Справа № 420/28497/24
Суддя: Семенюк Г.В.
Дата ухвалення: 2025-05-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

06 травня 2025 р.м. ОдесаСправа № 420/28497/24

Категорія 108010000Головуючий у суді І інстанції: Хлімоненкова М.В. час і місце ухвалення: письмове провадження, м. Одеса

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача Семенюка Г.В.,

суддів Федусика А.Г., Шляхтицького О.І.,

при секретаріВишневській А.В.

за участю сторін:
представник прокуратуриНаумова Т.О. (посвідчення)
представник Херсонської ОВАШмогаль Ф.Д. (розпорядження)

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні П`ятого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою фізичної особи підприємця ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2025 року по справі за позовом Керівника Бериславської окружної прокуратури Херсонської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Херсонській області, Херсонської обласної військової адміністрації до фізичної особи підприємця ОСОБА_1 про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання приведення захисної споруди цивільного захисту у належний технічний стан та готовність до укриття населення, -

встановиВ:

Позивач, звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Херсонській області, Херсонської обласної військової адміністрації до фізичної особи підприємця ОСОБА_1 про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання приведення захисної споруди цивільного захисту у належний технічний стан та готовність до укриття населення, мотивуючи його тим, що на території смт. Велика Олександрівка Бериславського району Херсонської області наявна споруда цивільного захисту - сховище (протирадіаційне укриття) №80560, розташована за адресою: Херсонська область, Бериславський район, смт. Велика Олександрівка, вул. Свободи (Леніна), 120-А, яку відповідно до Актів оцінки стану готовності захисної споруди (сховища) цивільного захисту визнано не готовою для використання за призначенням. Власником та балансоутримувачем захисної споруди є фізична особа-підприємець ОСОБА_1 , яка відповідно ст.32 Кодексу цивільного захисту України, Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, включення об`єктів до складу та виключення таких об`єктів з фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання використання захисних споруд цивільного захисту» №138 від 10.03.2017, зобов`язана підтримувати її у стані, необхідному для приведення у готовність до використання за призначенням відповідно до вимог утримання та експлуатації захисних споруд. Відповідно до ст.19 КЦЗ України та Порядку №138 контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями. 13.11.2023 та 05.03.2024 за участю відповідача було проведено оцінку стану готовності, експлуатації та використання протирадіаційного укриття №80560. За результатами проведених оцінок були складені Акти, згідно з якими сховище не готове до використання за призначенням та рекомендовано привести захисну споруду у відповідність до вимог наказу МВС №579 від 09.07.2018 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту». Відповідач, передбачених чинним законодавством заходів з метою приведення захисної споруди у належний стан не здійснила, що порушує державні інтереси та встановлені державою гарантії по забезпеченню конституційних прав громадян на захист життя та здоров`я, насамперед в умовах збройної агресії рф проти України.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2025 року позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність фізичної особи підприємця ОСОБА_1 щодо утримання захисної споруди цивільного захисту №80560, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , у належному технічному стані, придатному для використання за цільовим призначенням. Зобов`язано фізичну особу підприємця ОСОБА_1 привести у належний технічний стан, придатний для використання за цільовим призначенням, захисну споруду цивільного захисту №80560, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 .

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, фізична особа підприємець ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення суду та прийняти нову постанову, якою адміністративний позов залишити без розгляду.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт посилається на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права. Зазначає, що задовольняючи позов, суд першої інстанції не врахував, що прокурор пов`язує свій ключовий аргумент щодо наявності у ДСНС, як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, права на звернення до суду з вимогами про зобов`язання балансоутримувача вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан захисної споруди цивільного захисту. Водночас Верховний Суд вважає такі доводи помилковими, оскільки ДСНС, як суб`єкт владних повноважень, при застосуванні своєї компетенції, має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом (пункт 5 частини п`ятої статті 46 КАС України). Натомість, ні положеннями Кодексу цивільного захисту України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення Державної служби України з надзвичайних ситуацій до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом. Даний факт підтверджується позицією Верховного Суду у постановах від 24.01.2025 р. у справі № 400/9970/23 та від 06.02,2025 р. у справах №160/18617/23, № 320/11439/22, у справі № 260/4199/22 від 03.03.2025 р. та інших.

