Справа № 380/19138/22
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2025-04-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 квітня 2025 року

м. Київ

справа № 380/19138/22

адміністративне провадження № К/990/31834/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Берназюка Я.О., Єзерова А.А.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної інспекції архітектури та містобудівної діяльності України на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 10.05.2023 (головуючий суддя: Мричко Н.І.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.08.2023 (головуючий суддя: Улицький В.З., судді: Гудим Л.Я., Довгополов О.М.) у справі №380/19138/22 за позовом ОСОБА_1 до Державної інспекції архітектури та містобудування України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Міністерство розвитку громад та територій України про визнання протиправними та скасування наказу, припису і постанови,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У грудні 2022 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивачка) звернулася до суду з позовом Державної інспекції архітектури та містобудування України (далі - ДІАМ або відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Міністерство розвитку громад та територій України (до перейменування - Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України (Мінінфраструктури)), в якому з урахуванням уточнених позовних вимог просила:

визнати протиправними дії та рішення ДІАМ щодо призначення та проведення перевірки на об`єкті «Будівництво житлового будинку» за адресою: АДРЕСА_1 , АДРЕСА_2 , АДРЕСА_3 ;

визнати протиправним і скасувати припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів та правил від 22.11.2022, складений Державною інспекцією архітектури та містобудування відносно ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , яка проживає за адресою: АДРЕСА_4 ;

визнати протиправною постанову № 20/02-19 по справі про адміністративне правопорушення від 01.12.2022 за частиною шостою статті 96 КУпАП, складену ДІАМ відносно позивачки;

визнати протиправним і скасувати наказ відповідача № 206 від 27.10.2022 «Про проведення позапланової перевірки» за адресою АДРЕСА_1 , замовник будівництва ОСОБА_1 , АДРЕСА_4 .

Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 10.05.2023, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.08.2023, позов задовольнив частково:

визнав протиправним і скасував наказ відповідача від 27.10.2022 № 206 «Про проведення позапланової перевірки»;

визнав протиправним і скасував припис ДІАМ про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів та правил від 22.11.2022.

визнав протиправною і скасував постанову відповідача № 20/02-19 по справі про адміністративне правопорушення від 01.12.2022.

У задоволенні решти позовних вимог відмовив.

Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить Суд скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нову постанову, якою справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 04.10.2023 відмовлено у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою ДІАМ на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 10.05.2023 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.08.2023 в частині оскарження постанови № 20/02-19 по справі про адміністративне правопорушення від 01.12.2022.

Одночасно цією ж ухвалою відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою відповідача на рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині задоволених позовних вимог про визнання протиправними і скасування наказу відповідача № 206 від 27.10.2022 «Про проведення позапланової перевірки» і припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів та правил від 22.11.2022.

Ухвалою Верховного Суду від 11.03.2025 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Ухвалою Верховного Суду від 14.03.2025 справу призначено до касаційного розгляду у судовому засіданні на 01.04.2025.

Від третьої особи надійшло клопотання, в якому із посиланням на постанову Кабінету Міністрів України від 06.09.2024 № 1028 «Про перейменування Міністерства культури та інформаційної політики України і Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури», Міністерство просило перейменувати третю особу у справі з Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України на Міністерство розвитку громад та територій України, яке судом задоволено.

У судовому засіданні представник відповідача підтримав доводи та вимоги касаційної скарги. Наполягає, що отримане від Міністерства розвитку громад та територій України погодження здійснення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю у формі листа є належним рішенням центрального органу виконавчої влади у розумінні положень пункту 2 Постанови №303.

Щодо повноважень підписанта погодження (листа) представник відповідача також посилався на Розподіл обов`язків та повноважень Міністра між першим заступником Міністра, заступниками Міністра, заступником Міністра з питань європейської інтеграції, заступником Міністра з питань цифрового розвитку, цифрових трансформацій і цифровізації, затверджений наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 16.07.2021 № 172 (в редакції наказу Міністерства розвитку громад та територій України 23.10.2021 № 264).

Представник позивача у судовому засіданні заперечив проти вимог та доводів касаційної скарги. Просив суд касаційної інстанції залишити касаційну скаргу ДІАМ без задоволення з підстав, раніше наведених у відзиві на касаційну скаргу.

На виконання вимог частини четвертої статті 9 КАС України судом запропоновано сторонам, надати локальні акти, які за їх твердженнями додатково регламентують спірні правовідносини та відсутні у загальному доступі, зокрема, наказ Міністерства розвитку громад та територій України від 16.07.2021 № 172 (в редакції наказу Міністерства розвитку громад та територій України 23.10.2021 № 264), Інструкцію з діловодства у Міністерстві розвитку громад та територій України, затверджену наказом Міністерства розвитку, громад та територій 11.03.2021 № 61 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), а також надати відповіді на питання, які учасники не змогли висвітлити в повному обсязі під час судового засідання.

З урахуванням думки учасників подальший розгляд справи було вирішено продовжувати в письмовому провадженні.

