Справа № 440/16002/24
Суддя: П’янова Я.В.
Дата ухвалення: 2025-04-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 квітня 2025 р. Справа № 440/16002/24
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: П`янової Я.В.,

Суддів: Присяжнюк О.В. , Русанової В.Б. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Заступника керівника Лубенської окружної прокуратури Полтавської області на ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 21.01.2025, головуючий суддя І інстанції: Н.Ю. Алєксєєва, м. Полтава, повний текст складено 21.01.25 у справі № 440/16002/24

за позовом Заступника керівника Лубенської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі , Лубенської районної військової адміністрації , Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області , Виконавчого комітету Новооржицької селищної ради

до Новооржицької селищної ради

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Заступник керівника Лубенської окружної прокуратури Полтавської області (далі за текстом також - позивач) в інтересах держави в особі Лубенської районної військової адміністрації, Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Полтавській області, Виконавчого комітету Новооржицької селищної ради звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Новооржицької селищної ради (далі за текстом також - відповідач), в якій просив:

- визнати протиправною бездіяльність Новооржицької селищної ради в частині невжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття № 63039, що знаходиться за адресою: вул. Медова, 61, с. Лазірки, Лубенського району Полтавської області;

- зобов`язати Новооржицьку селищну раду вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття № 63039, що розташоване за адресою: вул. Медова, 61, с. Лазірки Лубенського району Полтавської області у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 06 січня 2025 року позовну заяву залишено без руху з необхідністю усунення виявлених судом недоліків позовної заяви шляхом надання позовної заяви, яка відповідає вимогам статей 160, 161, 172 КАС України, зокрема, щодо зазначення у ній визначених законом підстав для звернення прокурора до суду з урахуванням оцінки суду, наведеної у мотивувальній частині цієї ухвали.

20.01.2025 заступник керівника Лубенської окружної прокуратури Полтавської області надав до суду уточнену позовну заяву, в якій зазначив, що прокурором враховано правову позицію Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладену у постанові від 03.10.2018 у справі № 826/12192/16 та у постанові від 25.07.2019 у справі №820/5164/15, а також Великої Палати Верховного Суду у справі № 820/4717/16 (постанова від 15.05.2019) у подібних правовідносинах, про наявність у прокурора права на звернення до суду з такими позовами в інтересах держави в особі територіального органу ДСНС, випадків відступлення від якої не встановлено.

Головним управлінням ДСНС України у Полтавській області неодноразово проводилися заходи державного нагляду (контролю) щодо дотримання Новооржицькою селищною радою, як власником сховища № 63039, вимог законодавства, у ході яких виявлено низку порушень та рекомендовано вжити заходів з метою приведення протирадіаційного укриття у стан готовності до використання за призначенням. Водночас у судовому порядку уповноваженими органами не вживались заходи щодо зобов`язання власника захисної споруди цивільного захисту привести останню у готовність до використання за призначенням.

З огляду на вищевикладене, Головне управління ДСНС України у Полтавській області, як спеціально уповноважений державою орган на здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту, знаючи про тривале ігнорування вимог Закону щодо приведення захисних споруд цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 63039 у відповідність до Наказу Міністерства внутрішніх справ № 579, відповідних заходів з метою зобов`язання балансоутримувача привести захисні споруди у стан готовності шляхом звернення до суду із відповідним позовом не вживає, незважаючи на передбачені законом повноваження (п.п. 48 п. 4 Положення, п. 48 ч. 1 ст. 17-1 Кодексу цивільного захисту України), про які прокурором зазначено в позовній заяві.

Окрім того, прокурор зауважує, що Лубенська районна військова адміністрація Полтавської області також є органом, уповноваженим на вжиття відповідних заходів щодо приведення захисної споруди у відповідність до вимог законодавства.

З відповіді Лубенської районної військової адміністрації встановлено, що заходи щодо усунення порушень, у тому числі заходи позовного характеру щодо приведення у відповідність до Вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом МВС України від 09.07.2018 №579, протирадіаційного укриття (ПРУ) № 63039 не вживатимуться, оскільки уповноваженим органом на вжиття зазначених заходів реагування є ДСНС.

