Справа № 620/2206/20
Суддя: Стрелець Т.Г.
Дата ухвалення: 2025-04-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 квітня 2025 року

м. Київ

справа № 620/2206/20

адміністративне провадження № К/990/17145/23

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Тацій Л.В., Стеценка С.Г.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу № 620/2206/20

за позовом Акціонерного товариства «Чернігівобленерго» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2023 року (суд у складі головуючого судді Бородавкіної С.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 квітня 2023 року (колегія суддів у складі головуючого судді Мельничука В.П., суддів: Лічевецького І.О., Оксененка О.М.) в справі № 620/2206/20

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У червні 2020 року Акціонерне товариство «Чернігівобленерго» (далі - позивач, АТ «Чернігівобленерго») звернулося до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач, НКРЕКП), у якому просило визнати протиправною та скасувати постанову НКРЕКП від 20 травня 2020 року № 969 «Про накладення штрафу на АТ «Чернігівобленерго» за порушення ліцензійних умов з розподілу електричної енергії» у розмірі 1 700 000,00 грн.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що зважаючи на рекомендації НКРЕКП, Міністерства енергетики та захисту довкілля України, з метою протидії та запобіганню поширенню коронавірусу COVID-19, для забезпечення додаткових соціальних і економічних гарантій працівникам АТ «Чернігівобленерго», запроваджено жорсткі обмежувальні заходи. Враховуючи необізнаність позивача про терміни проведення відповідачем позапланової перевірки, керівництво АТ «Чернігівобленерго» фактично було позбавлене можливості бути присутнім в адмінбудівлі товариства у момент прибуття представників НКРЕКП. Керівник АТ «Чернігівобленерго» не відмовлявся приймати акт, про що свідчить відсутність відповідного запису в ньому. Відповідач не надав голові Правління товариства можливості висловити свої заперечення, а приймаючи оскаржувану постанову зазначив, що заперечень не надходило. Спірна постанова не містить обґрунтування щодо ступеня тяжкості вчиненого правопорушення та відповідності визначеного розміру штрафу вчиненому правопорушенню.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2020 року, позов задоволено повністю.

Визнано протиправною та скасовано постанову НКРЕКП від 20 травня 2020 року № 969 «Про накладення штрафу на АТ «Чернігівобленерго» за порушення ліцензійних умов з розподілу електричної енергії».

Постановою Верховного Суду від 29 листопада 2022 року касаційну скаргу НКРЕКП задоволено частково.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2020 року скасовано.

Справу за позовом АТ «Чернігівобленерго» до НКРЕКП про визнання протиправною та скасування постанови направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2023 року, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 квітня 2023 року, адміністративний позов задоволено в повному обсязі.

Визнано протиправною та скасовано постанову НКРЕКП від 20 травня 2020 року № 969 «Про накладення штрафу на АТ «Чернігівобленерго» за порушення ліцензійних умов з розподілу електричної енергії».

Рішення судів мотивовані тим, що недотримання позивачем Ліцензійних умов щодо обов`язку забезпечення присутності керівника ліцензіата, його заступника або іншої уповноваженої особи під час проведення позапланової перевірки пов`язано з тим, що на виконання рекомендацій працівники АТ «Чернігівобленерго», в тому числі і його керівник, були переведені на дистанційний режим роботи, та за адресою розташування адміністративної будівлі товариства постійно не знаходились.

Керівництво AT «Чернігівобленерго» не могло знати, що позапланова перевірка буде розпочата відповідачем саме 27 квітня 2020 року о 10.00 годині, оскільки постанова НКРЕКП від 22 квітня 2020 року № 858 «Про проведення позапланової виїзної перевірки AT «Чернігівобленерго»» не містить термінів проведення перевірки, інших повідомлень щодо термінів проведення перевірки Товариство не отримувало, що фактично позбавило керівництво AT «Чернігівобленерго» можливості бути присутнім за адресою м. Чернігів, вул. Гонча, 40, саме у момент прибуття до представників відповідача.