23.04.2025 відповідачем наданий Суду наказ № 61 від 11.03.2021, яким затверджена Інструкція з діловодства у Міністерстві розвитку громад та територій України» (далі - Інструкція № 61), а також Розподіл обов`язків та повноважень Міністра між першим заступником Міністра, заступниками Міністра, заступником Міністра з питань європейської інтеграції, заступником Міністра з питань цифрового розвитку, цифрових трансформацій і цифровізації, затверджений наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 16.07.2021 № 172 (в редакції наказу Міністерства розвитку громад та територій України 23.10.2021 №264).

У відповідь на надіслані відповідачем суду локальні акти, які регламентують спірні правовідносини (Інструкція № 61 та Розподіл обов`язків та повноважень Міністра між першим заступником Міністра, заступниками Міністра, заступником Міністра з питань європейської інтеграції, заступником Міністра з питань цифрового розвитку, цифрових трансформацій і цифровізації (зі змінами)), позивачка надала додаткові пояснення у справі, в яких наполягає, що лист Міністерства розвитку громад та територій України від 11.10.2022 № 7/14.9/10586-22 не може вважатися рішенням центрального органу виконавчої влади у розумінні положень пункту 2 Постанови №303 ні за формою, ні за змістом, а фактично є службовим листом в розумінні приписів пунктів 143, 147 Інструкції № 61.

Отже, в межах касаційного розгляду, судом вжиті необхідні заходи з метою повного та об`єктивного розгляду справи та реалізації прав учасників.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

В обґрунтування заявлених позовних вимог позивачка стверджує, що перевірка проведена з істотними процедурними порушеннями, зокрема, за відсутності суб`єкта містобудування та його представника.

Позивачка зазначає, що напередодні проведення перевірки завчасно повідомляла контролюючий орган про неможливість бути присутньою під час перевірки.

Також на момент проведення перевірки була оголошена тривога.

Більш того, сама перевірка була призначена та відповідно проведена контролюючим органом всупереч вимогам Постанови Кабінету Міністрів України «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» від 13.03.2022 № 303, без належним чином оформленого рішення Мінрегіону у формі наказу.

Водночас позивачка не визначає себе винною в інкримінованих правопорушеннях вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Відповідач позов не визнав. Зазначає, що за результатами розгляду звернення народного депутата України В. Іванова про проведення позапланової перевірки об`єкту будівництва за адресою: АДРЕСА_1 , на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудування, Комісією було прийнято рішення, оформлене протоколом № 12, рекомендувати провести позапланову перевірку спірного об`єкту будівництва.

Оскільки проведення перевірки мало місце у період воєнного стану, відповідач у відповідності до вимог Постанови Кабінету Міністрів України «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» від 13.03.2022 № 303 звернувся до Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України (Мінрегіону) за погодженням на проведення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного нагляду.

Своєю чергою, Мінрегіон листом від 11.10.2022 № 7/14.9/10586-22 відповідно до пункту 2 Постанови № 303 погодило пропозицію ДІАМ щодо проведення позапланової перевірки позивачки.

Отримавши у встановленому законодавством порядку погодження Мінрегіону, відповідач видав наказ від 27.10.2022 № 206 про проведення позапланової перевірки.

Відповідач наполягає, що позивачка була належним чином повідомлена про дату та час проведення перевірки, що підтверджується повідомленнями про вручення поштового відправлення, проте не прибула і не уповноважила представника представляти її інтереси під час проведення перевірки на об`єкті будівництва, у зв`язку із чим перевірка проводилася у відповідності до абзацу четвертого пункту Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок № 553).

За таких обставин, відповідач стверджує, що перевірка проведена із дотриманням вимог законодавства.

Перевіркою встановлено, що відбулася перебудова прийнятого в експлуатацію існуючого об`єкта, що передбачає зміну його геометричних розмірів та/або функціонального призначення, внаслідок чого відбувається зміна основних техніко-економічних показників, а саме: добудова двох поверхів до вже існуючих трьох, що являється реконструкцією згідно з пунктом 3.21 ДБН А.2.2-3:2014.

Результати перевірки оформлені актом від 17.11.2022 № 5.

На підставі акта перевірки та встановлених порушень, посадовими особами відповідача було складено протокол про адміністративне правопорушення, а також винесено припис від 17.11.2022 з вимогою привести об`єкт будівництва у відповідність до Декларації про готовність об`єкта до експлуатації № ЛВ 52 в термін для 23.01.2023.

За результатами розгляду справи про адміністративне правопорушення у сфері містобудівної документації, відповідач прийняв постанову від 01.12.2022 №20/02-19, якою визнав винною позивачку у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною шостою статті 96 КУпАП та застосував адміністративне стягнення у вигляді штрафу у розмірі 17000 грн.

За наведених вище обставин, відповідач вважає, що зважаючи на виявлені порушення, позивачку обґрунтовано притягнуто до відповідальності.

У лютому 2023 року позивачка звернулася до суду першої інстанції із заявою про збільшення позовних вимог, у якій в обґрунтування протиправності наказу про проведення позапланової перевірки зазначила, що у відповідача не було правових підстав для призначення заходу контролю, оскільки відсутнє належним чином погодження Мінрегіону у формі наказу.

