Справа № 320/18607/25
Суддя: Вісьтак М.Я.
Дата ухвалення: 2025-04-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

про залишення позовної заяви без руху

28 квітня 2025 року № 320/18607/25

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Вісьтак М. Я., перевіривши матеріали позовної заяви Обухівської окружної прокуратури в особі Київської обласної державної адміністрації та Державної екологічної інспекції Столичного округу до Національного університету біоресурсів і природокористування України, третя особа Департамент екології та природних ресурсів Київської обласної державної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

встановив:

Керівник Обухівської окружної прокуратури в особі Київської обласної державної адміністрації та Державної екологічної інспекції Столичного округу звернувся у Київський окружний адміністративний суд із адміністративним позовом до Національного університету біоресурсів і природокористування України, третя особа Департамент екології та природних ресурсів Київської обласної державної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, у якому просить суд:

-визнати протиправною бездіяльність Національного університету біоресурсів і природокористування України (03041, м. Київ, вул. Героїв Оборони, 15, ) щодо невжиття заходів з організації проведення робіт із винесення меж ботанічної пам`ятки природи місцевого значення «Ходосівський дуб» та закріплення їх в натурі (на місцевості);

-зобов`язати Національний університет біоресурсів і природокористування України (03041, м. Київ, вул. Героїв Оборони, 15, ) відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити організацію проведення робіт із винесення меж ботанічної пам`ятки природи місцевого значення «Ходосівський дуб» загальною площею 0,04 га та встановлення їх в натурі (на місцевості).

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями для розгляду зазначеної справи визначено головуючого суддю Вісьтак М. Я.

Перевіривши позовну заяву та додані до неї документи, суд дійшов висновку, що така не відповідає вимогам ст. 160, 161 Кодексу адміністративного судочинства України та підлягає залишенню без руху.

Відповідно до ч. 1 ст. 169 Кодексу адміністративного судочинства України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених ст. 160, 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.

Згідно ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданнями адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до ч. 1 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Разом з тим, виходячи з приписів ст. 55, 129 Конституції України застосування та користування правами на судовий захист здійснюється у випадках та в порядку, встановлених законом.

Так, згідно ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадови особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Основним спірним питанням є наявність або відсутність належних підстав у прокурора на звернення до суду із заявою в інтересах, в даному випадку Київської обласної державної адміністрації та Державної екологічної інспекції Столичного округу.

Відповідно до п. 2, 3, 4, 6 ч. 1 ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 Кодексу адміністративного судочинства України; належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Частинами 3, 4 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Статтею 5 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено право на звернення до адміністративного суду. Позовна заява подається в письмовій формі позивачем або особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб та повинна відповідати загальним вимогам, що встановлені ст. 160, 161 Кодексу адміністративного судочинства України.

Норми статей 160, 161 Кодексу адміністративного судочинства України не містять виключень і поширюються на всі випадки звернення до суду з позовною заявою, у зв`язку з чим недотримання положень даних норм свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам Закону.

Відповідно до ч. 7 ст. 160 Кодексу адміністративного судочинства України , у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Разом з тим, варто зазначити, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій (бездіяльності) відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналіз ч. 3, 4 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України у взаємозв`язку з ч. 3 ст. 23 Закону України № 1697-VII дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування у позовній заяві підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу. При цьому, відсутність у позовній заяві належного обґрунтування прокурором підстав для звернення до суду вказує на її невідповідність вимогам ч. 7 ст. 160 Кодексу адміністративного судочинства України.

Із змісту ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» вбачається, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

-якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

-у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий відсутність такого органу.

Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Так, «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача/відповідача.

Суд зазначає, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

Схожа правова позиція була викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 року у справі № 826/13768/16.

Разом з тим, суд зазначає, що підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду та повинні бути доведені відповідними доказами.

Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження недостатньо.

Такий правовий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 21.08.2019 року у справі № 263/2038/16-а.

При цьому з огляду на наведені норми виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Окрім цього суд враховує, що у постанові від 29.11.2022 року у справі №240/401/19 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду сформулював висновки про те, що положення ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України у системному зв`язку з положеннями ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так:

- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;

- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі, не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;

- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.