Суди дійшли висновку про відсутність умисних дій позивача, які б свідчили про перешкоджання проведенню перевірки. AT «Чернігівобленерго» були здійснені усі можливі заходи для дотримання та виконання Ліцензійних умов в умовах установленого карантину, а доводи відповідача у вказаній частині є необґрунтованими та безпідставними.

Відповідач не дотримався принципів пропорційності порушення і покарання та жодним чином не обґрунтував в оскаржуваній постанові відповідача розмір штрафних санкцій.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погодившись з судовими рішеннями першої та апеляційної інстанцій, відповідач направив до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Як підстави касаційного оскарження постанови суду апеляційної інстанції скаржник вказує пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Скаржник зазначає, що оскаржувана постанова прийнята в результаті неправильного застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права без урахування висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 21 квітня 2021 року у справі № 480/2675/20, від 21 березня 2023 року у справі №640/17821/21.

Також скаржник вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме: щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах - пунктів 2.5, 2.6, 4.1 Порядку у взаємозв`язку з пунктом 2 розділу II «Прикінцеві положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (СОVID-19)», а саме щодо того, чи має НКРЕКП враховуючи зазначені норми, завчасно попереджати Ліцензіатів про проведення позапланового заходу контролю; пункту 1.5 щодо того, чи може НКРЕКП перевіряти Ліцензіата у перший день проведення перевірки в іншому місці, ніж за місцезнаходженням ліцензіата, зокрема, за місцем «роботи» керівника або уповноваженої особи ліцензіата; пункту 7.2 Порядку в частині можливості визначення найсуворішого виду санкції за відмову ліцензіата в проведенні перевірки.

В обгрунтування касаційної скарги зазначено, що станом на момент проведення перевірки та прийняття оспорюваної постанови, дія положень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не поширюється на відносини, що виникають у тому числі у сфері енергетики та комунальних послуг.

Таким чином, у розрізі питання встановлення розміру та обгрунтованості санкції, постанови Верховного Суду від 06 червня 2019 року у справі № 804/7661/17, від 29 січня 2021 року у справі №520/10318/19 та від 04 травня 2022 року у справі № 620/2718/20 не є релевантними до даної справи, оскільки при прийнятті такої постанови застосовувалось законодавство, яке на час прийняття спірної постанови не поширювало свою дію на НКРЕКП.

Скаржник зауважує, що жодним іншим чинним законодавчим актом не зобов`язано НКРЕКП обґрунтовувати розмір штрафу.

Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11 травня 2023 року сформовано колегію суддів у складі головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.

Ухвалою Верховного Суду від 24 травня 2023 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою.

Верховний Суд ухвалою від 29 квітня 2025 року призначив справу до касаційного розгляду в попереднє судове засідання з 30 квітня 2025 року. Відмовив НКРЕКП у задоволенні клопотання про зупинення виконання судових рішень.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

АТ «Чернігівобленерго» є юридичною особою, зареєстрованою у встановленому законом порядку, про що до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань 22 травня 1995 року внесено відповідний запис.

До НКРЕКП надійшло звернення Головного управління контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки Служби безпеки України від 15 квітня 2020 року №8/2/3-2758 щодо можливого подання АТ «Чернігівобленерго» до НКРЕКП недостовірних даних, зазначених у звіті щодо виконання інвестиційної програми за 2019 рік, передбаченому розділом 5 Порядку розроблення та подання на затвердження планів розвитку систем розподілу та інвестиційних програм операторів систем розподілу, затвердженого постановою НКРЕКП від 04 вересня 2018 року №955.

22 квітня 2020 року НКРЕКП прийнято постанову №858 «Про проведення позапланової виїзної перевірки AT «Чернігівобленерго».

