Справа № 9901/528/21
Суддя: Усенко Євгенія Андріївна
Дата ухвалення: 2025-04-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду Усенко Є. А., Банаська О. О.у справі № 9901/528/21 (провадження № 11-2заі24) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Президента України, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Ради національної безпеки і оборони України, Кабінету Міністрів України, - про скасування указу (в частині).
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Президента України про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 24.06.2021 № 265/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18 червня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ № 265/2021) у частині введення в дію пункту 291 додатка 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО) від 18.06.2021 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», а саме про застосування персональних, спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ОСОБА_1 .
1.1. На обґрунтування позову зазначив, що Указ № 265/2021 та вказане рішення РНБО в частині, що стосується його ( ОСОБА_1 ), не містять підстав застосування санкцій, передбачених статтею 3 Закону України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII «Про санкції» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 1644-VII), не відповідають Конституції України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та іншим національним та міжнародним нормативно-правовим актам, порушують його особисті конституційні права і свободи, зокрема, право на володіння, користування та розпорядження належним йому майном.
2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) рішенням від 29.11.2023 у задоволенні позову відмовив.
2.1. Рішення умотивоване аргументом, що відповідно до пункту 1 розпорядження Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) від 16.06.2021 № 661-р «Про внесення пропозицій щодо продовження строку застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» у зв`язку з тривалою збройною агресією російської федерації проти України, сприянням і фінансуванням нею терористичної діяльності в Україні, що призвело до порушення територіальної цілісності України, прав і свобод її громадян, численних людських жертв, тимчасової окупації частини її суверенної території, реальних і потенційних загроз національним інтересам, національній безпеці і суверенітету України, на розгляд РНБО було внесено пропозицію щодо продовження на три роки строку застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) згідно з додатками 1 і 2 (для службового користування), визначених рішенням РНБО від 21.06.2018 «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», уведеним у дію Указом Президента України від 21.06.2018 № 176, зокрема й щодо ОСОБА_1 .
2.2. Наслідком розгляду пропозицій КМУ стало застосування до позивача обмежувальних заходів (санкцій) рішенням РНБО від 18.06.2021 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (пункт 291 додатка 1 до цього рішення), яке введено в дію Указом № 265/2021.
2.3. Президент України, видавши оскаржуваний Указ, реалізував владні управлінські функції в межах конституційних повноважень. Указ є способом реалізації цих функцій. Відповідальність за повноту і достовірність відомостей у розпорядженні КМУ від 16.06.2021 № 661-р «Про внесення пропозицій щодо продовження строку застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» несе їх ініціатор, а також інші уповноважені органи, які подали ініціатору інформацію.
2.4. Суд першої інстанції виснував, що Указ № 265/2021 в оскаржуваній позивачем частині Президент України видав у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, належних та допустимих доказів, які б спростовували таке, позивач не надав.
3. Не погодившись із рішенням Касаційного адміністративного суду від 29.11.2023, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій посилається на те, що це рішення ухвалено за недоведеності обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав установленими, а також за неправильного застосування норм матеріального права.
3.1. Так, ОСОБА_1 звертає увагу, зокрема, на те, що в жодному з документів, які були в розпорядженні РНБО, не зазначено будь-яких конкретних його дій, які б могли створити підстави для застосування санкцій. Ініціатором застосування санкцій у розпорядженні № 661-р зазначено Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України (далі - Мінекономіки), розробником - Міністерство закордонних справ України (далі - МЗС). Водночас, як свідчать докази у справі, Мінекономіки не зверталося до КМУ з пропозицією про застосування санкцій до нього (позивача), що не відповідає пункту 3 Порядку підготовки пропозицій Кабінету Міністрів України щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій, затвердженого постановою КМУ від 30.11.2016 № 888 (далі - Порядок № 888).
3.2. У зв`язку із цим позивач вважає, що суд першої інстанції безпідставно переклав на нього тягар доведення підстав застосування до нього санкцій, чим допустив порушення норми частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
3.3. Так само як і в позові ОСОБА_1 доводить, що він як громадянин України не є суб`єктом, до якого можуть бути застосовані санкції, встановлені Законом № 1644-VII.
4. Постановою Великої Палати Верховного Суду від 22.04.2025 апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду від 29.11.2023 - без змін.
