Справа № 420/21906/23
Суддя: Скрипченко В.О.
Дата ухвалення: 2025-05-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

05 травня 2025 р.м. ОдесаСправа № 420/21906/23

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді-доповідача Скрипченка В.О.,

суддів Коваля М.П. та Осіпова Ю.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі апеляційну скаргу Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2023 року (суддя Хом`якова В.В., м. Одеса, повний текст рішення складений 13.11.2023) по справі за адміністративним позовом Заступника керівника Приморської окружної прокуратури м. Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області та Одеської обласної державної (військової) адміністрації до Комунального підприємства «Сервісний центр», за участю третьої особи Одеської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

22.08.2023 до Одеського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява заступника керівника Приморської окружної прокуратури м. Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації звернувся з адміністративним позовом до Комунального підприємства «Сервісний центр», в якому прокурор просив:

- визнати протиправною бездіяльність КП «Сервісний центр» у вигляді незабезпечення готовності захисної споруди №57244, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Старопортофранківська, 67, до використання за призначенням;

- зобов`язати КП «Сервісний центр» вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди №57244, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Старопортофранківська, 67, з метою використання її за призначенням у відповідність до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018 року;

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2023 року позов задоволено повністю.

Не погоджуючись із постановленим у справі судовим рішенням відповідач подав апеляційну скаргу, у який посилаючись на неповне з`ясування обставин справи та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення суду, яким позовну заяву залишити без розгляду.

На думку апелянта, орган має право звернутися до суду у випадку, якщо це необхідно для здійснення його повноважень та виключно у спосіб, встановлений конкретним законом. Відповідно, конкретні підстави, випадки та способи звернення до суду повинні бути передбачені законом, тоді як у положеннях чинного законодавства відсутні норми права, якими ГУ ДСНС України та Одеську обласну військову адміністрацію наділено повноваженнями на звернення до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності балансоутримувача щодо утримання захисної споруди цивільного захисту в належному технічному стані та зобов`язання привести її у належний технічний стан. Результатом розгляду судом звернення прокурора з відповідним позовом є повернення такого позову, а на стадії розгляду справи - залишення позову без розгляду. Одеська міська рада звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з клопотаннями про залишення позову прокуратури без розгляду на підставі п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України у зв`язку з тим, що позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності. Натомість, суд відмовив у задоволенні клопотання міськради.

Заступник керівника Приморської окружної прокуратури м. Одеси надіслав до апеляційного суду відзив на апеляційну скаргу, у якому, посилаючись на законність та обґрунтованість оскаржуваного судового рішення, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення / ухвалу суду першої інстанції - без змін.

Справа розглянута судом першої інстанції за правилами спрощеного позовного провадження.

Апеляційним судом справа розглянута в порядку письмового провадження відповідно до статті 311 КАС України, якою передбачено, що суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Заслухавши суддю-доповідача, доводи апеляційної скарги, відзиву на неї, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду в межах поданої скарги, апеляційний суд дійшов таких висновків.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, відповідно інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно встановлено, що власником захисної споруди цивільного захисту №57244, загальною площею 62,7 кв.м., розташованого за адресою: м. Одеса, вул. Старопортофранківська, 67, є Одеська міська рада.

Рішенням Виконавчого комітету Одеської міської ради від 27.10.2022 №256 «Про передачу Комунальному підприємству «Сервісний центр» на баланс та закріплення за ним на праві господарського відання захисних споруд цивільного захисту» в управління КП «Сервісний центр», що розміщене на офіційному сайті Одеської міської ради за посиланням: https://omr.gov.ua була передана зазначена захисна споруда цивільного захисту.

На виконання рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 27.10.2022 року №256 актом приймання-передачі захисної споруди цивільного захисту (ПРУ) №57244 від 06.01.2023, КП «ЖКС «Порто-Франківський» передав, а КП «Сервісний центр» провів перевірку стану та прийняв захисну споруду цивільного захисту, яка розташована за адресою: м. Одеса, вул. Старопортофранківська, 67.

До акту приймання-передачі захисної споруди цивільного захисту (ПРУ) №57244 від 06.01.2023 додано акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 20.05.2022 року. Згідно даного акту від 20.05.2022 року стан готовності захисної споруди оцінюється як «обмежено готове». У висновку зазначено, що споруду можливо привести у готовність упродовж 12 годин.

Відповідно до Статуту КП «Сервісний центр», затвердженим рішення Одеської міської ради №1065-VIII від 30.11.2022, який розміщено на офіційному сайті Одеської міської ради, засновником підприємства є Одеська міська рада (п. 1.3). Пунктом 1.9 Статуту передбачено, що засновник не несе відповідальності за зобов`язаннями підприємства, крім випадків, передбачених законодавством України.