Бериславською окружною прокуратурою Херсонської області було надано відзив на апеляційну скаргу та заперечення на відповідь на відзив, в якому зазначено, що доводи, викладені в апеляційній скарзі є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2025 року винесено законно та обґрунтовано, а тому підстави для його скасування відсутні. Крім того, позивач вказує, що на час подання позову захисна споруда є «обмежено готова» до використання за призначенням, через що не здатна повною мірою забезпечити захист цивільного населення та у разі використання за призначенням може створювати загрозу для життя та здоров`я людей. Крім того, на час подання прокурором позову, повноваження Головного управління ДСНС України в Херсонській області щодо звернення з даним позовем в порядку адміністративного судочинства визначені пунктами 48 та 61 ч. 2 ст. 17-1 КЦЗ України, які надають право ГУ ДСНС звертатися до суду з будь-якими пезетами в межах власної компетенції.

Херсонською обласною державною адміністрацією було надано відзив на апеляційну скаргу та заперечення на відповідь на відзив, в якому зазначено, що доводи, викладені в апеляційній скарзі є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2025 року винесено законно та обґрунтовано, а тому підстави для його скасування відсутні. Крім того, позивач вказує, що право місцевих державних адміністрацій на звернення до суду визначені пунктом 5 статті 28 Закону № 586-XIV відповідно до якого, для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга підлягає задоволенню, з огляду на наступне:

Судом першої інстанції встановлено, що згідно договору купівлі-продажу нерухомого майна, посвідченого 23.06.2023 приватним нотаріусом Криворізького районного нотаріального округу Кучман І.І., зареєстрованим в реєстрі за №3190, продавець ОСОБА_2 передала у власність покупця, а покупець ОСОБА_1 прийняла у власність нерухоме майно, а саме - 21/100 частку у праві власності на нежитлову будівлю, загальною площею 191,30 м2 за адресою: АДРЕСА_1 , та сплатила за нього обговорену суму.

Право власності ОСОБА_1 на 21/100 частку у праві спільної часткової власності на нежитлову будівлю за адресою: АДРЕСА_1 , загальною площею 901,3 мІ (площа 21/100 частки складає 191,3 м2) зареєстроване в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, що підтверджується інформаційною довідкою з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна №375696469 від 24.04.2024

Листом №20-1509вих-24 від 18.04.2024 керівник Бериславської окружної прокуратури просив начальника Бериславського РУ ГУ ДСНС у Херсонській області надати інформацію чи перевірялися протягом 2022-2024 років захисні споруди, зокрема №80560 (смт. Велика Олександрівка, вул. Свободи, 120).

Листом №66-22-772/66 22 від 22.04.2024 Бериславське районне управління ГУ ДСНС України у Херсонській області надало керівнику Бериславської окружної прокуратури інформацію стосовно обстеження захисних споруд цивільного захисту, в тому числі, і споруди №80560 за адресою: Херсонська область, Бериславський район, смт. Велика Олександрівка, вул. Свободи, 120.

Відповідно до Акту оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття №80560, складеного 05.09.2023 головним інспектором Бериславського РУ Хараїм О.І., спеціалістом І категорії селищної ради Морозовим О.С., старшим лейтенантом поліції Яцеко А.І., проведено оцінку готовності, експлуатації і використання сховища (протирадіаційного укриття) №80560, розташованого за адресою: Херсонська область, Бериславський район, смт. Велика Олександрівка, вул. Свободи (Леніна), 120-А. За результатами проведеної оцінки встановлено, зокрема, що санітарний стан протирадіаційного укриття, загальною площею 45,5 м2, вбудованого у будівлю, місткістю на 50 осіб - не задовільний, приміщення захаращене, використовується для культурних заходів, відсутні таблички, не обладнане доступом для мобільних груп людей, водопостачання відсутнє, ємності для питної води відсутні, санвузли відсутні, система електропостачання, електроосвітлення та оповіщення відсутні тощо. Загальний висновок про стан готовності захисної споруди станом на 05.09.2023 не готове до використання за призначенням. Також у акті зазначені рекомендації щодо приведення захисної споруди у готовність до використання за призначенням: привести у стан готовності згідно вимог наказу МВС №579 від 09.07.2018 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».

