Справа № 320/31086/23
Суддя: Ганечко Олена Миколаївна
Дата ухвалення: 2025-05-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 травня 2025 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Ганечко О.М.,

суддів Кузьменка В.В.,

Василенка Я.М.,

розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу керівника Солом`янської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2023 року у справі за адміністративним позовом керівника Солом`янської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві до Національного технічного університету України "Київський політехнічний інститут імені Ігоря Сікорського" про зобов`язання вчинити певні дії,

У С Т А Н О В И В :

Керівник Солом`янської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві звернувся до суду з позовом до Національного технічного університету України «Київський політехнічний інститут імені Ігоря Сікорського», в якому просив суд зобов`язати Національний технічний університет України «Київський політехнічний інститут імені Ігоря Сікорського» привести захисну споруду цивільного захисту - сховище № 107515, що знаходиться за адресою: пр. Берестейський, буд. 37, Солом`янський район, м. Київ, у стан готовності до використання за призначенням відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579.

У зв`язку з невідповідністю позовної заяви вимогам процесуального закону, керуючись статтею 169 Кодексу адміністративного судочинства України, суд ухвалою від 25.09.2023 позовну заяву залишив без руху з наданням прокурору п`ятиденного строку для усунення її недоліків.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2023 року позовну заяву повернуто позивачеві разом із доданими до неї документами без розгляду.

Не погоджуючись з ухвалою суду про повернення позовної заяви, керівник Солом`янської окружної прокуратури міста Києва подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду та прийняти нову постанову, якою направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. Апеляційна скарга обґрунтована порушенням судом першої інстанції норм процесуального права.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.04.2025 відкрито апеляційне провадження та призначено справу до розгляду у письмовому провадженні на 06.05.2025.

Дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга позивача не підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції виходив з того, що, у зв`язку з тим, що керівник Солом`янської окружної прокуратури міста Києва не усунув у повному обсязі недоліки, про які зазначено в ухвалі від 25.09.2023 та не надав належного нормативно-правового обґрунтування щодо наявності законодавчо визначених підстав для звернення прокурора саме з таким предметом позову; доказів звернення до Головного управління ДСНС у м. Києві з вимогою подати відповідний позов та докази відмови суб`єкта публічного права вчинити такі дії; доказів внесення відомостей до ЄРДР про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 КК України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; доказів накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснюють встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо або повідомлення про причини та підстави невчинення таких дій, а також належного обґрунтування, у чому саме відбулось чи може відбутись порушення матеріальних або інших інтересів держави, суд дійшов висновку, що позовна заява підлягає поверненню заявнику, у т.ч. за відсутності підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави саме з такими позовними вимогами.

Натомість, апелянт наголошує на тому, що суд першої інстанції не врахував, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. ГУ ДСНС було обізнане про необхідність захисту інтересів держави та мало відповідні повноваження для їх захисту, проте, таких заходів не вживало, що, відповідно до вимог статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру», є підставою для звернення прокурора до суду із цим позовом в інтересах держави в особі зазначеного уповноваженого органу.

На думку апелянта, звертаючись до суду із позовною заявою, прокурором належним чином обґрунтовано підстави його звернення, зокрема, вказано в чому полягають порушення інтересів держави, на захист яких він звертається, з посиланням на інформацію, надану органом ДСНС. У зв`язку з триваючою військовою агресією російської федерації проти України, така ситуація є неприпустимою та свідчить про необхідність виконання субсидіарної ролі прокурора шляхом представництва інтересів держави у справах такої категорії. Отже, обраний прокурором спосіб захисту, був спрямований на захист інтересів держави, зокрема на захист країни в умовах збройної агресії, підвищення обороноздатності держави, а також на захист життя та здоров`я людей, шляхом на спонукання відповідача належно виконувати покладені на нього законодавством зобов`язання щодо утримання захисних споруд цивільного захисту в належному стані.

З урахуванням наведеного, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Як убачається з матеріалів позовної заяви, прокурор, обґрунтовуючи підстави звернення до суду, вказав на те, що листом від 06.07.2023 № 44-9118ВИХ-23 він звертався до ГУ ДСНС України у м. Києві, в якому, зокрема просив надати інформацію чи вживались та чи планують вживатись ГУ ДСНС України у м. Києві заходи цивільно-праового характеру щодо зобов`язання Національного технічного університету України «Київський політехнічний інститут імені Ігоря Сікорського» привести захисну споруду цивільного захисту - сховище № 107515, що знаходиться за адресою: пр. Берестейський, буд. 37, Солом`янський район, м. Київ, у стан готовності до використання за призначенням відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579. У разі, якщо відповідні заходи не вживались, просив повідомити про причини невжиття.

Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві листом від 21.07.2023, прокуратуру повідомлено про те, що право на звернення до суду органами ДСНС з позовною заявою до суб`єктів господарювання юридичних та фізичних осіб про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії, ані Кодексом цивільного захисту України, ані будь-яким іншим законом не встановлено. У зв`язку із цим, Головним управлінням заходи цивільно-правового характеру до Національного технічного університету України «Київський політехнічний інститут імені Ігоря Сікорського» щодо приведення у стан готовності для використання за призначенням захисної споруди цивільного захисту не вживались.