Таким чином, з моменту передачі власником споруди в управління КП «Сервісний центр» зобов`язання щодо її утримання в належному стані покладені на останнього.

Також в межах кримінального провадження №0000043 від 29.06.2023, внесеного до Єдиного реєстру досудових розслідувань за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 367 КК України, 07.07.2023 прокурором окружної прокуратури - процесуальним керівником у кримінальному провадженні за участі представників ДСНС, Приморської районної адміністрації Одеської міської ради та представника КП «Сервісний центр» проведено огляд споруди цивільного захисту №57244, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Старопортофранківська, 67, про що складено протокол огляду місця події.

Згідно протоколу огляду від 07.07.2023, у вказаній споруді цивільного захисту наявні системи вентиляції та фільтрації повітря, проте вони перебувають у неробочому стані. Ущільнювачі дверей потребують заміни, оскільки пересохлі. До протоколу огляду додана фото таблиця протирадіаційного укриття №57244.

Крім того, за участі представників ДСНС, прокуратури, поліції та Приморської РА Одеської міської ради 07.07.2023 проведено огляд вказаної захисної споруди цивільного захисту №57244, за адресою: м. Одеса, вул. Старопортофранківська, 67, про що складено акт оперативного огляду об`єкта (будівлі, споруди, приміщення) щодо можливості його використання для укриття населення. Згідно вказаного акту, система вентиляції повітря перебуває у неробочому стані, ущільнювачі дверей потребують заміни. Захисну споруду цивільного захисту не приведено у готовність.

Приморською окружною прокуратурою м. Одеси на адресу Головного управління ДСНС України в Одеській області надіслано лист №52-6825вих-23 від 06.07.2023, у якому повідомлено про встановлені порушення з боку власників (балансоутримувачів) законодавства у сфері цивільного захисту населення, а також про необхідність вжиття заходів щодо поновлення порушених прав держави, у тому числі шляхом звернення до суду з позовами.

Так, з метою вирішення питання наявності підстав для вжиття заходів реагування представницького характеру, керуючись ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор просив ГУ ДНСН в Одеській області в строк до 07.07.2023 інформувати Приморську окружну прокуратуру м. Одеси з наданням належним чином завірених копій документів щодо порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту населення, а саме неналежного утримання вказаних захисних споруд цивільного захисту, неготовності до використання за призначенням, їх закриття в період ракетної небезпеки та оголошення повітряних тривог, непридатності для використання населенням, тощо; вжиття заходів реагування щодо усунення зазначених порушень (проведення перевірок, складання актів виявлених порушень, тощо). У разі невжиття таких заходів, повідомити

Листом №60 01.3-4954/6010 від 12.07.2023 Головне управління ДСНС України в Одеській області повідомило, що за фактом виявлених порушень, у зв`язку із забороною проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю), відповідно до постанови Кабінету Міністрів України №303 від 13.03.2022 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) в умовах воєнного стану, вжиття заходів реагування неможливе. З позовною заявою до суду із вимогою визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії Головне управління не зверталось та надало необхідну інформацію для вжиття заходів прокурорського реагування.

Крім того, Приморська окружна прокуратура м. Одеси направила лист №52-7105вих-23 від 12.07.2023 на адресу Одеської обласної військової адміністрації про встановлення порушень вимог діючого законодавства з боку КП «Сервісний центр» та просила повідомити в найкоротший строк про те, чи вживалися та чи планується вжиття Одеською обласною державною (військовою) адміністрацією заходів щодо усунення виявлених порушень у сфері утримання, використання та реконструкції захисної споруди цивільного захисту ПРУ №57244, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Старопортофранківська, 67, у тому числі у судовому порядку.

Листом №7371/1/2/01-46/7882/2-23 від 03.08.2023 Одеська обласна військова адміністрація повідомила про те, що заходи за результатами перевірки, у тому числі у судовому порядку, до балансоутримувача не вживалися. На адресу адміністрації не надходила інформація щодо обстеження та оцінки стану готовності до використання за призначенням захисної споруди цивільного захисту (протирадіаційне укриття) обліковий №57244, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Старопортофранківська, 67, балансоутримувач КП ЖКС "Порто-Франківський", .

Приморською окружною прокуратурою м. Одеси листом №52-8272вих-23 від 09.08.2023 повідомлено Головне управління ДСНС України в Одеській області та листом №52-8270 вих-23 від 09.08.2023 повідомлено Одеську обласну військову адміністрацію про порушення з боку КП «Сервісний центр» діючого законодавства та про звернення прокурора до суду з позовною заявою.

