Справа № 140/8233/24
Суддя: Ніколін Володимир Володимирович
Дата ухвалення: 2025-04-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 квітня 2025 рокуЛьвівСправа № 140/8233/24 пров. № А/857/2435/25

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії:

Головуючого судді Ніколіна В.В.,

суддів Гінди О.М., Матковської З.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 02 грудня 2024 року (суддя Шепелюк В.Л., м. Луцьк) у справі за адміністративним позовом Державного підприємства «Служба місцевих автомобільних доріг у Волинській області» до Управління Західного офісу Держаудит служби у Волинській області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Товариство з обмеженою відповідальністю «Данко», Товариство з обмеженою відповідальністю «Унідор Сервіс», Товариство з обмеженою відповідальністю «Ковельське шляхо-будівельне управління №63», Товариство з обмеженою відповідальністю «Санторіс», Товариство з обмеженою відповідальністю «ПБС», Товариство з обмеженою відповідальністю «Волиньдорбуд», ОСОБА_1 про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії,-

ВСТАНОВИВ:

Державне підприємство «Служба місцевих автомобільних доріг у Волинській області» у серпні 2024 року звернулося до суду з адміністративним позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області, в якому просило: визнати протиправними та скасувати пункти 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 19, 21, 24, 25, 26 вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області від 06.02.2024 №130316-14/373-2024 «Про усунення виявлених ревізією порушень законодавства»; визнати протиправною та скасувати вимогу від 05.02.2024 №1 до одержувача бюджетних коштів про повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в сумі, що використана ним не за цільовим призначенням. В обґрунтування позовних вимог зазначає, що вважає пункти 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 19, 21, 24, 25, 26 вимоги Про усунення виявлених ревізією порушень законодавства від 06.02.2024 №130316-14/373-2024, а також вимогу до одержувача бюджетних коштів про повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в сумі, що використана ним не за цільовим призначенням, від 05.02.2024 №1 протиправними та такими, що підлягають скасуванню. Посилається на те, що виявлені під час перевірки суми нецільового використання бюджетних коштів, які підлягають поверненню до відповідного бюджету, є нічим іншим як збитками, заподіяними такому бюджету. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Тому вважає, що збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Вказує на те, що виявлені органом державного фінансового контролю порушення бюджетного законодавства не знайшли свого підтвердження, а оскаржуваний пункт 4 вимоги та вимога №1 від 05.02.2024 відповідача винесені безпідставно. Щодо інших позовних вимог позивач зазначає, що відповідач, посилаючись на різні статті ЦК України та ГК України, які містять різні за своєю правовою природою способи захисту прав, створив для позивача правову невизначеність. Спірна вимога, яка є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою. Зазначене у світлі обов`язкового характеру спірної вимоги в частині коригування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги, як акту індивідуальної дії, оскільки спірна вимога не містить чітких, конкретних і зрозумілих приписів на адресу підконтрольного суб`єкта.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 02 грудня 2024 року позов задоволено.

Не погодившись із ухваленим судовим рішенням, його оскаржив відповідач, який із покликанням на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову. В обґрунтування апеляційних вимог зазначає, що позивачем, як одержувачем бюджетних коштів за рахунок призначень на експлуатаційне утримання автомобільних доріг, фактично здійснено поточний середній ремонт на суму 4632536,1 грн, що не відповідає напрямкам використання бюджетних коштів визначених розпорядженням голови Волинської ОДА від 01.02.2022 №47. Вказує, що позивачем не надано жодного підтвердження згідно норм чинного законодавства, яке надало йому повноваження використати бюджетні кошти не за цільовим призначенням. Стосовно пунктів 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 19, 21, 24, 25, вимоги про усунення порушень законодавства згідно ЦК України та ГК України є конкретизованими, оскільки іншої вимоги як усунути виявлені порушення законодавства Держаудитслужба не може пред`явити, оскільки протилежного чи/та альтернативного не визначено Законом. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Вказує, що оскаржувана вимога не породжує правові наслідки для свого адресата підконтрольної установи, і не може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства за позовом такої установи. Вважає, що спосіб усунення виявлених порушень зазначений в оскаржуваних пунктах вимоги та є конкретизованим і чітким.