4.1. Велика Палата Верховного Суду відхилила довід позивача, що він не належить до кола суб`єктів, до яких можуть застосовуватися санкції відповідно до Закону № 1644-VII, зазначивши, що граматичне й логічне тлумачення норми пункту 1 частини першої статті 3 цього Закону дає підстави виснувати, що дію цього припису не обмежено за колом осіб, на що вказує вжите законодавцем у ньому формулювання «інших суб`єктів», а вирішальне значення для застосування санкцій має саме певна діяльність суб`єктів.
4.3. Виключено частину окремої думки, яка містить службову інформацію.
4.4. Пославшись на зазначені докази, Велика Палата Верховного Суду виснувала, що в контексті визначених пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII підстав для застосування санкцій підставу для застосування санкцій до позивача, зокрема, оскаржуваним Указом загалом можна зрозуміти так, що його дії як керівника державного підприємства, яке знаходиться на тимчасово окупованій території Автономна Республіка Крим, викликали у відповідних органів влади об`єктивні підозри щодо їх спрямованості на сприяння окупаційній владі, що створює реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, зокрема експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку.
5. З наведеними висновками Великої Палати Верховного Суду щодо підстав застосування до ОСОБА_1 санкцій згідно з оскаржуваним Указом не погоджуємося і свою позицію обґрунтовуємо такими аргументами.
5.1. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
5.2. За приписами пункту 1 частини першої статті 106 Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави.
5.3. Статтею 107 Конституції України визначено, що РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент України. Персональний склад РНБО формує Президент України. До складу РНБО за посадою входять Прем`єр-міністр України, Міністр оборони України, Голова Служби безпеки України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України. У засіданнях РНБО може брати участь Голова Верховної Ради України. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України. Компетенція та функції РНБО визначаються законом.
5.4. Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 1644-VII з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції).
5.5. У частині другій зазначеної статті визначено коло суб`єктів, до яких з боку України можуть застосовуватися санкції. Так, санкції можуть застосовуватися по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність.
5.6. Підстави і принципи застосування санкцій передбачені у статті 3 Закону № 1644-VII.
5.7. Згідно із частиною першою зазначеної статті підставами для застосування санкцій є: 1) дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод; 2) резолюції Генеральної Асамблеї та Ради Безпеки Організації Об`єднаних Націй; 3) рішення та регламенти Ради Європейського Союзу; 4) факти порушень Загальної декларації прав людини, Статуту Організації Об`єднаних Націй.
5.8. Застосування санкцій ґрунтується на принципах законності, прозорості, об`єктивності, відповідності меті та ефективності.
5.9. Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб`єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої (частини друга і третя цієї статті в порядку викладення).
5.10. Види санкцій, порядок їх застосування, скасування та внесення до них змін визначені статтями 4 та 5 Закону № 1644-VII.
5.11. Згідно із частиною першою статті 5 Закону № 1644-VII пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБО, Верховною Радою України, Президентом України, КМУ, Національним банком України, Службою безпеки України.
5.12. Пропозиція щодо застосування санкцій до ОСОБА_1 на розгляд РНБО внесена КМУ.
5.13. Процедура підготовки пропозицій КМУ щодо застосування, скасування та внесення змін до спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (далі - санкції), що вносяться КМУ на розгляд РНБО відповідно до Закону № 1644-VII, визначена Порядком № 888.
5.14. Відповідно до пункту 3 Порядку № 888 підготовка та внесення КМУ пропозицій щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій здійснюється відповідно до законодавства, у тому числі з урахуванням вимог Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою КМУ від 18.07.2007 № 950, державними органами, до повноважень яких належить забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері, в якій настали підстави для застосування санкцій (були вчинені дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів) (далі - ініціатор), якщо інше не передбачено цим Порядком.
5.15. Пунктом 4 Порядку № 888 установлено, що проєкт рішення КМУ про схвалення та внесення на розгляд РНБО пропозицій щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій повинен містити, зокрема, викладення дій та фактів, що підтверджують наявність підстав для застосування санкцій, зазначених у статті 3 Закону № 1644-VII.
5.16. До проєкту рішення КМУ додається пояснювальна записка, яка повинна містити також відомості про обґрунтування здатності наведених у проєкті рішення КМУ санкцій чи змін до них усунути або зменшити негативні наслідки дій, порушень, визначених як підстава для застосування санкцій у статті 3 Закону № 1644-VII, якщо підставою для застосування чи внесення змін до санкцій ініціатором визначено згадані дії, порушення; очікувані позитивні наслідки застосування санкцій.