Згідно з Актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття №80560, складеного 13.11.2023 провідним фахівцем Бериславського РУ ГУ ДСНС України у Херсонській області лейтенантом служби Михальчук А.В., спеціалістом І категорії Великоолександрівської селищної ради Морозовим О.С., ДОП СПД №1 Бериславського РВП ГУНП в Херсонській області лейтенантом поліції Харюк В.О., в присутності гр. ОСОБА_1 проведено оцінку готовності, експлуатації і використання протирадіаційного укриття №80560 приватної форми власності, розташованого за адресою: Херсонська область, Бериславський район, смт. Велика Олександрівка, вул. Свободи (Леніна), 120-А, що належить гр. ОСОБА_1 . За результатами проведеної оцінки встановлено, зокрема, що санітарний стан протирадіаційного укриття, загальною площею 45,5 м2, вбудованого у будівлю, місткістю на 50 осіб - не задовільний, приміщення частково захаращене, використовується для культурних заходів, не встановлено таблички біля входу, не обладнане доступом для мобільних груп людей, водопостачання відсутнє, баки для питної води відсутні, санвузли відсутні, ємності для нечистот відсутні, система опалення не працює, трубопроводи пошкоджено корозією система електропостачання, електроосвітлення та оповіщення відсутні, система заземлення електрообладнання відсутня, автоматичні системи пожежогасіння відсутні тощо. Загальний висновок про стан готовності захисної споруди станом на 13.11.2023 не готове до використання за призначенням. Також у акті зазначені рекомендації щодо приведення захисної споруди у готовність до використання за призначенням: привести захисну споруду у стан готовності згідно вимог наказу МВС №579 від 09.07.2018 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту». Відповідач ознайомлена з Актом, про що свідчить її підпис.

Також відповідно до Акту оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття №80560, складеного 05.03.2024 головним інспектором Бериславського РУ ГУДСНС України у Херсонській області Хараїм О.І., спеціалістом І категорії Великоолександрівської селищної ради Морозовим О.С., ДОП СПД №1 Бериславського РВП ГУНП в Херсонській області лейтенантом поліції Харюк В.О., в присутності гр. ОСОБА_1 проведено оцінку готовності, експлуатації і використання протирадіаційного укриття №80560 приватної форми власності, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 , що належить гр. ОСОБА_1 . За результатами проведеної оцінки встановлено, зокрема, що санітарний стан протирадіаційного укриття, загальною площею 45,5 м2, вбудованого у будівлю, місткістю на 50 осіб - не задовільний, приміщення частково захаращене, використовується для культурних заходів, не встановлено таблички біля входу, не обладнане доступом для мобільних груп людей, повітропроводи відсутні, проект не надано, вентилятори витяжної, припливної системи вентиляції відсутні, проект не надано, електроручні вентилятори відсутні, проект не надано, водопостачання відсутнє, запірна арматура відсутня, безнапірні та напірні баки для питної води відсутні, санвузли відсутні, система опалення не працює, запірна арматура та трубопроводи пошкоджено корозією система електропостачання, електроосвітлення та оповіщення відсутні, система заземлення електрообладнання відсутня, автоматичні системи пожежогасіння відсутні тощо. Загальний висновок про стан готовності захисної споруди станом на 05.03.2024 не готове до використання за призначенням. Також у акті зазначено ряд рекомендацій щодо приведення захисної споруди у готовність до використання за призначенням, зокрема: провести розрахунки укриття населення (працюючих) у захисній споруді цивільного захисту; вивісити біля дверей табличку із зазначенням номера споруди, балансоутримувача, місць зберігання ключів, особи відповідальної за утримання та експлуатацію; забезпечити можливість користування входом та достатню пропускну спроможність до захисної споруди цивільного захисту у середині особам з інвалідністю та іншим мало-мобільним групам населення; обладнати усі розетки трафаретними позначеннями; скласти необхідну документацію щодо підтримання захисної споруди цивільного захисту у готовності до використання за призначенням; виконати першочергові підготовчі заходи тощо. Відповідач ознайомлена з Актом, про що свідчить її підпис.