Позивач подав письмовий відзив на апеляційну скаргу, в якому просить залишити таку без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Враховуючи те, що апеляційну скаргу подано на рішення суду першої інстанції, ухвалене в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи (у письмовому провадженні), апеляційний суд вважає за можливе розглядати справу в порядку письмового провадження відповідно до положень пункту 3 частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та знайшло своє підтвердження під час розгляду апеляційної скарги, що відповідно до п. 2.2.4.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на ІІІ квартал 2023 року та на підставі направлення від 02.10.2023 №237 на проведення ревізії виданого начальником Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області Омельчуком А.О., завідувачем сектору контролю у сфері будівництва Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області Сидоруком С.О. (керівник ревізійної групи) та групою фахівців наведеною в додатку 1 до акта, проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності ДП «СМАД у Волинській області» за період із 01.02.2020 по 30.06.2023.

За результатами планової виїзної ревізії фінансово-господарської діяльності ДП «СМАД у Волинській області» складено акт ревізії фінансово-господарської діяльності Державного підприємства «Служба місцевих автомобільних доріг у Волинській області» за період із 01.02.2020 по 30.06.2023 від 29.12.2023 №130316-22/06 (т.1, а.с.53-57).

На підставі висновків Акту Управлінням Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області сформовано вимогу «Про усунення виявлених ревізією порушень законодавства» від 06.02.2024 №130316-14/373-2024, а також вимогу до одержувача бюджетних коштів про повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в сумі, що використана ним не за цільовим призначенням, від 05.02.2024 №1 (т.1, а.с.30-31, 42-52).

Не погоджуючись із пунктами 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 19, 21, 24, 25, 26 вимоги «Про усунення виявлених ревізією порушень законодавства» від 06.02.2024 №130316-14/373-2024, а також вимогою до одержувача бюджетних коштів про повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в сумі, що використана ним не за цільовим призначенням, від 05.02.2024 №1 вимоги органу державного фінансового контролю, позивач звернувся з відповідним позовом до суду.

Задовольняючи позов суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувані рішення, зокрема пункти 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 19, 21, 24, 25, 26 вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області «Про усунення виявлених ревізією порушень законодавства» від 06.02.2024 №130316-14/373-2024, а також вимога Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області до одержувача бюджетних коштів про повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в сумі, що використана ним не за цільовим призначенням, від 05.02.2024 № 1 є такими, що не ґрунтуються на нормах чинного законодавства.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 №2939-XII (далі Закон № 2939-XII).

Згідно із частиною першою статті 1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю). Згідно з приписами частини другої цієї статті орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Частиною першою статті 2 Закону №2939-XII визначено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Відповідно до частин другої та третьої статті 2 Закону №2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Згідно з частиною першою статті 4 Закону №2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу (далі Положення), відповідно до пункту 1 якого Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до пункту 3 Положення основними завданнями Держаудитслужби є: 1) реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю; 2-1) внесення на розгляд Міністра фінансів пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у сфері державного фінансового контролю; 3) здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів; 4) надання у передбачених законом випадках адміністративних послуг.

Підпунктом 3 пункту 4 Положення визначено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Відповідно до підпункту 9 пункту 4 Положення Держаудитслужба вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення).

Таким чином, Держаудитслужба здійснює фінансовий контроль шляхом проведення інспектування (ревізії) через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи, зокрема Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області.

Відповідно до пункту 6 Положення Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону №2939-XII, за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

У частині другій статті 15 Закону №2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 (далі Порядок №550).

Пунктом 2 Порядку №550 визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Пунктами 4, 5 Порядку №550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку.

Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.

Пунктом 16 Порядку №550 передбачено, що ревізія проводиться шляхом:

- документальної перевірки, що передбачає контроль за установчими, фінансовими, бухгалтерськими (первинними і зведеними) документами, статистичною, фінансовою та бюджетною звітністю, господарськими договорами, розпорядчими та іншими документами об`єкта контролю, пов`язаними з плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності (далі - документи об`єкта контролю). У разі ведення бухгалтерського обліку з використанням електронних засобів зберігання і обробки інформації на вимогу посадової особи органу державного фінансового контролю керівник об`єкта контролю повинен забезпечити оформлення відповідних документів на паперовому носії. Надання документів об`єкта контролю посадовим особам органу державного фінансового контролю забезпечується керівником об`єкта чи його заступником;

- фактичної перевірки, що передбачає контроль за наявністю грошових сум, цінних паперів, бланків суворої звітності, оборотних і необоротних активів, інших матеріальних і нематеріальних цінностей шляхом проведення інвентаризації, обстеження та контрольного обміру виконаних робіт, правильністю застосування норм витрат сировини і матеріалів, виходу готової продукції і природних втрат шляхом організації контрольних запусків у виробництво, контрольних аналізів готової продукції та інших аналогічних дій за участю відповідних спеціалістів органу державного фінансового контролю або інших органів, підприємств, установ та організацій. Посадові особи органу державного фінансового контролю мають право вимагати від керівників об`єкта контролю організацію та проведення фактичної перевірки в присутності посадових осіб органу державного фінансового контролю та за участю матеріально-відповідальних осіб, а у разі перевірки обсягу виконаних робіт - також представників суб`єкта господарювання - виконавців робіт.