Вважає, що надане погодження у формі листа не можна вважати рішенням центрального органу виконавчої влади у розумінні положень Постанови № 303.

Від відповідача на адресу суду першої інстанції надійшли заперечення на заяву про збільшення позовних вимог, в яких контролюючий орган стверджує, що нормою Постанови № 303, яка передбачає можливість протягом періоду воєнного стану здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) виключно на підставі рішення центрального органу виконавчої влади, не визначено форми такого рішення.

Своєю чергою, на виконання вимог пункту 2 Постанови № 303 ДІАМ було отримано погодження Мінрегіону на проведення позапланової перевірки. Водночас, позивачка після отримання вказаного повідомлення не скористалася своїм правом на оскарження наказу на проведення перевірки і не заперечувала проти здійснення перевірки.

Таким чином, оскільки позивачка не реалізувала свого права на не допуск посадових осіб до перевірки, і перевірка вже проведена, наказ № 206 вважається реалізованим.

Третя особа також скористалася процесуальним правом і подала письмові заперечення у справі, в яких наполягає, що відповідачем дотримано вимоги законодавства, в тому числі вимоги Постанови № 303, а саме отримано необхідне погодження центрального органу. Своєю чергою, ні Постанова № 303, ні будь-який інший нормативно-правовий акт не передбачає, що рішення центрального органу виконавчої влади в розумінні пункту 2 Постанови № 303 має прийматися саме у формі наказу. Мінрегіон сам приймає таке рішення у відповідності до внутрішніх нормативно-правових актів Мінрегіону.

IV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій установлено, що у лютому 2022 року на адресу відповідача надійшло звернення народного депутата України В. Іванова від 20.01.2022 № 386/133, зареєстроване ДІАМ 24.01.2022 за реєстраційним номером 17/04-22, щодо звернення директора ТзОВ «Соната-Плюс» ОСОБА_4 стосовно проведення позапланової перевірки об`єкта будівництва за адресою АДРЕСА_1 .

За результатами розгляду цього звернення, Комісія на засіданні 15.02.2022 прийняла рішення рекомендувати провести позапланову перевірку об`єкта будівництва за адресою: АДРЕСА_1 .

Водночас 13.03.2022 Кабінет Міністрів України прийняв постанову № 303, пунктом 1 якої припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 № 64 «Про введення воєнного стану в Україні».

Таким чином, з метою виконання вимог пункту 2 Постанови № 303 відповідач звернувся до Міністерства розвитку громад та територій України із листом від 26.09.2022, з посиланням на положення цієї Постанови, щодо прийняття рішення про проведення позапланової перевірки в межах заходів державного архітектурно-будівельного контролю.

Листом від 11.10.2022 № 7/14.9/10586-22 Мінрегіону повідомило відповідача про те, що вважає за можливе погодитись із пропозицією ДІАМ щодо проведення позапланової перевірки в межах заходів державного архітектурно-будівельного контролю об`єкта будівництва, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 .

Власне, відповідно до статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», пункту 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2022 № 553, Положення про державну інспекцію архітектури та містобудування України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 № 1340, пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану», листа Міністерства розвитку громад та територій України від 11.10.2022 №7/14.9/10586-22, з урахуванням рекомендацій, наведених у висновку комісії щодо розгляду звернень у сфері містобудівної діяльності ДІАМ від 15.02.2022, відповідач прийняв наказ від 27.10.2022 № 206 «Про проведення позапланової перевірки» (далі - оскаржений наказ), яким було вирішено провести позапланову перевірку на об`єкті будівництва: Будівництво житлового будинку, що розташований за адресою: АДРЕСА_1 на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт (замовник будівництва: ОСОБА_1 ).

Результати перевірки оформлені актом від 17.11.2022 № 5.

Перевіркою встановлено, що згідно даних реєстру будівельної діяльності за замовником зареєстровано декларацію про готовність до експлуатації об`єкту за №ЛВ52 на об`єкт будівництва: «Будівництво житлового будинку, що розташований за адресою: АДРЕСА_5 », клас наслідків (відповідальності) об`єкта будівництва СС1.

Також перевіркою встановлено наявність зареєстрованої декларації про готовність до експлуатації об`єкта за №ЛВ21 на об`єкт будівництва: «Будівництво житлового будинку, що розташований за адресою: АДРЕСА_5 », клас наслідків (відповідальності) об`єкта будівництва СС1 та декларації про готовність до експлуатації об`єкта за №ЛВ29 на об`єкт будівництва: «Будівництво житлового будинку, що розташований за адресою: АДРЕСА_5 », клас наслідків (відповідальності) об`єкта будівництва СС1.

Прибувши на об`єкт будівництва посадовими особами відповідача встановлено, що замовник - ОСОБА_1 , яка була належним чином повідомлена про дату та час проведення перевірки на об`єкт перевірки не прибула і не уповноважила представника, чим не забезпечила безперешкодний доступ до місця будівництва об`єкту, та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню.