Листами №20-1515вих24 від 18.04.2024 та №50-1538вих24 від 22.04.2024 керівник Бериславської окружної прокуратури просив начальника Великоолександрівської селищної військової адміністрації та начальника Бериславської районної військової адміністрації надати інформацію про власників та балансоутримувачів об`єктів цивільного захисту, зокрема і №80560.

У відповідь Великоолександрівська селищна військова адміністрація листом №1208 від 24.04.2024 надала інформацію про власника та балансоутримувача об`єктів цивільного захисту, які розташовані за адресою: селище Велика Олександрівка, вул. Свободи, 120-а (ПРУ №80560 та №80561) у вигляді інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна №375696469 від 24.04.2024, згідно з якою, власником 21/100 частки нежитлової будівлі за вказаною адресою є відповідач ОСОБА_1 та власником 79/100 частки ОСОБА_3 . Також, як вбачається із відомостей Реєстру прав власності на нерухоме майно, попереднім власником магазину « ІНФОРМАЦІЯ_1 », загальною площею 924,4 м2, за адресою: смт. Велика Олександрівна, вул. Леніна, 120-А було Великоолександрівське споживче товариство.

У свою чергу, Бериславська районна військова адміністрація листом №02-30/2572/24 від 23.04.2024 надала перелік балансоутримувачів та власників захисних споруд, відповідно до якого, власником захисної споруди №80560 є ОСОБА_1 .

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 03.02.2025 витребувано у КП "Херсонське бюро технічної інвентаризації" ХОР копію технічного паспорту на захисну споруду цивільного захисту (цивільної оборони) протирадіаційне укриття обліковий номер №80560.

Із наданої КП "Херсонське бюро технічної інвентаризації" ХОР копії технічного паспорту на протирадіаційне укриття №80560 та копії технічного паспорту на групу нежитлових приміщень №120-а по вул. Свободи(Леніна) в селищі Велика Олександрівка, долученої відповідачем ФОП ОСОБА_1 до відзиву на позов, вбачається, що протирадіаційне укриття №80560 знаходиться на цокольному поверсі групи нежитлових приміщень, що придбані ФОП ОСОБА_1 по договору купівлі-продажу нерухомого майна від 23.06.2023.

Також, як вбачається з облікової картки №80560 підвалу та іншого приміщення, які можуть бути використані під ПРУ за адресою: селище Велика Олександрівка, вул. Леніна 120, найменування об`єкту магазин, належить Великоолександрівському споживчому товариству, планується укриття 50 чоловік, тип об`єкту вбудований, загальна площа 100 м2, загальний об`єм 300 мі, висота 3м., а також зазначено інші характеристики.

Зі змісту листів Бериславської окружної прокуратури №50-1951вих-24 від 29.05.2024 до Херсонської обласної військової адміністрації та №50-1591 вих-24 від 24.04.2024 до Головного управління ДСНС України у Херсонській області, вбачається, що керівник окружної прокуратури, з метою вирішення питань наявності підстав для представництва інтересів держави в суді, просив повідомити про вжиті заходи для усунення виявлених порушень, або повідомити про причини, які перешкоджають їх застосуванню.