Відповідно до пункту 35 Порядку №550 результати ревізії оформляються актом.

Згідно з пунктами 45, 46 Порядку №550 у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.

Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування. Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об`єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

Згідно з пунктом 50 Порядку №550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Аналіз правових норм, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, дають підстави для висновку про те, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься), і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21.11.2018 у справі №820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата указала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23.02.2016 по справі №818/1857/14, і Велика Палата не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена ознаками правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема, стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону №2939-XII, з якою кореспондується пункт 50 Порядку №550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їхніх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову. За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

Таку правову позицію неодноразово висловлював Верховний Суд, зокрема, у постановах від 22.10.2020 у справі №820/3089/17, від 31.05.2021 у справі №826/18686/16, від 31.08.2021 у справі №160/5323/20, від 02.11.2021 у справі №420/6808/19, від 12.05.2022 у справі №620/4169/20, від 22.12.2022 у справі №826/13003/17, від 21.03.2023 у справі №560/4370/22.

Стосовно пункту 4 оскаржуваної вимоги «Про усунення виявлених ревізією порушень законодавства» від 06.02.2024 №130316-14/373-2024 та вимоги до одержувача бюджетних коштів про повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в сумі, що використана ним не за цільовим призначенням, від 05.02.2024 №1 варто зазначити наступне.

У відповідності до пункту 4 вимоги «Про усунення виявлених ревізією порушень законодавства» від 06.02.2024 №130316-14/373-2024 ревізією встановлено, що між ДП «СМАД у Волинській області» та ТОВ «Волиньдорбуд» укладено договір №17-е/05-12/22 від 21.09.2022 про закупівлю послуг з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення Луцького району Волинської області, протяжністю 1347,8 км. ТОВ «Волиньдорбуд» за укладеним договором фактично виконано роботи, які не належать до переліку робіт з експлуатаційного утримання. Зокрема п. 7.2.2 ДСТУ 8747:2017 Автомобільні дороги. Види та переліки робіт з ремонтів та експлуатаційного утримання (далі - ДСТУ 8747:2017) визначено, що до експлуатаційного утримання відноситься відновлення зношеного верхнього шару покриття нежорсткого дорожнього одягу на окремих ділянках автомобільних доріг (площею до 1 000 м2), однак при проведенні обмірів встановлено, що на окремих відрізках дороги улаштовано верхній шар асфальтобетону локальними картами більше ніж 1000 м2 суцільно на всю ширину дороги. Всього такими картами улаштовано 8742,4 м2 на суму 4 632 536,1 грн з ПДВ. З урахуванням зазначеного ДП «СМАД у Волинській області» як одержувачем бюджетних коштів за рахунок призначень на експлуатаційне утримання а/д, фактично здійснено поточний середній ремонт на суму 4 632 536,1 грн, що на думку відповідача не відповідає напрямкам використання бюджетних коштів визначених розпорядженням голови Волинської ОДА від 01.02.2022 №47 «Про затвердження переліку об`єктів, фінансування яких у 2022 році здійснюватиметься за рахунок субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на фінансове забезпечення будівництва, реконструкцій, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць, доріг комунального власності у населених пунктах».

Відповідно до абзацу 3 частини першої статті 119 Бюджетного кодексу України, витрачання бюджетних коштів на цілі, що не відповідають напрямам використання бюджетних коштів визначених порядком використання бюджетних коштів є нецільовим використанням бюджетних коштів та згідно пункту 24 частини першої статті 116 Бюджетного кодексу є порушенням бюджетного законодавства. У зв`язку з вищевикладеним відповідач вимагає забезпечити повернення коштів до обласного бюджету в сумі 4 632 536,1 грн використаних одержувачем (ДП «СМАД у Волинській області») не за цільовим призначенням у відповідності до п. 9 Порядку повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в разі їх нецільового використання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.2010 №1163. Вимога №1 від 05.02.2024 направлена листом №130316-14/365-2024 від 05.02.2024.

Як зазначено в Акті ревізії: «За результатами процедури закупівлі UA- 2022-07-01-006460-a між ДП «СМАД у Волинській області» та ТОВ «Волиньдорбуд» укладено договір №17-е/05-12/22 від 21.09.2022 про закупівлю послуг з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення Луцького району Волинської області, протяжністю 1347,8 км (надалі Договір). Договірна ціна по об`єкту тверда за укрупненими показниками та складає 35 318 025,56 гривень.

