Справа № 320/35990/23
Суддя: Епель Оксана Володимирівна
Дата ухвалення: 2025-04-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Головуючий у першій інстанції: Щавінський В.Р.
Суддя-доповідач: Епель О.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 квітня 2025 року Справа № 320/35990/23

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді Епель О.В.,

суддів: Карпушової О.В., Мєзєнцева Є.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження в залі суду в м. Києві апеляційні скарги Бучанської міської ради та Комунального підприємства "Бучасервіс" Бучанської міської ради на рішення Київського окружного адміністративного суду від 27 червня 2024 року у справі

за позовом Керівника Бучанської окружної прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області

до Комунального підприємства "Бучасервіс" Бучанської міської ради

третя особа, що не заявляє

самостійних вимог щодо Бучанська міська рада

предмета спору на стороні

Відповідача

про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В :

Історія справи.

1. Керівник Бучанської окружної прокуратури Київської області, який діє в інтересах держави в особі: Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області звернувся до суду з позовом до Комунального підприємства "Бучасервіс" Бучанської міської ради, третя особа: Бучанська міська рада, в якому просить:

1) визнати бездіяльність протиправною Комунального підприємства «Бучасервіс» Бучанської міської ради () щодо невжиття заходів з належного утримання захисних споруди - сховищ (протирадіаційних укриттів) НОМЕР_1, НОМЕР_2, НОМЕР_3, НОМЕР_4, НОМЕР_5, НОМЕР_6, НОМЕР_7, НОМЕР_8, НОМЕР_9, НОМЕР_10;

2) зобов?язати Комунальне підприємство «Бучасервіс» Бучанської міської ради привести у стан готовності, з метою використання за призначенням у відповідності до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018, захисні споруди цивільного захисту (протирадіаційне укриття):

- НОМЕР_1, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1;

- НОМЕР_2, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_2;

- НОМЕР_3, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_3;

- НОМЕР_4, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_4;

- НОМЕР_11, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_5;

- НОМЕР_6, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_6;

- НОМЕР_16, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_7;

- НОМЕР_8, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_8;

- НОМЕР_9, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_9;

- № НОМЕР_12, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_6.

В обґрунтування своїх вимог Позивач зазначив, що час оцінки готовності захисних споруд встановлено низку невідповідності захисних споруд вимогам їх утримання та експлуатації відповідно до Наказу Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018.

Також керівник Бучанської окружної прокуратури Київської області стверджував, що допущені балансоутримувачем та невжиття відповідних заходів задля приведення сховищ (протирадіаційних укриттів) у стан готовності, тобто у використання за призначенням є неприпустимими в умовах воєнного стану в України.

При цьому, Позивач відзначив, що на даний час Відповідачем не забезпечено готовності до використання захисних споруд цивільного захисту, а ГУ ДСНС у Київській області - органом державної влади, який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, не вжито дієвих та достатніх заходів з метою зобов?язання відповідача привести їх до готового стану з метою використання за призначенням, що вказує на бездіяльність даного органу та наявність правових підстав для представництва прокурором інтересів держави.

2. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 27 червня 2024 року адміністративний позов задоволено повністю.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що ГУ ДСНС у Київській області після складення актів оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту не було вжито заходів, спрямованих на зобов`язання відповідача привести захисну споруду у стан, придатний для використання та захисту населення та дійшов до висновку, що подання прокурором адміністративного позову у цій справі має на меті захист інтересів держави та, як наслідок, про наявність підстав, визначених статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді.

Також суд першої інстанції виходив з того, що утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням покладається на суб`єктів господарювання, на балансі яких вони перебувають, за рахунок власних коштів.

При цьому, суд відзначив, що невжиття Відповідачем визначених законодавством заходів з метою приведення протирадіаційних укриттів НОМЕР_1, НОМЕР_2, НОМЕР_3, НОМЕР_4, НОМЕР_5, НОМЕР_6, НОМЕР_7, НОМЕР_8, НОМЕР_9, НОМЕР_10 до стану готовності суперечить інтересам держави у сфері підготовки країни до оборони в умовах воєнного стану та захисту життя людини.

