Справа № 320/22559/25
Суддя: Кушнова А.О.
Дата ухвалення: 2025-05-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі

08 травня 2025 року справа № 320/22559/25

Суддя Київського окружного адміністративного суду Кушнова А.О., розглянувши позовну заяву ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправними дій, зобов`язання утриматися від вчинення дій,

в с т а н о в и в :

ОСОБА_1 звернувся до Київського окружного адміністративного суду шляхом подання позовної заяви 03.05.2025 через систему «Електронний суд» до Кабінету Міністрів України (далі відповідач та/або КМУ), в якій просить суд:

- визнати недійсною Угоду між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки про створення Американсько-Українського інвестиційного фонду відбудови, вчинену у Вашингтоні, округ Колумбія, 30 квітня 2025 року, із підстав «вплив тяжкої обставини» та «вкрай невигідні умови»;

- визнати справу резонансною;

- призупинити вступ у дію оспорюваного акта до вирішення справи по суті;

- розгляд справи проводити за участі позивача.

Мотивуючи позовні вимоги, позивач зазначає, що 30 квітня 2025 року, у Вашингтоні, округ Колумбія, вчинена Угода між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки про створення Американсько-Українського інвестиційного фонду відбудови (далі Угода). На переконання позивача, Угода від 30 квітня 2025 року має ознаки недійсного правочину через його нікчемність. ОСОБА_1 наголошує, за текстом угоди, Уряд України забезпечує, щоб у разі будь-якої невідповідності між законодавством України та цією Угодою, ця Угода мала переважну силу щодо такої невідповідності. Крім того, Уряд України погоджується з тим, що він не може посилатися на положення свого внутрішнього законодавства як на виправдання будь-якого невиконання своїх зобов`язань за цією Угодою. Позивач вважає, що Угода підписана Урядом України під впливом тяжкої для нього обставини і на вкрай невигідних умовах, а тому, з урахуванням положень статті 233 Цивільного кодексу України, може бути визнана судом недійсною, незалежно від того, хто був ініціатором такої Угоди.

Згідно із положеннями частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи:

1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність;

2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником);

3) відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу;

4) належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності;

5) позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними);

6) немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Вирішуючи питання щодо наявності правових підстав для відкриття провадження в адміністративній справі, суд зауважує наступне.

Згідно з положеннями частини 2 статті 55 КАС України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Разом з цим у рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Відповідно до частини 1 і 3 статті 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди; юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення; у передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно з частиною 1 та 5 статті 125 Конституції України, судоустрій в Україні будується, зокрема, за принципом спеціалізації, відповідно до якого з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.

Тобто для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

При цьому частиною 1 статті 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:

1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;

2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;

3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;

4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;

5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;

6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. Згідно з позицією Європейського суду з прав людини, процедурні гарантії, закріплені в ст. 6 Конвенції, гарантують кожному право подання скарги щодо його прав та обов`язків цивільного характеру до суду чи органу правосуддя. Таким чином втілюється право на звернення до суду, одним із аспектів якого є право доступу, тобто право розпочати провадження у судах з цивільних питань. Кожен має право на подання до суду скарги, пов`язаної з його або її правами та обов`язками; на це право, що є одним з аспектів права на доступ до суду, може посилатися кожен, хто небезпідставно вважає, що втручання у реалізацію його або її прав є неправомірним (рішення у справі «Голдер проти Сполученого Королівства» (Golder v. the United Kingdom), серія А №18, п. 28 36).

Згідно з частиною 1 статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється, зокрема, на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб з суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів.

Відповідно до положень пунктів 18, 19 частини 1 статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Між тим, порядок укладення, виконання та припинення дії міжнародних договорів України з метою належного забезпечення національних інтересів, здійснення цілей, завдань і принципів зовнішньої політики України, закріплених у Конституції України та законодавстві України врегульовано Законом України «Про міжнародні договори» від 29 червня 2004 року № 1906-IV (далі Закон № 1906-IV).

Відповідно до статті 2 окресленого вище закону міжнародний договір України - укладений у письмовій формі з іноземною державою або іншим суб`єктом міжнародного права, який регулюється міжнародним правом, незалежно від того, міститься договір в одному чи декількох пов`язаних між собою документах, і незалежно від його конкретного найменування (договір, угода, конвенція, пакт, протокол тощо); укладення міжнародного договору України - дії щодо підготовки тексту міжнародного договору, його прийняття, встановлення його автентичності, підписання міжнародного договору та надання згоди на його обов`язковість для України; повноваження - документ, яким одній або декільком особам у встановленому цим Законом порядку доручено представляти Україну з метою підготовки тексту міжнародного договору, його прийняття, встановлення його автентичності, підписання міжнародного договору та, у випадках, передбачених міжнародним договором, надання згоди на його обов`язковість для України; сторона - держава, інший суб`єкт міжнародного права, які погодились на обов`язковість для них договору і для яких договір є чинним.