Також, згідно з ч. 2 ст. 19 Кодексу цивільного захисту України Виконавчий комітет Новооржицької селищної ради є уповноваженим суб`єктом для вжиття заходів, спрямованих на здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту та захисту порушених інтересів держави в цій сфері.

Прокуратурою 02.12.2024 на адресу Виконавчого комітету Новооржицької селищної ради скеровано запит в порядку ст. 23 ЗУ «Про прокуратуру» з вимогою надати інформацію, а також відомості про вжиті заходи, спрямовані на усунення виявлених порушень утримання та використання захисних споруд цивільного захисту - протирадіаційного укриття (ПРУ) № 63039, на який отримано відповідь, що виконавчим комітетом відповідні заходи не вживалися та вживатися не будуть.

Тобто органи ДСНС у Полтавській області, Виконавчий комітет Новооржицької селищної ради та Лубенська районна військова адміністрація, будучи завчасно поінформованими прокурором про порушення вимог законодавства України у сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту, проігнорували порушення та не надали належної оцінки поза межами встановленої законом процедури.

Враховуючи згадані обставини щодо обізнаності позивачів про наявні порушення інтересів держави, а також беручи до уваги характер наданих на запити прокурора відповідей, наявний виключний випадок, за якого порушення відповідачем інтересів держави супроводжується неналежним виконанням уповноваженими органами функцій із їх захисту, що призводить до виникнення у органів прокуратури не лише права, а й обов`язку вжити заходів з представництва інтересів держави в суді.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 21 січня 2025 року позовну заяву заступника керівника Лубенської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Лубенської районної військової адміністрації, Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Полтавській області, Виконавчого комітету Новооржицької селищної ради до Новооржицької селищної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії повернуто позивачу.

Не погодившись із ухвалою суду першої інстанції, заступник керівника Лубенської окружної прокуратури Полтавської області подав апеляційну скаргу, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 21.01.2025 у справі № 440/16002/24 та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

В обґрунтування вимог скарги посилається на те, що оскаржувана ухвала не відповідає вимогам ст. 242 КАС України, внаслідок чого необґрунтовано, ігноруючи правові висновки Верховного Суду, обмежено право прокурора на реалізацію конституційних повноважень щодо захисту інтересів держави у сфері цивільного захисту населення на особливий період воєнного стану. Наводить доводи щодо повноважень Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області на звернення з такою категорією позовів до суду. Посилається на правові позиції Верховного Суду (Великої Палати Верховного Суду), а також на правові позиції судів апеляційної інстанції. Вказує, що враховуючи, що питання утримання захисної споруди у готовому до використання стані відповідає інтересам суспільства і держави та має виключне значення для забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, збереження їх життя та здоров`я під час військової агресії, а отримана прокурором під час листування інформація свідчила про наявність ознак порушення законодавства, що свідчить про доведеність підстав для звернення прокурора з цим позовом. Зазначає, що при обґрунтуванні підстав представництва інтересів держави в особі уповноваженого органу - Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області, прокурором ураховано та наведено правову позицію Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладену у постанові від 03.10.2018 у справі №826/12192/16 та у постанові від 25.07.2019 у справі №820/5164/15, а також Великої Палати Верховного Суду у справі №820/4717/16 (постанова від 15.05.2019) у подібних правовідносинах, про наявність у прокурора права на звернення до суду з такими позовами в інтересах держави в особі територіального органу Державної служби України з надзвичайних ситуацій. Зазначає, що єдиним та ефективним способом захисту в цьому випадку є звернення прокурора в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області з відповідною позовною заявою. Вважає, що можна стверджувати, що центральний орган виконавчої влади, яким є Державна служба України з надзвичайних ситуацій, з урахуванням публічного інтересу в силу приписів ст. 28 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" наділений правом звертатися до суду з метою реалізації своїх повноважень. З урахуванням викладеного, на думку позивача, оскаржувана ухвала прийнята з невірним застосуванням норм матеріального права, зокрема ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", ст. ст. 17-1, 19 Кодексу цивільного захисту України, ст. 28 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", з порушенням норм процесуального права, зокрема ст. ст. 9, 53, 54, 169, 242 КАС України, внаслідок чого помилково позовну заяву прокурора повернуто заявнику.

Від відповідача надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому він зазначає, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи, ухвала прийнята з додержанням норм матеріального та процесуального права, з дослідженням усіх доказів та встановленням усіх обставин у справі. Вважає ухвалу суду першої інстанції законною та обґрунтованою, а тому апеляційну скаргу просить залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін.