3. Не погоджуючись з таким рішенням суду, Відповідач та Третя особа подали апеляційні скарги.

Відповідач - Комунальне підприємство "Бучасервіс" Бучанської міської ради ( далі - КП "Бучасервіс") у апеляційній скарзі просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги КП «Бучасервіс» зазначає, що воно належним чином виконує покладені на нього законодавством обов?язки, вживає необхідні для облаштування вказаних у позові укриттів для подальшого користування населенням за призначенням, а отже не можна стверджувати про його бездіяльність. При цьому, роботи проводяться систематично та спрямовані на скоріше покращення та облаштування вказаних укритів.

Також КП «Бучасервіс» покликається на висновки Північного офісу Держаудитслужби, щодо здійснення Бучанською міською радою комплексу заходів, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням, які не були враховані під час вирішення справи судом першої інстанції.

Окремо Відповідач стверджує про помилковість висновків суду щодо наявності у керівника Бучанської окружної прокуратури Київської області адміністративної процесуальної дієздатності щодо звернення до суду з цим позовом, оскільки Кодекс цивільного захисту населення України не передбачає звернення ГУ ДСНС у Київській області, як позивача, із заявленими позовними вимогами.

При цьому Відповідач посилається на правові висновки Верховного Суду, викладені зокрема у постановах від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, від 13.07.2022 у справі №120/1460/21-а, 30.08.2022 у справі №П/811/1067/17.

З цих та інших підстав КП «Бучасервіс» вважає, що судом першої інстанції було неповно встановлено обставини цієї справи, порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення його позову в частині відмови в задоволенні позовних вимог.

Третя особа - Бучанська міська рада у своїй апеляційній скарзі просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі, стверджуючи, що суд першої інстанції не дослідив належним чином наявність у ГУ ДСНС у Київській області повноважень щодо звернення до суду з цим позовом.

При цьому, Третя особа відзначає, що прокурором визначено орган, в особі якого він звернувся до суду, який не має права на звернення до суду з цим позовом і не заявляв про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Окрім того, Бучанська міська рада стверджує, що суд першої інстанції не врахував докази щодо проведених робіт у спірних укриттях, зокрема копії актів оцінки стану готовності захисних споруд цивільного захисту протирадіаційних укриттів, копії договорів з додатками, щодо поточних ремонтів та облаштування споруд цивільного захисту укриттів, фотографії, які відображають стан укриттів на період перевірок у 2021 році та після проведення ремонтних робіт в період з 2022 - 2024 роки.

З цих та інших підстав Третя особа вважає, що судом першої інстанції було неповно встановлено обставини цієї справи, порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення його позову в частині відмови в задоволенні позовних вимог.

4. Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.10.2024 та від 12.03.2025 було відкрито апеляційне провадження, встановлено строк для подання відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до судового розгляду.

5. Від Позивача надійшов відзив на апеляційну скаргу Відповідача у якій він просить таку скаргу залишити без задоволення, а рішення суду - без змін, зазначаючи, що обставини, на які посилається Апелянт були досліджені судом першої інстанції та повністю спростовуються зібраними доказами.

Зокрема, Позивач стверджує, що роботи з поточного ремонту та облаштування укриттів не є тотожними питанню приведення їх у стан готовності та використання їх за призначенням у відповідності до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018.

Крім того, за результатами останніх обстежень захисних споруд цивільного захисту НОМЕР_1, № НОМЕР_13, НОМЕР_3, № НОМЕР_14, НОМЕР_15, НОМЕР_6, НОМЕР_7, НОМЕР_8, НОМЕР_9, № НОМЕР_12, які є протирадіаційними укриттями, останні визначені як не готові до експлуатації, про що складено відповідні акти. Разом з тим, Північний офіс Держаудитслужби не є уповноваженим органом для визначення статусу споруд цивільного захисту та надання оцінки стану їх готовності.

