (16.12.2021) відповідь на вказаний запит надана.

Очевидно, що відповідача не у повній мірі задовольнила така, через що, останній констатує її відсутність.

Тому фактично предмет спору зводиться до того чи у повній мірі надано відповідь, а не щодо відсутності такої взагалі.

Так відповідь Товариства полягає у тому, що АТ «Укргазвидобування» не зобов`язане надавати інформацію та документи на запит Державної аудиторської служби в рамках моніторингу вищевказаної процедури відкритих торгів, а також не зобов`язане надавати посилання на сторінку власного веб-сайту, на якому розміщено обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру витрат, очікуваної вартості предмета закупівлі, очікуваної вартості предмета з урахуванням Постанови №710, оскільки не є суб`єктом на якого поширюється дія вказаної постанови.

Суд погоджується із такими твердженнями, оскільки Товариство не є ані головним розпорядникам бюджетних коштів (розпорядникам бюджетних коштів нижчого рівня), ані суб`єктом господарювання державного сектору економіки, що слідує із наведених позивачем та досліджених судом судових рішень та Статуту останнього (п. 7.1).

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.06.2023 у справі № 640/843/22 та від 28.02.2023 у справі №640/26564/21.

Щодо зобов`язальної частини висновку про результати моніторингу закупівлі, суд зазначає наступне.

Як установлено вище, Держаудитслужба зобов`язала позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку, зокрема, шляхом вжиття заходів не допущення їх у подальшому та протягом 5 робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.

Наказом Державної аудиторської служби України від 23 квітня 2018 року №86 затверджено Порядок заповнення форми висновку про результати моніторингу закупівлі.

Відповідно до пункту 2 Розділу ІІІ цього Порядку у пункті 2 констатуючої частини форми висновку робиться висновок про наявність чи відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель за кожним із питань, що аналізувалися.

Як вже вище зазначалося судом, у разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пункт 3 констатуючої частини форма висновку має містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якої орган державного фінансового контролю зобов`язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов`язання щодо їх усунення (пункт 3 Розділу ІІІ Порядку).

Системний аналіз приписів Закону України «Про публічні закупівлі» та розділу III Порядку № 552, а також встановлених обставин справи дозволяє дійти висновку, що з метою виконання вимоги щодо обґрунтованості спірного висновку відповідачу не достатньо вказати у його змісті на факт відповідного правопорушення. Відповідач зобов`язаний навести опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого(их) за результатами моніторингу закупівлі, а також, у разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, окремо зазначити структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якої орган державного фінансового контролю зобов`язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку виявлені порушення, а також зобов`язання щодо їх усунення.

Разом з тим, оскаржуваний висновок за своїм змістом є рішенням суб`єкта владних повноважень, прийнятим в межах реалізації повноважень органу державного фінансового контролю, та визначає позивачу певні зобов`язання для виконання.

При цьому зобов`язальний характер вимоги щодо усунення правопорушення свідчить про встановлення цього порушення і визначення імперативного обов`язкового способу його усунення.

Наведене узгоджується із правовим висновком Верховного Суду, викладеним у постановах від 10 грудня 2019 року у справі №160/9513/18 та від 05 березня 2020 року у справі №640/467/19.

Висновок є індивідуально-правовим актом та породжує права і обов`язки для позивача, оскільки містить певні вимоги зобов`язального характеру, зокрема, недопущення в подальшому порушень законодавства та оприлюднення через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття заходів.

Можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки), яких слід вжити уповноваженій особі Замовника для усунення порушень.

Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених норм, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене є порушенням вимог закону в частині змісту висновку як акта індивідуальної дії.

Визначення контролюючим органом такого способу усунення виявлених порушень як «здійснення заходів із забезпечення в подальшому недопущення встановлених порушень» не вирішує питання обґрунтованості та вмотивованості акта індивідуальної дії.

Відповідач, приймаючи акт індивідуальної дії зобов`язального характеру про необхідність усунення правопорушення, повинен визначити імперативний обов`язковий спосіб його усунення.

Однак, відповідач не конкретизував, яких саме заходів має вжити позивач та не визначив спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень, що свідчить про його нечіткість та невизначеність.

Розглядуване зобов`язання висновку контролюючого органу не містить конкретних заходів до виконання, тобто є неконкретизованим, в цій частині висновку не встановлено спосіб його виконання: він не містить визначення переліку дій, які саме необхідні вчинити позивачу, які заходи слід вжити задля усунення порушень, а також таке формулювання виключає можливість відстежити виконання визначеного зобов`язання, що свідчить про порушення відповідачем принципу юридичної визначеності

Суд також зазначає, що немає раціональних підстав досліджувати інші арґументи сторін, оскільки установленого вище достатньо для визнання правомірною у справі позиції Товариства та скасування висновку про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2021-04-29-004331-а від 20.12.2021.

Оскільки позов задоволено повністю, то судовий збір належить стягнути на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.

Керуючись статями 9, 19, 72-79, 90, 132, 139, 241-246, 250, 255, 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

Позовну заяву Акціонерного товариства "Укргазвидобування" (вул. Стадіонна, 9, Київ, 64250, ) до Північно-Східного офісу Держаудитслужби (майдан Свободи, 5, Держпром, 4 під`їзд, Харків, 61022, ) про визнання протиправним та скасування висновку від 20.12.2021 задовольнити повністю.

Визнати протиправним та скасувати висновок Північно-східного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2021-04-29-004331-а від 20.12.2021.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Північно-Східного офісу Держаудитслужби (майдан Свободи, 5, Держпром, 4 під`їзд, Харків, 61022, ) на користь Акціонерного товариства "Укргазвидобування" (вул. Стадіонна, 9, Київ, 64250, ) судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 2 270 (дві тисячі двісті сімдесят) грн. 00 коп.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення

Повний текст рішення суду складено 07.05.2025.

Суддя І.В. Буряк