Позивач подав до суду апеляційної інстанції відповідь на відзив, в якій висловив свою правову позицію у цій справі, з урахуванням поданого відповідачем відзиву на апеляційну скаргу, та зазначив про наявність повноважень прокурора на представництво інтересів держави в особі Лубенської районної військової адміністрації, Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області, Виконавчого комітету Новооржицької селищної ради.

Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 312 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції розглядаються в порядку, передбаченому для розгляду апеляційних скарг на рішення суду першої інстанції з урахуванням особливостей, визначених цією статтею.

Апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції, зазначені в пунктах 3, 6, 7, 11, 14, 26 частини першої статті 294 цього Кодексу, розглядаються судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).

Колегія суддів, переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Спірним питанням у цій справі є наявність або відсутність у заступника керівника Лубенської окружної прокуратури Полтавської області права звернення до суду в інтересах держави в особі Лубенської районної військової адміністрації, Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області, Виконавчого комітету Новооржицької селищної ради із позовом до Новооржицької селищної ради про зобов`язання вчинити дії, зокрема шляхом приведення у стан готовності захисної споруди з метою використання її за призначенням.

Приймаючи ухвалу від 21 січня 2025 року про повернення позовної заяви, суд першої інстанції керувався пунктом 7 частини четвертої статті 169 КАС України, зауваживши, що прокурором у цій позовній заяві визначено органи, в особі яких він звернувся до суду з цим позовом (та які є позивачами), які не мають права на звернення до суду з ним. Наведене свідчить про відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, оскільки відсутня юридична ситуація, за якої має місце нездійснення чи неналежне здійснення захисту таких інтересів органом державної влади, на який вказував прокурор (Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області та Лубенську районну військову адміністрацію).

Суд апеляційної інстанції погоджується з мотивами та висновками суду першої інстанції, з урахуванням такого.

Відповідно до частини першої статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.

Згідно з частинами другою та четвертою статті 46 КАС України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом № 1697-VІІ.

Законом України від 02.06.2016 № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який набрав чинності 30.09.2016, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Стаття 131-1 Конституції України вказує зокрема на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя та змінено характер її діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення.

Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон № 1697-VII (у редакції, чинній на момент звернення прокурора із цим позовом до суду), відповідно до частини першої статті 23 якого представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII визначено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Верховний Суд вже викладав висновки щодо застосування норм статті 23 Закону № 1697-VII та статті 53 КАС України стосовно права прокурора на звернення до суду в інтересах держави у контексті необхідності врахування висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16 у подібних правовідносинах, зокрема у постановах від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, від 24.01.2025 у справах № 520/30126/23 та № 520/13228/23, № 400/9970/23, від 30.01.2025 у справі № 420/22304/23, від 31.01.2025 у справі № 320/3128/23, від 06.02.2025 у справі № 160/18617/23, від 03.03.2025 у справі № 260/4199/22. Практика Верховного Суду щодо застосування вказаних норм права у подібних правовідносинах є сталою та послідовною, а висновки, наведені у вищевказаних справах, є релевантними до обставин цієї справи.

Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що прокурор, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього існують виняткові умови та в порядку визначеному законом.

Із змісту частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII випливає, що однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави є наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а іншою відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 у справі № 1-1/99 «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Однак у кожному випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підстави для звернення прокурора до суду.

Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

Враховуючи викладене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі №822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

Своє право на звернення до суду з цим позовом заступник керівника Лубенської окружної прокуратури Полтавської області обґрунтовує бездіяльністю ГУ ДСНС у Полтавській області, яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання.

Тобто у позовній заяві прокурор зазначив, що суб`єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є ГУ ДСНС у Полтавській області. Але, зважаючи на його бездіяльність, інтереси держави ним не захищаються, у зв`язку із чим саме прокурор звертається з позовом до суду у цій справі.

Так, у позовній заяві, яку подав прокурор, він визначив, що підставою пред`явлення цього позову є саме бездіяльність органу державної влади (ГУ ДСНС у Полтавській області) у здійсненні своїх функцій, а тому саме в інтересах ГУ ДСНС у Полтавській області, як позивача у цій справі, прокурор подав позов.