Листом №01-01-66-5769/0/24/46 від 31.05.2024 Херсонська обласна державна адміністрація повідомила, що у зв`язку із постійними обстрілами деокупованих населених пунктів Херсонської області та з метою захисту населення є нагальна потреба у приведенні захисних споруд цивільного захисту до готовності для використання. Розпорядженням начальника обласної військової адміністрації від 19.01.2023 №24 було утворено робочу групу з питань функціонування на території Херсонської області захисних споруд, сховищ, укритів. На деокупованій території Херсонщини щоквартально здійснюються комісійні обстеження об`єктів фонду захисних споруд за участю представників влади, ДССН та Національної поліції. За результатами обстежень Головне управління ДСНС щокварталу направляє інформаційні листи щодо стану готовності захисних споруд цивільного захисту до органів виконавчої влади та балансоутримувачів. Питання щодо необхідності приведення в стан готовності захисних споруд цивільного захисту постійно розглядається керівництвом Херсонської обласної військової адміністрації.

Головне управління ДСНС у Херсонській області листом №66 01-2400/66 17 від 26.04.2024 повідомило керівника Бериславської окружної прокуратури, що Постановою КМУ від 13.03.2022 №330 припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду, контролю та державного ринкового нагляду на період воєнного стану. Тому Головне управління ДСНС у Херсонській області позбавлене можливості звернутися до адміністративного суду із позовною заявою про зобов`язання вчинити певні дії.

Також листами №50-2250вих-24 від 20.06.2024 та №50-2249вих-24 від 20.06.2024 керівник Бериставської окружної прокуратури повідомив Головне управління ДСНС у Херсонській області та Херсонську обласну військову адміністрацію, що оскільки будь-яких дієвих заходів щодо усунення порушень вимог чинного законодавства в частині необхідності приведення приміщень сховищ у належний технічний стан не було вжито, державні інтереси залишаються незахищеними, тому на підставі ч.4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» Бериставською окружною прокуратурою в інтересах держави в особі Херсонської обласної військової адміністрації та Головного управління ДСНС України у Херсонській області буде заявлено позовну вимогу до ФОП ОСОБА_1 про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання приведення захисної споруди цивільного захисту у належний технічний стан та готовність до укриття населення.

Вважаючи бездіяльність щодо приведення у готовність споруди цивільного захисту протиправною, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції зазначив, що відповідач допускає протиправну бездіяльність щодо не приведення протирадіаційного укриття у стан, придатний до використання. В той же час, оскільки невжиття визначених законодавством заходів з метою приведення укриття до стану готовності, суперечить інтересам держави у сфері підготовки країни до оборони в умовах воєнного стану та захисту життя населення, суд дійшов висновку, що вимоги про зобов`язання відповідача привести захисну споруду цивільного захисту в належний технічний стан, придатний для використання за цільовим призначенням, є належним способом захисту інтересів держави та суспільства у цій сфері та підлягають задоволенню.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду частково погоджується з означеними висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частинами третьою-п`ятою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття інтерес держави.

У рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави, висловив міркування, згідно із яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 Кодексу адміністративного судочинства України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України Про прокуратуру визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Згідно із частиною третьою статті 23 Закону України Про прокуратуру прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України Про прокуратуру дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- якщо відсутній орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або неналежним чином здійснює захист інтересів держави.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

Обґрунтовуючи своє звернення з позовною заявою керівник Бериславської окружної прокуратури зазначив, що зважаючи на те, що уповноважені органи - Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Херсонській області та Херсонська обласна військова адміністрація до суду із вимогами про зобов`язання вчинення дій щодо приведення сховища у належний технічний стан не зверталися, прокуратура звернулась до суду із цим позовом в інтересах держави в особі Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій в Херсонській області, Херсонської обласної військової адміністрації.

Вирішуючи питання стосовно наявності у Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Херсонській області обсягу компетенції для набуття повноважень позивача у цій справі, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно із пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138, балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138).

Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджено наказом МВС України від 09.07.2018 № 579.

Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (пункт 1 розділу ІІ наказ МВС України від 09.07.2018 № 579).

Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ наказу МВС України від 09.07.2018 № 579).

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052, установлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Згідно із пунктом 3 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052, основними завданнями ДСНС є:

1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;

2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Відповідно до пункту 4 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052, ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;

- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;

- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання;

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;

- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21.04.2021 №2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

Одночасно, вказаним нормативно-правовим актом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно із пунктами 16, 48, 51 частини другої цієї статті (у редакції на момент звернення позивача із цим позовом до суду) такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

З урахування наведеного суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту населення України).