За результатами проведення позапланової виїзної перевірки щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства та ліцензійних умов з розподілу електричної енергії, 27 квітня 2020 року відповідач склав акт №106 про відмову ліцензіата у проведенні перевірки (далі - Акт перевірки).

В акті зазначено, що АТ «Чернігівобленерго» порушено вимоги підпункту 4 пункту 2.2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 27 грудня 2017 року №1470, щодо обов`язку ліцензіата забезпечити присутність керівника ліцензіата, його заступника або іншої уповноваженої особи під час проведення НКРЕКП (в установленому законом порядку) перевірки додержання ліцензіатом вимог цих Ліцензійних умов.

НКРЕКП, у результаті розгляду 20 травня 2020 року на засіданні, яке проводилось у формі відкритого слухання, Акта про відмову ліцензіата у проведенні перевірки, прийнято постанову №969 про накладення на АТ «Чернігівобленерго» штрафу в сумі 1 700 000,00 грн. за порушення підпункту 4 пункту 2.2 Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії.

Вважаючи зазначену постанову НКРЕКП протиправною, АТ «Чернігівобленерго» звернулось до суду з відповідним адміністративним позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, колегія суддів КАС ВС зазначає таке.

Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначено Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».

Статтями першою, другою Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України.

Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Відповідно до частин першої, другої, сьомої статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.

Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.

Підставою для проведення позапланової виїзної перевірки є:

1) подання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, письмової заяви про здійснення заходу державного контролю;

2) обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, її законних прав;

3) обґрунтоване звернення суб`єктів господарювання та споживачів про порушення суб`єктом природної монополії законодавства з питань доступу до електричних/теплових/газових мереж та/або порушення ліцензійних умов;

4) перевірка виконання рішень Регулятора щодо усунення порушень вимог законодавства, прийнятих за результатами планових або позапланових перевірок;

5) перевірка достовірності наданих Регулятору даних у звітності або в інших документах.

Згідно із частинами другою третьою четвертою статті 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді:

1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень;

2) накладення штрафу;

3) зупинення дії ліцензії;

4) анулювання ліцензії.

За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до посадових осіб суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати адміністративні стягнення.

У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор у 30-денний строк з дня складення акта перевірки розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України «Про ринок електричної енергії», «Про природні монополії», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про ринок природного газу», «Про теплопостачання».

Постановою НКРЕКП від 27 грудня 2017 року № 1470 затверджено Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії (далі - Ліцензійні умови).

Підпунктом 4 пункту 2.2 Ліцензійних умов передбачено, що при провадженні ліцензованої діяльності ліцензіат повинен дотримуватися таких організаційних вимог, як забезпечення присутності керівника ліцензіата, його заступника або іншої уповноваженої особи під час проведення НКРЕКП (в установленому законом порядку) перевірки додержання ліцензіатом вимог цих Ліцензійних умов.

Постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428 затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов (далі - Порядок № 428).

Відповідно до пунктів 2.5, 2.6 Порядку № 428 перевірки (планові та позапланові виїзні) проводяться в робочий час ліцензіата, установлений його правилами внутрішнього трудового розпорядку, у присутності уповноваженої особи ліцензіата.

Уповноваженою особою ліцензіата є керівник або особа, уповноважена керівником представляти ліцензіата під час перевірки (далі - уповноважена особа ліцензіата).

Абзацом 11 пункту 7.2 Порядку № 428 визначено, що у разі відмови ліцензіата у проведенні перевірки у перший день перевірки за відсутності передбачених для цього законодавством і цим Порядком підстав акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки складається у перший день проведення перевірки, та один примірник такого акта передається уповноваженій особі ліцензіата, діяльність якого перевірялася. Другий примірник акта перевірки з відміткою дати та часу його отримання уповноваженою особою ліцензіата, що засвідчується підписом уповноваженої особи ліцензіата, зберігається в НКРЕКП. У разі відмови уповноваженої особи ліцензіата прийняти акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки такий акт надсилається ліцензіату рекомендованим листом протягом п`яти робочих днів з дня підписання акта членами комісії з перевірки за місцезнаходженням ліцензіата. Перевірка при цьому вважається завершеною та акт перевірки за формою, наведеною в додатку 21 до цього Порядку, не складається.

Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг шляхом проведення планових та позапланових виїзних перевірок, які проводяться на підставі рішення Регулятора.

Підставою для проведення позапланової виїзної перевірки, зокрема є перевірка достовірності наданих Регулятору даних у звітності або в інших документах.

Отже, отримавши від Головного управління контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки Служби безпеки України лист від 15 квітня 2020 року № 8/2/3-2758 щодо можливого подання AT «Чернігівобленерго» до Регулятора недостовірних даних, зазначених АТ «Чернігівобленерго» у звіті щодо виконання інвестиційної програми за 2019 рік, НКРЕКП правомірно видала наказ від 22 квітня 2020 року № 858 «Про проведення позапланової виїзної перевірки AT «Черігівобленерго».

Оскаржуваною постановою на позивача накладено штраф за порушення підпункту 4 пункту 2.2 Ліцензійних умов, яке виразилось у незабезпеченні присутності керівника ліцензіата, його заступника або іншої уповноваженої особи під час проведення НКРЕКП перевірки додержання ліцензіатом вимог цих Ліцензійних умов.

Тобто незабезпечення присутності керівника ліцензіата, його заступника або іншої уповноваженої особи під час проведення НКРЕКП (в установленому законом порядку) перевірки, є порушенням ліцензіатом вимог Ліцензійних умов, за яке передбачена відповідальність.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що листом від 09 квітня 2020 року Міністерство енергетики та захисту довкілля України довело до відома керівників електроенергетичних компаній з виробництва, передачі та розподілу електричної енергії, іншим учасникам ринку електричної енергії (за списком) рекомендації організації роботи з працівниками задля запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19, серед яких розробка заходів щодо максимального обмеження кількості задіяних працівників у робочому процесі (відпустка, робота на дому).

Враховуючи наведені рекомендації, постанову Кабінету Міністрів України від 11 березня 2020 року № 211 «Про запобігання поширенню та території України коронавірусу COVID-19», Закон України від 17 березня 2020 року № 530-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)», наказами Голови Правління АТ «Чернігівобленерго», виданими в період з 03 квітня 2020 року по 30 квітня 2020 року, працівникам Товариства (включно із заступником голови Правління та головою Правління) визначено дистанційний режим роботи, а деяким оголошено простій. При цьому, заступнику Голови Правління та Голові Правління в період з 22 квітня 2020 року по 11 травня 2020 року.

На запит Сектору НКРЕКП у Чернігівській області від 22 квітня 2020 року № 57-33/526 АТ «Чернігівобленерго» було надіслано лист від 23 квітня 2020 року № 31/2028/01-15 про режим роботи співробітників Товариства під час карантину, згідно якого на період карантину працівники апарату управління АТ «Чернігівобленерго» перебувають у щорічних відпустках або працюють дистанційно вдома, за місцем фактичного проживання чи в іншому місці за їх вибором. Відповідні накази видані по кожному працівнику окремо.

Відповідно до витягу зі зведеного табелю обліку використання робочого часу за квітень 2020 року Голова Правління Ільницький М.В. 27 квітня 2020 року перебував на робочому місці, визначеному в наказі від 21 квітня 2020 року № 335-к, а саме: лівий берег річки Десна, водно-лижна база «Енергетик» АТ «Чернігівобленерго».

Колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що недотримання позивачем Ліцензійних умов щодо обов`язку забезпечення присутності керівника ліцензіата, його заступника або іншої уповноваженої особи під час проведення НКРЕКП 27 квітня 2020 року позапланової перевірки пов`язано з тим, що на виконання вказаних вище рекомендацій працівники АТ «Чернігівобленерго», в тому числі і його керівник, були переведені на дистанційний режим роботи, та за адресою розташування адміністративної будівлі Товариства (вул. Гонча, 40, м. Чернігів) постійно не знаходились.