У зв`язку із цим, керуючись пунктом 9 Порядку № 553, перевірка проводилася за участі начальника відділу «Офісу Львівської громади у смт. Рудно» Департаменту міської агломерації Львівської міської ради - Устименко Н., начальника відділу інспекційної роботи Інспекції ДАБК Львівської міської ради - Літавого В., а також капітана поліції, поліцейського офіцера смт. Рудно - Іванова А.

Так, у ході візуального огляду встановлено, що відбулась перебудова прийнятого в експлуатацію існуючого об`єкта, що передбачає зміну його геометричних розмірів та/або функціонального призначення, внаслідок чого відбувається зміна основних техніко-економічних показників, а саме: добудова двох поверхів до вже існуючих трьох, що являється реконструкцією згідно з пунктом 3.21 ДБН А.2.2-3:2014.

Таким чином, посадові особи відповідача дійшли висновку, що об`єкт будівництва є самочинним будівництвом.

Підсумовуючи викладене, посадові особи відповідача констатували порушення позивачкою частини першої статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та абзацу третього пункту 5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466.

17.11.2022 посадові особи ДІАМ відносно позивачки склали протокол про адміністративне правопорушення за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого частиною шостою статті 96 КУпАП, а саме: виконання будівельних робіт без дозволу на їх виконання, вчинене щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми наслідками (СС2).

Також на підставі акта перевірки та встановлених порушень, посадові особи відповідача 22.11.2022 винесли припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил (далі - Припис від 22.11.2022), яким від позивачки вимагалося усунути порушення шляхом приведення об`єкта будівництва: Будівництво житлового будинку, що розташований за адресою: АДРЕСА_1 , у відповідність до Декларації про готовність об`єкта до експлуатації за реєстраційним номером ЛВ52 в термін до 23.01.2023.

За результатами розгляду справи про адміністративне правопорушення, відповідач прийняв постанову по справі про адміністративне правопорушення № 20/02-19, якою ОСОБА_1 визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною шостою статті 96 КУпАП та застосовано адміністративне стягнення у вигляді штрафу у розмірі 17000 грн.

Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивачка звернулася із цим позовом до суду.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що у відповідача не було правових підстав для прийняття наказу про проведення позапланової перевірки через відсутність рішення центрального органу виконавчої влади (Міністерства розвитку громад та територій України) щодо проведення позапланової перевірки об`єкта будівництва: Будівництво житлового будинку, що розташований за адресою: АДРЕСА_1 .

Суди обох інстанцій констатували, що отримане від Міністерства розвитку громад та територій України погодження здійснення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю, оформлене листом від 11.10.2022 №7/14.9/10586-22, не можна вважати рішенням центрального органу в розумінні положень Постанови № 303, необхідність якого є обов`язковою передумовою для проведення перевірки в умовах воєнного стану.

Своєю чергою, недотримання відповідачем порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю нівелює наслідки такого.

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

Касаційна скарга відповідача обґрунтована тим, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми права, водночас висновок Верховного Суду щодо правозастосування норм відсутній.

Скаржник стверджує, що з метою дотримання конституційних прав у період воєнного стану та враховуючи, що повна відсутність державного нагляду (контролю) за господарською діяльністю суб`єктів господарювання негативно вливає на стан додержання прав громадян у різних сферах, законодавцем у пункті 2 Постанови № 303 передбачено можливість протягом періоду воєнного стану дозволити здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) в окремих сферах, виключно на підставі рішення центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері, зокрема, за наявності загрози, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.

Одночасно, рішення щодо здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) в окремих сферах віднесено Урядом до компетенції центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах.

Своєю чергою, для ДІАМ центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (на момент виникнення спірних правовідносин) було Мінрегіон, а відтак, враховуючи приписи пункту 2 Постанови № 303, ДІАМ мала право здійснити перевірку на спірному об`єкті будівництва на підставі рішення Мінрегіону.

Так, Мінрегіон за результатами розгляду матеріалів, надісланих ДІАМ щодо необхідності здійснення заходів нагляду (контролю), відповідно до пункту 2 Постанови № 303 погодився із пропозицією відповідача щодо проведення позапланової перевірки в межах заходів державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкті будівництва, що розташоване за адресою: смт Рудне - Львів, вул. Огієнка, 18, про що зазначив у листі від 11.10.2022 № 7/14.9/10586-22.

Натомість, за твердженнями скаржника, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку, що вищевказаний лист Міністерства не може вважатися рішенням центрального органу виконавчої влади у розумінні пункту 2 Постанови №303 ні за формою, ні за змістом.

Скаржник наполягає, що форма рішень щодо погодження на проведення позапланових заходів держархбудконтролю жодним нормативно-правовим актом не визначена.

Із посиланням на пункт 16 Розділу ІІ «Документування управлінської інформації у паперовій формі» Інструкції № 61, скаржник стверджує, що вибір виду документа, призначеного для документування управлінської інформації (наказ, доручення, рішення, протокол тощо), зумовлюється правовим статусом Мінрегіону, компетенцією посадової особи та порядком прийняття управлінського рішення (на підставі єдиноначальності або колегіальності).