Зважаючи на вищевикладене та на те, що посадові особи Комунального підприємства «Сервісний центр» Одеської міської ради не виконали вимоги, які зазначені у вищевказаних актах оцінки стану готовності споруди цивільного захисту і на даний час не усунули виявлені під час перевірок порушення та не привели споруду цивільного захисту №57244, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Старопортофранківська, 67, у належний стан, та враховуючи бездіяльність органів, які повинні організувати виконання вимог законодавства щодо утримання фонду захисних споруд цивільного захисту; здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту, спонукало прокурора на подання позову до суду, оскільки невиконання вимог законодавства України у сфері цивільного захисту зі сторони ГУ ДСНС в Одеській області та Одеської обласній військової адміністрації призводить до порушення державних інтересів та встановлених державою гарантій по забезпеченню конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності, насамперед в умовах збройної агресії Російської Федерації проти України, заступник керівника Приморської окружної прокуратури м. Одеси звернувся до суду із даним позовом.

Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог суд першої інстанції вважав, що відсутність вчинення відповідачем заходів щодо приведення в належний стан та готовність до укриття населення захисної споруди свідчить про протиправну бездіяльність відповідача, оскільки, зважаючи на цільове призначення цієї захисної споруди цивільного захисту, може не захистити належним чином від загрози життя та/або здоров`я людей у разі їх не усунення, що може призвести до незворотних наслідків, на чому ґрунтовно наголошує прокурор в позовній заяві.

Надаючи правову оцінку законності і обґрунтованості рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги колегія суддів зазначає наступне.

Статтею 3 Конституції України установлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Умови та особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України.

Так, частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. (частина четверта статті 53 КАС України).

Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон України «Про прокуратуру») статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Отже, за наведеного правового регулювання, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов`язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких повноважень. Водночас суд, у свою чергу, повинен надати оцінку таким аргументам та, у випадку встановлення відсутності підстав для представництва, застосувати наслідки, передбачені статтею 169 КАС України.

Питання щодо повноважень прокурора звернутися до суду з відповідним позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС вже досліджувалося Верховним Судом у межах розгляду справи №520/16197/23, який в постанові від 23 січня 2025 року, з посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №3-рп/99, насамперед акцентував увагу на тому, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту урегульовані Кодексом цивільного захисту України, яким, зокрема, також визначено і повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Частиною п`ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України установлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

Законом №2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

Цим же Законом №2228-IX Кодекс цивільного захисту України було доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

Види санкцій за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки та механізм їхньої реалізації установлені статтею 68 Кодексу цивільного захисту України.

Так, за приписами частини першої статті 68 указаної норми посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.

Водночас реалізація указаних санкцій здійснюється відповідно до частини друга статті 68 Кодексу цивільного захисту України, згідно з якою у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

З 29 жовтня 2022 року набрали чинності норми Закону України від 06 жовтня 2022 року №2655-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів «адміністративного суду щодо» доповнено словами «допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо», а після слів «здоров`ю людей» - словами «з інших підстав, визначених законом».

Водночас на час звернення прокуратури до суду у серпні 2023 року положення статті 68 Кодексу цивільного захисту України залишилися незмінними.

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 (далі - Положення №1052 у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Підпунктом 48 пункту 4 Положення №1052 передбачено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту (підпункт 48); застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки (підпункт 52).

Отже, не зважаючи на зміни у Кодексі цивільного захисту України (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року №2655-IX), указані норми Положення №1052 не змінилися.

На час виникнення спірних правовідносин у цій справі, Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі - Порядок №138) був визначений механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку.

За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку №138, балансоутримувачі захисних споруд - це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку №138, у редакції чинній на час звернення до суду).

Також постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2023 року №883 «Про внесення змін до Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку» Порядок №138 доповнено пунктом 12-1, згідно з яким координація та контроль за приведенням об`єктів фонду захисних споруд як таких, що мають стратегічне значення для забезпечення захисту населення, у належний стан здійснюються Мінстратегпромом.

Указані зміни до Порядку №138 набрали чинності з 22 серпня 2023 року.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України від 05 квітня 2007 року №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі Закон №877-V).

Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових та позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону №877-V).

Можливість самостійного звернення до суду органом ДСНС із зазначенням підстав такого звернення, з вимогами до суб`єкта господарювання в якості заходу контролю указаним Законом №877-V не встановлена.