Заперечуючи проти доводів Відповідача щодо відсутності у Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області адміністративної процесуальної дієздатності на здійснення функцій у спірних правовідносинах, Позивач посилається на положення пункту 5 Указу Президента України від 24.02.2022 №64/2022 та пп. 6 п. 4 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052, в редакції постанови Кабінету Міністрів України № 484 від 12.05.2023, та зазначає, що саме до компетенції Державної служби України з надзвичайних ситуацій, як суб?єкта владних повноважень, віднесено відповідні завдання із захисту державних інтересів у вказаній сфері правовідносин, у тому числі в судовому порядку.

Крім того, Позивач відзначає, що Законом України №2655-IX уточнено повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, щодо звернення до адміністративного суду та закріплено, окрім чітко визначених в п. 48 ч. 2 ст. 17-1 Кодексу цивільного захисту України підстав та способів захисту, право на звернення з позовами з інших підстав, із використанням всього можливого арсеналу способів такого захисту, чим усунуто спірність питання у подібних правовідносинах.

Також Бучанська окружна прокуратура Київської області посилається на правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені зокрема у постанові від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16.

6. Від Позивача також надійшов відзив на апеляційну скаргу Третьої особи у якій він просить таку скаргу залишити без задоволення, а рішення суду - без змін, зазначаючи доводи, аналогічні тим, що були викладені у відзиві на апеляційну скаргу Відповідача.

7. Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги підлягають задоволенню, а рішення суду - скасуванню з наступних підстав.

8. Обставини справи, установлені судом першої інстанції.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, На балансі у Відповідача знаходяться захисні споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття, а саме:

- НОМЕР_1, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1;

- НОМЕР_2, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_2;

- НОМЕР_3, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_3;

- НОМЕР_4, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_4;

- НОМЕР_11, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_5;

- НОМЕР_6, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_6;

- НОМЕР_16, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_7;

- НОМЕР_8, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_8;

- НОМЕР_9, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_9;

- № НОМЕР_12, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_6.

Відповідно до матеріалів справи неготовність сховищ (протирадіаційних укриттів) № НОМЕР_17,№ НОМЕР_13, № НОМЕР_18, № НОМЕР_14, № НОМЕР_19, № НОМЕР_20, № НОМЕР_21, № НОМЕР_22, № НОМЕР_23, № НОМЕР_12 підтверджується актами оцінки стану готовності захисних споруд цивільного захисту, які крайнього разу проведені 15.06.2021 та оформлені відповідними актами. Судом встановлено, що обстеження та оцінка споруд були проведені за участі балансоутримувача із участю працівників Ірпінського МВ ГУ ДСНС України у Київській області та Бучанської міської ради.

При цьому оцінка готовності захисних споруд № НОМЕР_17, № НОМЕР_13, № НОМЕР_18, № НОМЕР_14, № НОМЕР_19, № НОМЕР_20, № НОМЕР_21, № НОМЕР_22, № НОМЕР_23, № НОМЕР_12 проводилась і в попередніх роках (2019-2020), про виявлені порушення та про необхідність вжиття заходів неодноразово вказувалось і в листах, що надсилались на адресу власника та балансоутримувача компетентними органами ДСНС України, які в свою чергу жодних дій по приведенні захисних споруд до готовності не вживали протягом тривалого періоду часу, що свідчить про тривалість та систематичність порушень у сфері цивільного захисту, що може призвести до порушень інтересів держави в частині завдання шкоди життю та здоров?ю людей.

9. Вважаючи бездіяльність Відповідача щодо не приведення протирадіаційного укриття у належний для експлуатації стан протиправною, заступник керівника прокуратури звернувся до суду з позовом.

10. Нормативно-правове обґрунтування.

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Кодексом цивільного захисту України (далі - Кодекс), Законом України «Про оборону України» від 6 грудня 1991 року № 1932-XII (далі - Закон № 1932-XII), Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138 (далі - Порядок), «Вимогами щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 №579 (далі - Вимоги).

Так, відповідно до статті 50 Конституції України кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.

Статтею 27 Конституції України також визначено, що кожна людина має невід`ємне право на життя, обов`язок держави - захищати життя людини.

Указом Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» від 24.02.2022 №64/2022 на території України з 24.02.2022 на 30 діб введено воєнний стан, який неодноразово продовжений та триває на даний час.