Суд приймає до уваги, що відповідно до пункту «ґ» статті 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить можливість пред`являти претензії про відшкодування збитків і втрат, заподіяних державі в результаті порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Пунктом «е» статті 41 зазначеного Закону визначено, що економічні заходи забезпечення охорони навколишнього природного середовища передбачають, зокрема, відшкодування в установленому порядку збитків, завданих порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Відповідно до Положення, Інспекція пред`являє претензії про відшкодування шкоди, збитків і втрат, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства з питань, що належать до її компетенції, та розраховує їх розмір, звертається до суду з відповідними позовами.

Відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію Столичного округу, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 01.06.2021 року № 253, Держекоінспекція: здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням територіальними органами центральних органів виконавчої влади, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства про охорону земель, зокрема щодо додержання режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного значення, а також територій, що підлягають особливій охороні.

Судом встановлено, що Обухівської окружною прокуратурою подається вказаний позов в інтересах держави, в особі Київської обласної державної адміністрації та Державної екологічної інспекції Столичного округу, оскільки як зазначається, у ході реалізації повноважень, наданих органам прокуратури Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру», було встановлено факт недотримання вимог природоохоронного законодавства, що проявляється у не винесенні меж ботанічної пам`ятки природи місцевого значення «Ходосівський дуб» та не закріпленні їх в натурі (на місцевості).

Про виявлені прокуратурою порушення законодавства у частині не винесення меж ботанічної пам`ятки природи місцевого значення «Ходосівський дуб» в натурі (на місцевості) відповідні суб`єкти владних повноважень належним чином повідомлені: листами від 30.05.2023 № 56/1 6543 вих 23, на адресу Київської обласної державної адміністрації та листом від 30.05.2023 № 56/1 6544 вих -23 на адресу Державної екологічної інспекції Столичного округу.

Проте, позивач зазначив, що належних заходів, спрямованих на захист інтересів держави, ані Київською обласною державною адміністрацією, ані Державною екологічною інспекцією Столичного округу, не вжито.

У контексті наведеного доцільно з`ясувати, чи наділені Київська обласна державна адміністрація та Державна екологічна інспекція Столичного округу достатнім обсягом компетенції для набуття статусу позивача у цій справі.

Так, із поданої позовної заяви вбачається, що прокурор не обґрунтував твердження про наявність у зазначених органів, як суб`єктів владних повноважень, передбаченого законом права звертатися до суду з позовами щодо зобов`язання відповідача вжити заходів із винесення меж гідрологічного заказника.

Аналіз матеріалів справи свідчить про відсутність належного обґрунтування з боку прокурора щодо повноважень Київської обласної державної адміністрації та Державної екологічної інспекції Столичного округу на подання позову у цій справі.

У зв`язку з цим суд дійшов висновку, що прокурор визначив у позовній заяві органи, які не мають передбаченого законом права на звернення до суду з цим позовом.

Аналогічні висновки викладено у постановах Верховного Суду від 03.08.2023 року у справі № 260/4120/22, від 11.08.2023 року у справі № 560/10015/22, та від 09.09.2023 року у справі № 260/4044/22.

Щодо виявлених прокуратурою порушень законодавства у частині не винесення меж ботанічної пам`ятки природи місцевого значення «Ходосівський дуб» на місцевості, позивач зазначив, що відповідні органи були належним чином повідомлені: листом від 30.05.2023 року № 56/1 6543 вих 23 на адресу Київської обласної державної адміністрації, та листом від 30.05.2023 року № 56/1 6544 вих 23 на адресу Державної екологічної інспекції Столичного округу.

Разом із тим, позивач наголосив, що жоден із цих органів не вжив відповідних заходів для захисту інтересів держави.

Однак суд звертає увагу, що згадані листи мають лише інформативний характер і не можуть вважатися належними та достатніми доказами відповідно до вимог Кодексу адміністративного судочинства України .

Узагальнюючи викладене, суд встановив, що у матеріалах справи відсутні обставини, які б свідчили про невиконання або неналежне виконання Державною екологічною інспекцією Столичного округу як юридичною особою з повною процесуальною дієздатністю своїх функцій щодо захисту інтересів держави. Сам факт незвернення Інспекції до суду, відсутність інформації про проведення перевірок, а також невиражене заперечення щодо вжиття прокуратурою представницьких заходів не є підтвердженням неналежного виконання обов`язків цим органом.