Згідно зазначеного договору відповідно до актів ф. Кб-2в виконано робіт на суму 32 090 116,47 гривень. Оплату здійснено в 2022-2023 по КПКВК 3111700, 1517462 за КЕКВ 2610.

В ході ревізії було здійснено обстеження відремонтованих автомобільних доріг на ділянках за договором №17-е/05-12/22 від 21.09.2022 (таблиця обміру дорожніх карт) Сенкевичівка - Жабне (на Боремель) на ділянці ПК0+000 ПК1+500, Оздів-Коршів-Воютин-Несвіч /Н-17/-Чарунків- ст. Несвіч-Лаврів- (на Загатиці), Локачі - Шельвів- Линів- Кошів-Білосток-Антонівка - Забороль на дільниці ПК23+000-ПК26+000 та встановлено, що на окремих відрізках дороги улаштовано верхній шар асфальтобетону локальними картами більше ніж 1000м2 суцільно на всю ширину а/д (протяжність відрізків від 0,1 км до 2,2 км). Всього такими картами улаштовано 8742,4 м2 на суму - 4 632 536,1 грн з ПДВ.

Пунктом п. 7.2.2 ДСТУ 8747:2017 Автомобільні дороги. Види та переліки робіт з ремонтів та експлуатаційного утримання (далі - ДСТУ 8747:2017) визначено, що до експлуатаційного утримання відноситься відновлення зношеного верхнього шару покриття нежорсткого дорожнього одягу на окремих ділянках автомобільних доріг (площею до 1 000 м2).

Таким чином, роботи з ремонту дорожнього покриття 8742,4 м2 на суму - 4 632 536,1 грн з ПДВ, відповідно до п. 6.3.2 ГБН Г.1-218-182:2011 «Ремонт автомобільних доріг загального користування. Види ремонтів та перелік робіт» відносяться до переліку робіт з поточного середнього ремонту.

Відповідно до розпорядження голови Волинської ОДА від 01.02.2022 №47 «Про затвердження переліку об`єктів, фінансування яких у 2022 році здійснюватиметься за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на фінансове забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах» до переліку об`єктів віднесено надання послуг з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення Луцького району протяжністю 1347,8 км відповідно до договору №17-е/05-12/22 від 21.09.2022, укладеного між Державним підприємством «Служба місцевих автомобільних доріг у Волинській області(Замовник) та ТОВ «Волиньдорбуд» (Підрядник).

Відповідно до частини другої статті 40 Закону України «Про автомобільні дороги» від 08.09.2005 №2862-IV розподіл коштів на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання автомобільних доріг загального користування здійснюється з метою забезпечення сталого функціонування та збалансованого розвитку мережі автомобільних доріг загального користування в регіонах відповідно до пріоритетів, визначених державною стратегією та державними програмами, з урахуванням фактичного стану автомобільних доріг. Тобто, перелік об`єктів будівництва, реконструкції, капітального, поточного середнього ремонту та експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення визначається розпорядчими документами обласних державних адміністрацій та включається до суми призначень за напрямками використання бюджетних коштів - будівництво, реконструкція, капітальний та поточний середній ремонт, експлуатаційне утримання а/д.

З урахуванням зазначеного апелянт вважає, що ДП «СМАД у Волинській області», як одержувачем бюджетних коштів за рахунок призначень на експлуатаційне утримання а/д, фактично здійснено поточний середній ремонт на суму 4 632 536,1 грн, що не відповідає напрямкам використання бюджетних коштів визначених розпорядженням голови Волинської ОДА від 01.02.2022 №47 «Про затвердження переліку об`єктів, фінансування яких у 2022 році здійснюватиметься за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на фінансове забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах.

Відповідно до статті 119 Бюджетного кодексу, витрачання бюджетних коштів на цілі, що не відповідають напрямам використання бюджетних коштів є нецільовим використанням бюджетних коштів та згідно пункту 24 частини першої статті 116 Бюджетного кодексу є порушенням бюджетного законодавства».