У контексті наведеного варто з`ясувати, чи наділений ГУ ДСНС у Полтавській області належним обсягом компетенції, щоб набути повноваження позивача у цій справі.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України.

Таким чином участь органів державної влади в судовому процесі пов`язана саме з їх компетенцією у здійсненні їх повноважень.

Відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, пожеж та інших небезпечних подій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, та визначає повноваження Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів державної влади, що не входять до системи центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування регулюються Кодексом цивільного захисту України від 02.10.2012 № 5403-VI (у редакції, чинній на момент звернення до суду із цим позовом).

Статтею 17-1 Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, яким є Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) (пункт 1 Положення про Державну службу з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052, у редакції, чинній на момент звернення до суду із цим позовом), який здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи (пункт 7 цього ж Положення, частина 3 статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно з частиною другою статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, серед іншого:

здійснює державний нагляд (контроль) у сфері пожежної та техногенної безпеки щодо виявлення та запобігання порушенню вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, іншими юридичними особами;

звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти;

подає Раді міністрів Автономної Республіки Крим, центральним та місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування інформацію про юридичних та фізичних осіб, винних у порушенні вимог законодавства у сфері цивільного захисту.

Статтею 18 Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту, до яких віднесено Міністерство внутрішніх справ України (МВС), яке є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики, зокрема, у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності (пункт 1 Положення про МВС України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 № 878, у редакції, чинній на момент звернення до суду із цим позовом).

Згідно з частиною першою статті 18 Кодексу цивільного захисту України до повноважень інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту належить, серед іншого:

забезпечення цивільного захисту у сфері суспільного життя, в якій реалізує державну політику відповідний орган виконавчої влади;

здійснення заходів щодо захисту населення і територій під час надзвичайних ситуацій;

визначення за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування загальної потреби у захисних спорудах цивільного захисту для суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління;

організація здійснення заходів щодо створення, утримання та використання фонду захисних споруд цивільного захисту суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління;

організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління, та захисних споруд цивільного захисту державної власності, що перебувають на балансі суб`єктів господарювання приватної форми власності;

організація проведення технічної інвентаризації фонду захисних споруд цивільного захисту суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління;

виключення за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, сховищ та протирадіаційних укриттів з фонду захисних споруд цивільного захисту.

Частиною першою статті 19 Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій у сфері цивільного захисту, до яких, крім іншого, віднесено:

забезпечення цивільного захисту на відповідній території;

взаємодія з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, щодо виконання завдань цивільного захисту;

організація виконання вимог законодавства щодо створення, використання, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту;

визначення потреби фонду захисних споруд цивільного захисту;

планування та організація роботи з дообладнання або спорудження в особливий період підвальних та інших заглиблених приміщень для укриття населення;

прийняття рішень про подальше використання захисних споруд цивільного захисту державної та комунальної власності;

організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту;

здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту;

організація проведення технічної інвентаризації захисних споруд цивільного захисту, виключення їх за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, з фонду таких споруд.

Частиною першою статті 19 Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту до яких, крім іншого, віднесено:

забезпечення цивільного захисту на відповідній території;

взаємодія з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, щодо виконання завдань цивільного захисту;

організація виконання вимог законодавства щодо створення, використання, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту;

планування та організація роботи з дообладнання або спорудження в особливий період підвальних та інших заглиблених приміщень для укриття населення;

прийняття рішень про подальше використання захисних споруд цивільного захисту державної та комунальної власності у разі банкрутства (ліквідації) суб`єкта господарювання, на балансі якого вона перебуває, та безхазяйних захисних споруд;

організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту;

здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту;

організація проведення технічної інвентаризації захисних споруд цивільного захисту, виключення їх за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, з фонду захисних споруд цивільного захисту.

До завдань і обов`язків суб`єктів господарювання у сфері цивільного захисту частиною першою статті 20 Кодексу цивільного захисту України віднесено, зокрема:

забезпечення виконання заходів у сфері цивільного захисту на об`єктах суб`єкта господарювання;

забезпечення дотримання вимог законодавства щодо створення, зберігання, утримання, використання та реконструкції захисних споруд цивільного захисту;

здійснення обліку захисних споруд цивільного захисту, які перебувають на балансі (утриманні).