Отже, законодавство у сфері енергетики та комунальних послуг, що регулює спірні правовідносини передбачає обов`язок ліцензіата забезпечити присутність керівництва під час проведення перевірок.

Водночас, з огляду на установлення на всій території України карантинних обмежень, з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, законодавством було передбачено обмеження кількості задіяних працівників у робочому процесі.

Наведене спричинило колізію між нормами законодавства, які визначають обов`язок перебувати за місцезнаходженням об`єкта перевірки та нормами, які передбачають можливість дистанційної роботи.

Таким чином, відсутність керівництва позивача за юридичною адресою під час проведення відповідачем позапланової перевірки зумовлена карантинними обмеженнями, не можна кваліфікувати, як відмову ліцензіата у проведенні перевірки.

Частиною першою, пунктом 1 частини другої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» передбачено, що учасники ринку, які порушили нормативно-правові акти, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, несуть відповідальність згідно із законом.

Правопорушеннями на ринку електричної енергії є порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності.

Підпунктом «б» пункту 4 частини четвертої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» передбачено, що Регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на учасників ринку (крім споживачів) від 5 тисяч до 100 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню.

Отже, чинним законодавством відповідачу надано право накладати штраф на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку електричної енергії. Однак, його розмір не є сталим та залежить від пропорційності порушення і покарання.

Так, спірною постановою за порушення Ліцензійних умов на позивача накладено штраф у максимальному розмірі - 1 700 000,00 грн.

Відповідно до частини п`ятої статті 77 цього ж Закону при визначенні санкцій за порушення, передбачені цією статтею, Регулятор та центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики, враховують серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку електричної енергії та учасників ринку, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини.

Поведінка правопорушника, спрямована на зменшення негативних наслідків правопорушення, негайне припинення правопорушення після його виявлення, сприяння виявленню правопорушення Регулятором та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики, під час перевірки вважаються пом`якшуючими обставинами.

Поведінка правопорушника, спрямована на приховування правопорушення та його негативних наслідків, на продовження вчинення правопорушення, а також повторне вчинення правопорушення на ринку електричної енергії вважаються обтяжуючими обставинами. Таким чином, при застосування санкцій за порушення вимог законодавства, зокрема у разі, якщо законом передбачаються мінімальні та максимальні розміри санкцій, враховується принцип пропорційності порушення і покарання.

У постанові від 26 липня 2023 року у справі № 200/3265/21-а Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду зробив такі висновки щодо застосування дискреційних повноважень НКРЕКП та пропорційності санкцій:

« 35. Разом з цим Верховний Суд зазначає, що дискреція - це не обов`язок, а повноваження адміністративного органу, оскільки юридична концепція дискреції передбачає можливість вибору між альтернативними способами дій та/або бездіяльністю. У разі, якщо законодавство передбачає прийняття лише певного конкретного рішення, то це не є реалізацією дискреції (повноважень), а є виконанням обов`язку.

36. Дискреція є необхідною та безальтернативною для управлінської діяльності адміністративного органу юридичною конструкцією, завдяки якій вирішується низка важливих завдань, центральними з яких є забезпечення справедливої, ефективної та орієнтованої на індивідуальні потреби приватної особи правозастосовної та правотворчої діяльності названих суб`єктів.

37. Дискреція не є довільною; вона завжди здійснюється відповідно до закону (права), оскільки згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

38. Зв`язаність дискреції адміністративного органу законом (правом) робить можливим здійснення адміністративними судами перевірки рішень (дій), прийнятих адміністративним органом внаслідок реалізації дискреційних повноважень.