5.17. Заінтересовані органи за зверненням та в установлений ініціатором строк подають висновки, інформаційно-аналітичні матеріали та інші документи, необхідні для підготовки проєкту рішення КМУ з урахуванням вимог, установлених у пунктах 4 і 5 цього Порядку (пункти 5, 6 Порядку № 888).
5.18. Проєкт рішення КМУ про схвалення пропозицій щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій підлягає обов`язковому погодженню з Мінфіном, Мінекономіки, МВС, МЗС, Мін`юстом та державними органами, до повноважень яких належить забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері, яка стосується застосування санкцій (пункт 9 Порядку № 888).
5.19. Зміст викладених вище норм свідчить, що застосування санкцій відповідно до Закону № 1644-VII насамперед обумовлено потребою невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, є способом реалізації передбаченого законом суверенного права України на захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.
5.20. Шляхом введення в дію рішення РНБО про застосування санкцій Президент України як глава держави, який виступає від її імені та є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, забезпечує виконання покладених на нього функцій та повноважень у сфері національної безпеки і оборони України.
5.21. Разом із тим застосування таких санкцій має здійснюватися на підставі, у спосіб та в порядку, які передбачені Законом № 1644-VII та, зокрема, Порядком № 888.
5.22. Довід позивача в апеляційній скарзі, що Указ № 265/2021 (в оскаржуваній частині) попри певну свободу розсуду Президента України щодо ведення в дію рішення РНБО не вибуває з-під судового контролю й у визначених процесуальним законом межах підлягає перевірці на відповідність критеріям, зазначеним у частині другій статті 2 КАС, є слушним.
5.23. Так, Велика Палата Верховного Суду, зокрема, у постановах від 13 січня 2021 року та 06 липня 2023 року у справах № 9901/405/19 та № 9901/635/18 (відповідно) виснувала, що наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII, безумовно є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції.
5.24. При введенні в дію рішення РНБО про такі санкції Президент України як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення таких санкцій.
5.25. Судовий контроль за таким рішенням є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може за Президента України повторно оцінити наявність та достатність підстав для ведення таких санкцій у межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але, з іншого боку, суд повинен перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.
5.26. У постанові від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19 Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що введення Президентом України в дію рішення РНБО не є суто церемоніальним, інакше закон [пункт 10 статті 13 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони»] міг би передбачати інше формулювання, наприклад, що рішення РНБО підписуються Президентом.
5.27. Таке формулювання, як «введення в дію», та, більш того, необхідність видання із цього приводу спеціального акта - указу означає, по-перше, що без таких дій Президента України рішення РНБО саме собою чинності не набирає; по-друге, що Президент України має дискрецію у питанні введення чи невведення такого рішення в дію, видання чи невидання відповідного указу. Необхідність розсуду з боку Президента України при реалізації цього повноваження й означає здійснення ним аналітичної діяльності у вигляді оцінки доцільності, законності й обґрунтованості прийняття такого рішення.
5.28. Відповідно до частини шостої статті 13 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» зазначені висновки цілком застосовні й у цій справі (№ 9901/528/21).
5.29. Додатково слід зазначити, що у Доповіді «Верховенство права», схваленій Європейською Комісією «За демократію через право» на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25-26 березня 2011 року) (CDL-AD(2011)003rev), до елементів верховенства права віднесено, зокрема, юридичну визначеність та заборону свавілля (пункт 41).
5.30. У пункті 45 цієї Доповіді зазначено, що потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними; у цьому контексті закон, який надає дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції; не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади; отже, закон повинен вказати на обсяг будь-якої дискреції та на спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій влади.
5.31. Щодо заборони свавілля у пункті 52 Доповіді вказано таке: хоча дискреційні повноваження є необхідними для здійснення всього діапазону владних функцій у сучасних складних суспільствах, ці повноваження не мають здійснюватися у свавільний спосіб; їх здійснення у такий спосіб уможливлює ухвалення суттєво несправедливих, необґрунтованих, нерозумних чи деспотичних рішень, що є несумісним із поняттям верховенства права.
5.33. Як уже зазначено, санкції до ОСОБА_1 були застосовані за пропозицією КМУ відповідно до розпорядження від 16.06.2021 № 661-р.