Відповідно до статті 2 Закону України «Про оборону України» оборона України базується на готовності та здатності органів державної влади, усіх складових сектору безпеки і оборони України, органів місцевого самоврядування, єдиної державної системи цивільного захисту, національної економіки до переведення, при необхідності, з мирного на воєнний стан та відсічі збройній агресії, ліквідації збройного конфлікту, а також готовності населення і території держави до оборони.

Згідно із статтею 3 Закону України «Про оборону України» підготовка держави до оборони в мирний час, серед іншого, включає: забезпечення готовності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, єдиної державної системи цивільного захисту об`єктів критичної інфраструктури до виконання завдань цивільного захисту в особливий період, зокрема у воєнний час, з урахуванням норм міжнародного гуманітарного права.

Відповідно до пункту 14 частини першої статті 2 Кодексу захисні споруди цивільного захисту - інженерні споруди, призначені для захисту населення від впливу небезпечних факторів, що виникають внаслідок надзвичайних ситуацій, воєнних дій або терористичних актів. До захисних споруд цивільного захисту належать сховища та протирадіаційні укриття, а також споруди подвійного призначення.

Цивільним захистом, відповідно до статті 4 Кодексу, є функція держави, спрямована на захист населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій шляхом запобігання таким ситуаціям, ліквідації їх наслідків і надання допомоги постраждалим у мирний час та в особливий період.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 21 Кодексу громадяни України мають право на забезпечення засобами колективного та індивідуального захисту та їх використання.

Відповідно до частини четвертої статті 32 Кодексу для вирішення питань щодо укриття населення в захисних спорудах цивільного захисту центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та суб`єкти господарювання завчасно створюють фонд таких споруд.

Відповідно до частини п`ятої статті 32 Кодексу порядок створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку визначається Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу фінансування заходів щодо проектування та будівництва об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту та пристосування інших об`єктів для укриття населення може здійснюватися за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів, коштів суб`єктів господарювання, інших юридичних осіб та інших не заборонених законодавством джерел. Утримання об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням та експлуатація таких об`єктів здійснюються їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі утримання та експлуатація споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів та інших не заборонених законодавством джерел.

Пунктом 3 Порядку визначено, що утримання захисних споруд - комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.

Пунктом 9 Порядку передбачено, що утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами.

Згідно із пунктом 10 Порядку балансоутримувач забезпечує утримання захисних споруд та інших споруд, що повинні використовуватися для укриття населення, а також підтримання їх у стані, необхідному для приведення у готовність до використання за призначенням відповідно до вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд.

Конкретний строк приведення захисної споруди в готовність до використання за призначенням (крім споруд, що відповідно до законодавства повинні перебувати в постійній готовності) зазначається в паспорті захисної споруди, а саме: не більше 12 годин - для захисних споруд, призначених для укриття працівників (персоналу, найбільшої працюючої зміни) суб`єктів господарювання, віднесених до відповідних категорій цивільного захисту; не більше 24 годин - для інших захисних споруд, споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів.

Згідно із пунктом 11 Порядку вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд визначаються МВС.

Відповідно до пункту 1 Розділу І «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни.

Захисні пристрої призначені для захисту осіб, що переховуються у сховищах, від надмірного тиску повітряної ударної хвилі під час застосування звичайної зброї та засобів масового ураження. До захисних пристроїв, якими обладнуються сховища, належать захисно-герметичні і герметичні двері, віконниці (ставні), захисні секції, клапани-відтиначі, КНТ тощо (підпункт 1 пункту 2 розділу III Вимог).

Балансоутримувач відповідно до норм цих Вимог забезпечує утримання, контроль за станом, проведення перевірок, технічного обслуговування, поточних та капітальних ремонтів конструктивних елементів, спеціального обладнання, інженерних мереж та систем життєзабезпечення захисних споруд під час усього періоду використання сховищ у режимі ПРУ (пункт 6 Розділу VIII Вимог).

Відповідно до підпункту 1 пункту 2 розділу VI Вимог для забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням їх балансоутримувачі здійснюють оцінку стану їх готовності, організовують періодичні огляди стану захисних споруд, перевірку працездатності їх основного обладнання, планують і проводять технічне обслуговування обладнання та систем життєзабезпечення захисних споруд.