Частиною 3 статті 3 Закону № 1906-IV регламентовано, що від імені Уряду України укладаються міжнародні договори України з економічних, торговельних, науково-технічних, гуманітарних та інших питань, віднесених до відання Кабінету Міністрів України.

Як вже було вказано судом вище, 30 квітня 2025 року, у Вашингтоні, округ Колумбія, укладено Угоду між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки про створення Американсько-Українського інвестиційного фонду відбудови.

Аналіз наведеного свідчить, що Угода, в розумінні положень Закону № 1906-IV, є міжнародним договором, оскільки укладена Урядом України з іноземною державою США.

За правилами, визначеними положеннями статті 19 Закону № 1906-IV, чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства.

Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.

Отже Законом № 1906-IV визначено певні особливості як порядку укладання міжнародного договору, так і його дотримання та виконання тощо.

Таким чином, на переконання суду, Угода не є актом управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, не встановлює, не змінює, не припиняє (не скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, та не є актом (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданого (прийнятого) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

За таких обставин Угода не є ані нормативно-правовим актом, ані актом індивідуальної дії, в розумінні положень КАС України.

Разом з цим, суд зазначає, що відповідно до частини 1 статті 19 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» (далі Закон) діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

Пунктом 4 частини 1 статті 20 Закону передбачено, що Кабінет Міністрів України у сфері зовнішньої політики: забезпечує у межах своїх повноважень зовнішньополітичну діяльність України, розробляє та затверджує державні програми в цій сфері, погоджує програми перебування офіційних закордонних делегацій, до складу яких входять представники Кабінету Міністрів України, та інші пов`язані з цим документи; забезпечує відповідно до закону про міжнародні договори вирішення питань щодо укладення та виконання міжнародних договорів України; приймає рішення про придбання за кордоном у власність України нерухомого майна (будівництво, реконструкцію об`єктів) для потреб закордонних дипломатичних установ України.

Аналіз наведеного дає суду підстави дійти висновку, що Кабінет Міністрів України, зокрема, вирішує питання державного управління у сфері зовнішньої політики шляхом забезпечення відповідно до закону про міжнародні договори вирішення питань щодо укладення та виконання міжнародних договорів України.

Слід зауважити, що публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (абзац перший пункту 2 частини першої статті 4 КАС України).

Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

Отже, до справ адміністративної юрисдикції належать публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій, крім спорів, для яких закон установив інший порядок судового вирішення.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала думку про те, що публічно-правовим вважається, зокрема, спір, в якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні, і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є виконання ним публічно-владних управлінських функцій саме у тих правовідносинах, в яких виник спір (постанови від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 (пункт 5.7), від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (пункти 28-30), від 18 грудня 2019 року у справі № 826/2323/17 (пункт 19)).

Стосовно терміну «владні управлінські функції», то зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої він може впливати на розвиток правовідносин, а «управлінські функції» - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта.

З огляду на вказане, до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (аналогічні висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 (пункт 5.7), від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (пункти 28-30), від 18 вересня 2018 року у справі № 823/218/17 (пункти 24-25), від 12 березня 2019 року у справі № 911/3594/17 (пункти 4.8-4.10), від 2 квітня 2019 року у справі № 137/1842/16-а, від 18 грудня 2019 року у справі № 826/2323/17 (пункти 18-19), від 18 грудня 2019 року у справі № 263/6022/16-ц (пункти 21-23), від 19 лютого 2020 року у справі № 520/5442/18 (пункти 18-20), від 26 лютого 2020 року у справі № 1240/1981/18 (пункти 16-17), від 1 квітня 2020 року у справі № 520/13067/17 (пункти 19-21), від 23 червня 2020 року у справі № 680/214/16-ц(пункт 29), від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 (пункт 21), від 29 вересня 2020 року у справах № 712/5476/19 (пункт 19) і № 368/561/19 (пункт 22), від 13 жовтня 2020 року у справі № 640/22013/18 (пункт 19), від 9 лютого 2021 року у справі № 520/17342/18 (пункт 7.18), від 23 листопада 2021 року у справі № 175/1571/15 (пункт 46), від 12 травня 2022 року у справі №9901/459/21 (пункт 22)).