5.34. У додатку 1 до цього розпорядження підставою для застосування санкцій до ОСОБА_1 зазначено «дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод».
5.35. Виключено частину окремої думки, яка містить службову інформацію.
5.36. Виключено частину окремої думки, яка містить службову інформацію.
5.37. Виключено частину окремої думки, яка містить службову інформацію.
5.38. Отже, ні в розпорядженні № 661-р, ні в допоміжних до нього документах (матеріалах), на підставі яких готувався його проєкт, не зазначено фактів, на підставі яких до позивача було запропоновано застосувати санкції, як це вимагається пунктом 4 Порядку № 888.
5.39. Водночас як підставу для застосування санкцій до ОСОБА_1 зазначено усі дії, передбачені пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII, що, однак, суперечить вимогам частини другої цієї статті щодо дотримання при застосуванні санкцій принципів законності, прозорості й об`єктивності.
5.40. У цьому контексті не є слушними доводи Офісу Президента України та КМУ, що оскаржуваним Указом було продовжено дію санкцій, застосованих до позивача указами від 17.10.2016 № 467/2016 та від 21.06.2018 № 176/2018, які позивач не оскаржував. Правомірність зазначених указів (іншого у визначеному законом порядку не встановлено) автоматично не поширюється на оскаржуваний Указ. До того ж, установлюючи строковість санкцій, законодавець презюмує, що підстави для їх застосування навіть при незмінності фактичних обставин можуть змінюватися (відпасти) залежно від створення такими обставинами загроз (реальних або потенційних) для об`єктів санкційного захисту. Тому рішення про застосування санкцій у кожному випадку повинне мати обґрунтування щодо існування таких загроз через конкретну поведінку особи із зазначенням фактів, які свідчать про таку поведінку. Ступінь оцінки цих загроз лежить у сфері повноважень РНБО і Президента України, однак для особи, до якої застосовані санкції, повинна бути зрозуміла причина їх застосування. Обґрунтування підстави застосування санкцій не обов`язково повинно бути викладено в рішенні РНБО та/або в указі Президента України, яким це рішення введено в дію, оскільки такої вимоги нормативно-правовими актами не встановлено, проте таке обґрунтування має бути і воно повинне базуватися на конкретних фактах. Таких фактів при внесенні пропозиції КМУ про застосування санкцій до ОСОБА_1 зазначено не було, а доказів, що інформація про такі факти була в розпорядженні РНБО та/або Президента України, суд не отримав.
5.41. При наданні пропозицій щодо застосування до ОСОБА_1 санкцій КМУ не врахував, що він з 2015 року зареєстрований та проживає у місті Києві, а наказом Мінагрополітики від 30.12.2015 № 274-н на підставі розпорядження КМУ від 16.12.2015 № 1353-р звільнений з посади генерального директора Державного концерну «Національне виробничо-аграрне об`єднання «Масандра» на підставі пункту 8 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України.
5.42. Строк дії санкцій, застосованих рішенням РНБО, уведеним у дію Указом від 21.06.2018 № 178/2018, - три роки - сплив 22.06.2021. Тобто станом на 24.06.2021 (дата видання оскаржуваного Указу) санкції щодо позивача вже не діяли, що виключало продовження санкцій, вимагало встановлення підстав для їх застосування і унеможливлювало обмеження підстав застосування санкцій доводом про продовження їх дії.
5.43. За таких обставин вважаємо, що є підстави для того, щоб Указ № 265/2021 у частині введення в дію пункту 291 додатка 1 до рішення РНБО від 18.06.2021 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», зокрема, про застосування персональних, спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ОСОБА_1 був визнаний протиправним та скасований.
6. Підсумовуючи наведене, висловлюємо думку, що результат апеляційного перегляду справи № 9901/528/21 мав бути таким: апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити; рішення Касаційного адміністративного суду від 29.11.2023 у справі № 9901/528/21 скасувати; ухвалити нове рішення, яким позов ОСОБА_1 задовольнити: визнати протиправним та скасувати Указ № 265/2021 у частині введення в дію пункту 291 додатка 1 до рішення РНБО від 18.06.2021 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» про застосування персональних, спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ОСОБА_1 .
Пункти 4.3, 5.35-5.37 цієї окремої думки містять службову інформацію.
Судді: Є. А. Усенко