Оцінка стану готовності захисних споруд (далі - оцінка стану готовності) - здійснюється щороку з метою виявлення недоліків у стані утримання та експлуатації захисних споруд, передбачення заходів щодо приведення захисної споруди в готовність до використання за призначенням. Крім того, оцінка стану готовності здійснюється в таких випадках: у разі проведення технічної інвентаризації захисної споруди як об`єкта нерухомого майна; у разі підготовки пропозицій щодо подальшого використання захисної споруди; після пожеж, аварій, катастроф та інших надзвичайних ситуацій, що могли негативно вплинути на технічний стан захисної споруди; у разі здійснення ДСНС заходів державного нагляду (контролю) за станом готовності захисних споруд відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

За результатами оцінки стану готовності складається акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту за формою згідно з додатком 11 до цих Вимог.

Результати оцінки стану готовності, отримані під час нагляду, ураховуються під час складення документів (актів, приписів) за його результатами (підпункт 4 пункту 2 Розділу VI Вимог).

Відповідно до підпункту 8 пункту 2 Розділу VI Вимог під час оцінки стану готовності перевіряються: загальний стан приміщень, входів, оголовків аварійних виходів, гідроізоляції, повітрозабірних і витяжних каналів, обвалування окремо розташованих і підсипки покриття у вбудованих захисних спорудах, покрівлі та бічних поверхонь гірничих виробок, кріплень і захисно-герметичних перемичок (зовнішнім оглядом); двері (ворота, ставні), механізми задраювання, захисні пристрої, системи вентиляції, водопостачання, каналізації, електропостачання, зв`язку, автоматики та іншого інженерного обладнання (випробуванням на працездатність); температура і відносна вологість повітря всередині захисної споруди; наявність і стан засобів пожежогасіння; герметичність захисної споруди.

За результатами оцінки стану готовності захисну споруду може бути визнано як готову, обмежено готову або неготову до використання за призначенням. Захисна споруда вважається обмежено готовою або неготовою, якщо вона має хоча б один із недоліків, зазначених в основних недоліках в утриманні захисних споруд, що погіршують стан їх готовності, наведених у додатку 13 до цих Вимог.

У разі відсутності таких недоліків захисна споруда вважається готовою до використання за призначенням (підпункт 8 пункту 2 Розділу VI Вимог).

Щодо повноважень прокуратури звертатися до суду з цим позовом

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Умови та особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України.

Так, частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).

За правилами пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

За умовами частини сьомої статті 160 КАС України у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон України «Про прокуратуру») статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту урегульовані Кодексом цивільного захисту України, яким, зокрема, також визначено і повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України ( у редакції, чинній на час спірних правовідносин) утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Частиною п`ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України установлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

Законом № 2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

Цим же Законом № 2228-IX Кодекс цивільного захисту України було доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

Санкції за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки визначені статтею 68 Кодексу цивільного захисту України, відповідно до частини першої якої посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.

У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом (частина друга статті 68 Кодексу цивільного захисту України).

З 29 жовтня 2022 року набрали чинності норми Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів «адміністративного суду щодо» доповнено словами «допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо», а після слів «здоров`ю людей» - словами «з інших підстав, визначених законом».

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 ( далі - Положення № 1052 у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин ) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Підпунктом 48 пункту 4 Положення № 1052 передбачено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту (підпункт 48); застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки (підпункт 49).

Отже, не зважаючи на зміни у Кодексі цивільного захисту України (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX), указані норми Положення №1052 не змінилися.

Висновки суду апеляційної інстанції.

11. Системний аналіз викладених вище норм права дозволяє стверджувати, що утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням покладається на суб`єктів господарювання, на балансі яких вони перебувають.

Балансоутримувач забезпечує не лише утримання захисних споруд та інших споруд, що повинні використовуватися для укриття населення, а також забезпечує підтримання їх у стані, необхідному для приведення у готовність до використання за призначенням відповідно до вимог щодо утримання та експлуатації.