Окрім цього, прокурором не надано доказів проведення перевірки компетентного органу щодо дотримання законодавства або встановлення фактів неналежного виконання ним функцій. Це, у свою чергу, є необхідною умовою для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави або звернення до суду як позивача.

Таким чином, звертаючись із цим позовом до суду, прокурор фактично перебирає на себе компетенцію відповідного уповноваженого органу та намагається зобов`язати відповідача до вчинення певних дій у судовому порядку, оскільки уповноваженими на це органами цього здійснено протиправно (на думку позивача) не було.

Наведені обставини вказують на невідповідність позовної заяви вимогам процесуального закону.

Підсумки суду.

Суд зазначає, що відповідно до ч. 1 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Разом з тим, право на доступ до правосуддя не є абсолютним, на цьому наголошує і Європейський Суд з прав людини у своєму рішенні у справі «Голдер проти Великої Британії» (Golder v. the United Kingdom), заява № 4451/70, від 21.02.1975 року. Відтак, в кожному випадку позивач при зверненні до суду із позовом повинен дотримуватися норм процесуального законодавства.

Судом враховано вимоги ч. 2 ст. 169 Кодексу адміністративного судочинства України, якою передбачено, що в ухвалі про залишення позовної заяви без руху зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб і строк їх усунення, який не може перевищувати десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху.

Разом з тим, суд звертає увагу позивача, що відповідно до ч. 3 ст. 169 Кодексу адміністративного судочинства України якщо позивач усунув недоліки позовної заяви у строк, встановлений судом, вона вважається поданою у день первинного її подання до адміністративного суду та приймається до розгляду, про що суд постановляє ухвалу в порядку, встановленому ст. 171 цього Кодексу.

За змістом до п. 1 ч. 4 ст. 169 Кодексу адміністративного судочинства України позовна заява повертається позивачеві, зокрема, якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк.

Відповідно до ч. 5 ст. ст. 169 Кодексу адміністративного судочинства України суддя повертає позовну заяву і додані до неї документи без розгляду не пізніше п`яти днів з дня її надходження або з дня закінчення строку на усунення недоліків.

Виходячи з наведеного та враховуючи, що позовна заява не відповідає вимогам ст. 160, 161 Кодексу адміністративного судочинства України , то таку слід залишити без руху та запропонувати позивачу усунути недоліки, зазначені в ухвалі суду протягом десятиденний днів з дня отримання ухвали, шляхом:

- подання уточненої позовної заяви з усіма доданими до неї документами, а саме з додатковими поясненнями на підтвердження повноважень або у Київської обласної державної адміністрації або у Державної екологічної інспекції Столичного округу на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача, яких представляє прокуратура та докази небажання та неможливості здійснювати відповідні повноваження; визначитись щодо суб`єктного складу учасників процесу,

Слід зазначити, що вказані в ухвалі суду недоліки не є надмірним формалізмом чи обмеженням доступу до правосуддя, оскільки являє собою прояв забезпечення реалізації балансу принципу верховенства права та принципів адміністративного судочинства щодо рівності усіх учасників судового процесу перед законом і судом, юридичної визначеності та диспозитивності.

На підставі наведеного та керуючись ст. 160, 161, 169, 241, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України , суд -

ухвалив:

Адміністративний позов Обухівської окружної прокуратури в особі Київської обласної державної адміністрації та Державної екологічної інспекції Столичного округу до Національного університету біоресурсів і природокористування України, третя особа Департамент екології та природних ресурсів Київської обласної державної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії - залишити без руху.

Позивачу надається десятиденний строк з дня отримання даної ухвали для усунення зазначених вище недоліків.

У разі невиконання вимог ухвали суду в зазначений строк, позовну заяву Обухівської окружної прокуратури в особі Київської обласної державної адміністрації та Державної екологічної інспекції Столичного округу до Національного університету біоресурсів і природокористування України, третя особа Департамент екології та природних ресурсів Київської обласної державної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії - вважати неподаною та повернути з усіма доданими до неї документами.

Повернення позовної заяви не перешкоджає повторному зверненню із заявою до суду, якщо перестануть існувати обставини, що стали підставою для повернення заяви.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання.

Ухвала оскарженню не підлягає.

Суддя Вісьтак М.Я.