Таким чином, скаржник вважає, що ні Постанова № 303, ні будь який інший нормативно-правовий акт не передбачає, що рішення центрального органу виконавчої влади в розумінні пункту 2 Постанови № 303 має прийматися саме у формі наказу. Своєю чергою, згідно із поясненнями представника третьої особи, Мінрегіон приймає таке рішення у відповідності до внутрішніх нормативно-правових актів Мінрегіону.

Підсумовуючи викладене, скаржник вважає безпідставними висновки судів першої та апеляційної інстанцій щодо визнання неправомірним та скасування наказу ДІАМ від 27.10.2022 № 206 виключно з тієї підстави, що таке рішення прийняте на підставі погодження Мінрегіону, оформленого листом, а не наказом. Наголошує, що та обставина, що рішення Мінрегіону оформлене листом, а не наказом, не спростовує самого факту прийняття Мінрегіоном рішення про здійснення ДІАМ у період воєнного стану заходів державного архітектурно-будівельного контролю на спірному об`єкті будівництва, а тому не впливає на правильність рішення суб`єкта владних повноважень.

Також, за твердженнями скаржника, скасування наказу ДІАМ з одних лише формальних міркувань, а саме через відсутність рішення Мінрегіону прийнятого у формі наказу, тоді як правильність самого рішення Мінрегіону про проведення перевірки у цій справі не переглядалось і не вирішувалось, є недоцільним виходячи з мети і завдання адміністративного судочинства, і призводить до порушення принципу правової визначеності.

Своєю чергою, відповідно до правових висновків Великої Палати Верховного Суду у постанові від 08.09.2021 у справі № 816/228/17, якщо контролюючий орган був допущений до проведення перевірки на підставі наказу про її проведення, то цей наказ як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а тому його оскарження не є належним та ефективним способом захисту права платника податків, оскільки скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права.

Отже, оскільки у спірному випадку мав місце допуск до проведення перевірки, і перевірка фактично проведена, оскарження позивачкою наказу № 206 не є належним та ефективним способом захисту її порушених прав у спірних правовідносинах.

Позивачка подала відзив на касаційну скаргу, в якому із посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу відповідача без задоволення.

Позивачка наполягає, що лист Міністерства розвитку громад та територій України від 11.10.2022 № 7/14.9/10586-22 не може вважатися рішенням центрального органу виконавчої влади у розумінні положень пункту 2 Постанови № 303 ні за формою, ні за змістом.

Відтак позивачка вважає, що прийняття наказу № 206 відбулося без наявності рішення центрального органу виконавчої влади у відповідній галузі, що в результаті нівелює наслідки проведення перевірки.

Своєю чергою, із посиланням на правові висновки як Верховного Суду України у постанові від 27.01.2015 у справі № 21-425а14, так і у постановах Верховного Суду від 05.02.2019 у справі № 821/1157/16, від 05.02.2019 у справі № 2а-10138/12/2670, від 04.02.2019 у справі № 807/242/14, позивачка зазначає, що лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. Разом з тим, порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

У постановах від 23.01.2018 у справі № 804/12558/14 та від 21.05.2020 у справі №208/6557/16-а (2-а/208/219/16) Верховний Суд також констатував, що у випадку незаконності перевірки прийнятий за результатами її проведення акт індивідуальної дії автоматично підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

За таких доводів, позивачка вважає, що відсутні підстави для задоволення касаційної скарги відповідача.

Третя особа також скористалася процесуальним правом і подала письмові пояснення в справі, в яких підтримала вимоги касаційної скарги ДІАМ.

Мінінфраструктури зазначає, що протягом періоду воєнного стану дозволено здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) в окремих сферах виключно на підставі рішення центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері, за наявності загрози, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.

Своєю чергою, для ДІАМ центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду на момент виникнення спірних правовідносин було Мінрегіон, а отже, враховуючи пункт 2 Постанови № 303, ДІАМ має право здійснювати перевірку на підставі рішення Мінрегіону.

Третя особа наголошує, що ні Постанова № 303, ні будь-який інший нормативно-правовий акт не передбачає, що рішення центрального органу виконавчої влади має прийматися лише у формі наказу. Водночас логічним є те, що на лист ДІАМ Міністерство надало відповідь листом, що і є рішенням у розумінні положень Постанови № 303.

Отже, третя особа вважає, що рішення Мінрегіону, оформлене листом від 11.10.2022 № 7/14.9/10586-22, прийнято за наявності відповідних підстав, у спосіб та порядку, встановлених Постановою № 303, для прийняття такого рішення.

Також на переконання Мінінфраструктури, суди попередніх інстанцій обмежилися лише встановленням факту «процедурного порушення», чим фактично вдалися до правового пуризму.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.

Положення статті 19 Конституції України встановлюють, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Право на судовий захист закріплено і в частині першій статті 5 КАС України, відповідно до якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Водночас, завданням адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 КАС України.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлює Закон України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі -Закон №3038-VI).