12. Колегія суддів відзначає, що Бучанська окружна прокуратура Київської області, звертаючись до суду з цим позовом, стверджувала, що Комунальним підприємством «Бучасервіс» Бучанської міської ради не забезпечено готовності до використання захисних споруд цивільного захисту, а ГУ ДСНС у Київській області - органом державної влади, який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, не вжито дієвих та достатніх заходів з метою зобов?язання Відповідача привести їх до готового стану з метою використання за призначенням, що вказує на бездіяльність даного органу та наявність правових підстав для представництва прокурором інтересів держави, з чим погодився суд першої інстанції.

13. У контексті зазначеного, надаючи оцінку доводам Апелянтів щодо відсутності у прокуратури повноважень звертатися до суду з цим позовом в особі ГУ ДСНС у Київській області з огляду на відсутність у вказаного органу передбаченого законом права на звернення до суду з цим позовом, колегія суддів зазначає наступне.

14. Так, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і, визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов`язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких повноважень. Водночас суд, зокрема, повинен надати оцінку таким аргументам та, у випадку встановлення відсутності підстав для представництва, застосувати наслідки, передбачені або статтею 169 КАС України, або пунктом 1 частини першої статті 240 КАС України, у разі, якщо провадження у справі ще не було відкрите.

15.Повертаючись до обставин справи, що розглядається, колегія суддів відзначає, що у цій справі підставою звернення до суду в інтересах держави в особі органу ДСНС прокурор, зокрема, посилається на зміни, унесені Законом № 2655-ІХ до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, що, на думку Позивача, урегульовує спірне питання у подібних правовідносинах, оскільки з 29 жовтня 2022 року уточнює повноваження органів ДСНС на звернення до суду з позовами до осіб, на яких покладено обов`язок щодо здійснення контролю за станом утримання захисних споруд.

16. Аналізуючи зазначені доводи, колегія суддів зауважує, що подібне питання щодо повноважень прокурора звернутися до суду з відповідним позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС вже досліджувалося Верховним Судом у межах розгляду справи №520/16197/23, який в постанові від 23 січня 2025 року, з посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №3-рп/99, акцентував увагу на тому, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той, усупереч закону, не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

17. Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

18. Враховуючи викладене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі №822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

19. З огляду на викладене вище, колегія суддів зазначає, що ДСНС, як суб`єкт владних повноважень, при застосуванні своєї компетенції, має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом (пункт 5 частини п`ятої статті 46 КАС України).

20. Натомість, ні положеннями Кодексу цивільного захисту України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення Державної служби України з надзвичайних ситуацій до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 24.01.2025 у справі №400/9970/23 та від 06.02.2025 у справах № 160/18617/23, № 320/11439/22, від 03.03.2025 у справі №260/4199/22 та інших.

21. Крім того, у постанові від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, Верховний Суд, аналізуючи положення пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону № 2655-ІХ, підкреслив, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

Проаналізувавши чинне законодавство щодо обсягу повноважень ДСНС, Верховний Суд у зазначеній постанові дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

22. З огляду на викладене, Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту у якості позивача.

23. З огляду на зазначене, апеляційний суд зазначає про обґрунтованість доводів КП «Бучасервіс» та Бучанської міської ради про те, що прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

Аналогічний правовий висновок викладено Верховним Судом у постанові від 10 квітня 2025 року у справі 520/18952/23.

24. При цьому, колегія суддів вважає помилковим посилання Позивача на правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16 за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 в інтересах держави в особі ГУ ДСУНС у Харківській області про зобов`язання відповідача привести захисну споруду цивільного захисту (сховище) у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення) Суд вважає помилковим, з огляду на таке.

По-перше, як слідує з ухвали Верховного Суду від 29.11.2018 у справі № 820/4717/16 та постанови Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у цій же справі, на яку посилається прокуратура, вказаний спір був переданий на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України - через оскарження судового рішення з підстав порушення правил предметної підсудності.

Велика Палата Верховного Суду, розглянувши справу погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

По-друге, Велика Палата Верховного Суду розглянула касаційну скаргу в межах касаційного оскарження, які не охоплювали спірність підстав звернення прокурора в інтересах держави.