Відповідно до статті 2 Віденської конвенції про право міжнародних договорів (далі Конвенція) «повноваження» означають документ, який виходить від компетентного органу держави і за допомогою якого одна чи кілька осіб призначаються репрезентувати цю державу з метою ведення переговорів, прийняття тексту договору або встановлення його автентичності, вираження згоди цієї держави на обов`язковість для неї договору або з метою вчинення будь-якого іншого акта, що стосується договору.

Суд наголошує, що предметом спору є визнання недійсною Угоди, укладеної Урядом України (КМУ) з іноземною державою США. Тобто стосується реалізації Кабінетом Міністрів України наданих йому повноважень у сфері зовнішньої політики.

При цьому слід зауважити, що Держави - учасниці Конвенції, серед іншого, відзначаючи, що принципи вільної згоди і добросовісності та норма pacta sunt servanda здобули загальне визнання домовилися про умови, викладені в Конвенції.

Отже даний спір стосується угоди, укладеної між двома суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у сфері зовнішньої політики та у такому спорі відсутній хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень, оскільки укладена на принципі вільної згоди.

Окрім наведеного, суд також зазначає, що відповідно до пункту 16 частини 1 статті 4 КАС України адміністративний договір - спільний правовий акт суб`єктів владних повноважень або правовий акт за участю суб`єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, угоди, протоколу, меморандуму тощо, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері і укладається на підставі закону:

а) для розмежування компетенції чи визначення порядку взаємодії між суб`єктами владних повноважень;

б) для делегування публічно-владних управлінських функцій;

в) для перерозподілу або об`єднання бюджетних коштів у випадках, визначених законом;

г) замість видання індивідуального акта;

ґ) для врегулювання питань надання адміністративних послуг.

В межах предмету спору, судом не вбачається правових підстав для ототожнення міжнародного договору Угоди із адміністративним договором незважаючи на ідентичну форму їх укладення, оскільки Угода не передбачає розмежування компетенції чи визначення порядку взаємодії між суб`єктами владних повноважень; не делегує публічно-владні управлінські функції; не передбачає перерозподілу або об`єднання бюджетних коштів у випадках, визначених законом; не замінює видання індивідуального акта та не спрямована на врегулювання питань надання адміністративних послуг.

Беручи до уваги викладене, суд резюмує, що предметом спору не є нормативно-правовий або індивідуальний акти та адміністративний договір, а Угода підписана Урядом України в особі Кабінету Міністрів України не під час реалізації ним владно-управлінських повноважень, а шляхом забезпечення виконання останнім виключно наданих Кабінету Міністрів України владних повноважень у сфері зовнішньої політики.

Відтак, на переконання суду, даний спір не є публічно-правовим спором, а тому не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

У разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи (ч. 6 ст. 170 КАС України).

Водночас, суд зауважує, що при вирішенні питання щодо наявності підстав для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі за пункту 1 частини 1 статті 170 КАС України поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини 3 статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Схожа правова позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі №800/559/17, від 3 квітня 2018 року у справі №9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі №9901/497/18, від 5 лютого 2019 року у справі №9901/638/18 та від 27 лютого 2019 року у справі №9901/798/18).

Згідно з статтею 42 Конвенції дійсність договору або згода держави на обов`язковість для неї договору може оспорюватись тільки на основі застосування цієї Конвенції.

Припинення договору, його денонсація або вихід з нього учасника можуть мати місце тільки в результаті застосування положень самого договору або цієї Конвенції. Це ж правило застосовується до зупинення дії договору.

Беручи до уваги викладене, суд зазначає даний спір не підпадає під юрисдикцію адміністративного суду, як і взагалі не підлягає судовому розгляду.

Резюмуючи зазначене, суд приходить до висновку про наявність правових підстав для відмови у відкритті провадження на підставі пункту 1 частини 1 статті 170 КАС України.

При цьому, суд залишає поза увагою та не надає оцінки заяві позивача про призупинення дії Угоди до вирішення спору по суті і, як наслідок, заперечень Кабінету Міністрів України на таку заяву, поданих до суду 07.05.2025, оскільки даний спір не підлягає судовому розгляду.

Керуючись статтями 170, 171, 241, 243, 248, 256 КАС України, -

у х в а л и в :

1. Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправними дій, зобов`язання утриматися від вчинення дій.

2. Роз`яснити позивачу, що повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.

3. Копію ухвали суду надіслати (вручити, надати) позивачу (його представнику), зокрема, шляхом направлення тексту ухвали електронною поштою, факсимільним повідомленням (факсом, телефаксом), телефонограмою.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та може бути оскаржена в апеляційному порядку шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її складання (підписання).

Суддя Кушнова А.О.