Згідно із частиною першою статті 6 вказаного Закону управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

Абзацами першим, другим частини першої статті 41 Закону № 3038-VI встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Своєю чергою, ДІАМ є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій (далі - Міністр) і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

ДІАМ діє на підставі Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 № 1340 (далі - Положення).

Відповідно до пункту 2 Положення, ДІАМ у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства та цим Положенням.

Приписами пункту 3 цього Положення унормовано, що основним завданням ДІАМ є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, серед інших, зокрема, підготовка та внесення на розгляд Міністра пропозицій щодо забезпечення формування державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Також постановою Кабінету Міністрів України «Питання Державної інспекції архітектури та містобудування» від 15.09.2021 № 960 погоджено пропозицією Міністерства розвитку громад та територій про можливість здійснення Державною інспекцією архітектури та містобудування повноважень і виконання функцій з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Отже, ДІАМ у цих правовідносинах є суб`єктом державного архітектурно-будівельного контролю.

Абзац 2 частини першої статті 41 Закону № 3038-VI визначає, що порядок здійснення архітектурно-будівельного контролю визначається Кабінетом Міністрів України.

Своєю чергою, відповідно до статті 41 Закону № 3038-VI Кабінет Міністрів України постановою від 23.05.2011 № 553 затвердив Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Порядок № 553).

Цей Порядок визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками, сертифікованими відповідальними виконавцями робіт, підприємствами, що надають технічні умови щодо інженерного забезпечення об`єкта будівництва, та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт (пункт 1 Порядку № 553).

Згідно із пунктом 5 цього Порядку, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Приписами пункту 7 Порядку № 553 передбачено, що позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставами для проведення позапланової перевірки, зокрема, є звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

У справі, що розглядається, судами попередніх інстанцій установлено, що підставою для проведення позапланової перевірки було надходження до відповідача 15.02.2022 звернення народного депутата України В. Іванова від 20.01.2022 №386/133, зареєстроване ДІАМ 24.01.2022 за реєстраційним номером 17/04-22, щодо звернення директора ТзОВ «Соната-Плюс» ОСОБА_4 стосовно проведення позапланової перевірки об`єкта будівництва за адресою вул. Огієнка, 18, смт Рудне, Львівська область.

Згідно із пунктом 7-1 Порядку № 553 з метою розгляду отриманих звернень фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності (далі - звернення) при органі державного архітектурно-будівельного контролю утворюється комісія щодо розгляду звернень у сфері містобудівної діяльності (далі - комісія).

Комісія здійснює колегіальний розгляд звернень фізичних чи юридичних осіб.

Керівник органу державного архітектурно-будівельного контролю затверджує склад комісії та визначає її чисельність.

До складу комісії входять посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Комісія розглядає звернення протягом десяти робочих днів з дати їх надходження.

Судами попередніх інстанцій установлено, що за результатами розгляду вказаного вище звернення, Комісія на засіданні 15.02.2022 прийняла рішення рекомендувати провести позапланову перевірку об`єкта будівництва за адресою: вул. Огієнка, 18, смт Рудне, Львівська область.

Водночас Указом Президента України № 64/2022 від 24.02.2022 в Україні було введено воєнний стан із 05 год 30 хв 24.02.2022, який неодноразово продовжувався.

Колегія суддів звертає увагу, що оскаржувані позивачем дії та рішення ДІАМ щодо проведення заходів державного архітектурно-будівельного контролю були здійснені в жовтні - листопаді 2022 року - в період запровадження Указом Президента України від 24.02.2022 № 64 воєнного стану.

Так, 13.03.2022 Кабінет Міністрів України прийняв постанову № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану».

Відповідно до пункту 1 цієї Постанови, Кабінет Міністрів України постановив припинити проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24 лютого 2022 р. № 64 «Про введення воєнного стану в Україні».

Згідно із пунктом 2 Постанови № 303, протягом періоду воєнного стану дозволено здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) в окремих сферах, зокрема щодо запобігання неконтрольованому зростанню цін на товари, які мають істотну соціальну значущість, виключно на підставі рішення центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері, а для центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується безпосередньо Кабінетом Міністрів України, - на підставі рішення Кабінету Міністрів України:

за наявності загрози, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави;

з метою виконання міжнародних зобов`язань України.

Отже, враховуючи вимоги Постанови № 303, здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) у період дії воєнного стану можливе на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов`язань України.

Такий правовий підхід відповідає вже сформованій Верховним Судом позиції у постановах від 06.11.2024 у справі № 520/9243/22, від 16.01.2025 у справі №300/1209/24, від 20.01.2025 у справі № 140/1046/24.

Отже, застосовуючи такий правовий підхід до обставин цієї справи, колегія суддів приходить до висновку, що наказ про проведення перевірки може бути прийнятий ДІАМ виключно на підставі рішення центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері, тобто на підставі рішення Міністерства розвитку громад та територій України (Мінрегіону)

У справі, що розглядається, судами попередніх інстанцій установлено, що відповідач з метою виконання вимог пункту 2 Постанови № 303 звернувся до Мінрегіону із листом від 26.09.2022, в якому порушив питання необхідності проведення позапланової перевірки в межах заходів державного архітектурно-будівельного контролю об`єкта будівництва, розташованого за адресою: смт Рудне - Львів, вул. Огієнка, 18.