При цьому, Кодексом цивільного захисту населення України не передбачено повноважень Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Херсонській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача.

Тому, прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з ним.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 21.02.2024 у справі №580/4578/22, від 14.11.2024 у справі № 160/14510/22, від 06.12.2024 у справі № 160/8894/22, від 23.01.2025 р. у справі №520/16197/23, від 24.01.2025 р. у справі №520/13228/2, від 24.01.2025 р. у справі №520/30126/23, від 24.01.2025 р. у справі №400/9970/23.

Відносно наявності в Херсонської обласної військової адміністрації обсягу компетенції для набуття повноважень позивача у даній справі, колегія суддів зазначає наступне.

У своїй діяльності Херсонська обласна військова адміністрація, крім іншого, керується приписами Закону України «Про місцеві державні адміністрації».

Пунктом 16 частини 1 статті 16 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передбачено, що місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за станом захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони).

Згідно із п.20 ч.2 ст.15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» військові адміністрації населених пунктів на відповідній території здійснюють повноваження із організації та здійснення заходів, пов`язаних із мобілізаційною підготовкою, мобілізацією, демобілізацією та цивільним захистом.

Разом з тим, колегія суддів зазначає, що наявність в Херсонській обласної військової адміністрації повноважень на здійснення контролю за станом захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони) не вказує на наявність у неї повноважень щодо звернення до суду з позовом про приведення захисної споруди у стан готовності для використання за призначенням.

За наслідком дослідження змісту Закону України «Про правовий режим воєнного стану», Закону України «Про місцеві державні адміністрації» колегія суддів вказує, що вказаними нормативно-правовими актами не наділено Херсонську обласну військову адміністрацію повноваженнями на звернення до адміністративного суду із позовом щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду цивільного захисту в належний технічний стан, придатний для використання за цільовим призначенням.

Отже, з урахуванням наведеного колегія суддів дійшла висновку, що в досліджуваній ситуації керівником Бериславської окружної прокуратури Херсонської області не обґрунтовано наявності як в Головного управління ДСНС в Херсонській області так і в Херсонської обласної військової адміністрації повноважень на звернення до суду із заявленими у даному позові вимогами.

Вищевикладене спростовує доводи керівника Бериславської окружної прокуратури Херсонської області, які викладено в обґрунтування заявлених позовних вимог, а також висновки Одеського окружного адміністративного суду, наведені в оскаржуваному рішенні суду.

Згідно з останньою правовою позицією Верховного Суду положеннями Кодексу цивільного захисту населення України не передбачено повноважень органу ДСНС на звернення до суду із позовними вимогами про вжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту.

За правилами процесуального закону відсутність визначених законом підстав для звернення до суду прокурора має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

Однак, такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України).

Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду у справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постанові від 18.07.2019 у справі № 826/15794/17.

У постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.

Підстави для скасування рішення повністю із залишенням позовної заяви без розгляду містить стаття 319 КАС України, відповідно до частини 1 якої судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Згідно із п.1 ч.1 ст.240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

З урахуванням наведеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про порушення судом першої інстанції норм процесуального права в частині незастосування процесуальних наслідків, визначених пунктом 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України, що згідно приписів статті 319 Кодексу адміністративного судочинства України є підставною для скасування оскаржуваного судового акту.

Керуючись ст.ст. 240, 308, 310, 319, 321, 325, 329 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу фізичної особи підприємця ОСОБА_1 , - задовольнити.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2025 року по справі № 420/28497/24, - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою позов Керівника Бериславської окружної прокуратури Херсонської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Херсонській області, Херсонської обласної військової адміністрації до фізичної особи підприємця ОСОБА_1 про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання приведення захисної споруди цивільного захисту у належний технічний стан та готовність до укриття населення, - залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст Постанови складено 07 травня 2025 року.

Суддя-доповідач Г.В. Семенюк
Судді А.Г. Федусик О.І. Шляхтицький