По-третє, на момент звернення прокурора з позовом в інтересах держави у справі № 820/4717/16, діяльність органів прокуратури була врегульована розділом VII (статті 121 - 123) Конституції України (на час подання цього позову розділом VIIІ, стаття 131-1) та статтею 23 Закону №1697-VII, яка відрізняється від діючої редакції цієї статті, на момент звернення прокурора із цим позовом.

25. Також необхідно зазначити, що правова позиція у справі № 820/4717/16 була сформована Великою Палатою Верховного Суду з урахуванням положень статті 67 Кодексу цивільного захисту України, яка на час звернення з цим позовом утратила чинність на підставі Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту" від 21 квітня 2022 року №2228-IX.

Беручи до уваги наведене, а також враховуючи, що фактичні обставини у справі № 820/4717/16 та їх нормативне регулювання є відмінними від цієї справи, колегія суддів вважає, що висновки суду у справі № 820/4717/16 не є релевантними до цієї справи.

Аналогічні висновки викладені Верховним Судом у постановах від 06.02.2025 у справі № 160/18617/23, від 27.02.2025 у справах № 160/22822/23, № 520/25873/23, №160/22822/23, № 260/9749/23, від 03.03.2025 у справі №260/4199/22(на яку також посилається Відповідач).

26. Поруч із цим варто зауважити, що Велика Палата Верховного Суду, повертаючи справу №60/4199/22 на розгляд колегії ухвалою від 02.11.2023, підкреслила, що у справі № 820/4717/16, вказуючи на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, який звернувся до суду на реалізацію повноважень щодо захисту інтересів держави, пов`язаного з усуненням порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі із забезпеченням захисту мирного населення, не вирішувала питання щодо наявності в ДСНС повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, а тому посилання Бучанської окружної прокуратури Київської області на ухвалу ВПВС від 02.11.2023 у зазначеній справі є безпідставним.

27. Проаналізувавши чинне законодавство щодо обсягу повноважень ДСНС, колегія суддів зазначає про помилковість висновків суду першої інстанції про наявність у ДСНС права на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд, що тягне за собою відсутність цього ж права у Керівника Бучанської окружної прокуратури Київської області.

28. Аналізуючи всі доводи учасників справи, колегія суддів також враховує висновки ЄСПЛ, викладені в рішенні по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, в якому Суд зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід.

Відповідно до ст. 6 КАС України та ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» висновки ЄСПЛ є джерелом права.

29. Відповідно до ч. 1 ст. 319 КАС України, судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Згідно пункту 1 частини першої статті 240 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

30. Отже, правовими наслідками звернення до суду особою, яка не має адміністративно процесуальної дієздатності, передбаченими КАС України, є залишення такої позовної заяви без розгляду, а не відмова у задоволенні позовних вимог, як на тому помилково наполягають Апелянти.

31. При цьому, колегія суддів зазначає, що залишення позову без розгляду це форма закінчення розгляду адміністративним судом справи без прийняття рішення суду по суті спору, а тому у цьому випадку оцінка судом спірним правовідносинам не надається.

32. З огляду на викладене, апеляційні скарги Бучанської міської ради та Комунального підприємства "Бучасервіс" Бучанської міської ради підлягають задоволенню частково, рішення Київського окружного адміністративного суду від 27 червня 2024 року - скасуванню, а позовні вимоги - залишенню без розгляду.

33. Розподіл судових витрат.

Відповідно до ч. 1 ст. 139 КАС України, судові витрати перерозподілу не підлягають.

Керуючись ст.ст. 240, 242-244, 250, 308, 311, 315, 319, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги Бучанської міської ради та Комунального підприємства "Бучасервіс" Бучанської міської ради - задовольнити частково.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 27 червня 2024 року - скасувати, та ухвалити постанову, якою адміністративний позов Керівника Бучанської окружної прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до Комунального підприємства "Бучасервіс" Бучанської міської ради, третя особа: Бучанська міська рада про зобов`язання вчинити певні дії - залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду в порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Судового рішення виготовлено 29 квітня 2025 року.

Головуючий суддя О.В. Епель

Судді: О.В. Карпушова

Є.І. Мєзєнцев