Отже, відповідач виконав свій обов`язок щодо звернення до центрального органу виконавчої влади на з метою виконання вимог пункту 2 Постанови № 303.

За результатами розгляду порушеного відповідачем у зверненні від 26.09.2022 питання, Мінрегіон вирішило погодитись із пропозицією ДІАМ щодо проведення позапланової перевірки в межах заходів державного архітектурно-будівельного контролю об`єкта будівництва, розташованого за адресою: смт Рудне-Львів, вул. Огієнка, 18.

Таке рішення про погодження здійснення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю Мінрегіон оформило листом від 11.10.2022 №7/14.9/10586-22.

Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що отримане від Мінрегіону погодження здійснення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю, оформлене листом від 11.10.2022 №7/14.9/10586-22, не можна вважати рішенням центрального органу в розумінні положень Постанови №303, необхідність якого є обов`язковою передумовою для проведення перевірки в умовах воєнного стану.

У контексті зазначеного висновку судів попередніх інстанцій, колегія суддів враховує, що при оцінці листа від 11.10.2022 № 7/14.9/10586-22 суди надали перевагу недотриманню Мінрегіоном форми відповіді без правової оцінки його змісту та критеріям, за якими суд оцінює дії та рішення суб`єкта владних повноважень - відповідача у справі.

Своєю чергою відповідач і третя особа із такими висновками судів обох інстанцій не погоджуються, та наполягають, що ні Постанова № 303, ні будь-який інший нормативно-правовий акт не передбачає, що рішення центрального органу виконавчої влади має прийматися лише у формі наказу. Отже, за висновками скаржника і третьої особи, лист Мінрегіону можна вважати рішенням центрального органу в розумінні положень Постанови № 303.

Отже, правовим питанням, яке постало перед Верховним Судом у справі, що розглядається, є правова оцінка статусу листа Мінрегіону про погодження здійснення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю рішенням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері, в розумінні положень Постанови № 303, в контексті документа, який дає дозвіл на призначення та проведення перевірки в умовах воєнного стану.

У контексті спірних правовідносин та повноважень суду касаційної інстанції, колегія суддів вважає за необхідне надати правову оцінку змісту листа Мінрегіону від 11.10.2022 № 7/14.9/10586-22, дослідженому судами, та відповідно його вплив на законність перевірки.

Так, за приписами пункту 1 частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють зокрема, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), безсторонньо (неупереджено), добросовісно, розсудливо.

Отже, за змістом цієї норми суд перевіряє рішення суб`єкта владних повноважень на відповідність сукупності критеріїв наведених у цій статті.

Постановою Кабінету Міністрів № 55 від 29.04.2020 «Деякі питання документування управлінської діяльності» затверджено Типову інструкцію з документування управлінської інформації в електронній формі та організації роботи з електронними документами в діловодстві, електронного міжвідомчого обміну та Типову інструкцію з діловодства в міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади.

Згідно із пунктами 87-89 Типової інструкції з діловодства в міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади (далі - Типова інструкція) наказ (розпорядження) оформлюється на бланку наказу (розпорядження).

Текст наказу (розпорядження) з питань основної діяльності установи та адміністративно-господарських питань складається з преамбули і розпорядчої частини.

У преамбулі зазначаються підстава, обґрунтування або мета видання наказу. Зазначена частина починається із слів «На виконання», «З метою» тощо. Якщо документ видається на підставі іншого розпорядчого документа, у констатуючій частині (преамбулі) зазначається посилання на відповідний документ.

Розпорядча частина починається із слова «наказую», а розпорядження - «зобов`язую», яке друкується жирним шрифтом, після якого ставиться двокрапка.

Отже, за змістом наведених норм наказ є розпорядчим документом з питань основної діяльності установи та адміністративно-господарських питань.

Своєю чергою, згідно із пунктами 45, 93, 123 та додатком 3, Типової Інструкції № 55 передбачені супровідні, службові листи, листи відповіді та гарантійні листи.

Найбільш наближеними до предмету спору є службові листи, які складаються з метою обміну інформацією між установами як відповіді на виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, дорученнях вищих посадових осіб, на запити, звернення, а також кореспонденцію Верховної Ради України, на виконання доручень установ вищого рівня, на запити інших установ, звернення громадян, запити на інформацію, а також як ініціативні та супровідні листи (пункт 123 Типової інструкції).

Своєю чергою, на виконання постанови Кабінету Міністрів України № 55 Міністерство розвитку громад та територій України наказом № 61 затверджено Інструкцію з діловодства у Міністерстві розвитку громад та територій України.