Отже, Кодексом цивільного захисту України передбачено функціонування єдиної державної системи цивільного захисту, яка, за визначенням Положення про єдину державну систему цивільного захисту, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 09.01.2014 № 11, є сукупністю органів управління, сил і засобів центральних та місцевих органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, виконавчих органів рад, підприємств, установ та організацій, що забезпечують реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно з пунктом 3 «Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку», затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 № 138, балансоутримувачі захисних споруд власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації).

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку № 138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку № 138).

Частиною першою статті 47 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту здійснюється за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах техногенної та пожежної безпеки, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, а також у сфері промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», цього Кодексу та інших законодавчих актів.

Пунктом 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону № 2655-ІХ встановлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

На відміну від попередньої редакції Кодексу цивільного захисту України, якою було передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець розширив перелік випадків, за яких ДСНС має право на звернення до суду.

Зокрема, у пункті 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України вжито формулювання «з інших підстав, визначених законом».

За змістом доводів апеляційної скарги, саме із цим формулюванням прокурор пов`язує свій ключовий аргумент щодо наявності у ДСНС, як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, права на звернення до суду з вимогами про зобов`язання балансоутримувача вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан захисної споруди цивільного захисту.

Водночас колегія суддів вважає такі доводи скаржника помилковими, оскільки ДСНС, як суб`єкт владних повноважень, при застосуванні своєї компетенції, має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом (пункт 5 частини п`ятої статті 46 КАС України).

Натомість, ні положеннями Кодексу цивільного захисту України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення Державної служби України з надзвичайних ситуацій до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 24.01.2025 у справі №400/9970/23, від 06.02.2025 у справах № 160/18617/23, № 320/11439/22, від 03.03.2025 у справі № 260/4199/22.

Крім того, у постанові від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, Верховний Суд, аналізуючи положення пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону № 2655-ІХ, підкреслив, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

Проаналізувавши чинне законодавство щодо обсягу повноважень ДСНС, Верховний Суд у зазначеній постанові дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно -правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

З огляду на викладене, Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту у якості позивача.

Отже, оскільки законодавчими положеннями не передбачено право ГУ ДСНС у Полтавській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, цей орган не може бути позивачем у цій справі.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 3 серпня 2023 року у справі № 260/4120/22, від 11 серпня 2023 року у справі № 560/10015/22, від 9 вересня 2023 року у справі № 260/4044/22, від 21 лютого 2024 року у справі № 580/4578/22, від 14 листопада 2024 року у справі № 160/14510/22, від 03 березня 2025 року у справі № 260/4199/22.

Відповідно до правових висновків Великої Палати Верховного Суду, наведених у постанові від 30.01.2019 у справі №755/10947/17, суди під час вирішення тотожних спорів мають враховувати саме останню правову позицію Верховного Суду, а тому до спірних правовідносин підлягає застосуванню саме правова позиція Верховного Суду, викладена у постановах, зазначених вище.

Стосовно підстав для звернення до суду прокурора в інтересах держави в особі Лубенської районної військової адміністрації колегія суддів зауважує на таке.

Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 68/2022 Про утворення військових адміністрацій на виконання Закону України Про правовий режим воєнного стану для здійснення керівництва у сфері забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку утворено Лубенську обласну військову адміністрацію.

Статтею 15 Закону України Про правовий режим воєнного стану визначено повноваження військових адміністрацій.

Відповідно до п. 8 ч. 3 статті 15 вказаного Закону, районна, обласна військові адміністрації здійснюють на відповідній території повноваження, віднесені до їхньої компетенції цим Законом, а також у разі прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України рішення, передбаченого частиною третьою статті 10 цього Закону, або у разі тимчасової окупації або оточення адміністративного центру області повноваження із прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів.

Стаття 15 Закону України Про правовий режим воєнного стану має вичерпний перелік повноважень, наданих військовим адміністраціям, та повноваження на звернення до суду із позовними вимогами про зобов`язання вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту, у цій статті відсутні.

З огляду на викладене, враховуючи приписи частини 5 ст. 46 КАС України, суд першої інстанції дійшов правомірного висновку про те, що Лубенська РВА також не має повноважень на звернення до суду із заявленими позовними вимогами в якості позивача, оскільки таке право їй законом не надане.