Отже, виходячи із приписів статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, Суд зауважує, що повноваження органу ДСНС звернутися до суду обумовлене виключно реалізацією органу ДСНС приписів статті 68 цього Кодексу, яка визначає дії цього суб`єкта, як застосування санкцій за порушення приписів законодавства у сфері цивільного захисту або оскарження дій щодо недопущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Суд наголошує, що запроваджені з 29 жовтня 2022 року зміни до статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України носять бланкетний характер, реалізація яких не знайшла свого відображення шляхом відповідних змін до законодавчих актів, що урегульовують спірні правовідносини.

За наведеного нормативно-правового регулювання коло повноважень органів ДСНС щодо права звернення до адміністративного суду є обмеженим, а отже ГУ ДСНС в Одеській області не може бути позивачем у цій справі. Таким чином прокурор у позовній заяві визначив орган, в інтересах якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано і у справі №520/16197/23, в якій Суд, аналізуючи попередню практику Верховного Суду у подібній категорії справ, указав, що на відміну від попередньої редакції указаної норми щодо відсутності у територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.

Також, у справі №520/16197/23 Верховний Суд, з-поміж іншого, зазначив, що у контексті порушеного питання варто також зауважити, що частина четверта статті 4 Закону №877-V визначає, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

За висновком Верховного Суду №520/16197/23 указані норми також визначають пряму кореляцію між законодавчим положенням та повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб`єктів господарювання. Тому, не зважаючи на те, що пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, у редакції Закону №2655-ІХ , передбачає, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширився, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

За таких обставин, Верховний Суд у справі №520/16197/23 дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та, відповідно, правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд, а отже, і прокурор не може від його імені заявити такий позов.

Надалі таку правову позицію підтримано Верховним Судом і у справах №№400/10777/23, 520/16687/23, №260/4199/22.

Що стосується питання захисту інтересів держави в особі Одеської ОВА шляхом пред`явлення прокурором відповідного позову зобов`язального характеру, то колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до пунктів 1 та 7 частини першої статті 119 Конституції України місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують: виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Аналогічні норми містяться у статті 2 Закону України від 09 квітня 1999 року №586-ХІV «Про місцеві державні адміністрації» (далі - Закон України «Про місцеві державні адміністрації»), яка визначає основні завдання місцевих державних адміністрацій.

Відповідно до пункту 16 частини першої статті 16 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за станом захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони).

Повноваження місцевої державної адміністрації в галузі забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян визначені статтею 25 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», згідно з пунктом 14 частини першої якої, місцева державна адміністрація перевіряє наявність і утримання в готовності локальних систем раннього виявлення надзвичайних ситуацій на об`єктах, які підлягають обладнанню системами раннього виявлення надзвичайних ситуацій; наявність і готовність до використання у надзвичайних ситуаціях засобів колективного та індивідуального захисту населення, майна цивільного захисту, стан їх утримання та ведення обліку.

У пункті 5 частини першої статті 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», яка визначає права місцевих державних адміністрацій, закріплено, що для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

Такі приписи законодавства корелюються з положеннями частини другої статті 19 Конституції України, якою встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Разом з тим, указаний позов продано прокурором в особі місцевої військової адміністрації, а не місцевої ОДА, діяльність/повноваження якої визначені Законом України «Про правовий режим воєнного стану», а не Законом України «Про місцеві державні адміністрації», як помилково вважав суд першої інстанції.

Так, згідно з положеннями частин першої, другої, речення другого частини четвертої статті 4 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» на територіях, на яких введено воєнний стан, для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян можуть утворюватися тимчасові державні органи - військові адміністрації.

Рішення про утворення військових адміністрацій приймається Президентом України за поданням обласних державних адміністрацій або військового командування.

У разі прийняття рішення про утворення районних, обласних військових адміністрацій їх статусу набувають відповідно районні, обласні державні адміністрації, а голови районних, обласних державних адміністрацій набувають статусу начальників відповідних військових адміністрацій.

Повноваження військових адміністрацій здійснюються ними в порядку, визначеному законами України для здійснення повноважень відповідних місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом (друге речення частини першої статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану»).

Пунктом 8 частини третьої статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» (у редакції, чинній на час спірних правовідносин) установлено, що районна, обласна військові адміністрації здійснюють на відповідній території повноваження, віднесені до їхньої компетенції цим Законом , зокрема, із прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів.

Інших випадків звернення до суду ОВА Законом України «Про правовий режим воєнного стану» не передбачено.

Верховний Суд неодноразово аналізував положення частини другої статті 19 Конституції України, зокрема, у постанові від 07 листопада 2024 року у справі №990/184/24 (пункти 58, 59) Велика Палата Верховного Суду зазначала, що вжите законодавцем формулювання «у спосіб» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

Тобто, за висновками Великої Палати Верховного Суду у справі №990/184/24 діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, що забезпечує введення владних функцій у законні рамки.

Частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено право суб`єктів владних повноважень звернутися до адміністративного суду, однак виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Зазначена норма кореспондується з положеннями вищезгаданих норм пункту 5 частини першої статті 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», які також містять приписи про те, що право місцевої державної адміністрації на звернення до суду для реалізації наданих їй повноважень здійснюється у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

З такими приписами процесуального та матеріального закону перекликаються норми пункту 5 частини першої статті 19 КАС України, за змістом яких юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

У постанові Верховного Суду від 07 вересня 2018 року у справі №824/2473/15-а зазначено, що з урахуванням специфіки адміністративного судочинства законодавець жорстко обмежив право суб`єктів владних повноважень звертатися до суду з адміністративним позовом, перерахувавши такі випадки, та зробив винятки про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі.

У цій же постанові Верховного Суду зазначено, що широко тлумачити вказані винятки як можливість будь-якого суб`єкта владних повноважень звертатися до адміністративного суду з позовом до фізичної чи юридичної особи в разі, якщо спеціальним законом їм надано право на звернення до суду, не можна, оскільки це спотворює природу і завдання адміністративної юстиції.

Також підкреслено, що звернення до суду є способом реалізації компетенції відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання, та не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За таких обставин, Суд у справі №824/2473/15-а констатував, що до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень, в яких можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи, в чітко визначених законами України випадках.

Повертаючись до обставин справи, що розглядається, колегія суддів зауважує, що окреслені вище правила поведінки, оформлені у наведених нормах права, поширюються й на спірні у цій справі правовідносини в частині процедури реалізації Одеською ОВА, як суб`єктом владних повноважень, наявного у неї права на звернення до суду. Тому Верховний Суд вважає, що у спірних правовідносинах відсутній суб`єкт владних повноважень, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у обраний прокурором спосіб - шляхом звернення до суду з вищевказаним позовом.

Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 06 березня 2025 року (справа №420/22458/23).

Таким чином колегія суддів дійшла висновку, що Одеська ОВА не наділена правом звернутися до суду з позовом про зобов`язання балансоутримувача захисної споруди привести її у відповідність до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, оскільки прямої вказівки на це в законі не існує.

Підсумовуючи викладене апеляційний суд констатує відсутність у прокурора права звернення до суду в інтересах держави в особі ГУ ДСНС в Одеській області та Одеської ОВА з вказаними позовними вимогами, оскільки цей спір у такому суб`єктному складі не вирішуються в судовому порядку.

Надаючи оцінку доводам апеляційної скарги відповідача про залишення позову без розгляду, колегія суддів зазначає наступне.

Пунктом 1 частини першої статті 240 КАС України передбачено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Водночас приписи указаної норми КАС України не передбачають можливості залишити позовну заяву без розгляду в разі, якщо прокурором не дотримано визначеного законом порядку звернення до суду за захистом інтересів держави та наведено помилкове обґрунтування наявності підстав для представництва цих інтересів у суді.

Варто зауважити, що звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод або законних інтересів фізичних або юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання.

Суб`єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону.

У разі встановлення судом відповідних правових підстав, прямо визначених у Конституції або законах України, для звернення до суду суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб`єкта владних повноважень і вирішувати її по суті.

Судовий розгляд у справі за позовом суб`єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно, якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів, він не належить до юрисдикції жодного іншого суду, а тому у таких випадках провадження у справі необхідно закривати з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України.

Таку правову позицію викладено в постановах Верховного Суду від 22 серпня 2018 року у справі №818/1735/17, від 07 вересня 2018 року у справі №824/2473/15-а, від 24 вересня 2018 року у справі №813/562/15, від 06 червня 2019 року у справі №814/2764/16, від 23 квітня 2020 року у справі №820/6416/16, від 18 листопада 2022 року у справі №813/2243/17, від 01 лютого 2022 року у справі №480/4055/18 та від 30 травня 2023 року у справі №813/4992/17, від 10 вересня 2024 року №560/177/23 та від 24 лютого 2025 року у справі №420/28679/23.

Частиною першою статті 319 КАС України встановлено, що судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Оскільки суд першої інстанції розглянув справу з порушенням норм процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування рішення суду першої інстанції та закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.

Відтак, апеляційна скарга відповідача підлягає частковому задоволенню.

Керуючись статтями 238, 292, 308, 310, 315, 319, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, апеляційний суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Одеської міської ради задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2023 року скасувати, а провадження у справі закрити на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів.

Головуючий суддя-доповідач В.О.Скрипченко

Суддя М.П.Коваль

Суддя Ю.В.Осіпов