…

41. Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов`язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не слід ототожнювати лише з формалізованими повноваженнями, вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта. На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тому, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

42. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

43. Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність, закріпленим частиною другою статті 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

…

47. Право на визначення розміру санкції згідно із наведеної вище норми покладається на орган контролю, проте, законодавцем встановлено можливість застосування штрафних санкцій в розмірі від 85000,00 грн до 1700000, 00 грн.

…

49. Таким чином, у разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів недискримінації та пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

50. В свою чергу, обов`язковість дотримання принципу пропорційності зумовлює обов`язок суб`єкта владних повноважень, при визначенні розміру санкції, обґрунтовувати в своєму рішенні ступінь тяжкості вчиненого правопорушення та його небезпечність.

…

76. При цьому, колегія суддів звертає увагу на те, що орган контролю під час прийняття рішення про накладення штрафу зобов`язаний обґрунтовано вказати про причини застосування обраного розміру штрафної санкції, а також вказати на підстави неможливості застосування штрафної санкції у меншому розмірі.

77. Разом з цим, оспорювана постанова Нацкомісії не містить жодного обґрунтування щодо тяжкості вчиненого правопорушення ТОВ … та відповідності вчиненого правопорушення розміру штрафу».

Застосовуючи ці правові висновки в контексті обставин даної справи, суд бере до уваги, що обґрунтування розміру штрафної санкції, а також неможливості застосування штрафної санкції у меншому розмірі, повинно наводитися у постанові суб`єкта владних повноважень. Зазначення порушень в акті перевірки чи в проектах документів не може вважатися належним обґрунтуванням розміру санкції, оскільки конкретна санкція визначається не під час перевірки, а на засіданні НКРЕКП під час вирішення питання про відповідальність суб`єкта господарювання та прийняття відповідного рішення.

Аналогічна позиція також була висловлена у постановах Верховного Суду від 13 березня 2024 року у справі №420/1367/22 та від 29 березня 2024 року у справі №640/30290/21.

В оскаржуваній постанові НКРЕКП не оцінило серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку електричної енергії та учасників ринку, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини, тобто не виконало вимог частини п`ятої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» та не обґрунтувало застосування санкції саме у такому розмірі.

Вказане свідчить про недотримання відповідачем при прийнятті оскаржуваної постанови принципу обґрунтованості та пропорційності.

Враховуючи зазначене, колегія суддів погоджується з позицією судів першої та апеляційної інстанцій, що наведені порушення процедури притягнення до відповідальності є достатніми для визнання протиправною та скасування оскаржуваної постанови.

Надаючи оцінку доводам скаржника щодо відсутності підстав для застосування положень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» № 877 (далі - Закон № 877) до спірних правовідносин, в контексті посилання судів попередніх інстанцій на висновки Верховного Суду, слід зазначити наступне.

Так, скаржник зазначає, що дія вказаного Закону № 877з 29 грудня 2019 року не поширюється на діяльність у сфері електроенергетики, що унеможливлює встановлення розміру та обгрунтованості санкції на підставі цього Закону.

Колегія суддів КАС ВС відхиляє такі доводи НКРЕКП, оскільки відповідальність за порушення на ринку електричної енергії до АТ «Чернігівобленерго» застосовано відповідно до статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії», частиною п`ятою якої передбачена необхідність обгрунтування розміру штрафу.

Стосовно відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування пункту 7.2 Порядку № 428 в частині можливості визначення найсуворішого виду санкції за відмову Ліцензіата в проведенні перевірки, колегія суддів КАС ВС звертає увагу, що цим пунктом визначено порядок оформлення результатів перевірки у разі відмови ліцензіата у її проведенні, а не визначення виду санкції.

Отже, доводи касаційної скарги про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, спростовано у ході касаційного перегляду.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив порушень норм матеріального та процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення і погоджується з висновками судів попередніх інстанцій.

Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 345, 350, 355, 356 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 квітня 2023 року в адміністративній справі № 620/2206/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Стрелець Т.Г.

Судді Стеценко С.Г.

Тацій Л.В.