В пункті 16 Розділу ІІ Інструкції № 61 (на який покликається відповідач) зазначено, що вибір документа, призначеного для документування управлінської інформації (наказ, доручення, рішення, протокол тощо), зумовлюється правовим статусом Мінрегіону, компетенцією посадової особи та порядком прийняття управлінського рішення (на підставі єдиноначальності або колегіальності).

Отже, цей пункт містить перелік документів, які використовуються для документування управлінської інформації, серед якого лист відсутній.

Своєю чергою, згідно із пунктом 96 Інструкції № 61 накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого та нормативно-правового характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань.

Водночас, пунктом 143 Інструкції № 61 передбачено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між Мінрегіоном та установами як відповіді на виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб, на запити, звернення, а також кореспонденцію Верховної Ради України, на виконання доручено установ вищого рівня, на запити інших установ, звернення громадян, запити на інформацію, а також як ініціативні та супровідні листи.

Колегія суддів наголошує, що лист Мінрегіону від 11.10.2022 № 7/14.9/10586-22 був досліджений судами попередніх інстанцій, проте його правова оцінка була зроблена на підставі назви документа без надання оцінки його змісту.

Своєю чергою, колегія суддів констатує, що за своїм змістом лист Мінрегіону від 11.10.2022 № 7/14.9/10586-22 не підпадає під жодну форму листів, передбачених Типовою інструкцією № 55 або Інструкцією № 61.

Колегія суддів наголошує, що рішення щодо доцільності здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) в окремих сферах віднесено до компетенції центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах.

Постановою Кабінету Міністрів України від 30.06.2015 № 460 затверджено Положення про Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України (далі - Положення № 460).

Згідно із пунктом 1 Положення № 460 Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України (Мінінфраструктури) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Мінінфраструктури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику зокрема у сфері будівництва та його розвитку.

Відповідно до пункту 10 Положення № 460 Мінінфраструктури очолює Міністр, який зокрема приймає рішення щодо проведення перевірки діяльності центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Міністром, їх територіальних органів та визначає обов`язки першого заступника Міністра та заступників Міністра, розподіл повноважень Міністра між першим заступником Міністра та заступниками Міністра, які вони здійснюють у разі його відсутності.

Своєю чергою, згідно із пунктом 1 Розділу VIII заступник міністра Наталія Козловська (яка підписала лист від 11.10.2022), відповідає за забезпечення формування та реалізацію державної політики зокрема у сфері будівництва та містобудування.

Верховний Суд звертає увагу, що пункт 2 Постанови № 303 передбачає наявність в загальному визначенні рішення центрального органу виконавчої влади.

В цьому контексті колегія суддів зазначає, що згідно із підпунктом 37 пункту 6 Типової інструкції з документування управлінської інформації в електронній формі та організації роботи з електронними документами в діловодстві, електронного міжвідомчого обміну, управлінським рішенням є будь-яке завдання, визначне посадовою особою або колегіальним органом в межах повноважень та спрямоване на досягнення поставлених цілей.

Отже, оскільки Мінрегіон є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику зокрема у сфері будівництва, та з урахуванням вимог до змісту розпорядчого документа, визначених Типовою інструкцією № 55 та Інструкцією №61, колегія суддів вважає, що лист Мінрегіону від 11.10.2022 №7/14.9/10586-22 відповідає критеріям рішення, прийнятого уповноваженим органом, в якості управлінського рішення з основної діяльності.

За такого правового регулювання та змісту пункту 2 Постанови № 303, Типової інструкції № 55, Інструкції № 61 та Положення № 460, колегія суддів доходить висновку, що лист від 11.10.2022 був розцінений відповідачем як рішення центрального органу виконавчої влади в розумінні пункту 2 Постанови № 303, на підставі якого може бути проведена перевірка.

Відповідно цей лист, судам попередніх інстанцій необхідно було оцінювати за змістом щодо підстав правомірності проведення перевірки та превалювання змісту над назвою.

Отже, в контексті вимог частини другої статті 2 КАС України, пункту 2 Постанови №303, колегія суддів приходить до висновку, що відповідач в порядку та у спосіб, визначених законом, звернувся до центрального органу виконавчої влади, та на його переконання отримав відповідне рішення, оформлене листом від 11.10.2022 №7/14.9/10586-22, та з урахуванням цього рішення провів перевірку.

Водночас суди першої та апеляційної інстанцій, обмежилися лише оцінкою листа Мінрегіону від 11.10.2022 № 7/14.9/10586-22 крізь призму його назви, без оцінки змісту та за необхідності оцінки встановлених порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності, встановлених перевіркою.

Своєю чергою, відповідно до статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції позбавлений можливості встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Разом з тим, з`ясування зазначених вище обставин має важливе значення для правильного вирішення цієї справи по суті.

VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

Під час нового розгляду справи суди повинні врахувати викладене в цій постанові та встановити зазначені в ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та ухвалити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.

Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

У Х В А Л И В:

Касаційну скаргу Державної інспекції архітектури та містобудівної діяльності України задовольнити.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 10.05.2023 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.08.2023 у справі №380/19138/22 скасувати.

Справу № 380/19138/22 направити на новий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

Я. О. Берназюк

А. А. Єзеров