Щодо звернення до суду заступника керівника Лубенської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі інших органів - Виконавчого комітету Новооржицької селищної ради, суд звертає увагу, що в позовній заяві не зазначено конкретних нормативно - правових актів, на підставі яких виконавчий орган місцевого самоврядування має право звертатися до суду з позовними заявами до власників та балансоутримувачів захисних споруд з вимогами про зобов`язання привести в готовність до використання за призначенням захисну споруду цивільного захисту - протирадіаційне укриття у відповідності до вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом МВС України від 09.07.2018 № 579.

З огляду на викладене, прокурор у позовній заяві визначив органи, в особі яких він звернувся до суду та захищає інтереси держави, які не мають самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не можуть набути статусу позивача.

Згідно з пунктом 7 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

З урахуванням наведеного, колегія суддів уважає обґрунтованим та правильним висновок суду першої інстанції про повернення позовної заяви заступника керівника Лубенської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Лубенської районної військової адміністрації, Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області, Виконавчого комітету Новооржицької селищної ради до Новооржицької селищної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Посилання позивача в апеляційній скарзі на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, сформовану в постанові від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16, колегія суддів не приймає до уваги, з огляду на таке.

По-перше, як слідує з ухвали Верховного Суду від 29.11.2018 у справі № 820/4717/16 та постанови Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у цій же справі, вказаний спір був переданий на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України через оскарження судового рішення з підстав порушення правил предметної підсудності.

Велика Палата Верховного Суду, розглянувши справу, погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

По-друге, Велика Палата Верховного Суду розглянула касаційну скаргу в межах касаційного оскарження, які не охоплювали спірність підстав звернення прокурора в інтересах держави.

По-третє, на момент звернення прокурора з позовом в інтересах держави у справі № 820/4717/16, діяльність органів прокуратури була врегульована розділом VII (статті 121 123) Конституції України (на час подання цього позову розділом VIIІ, стаття 131-1) та статтею 23 Закону № 1697-VII, яка відрізняється від діючої редакції цієї статті, на момент звернення прокурора із цим позовом.

Також необхідно зазначити, що правова позиція у справі № 820/4717/16 була сформована Великою Палатою Верховного Суду з урахуванням положень статті 67 Кодексу цивільного захисту України, яка на час звернення з цим позовом утратила чинність на підставі Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту" від 21 квітня 2022 року № 2228-IX.

З огляду на викладене, а також враховуючи, що фактичні обставини у справі № 820/4717/16 та їх нормативне регулювання є відмінними від цієї справи, колегія суддів вважає, що висновки суду у справі № 820/4717/16 не є релевантними до цієї справи.

Аналогічні висновки викладені Верховним Судом у постановах від 06.02.2025 у справі № 160/18617/23, від 27.02.2025 у справах № 160/22822/23, № 520/25873/23, № 160/22822/23, № 260/9749/23, від 03.03.2025 у справі № 260/4199/22.

Разом із тим варто зауважити, що Велика Палата Верховного Суду, повертаючи справу 260/4199/22 на розгляд колегії ухвалою від 02.11.2023, підкреслила, що у справі № 820/4717/16, вказуючи на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, який звернувся до суду на реалізацію повноважень щодо захисту інтересів держави, пов`язаного з усуненням порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі із забезпеченням захисту мирного населення, не вирішувала питання щодо наявності в ДСНС повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України.

Відтак доводи апеляційної скарги щодо неправильного застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, прийняття оскаржуваної ухвали без урахування висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у зазначених у апеляційній скарзі постановах, не знайшли свого підтвердження під час апеляційного перегляду оскаржуваної ухвали.

Решта наведених позивачем доводів не спростовують висновків суду першої інстанції і не дають підстав для скасування оскаржуваної ухвали.

Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Згідно зі статтею 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення із додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об`єктивного аналізу відповідних правових норм, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а тому оскаржуване судове рішення слід залишити без змін.

Керуючись статтями 242, 243, 250, 308, 312, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Заступника керівника Лубенської окружної прокуратури Полтавської області - залишити без задоволення.

Ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 21.01.2025 у справі № 440/16002/24 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Я.В. П`янова
Судді О.В. Присяжнюк В.Б. Русанова