24.08.2023 Солом`янська окружна прокуратура міста Києва листом № 44-11355ВИХ-23, звернулась до Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві з повідомленням про те, що прокуратурою підготовлено позовну заяву в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві до Національного технічного університету України «Київський політехнічний інститут імені Ігоря Сікорського» про зобов`язання Національний технічний університет України «Київський політехнічний інститут імені Ігоря Сікорського» привести захисну споруду цивільного захисту - сховище № 107515, що знаходиться за адресою: пр. Берестейський, буд. 37, Солом`янський район, м. Київ, у стан готовності до використання за призначенням відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579.

Згідно із частиною четвертою статті 5 КАС України, суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.

За приписами частин третьої, четвертої статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

За умовами частини сьомої статті 160 КАС України, у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

Відповідно до пунктів 1 та 7 частини четвертої статті 169 КАС України, позовна заява повертається позивачеві, якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк, а також, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон України «Про прокуратуру») статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Отже, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і, визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов`язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких повноважень.

Водночас суд, зокрема, повинен надати оцінку таким аргументам та, у випадку встановлення відсутності підстав для представництва, застосувати наслідки, передбачені або статтею 169 КАС України, або пунктом 1 частини першої статті 240 КАС України.

Колегія суддів бере до уваги те, що подібне питання щодо повноважень прокурора звернутися до суду з відповідним позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС вже досліджувалося Верховним Судом у межах розгляду справи № 520/16197/23, який в постанові від 23 січня 2025 року, з посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №3-рп/99, насамперед акцентував увагу на тому, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той, усупереч закону, не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Отже, ключовим питанням, є наявність або відсутність у прокурора права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС з вимогами зобов`язального характеру щодо суб`єкта, на якого покладено обов`язок належного утримання захисної споруди.

Законом № 2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

Цим же Законом № 2228-IX, Кодекс цивільного захисту України було доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень: реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд; звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей; перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

З 29 жовтня 2022 року набрали чинності норми Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів «адміністративного суду щодо» доповнено словами «допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо», а після слів «здоров`ю людей» - словами «з інших підстав, визначених законом».

Водночас на час звернення прокуратури до суду, положення статті 68 Кодексу цивільного захисту України залишилися незмінними.

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 (далі - Положення № 1052 у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Підпунктом 48 пункту 4 Положення № 1052, передбачено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту (підпункт 48); застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки (підпункт 49).

Отже, не зважаючи на зміни у Кодексі цивільного захисту України (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX), указані норми Положення № 1052 не змінилися.

Виходячи із приписів статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, повноваження органу ДСНС звернутися до суду обумовлене виключно реалізацією органу ДСНС приписів статті 68 цього Кодексу, яка визначає дії цього суб`єкта, як застосування санкцій за порушення приписів законодавства у сфері цивільного захисту.

Колегія суддів вважає, що за наведеного нормативно-правового регулювання, коло повноважень органів ДСНС щодо права звернення до адміністративного суду є обмеженим, а отже, ГУ ДСНС не може бути позивачем у цій справі, у зв`язку з чим, прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано і у справі № 520/16197/23, в якій суд, аналізуючи попередню практику Верховного Суду у подібній категорії справ, указав, що на відміну від попередньої редакції указаної норми щодо відсутності у територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.

Слід звернути увагу на те, що прокурором не було надано доказів неналежного виконання своїх повноважень державним органом, а саме Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві, при цьому, що залишаючи позов без руху, суд першої інстанції акцентував увагу га тому, що бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом із урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що прокурором не надано суду належного обґрунтування права на звернення до суду із цим позовом у випадках, визначених статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», враховуючи встановлені вище обставини по справі та зазначені вище нормативні посилання.

У зв`язку з тим, що керівник Солом`янської окружної прокуратури міста Києва не усунув у повному обсязі недоліки, про які зазначено в ухвалі від 25.09.2023, та не надав належного нормативно-правового обґрунтування щодо наявності законодавчо визначених підстав для звернення прокурора саме з таким предметом позову; доказів звернення до Головного управління ДСНС у м. Києві з вимогою подати відповідний позов та докази відмови суб`єкта публічного права вчинити такі дії, а також належного обґрунтування, у чому саме відбулось чи може відбутись порушення матеріальних або інших інтересів держави, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що позовна заява підлягає поверненню заявнику, за відсутності підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави саме з такими позовними вимогами.

Колегія суддів під час апеляційного розгляду також враховує і висновки Верховного Суду у постановах від 10.04.2025 у справі № 520/18952/23, від 31.01.2025 у справі № 320/3128/23.

За наслідками розгляду апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про необґрунтованість її доводів та відсутність підстав для скасування чи зміни оскаржуваної ухвали.

Згідно ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

У відповідності до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судом апеляційної інстанції не було встановлено порушення норм процесуального права судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваної ухвали, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга є необґрунтованою, її доводи не знайшли свого підтвердження під час судового розгляду, не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому, у її задоволенні необхідно відмовити, а ухвала суду першої інстанції підлягає залишенню без змін.

Підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд,

У Х В А Л И В :

Апеляційну скаргу керівника Солом`янської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві - залишити без задоволення.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2023 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена, з урахуванням положень ст. 329 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя О.М. Ганечко

Судді В.В. Кузьменко

Я.М. Василенко