На підставі пояснень Підрядника у запереченні до Акту ревізії було зазначено, що у зв`язку з відсутністю фінансування на виконання робіт з поточного та капітального ремонтів автомобільних доріг загального користування місцевого значення, і оскільки стан існуючого дорожнього покриття не відповідав експлуатаційним вимогам (на даній ділянці дороги були значні вибоїни, руйнування кромки дорожнього одягу та колійність) та для забезпечення безпеки дорожнього руху було прийнято рішення виконати роботи з влаштування вирівнюючих шарів покриття з гарячих асфальтобетонних сумішей на деяких ділянках з суцільними руйнуванням дорожнього одягу площею понад 1000 м 2, що дало можливість забезпечити безпечний проїзд транспорту на даних ділянках доріг. Окрім того, при здійсненні огляду фахівцями Держаудитслужби досліджувались ділянки автомобільної дороги, що були об`єктом ремонту згідно іншого договору, відповідно, ремонтні роботи виконувались іншою підрядною організацією. Проте, при складанні висновку ревізії ці відомості не були враховані Держаудитслужбою.

У зв`язку із зазначеним, для з`ясування обставин стосовно достовірності встановленого Держаудитслужбою порушення, Замовником було проведено додатковий огляд автомобільних доріг загального користування місцевого значення О030208/О 030214 Сенкевичівка - Жабче (на Боремель) на ділянці ПК 0+000 ПК 1+500, О 030851 /Н-17/ - Оздів-Коршів-Воютин-Несвіч /Н-17/-Чаруків- ст. Несвіч-Лаврів- (на Загаїнці), О 030744 Локачі - Шельвів- Линів- Кошів-Білосток-Антонівка Забороль - /Н-22/ на дільниці ПК 23+000-ПК 26+000, також здійснено перевірку усіх актів виконаних робіт згідно Договору, фінансових документів щодо оплати таких робіт, відомість обмірів (дорожніх карт) по Договору та загального журналу робіт. Окрім того, для проведення контролю виконаних робіт Підприємством було замовлено виконавчу геодезичну зйомку, яка була проведена проектною організацією ПП «Луцьккомундорпроект» та складено відповідні виконавчі схеми щодо влаштування верхнього шару із асфальтобетону асфальтоукладальником по кожній із зазначених ділянок автомобільних доріг.

Отже, як вбачається з виконавчої схеми автомобільної дороги загального користування місцевого значення О030208/О 030214 Сенкевичівка - Жабче (на Боремель) на ділянці ПК 0+000 ПК 1+500 улаштовано верхній шар асфальтобетону загальною площею 2836,60 м2 суцільними картами, зокрема:

- ділянка а/д довжиною 38,70 м шириною 6,57 та 6,25 м (одночасно на обох смугах руху) площею 247,893 м2;

- ділянка а/д окремо по кожній зі смуг руху: 1 довжиною 73,37 м шириною 3,01 та 2,88 м площею 216,125 м2 та 2 довжиною 73,35 м шириною 3,13 та 3,27 м площею 234,712 м2, загалом 450,837 м2;

- ділянка а/д окремо по кожній зі смуг руху: 1 довжиною 94,18 м шириною 3,09 та 3,26 м площею 297,493 м2 та 2 довжиною 93,76 м шириною 3,06 та 3,18 м площею 292,283 м2, загалом 589,776 м2;

- ділянка а/д довжиною 29,12 м шириною 6,59 та 6,44 м (одночасно на обох смугах руху) площею 189,498 м2;

- ділянка а/д довжиною 23,95 м шириною 6,44 та 6,62 м (одночасно на обох смугах руху) площею 155,667 м2;

- ділянка а/д окремо по кожній зі смуг руху: 1 довжиною 26,27 м шириною 3,16 та 3,05 м площею 81,478 м2 та 2 довжиною 26,09 м шириною 3,16 та 3,37 м площею 85,442 м2, загалом 166,92 м2;

- ділянка а/д окремо по кожній зі смуг руху: 1 довжиною 166,51 м шириною 3,16 та 3,05 м площею 515,140 м2 та 2 довжиною 167,16 м шириною 3,17 та 3,07 м площею 520,869 м2, загалом 1036,009 м2.

Згідно виконавчої схеми автомобільної дороги загального користування місцевого значення О 030851 /Н-17/ - Оздів-Коршів-Воютин-Несвіч /Н-17/-Чаруків- ст. Несвіч-Лаврів- (на Загаїнці) улаштовано верхній шар асфальтобетону загальною площею 7 193,546 м2 суцільними картами, зокрема:

- ділянка а/д окремо по кожній зі смуг руху: 1 довжиною 88,70 м шириною 3,09 та 2,98 м площею 269,277 м2 та 2 довжиною 89,01 м шириною 3,00 та 3,04 м площею 268,682 м2, загалом 537,959 м2;

- ділянка а/д окремо по кожній зі смуг руху: 1 довжиною 111,19 м шириною 2,92 та 3,00 м площею 329,03 м2 та 2 довжиною 111,11 м шириною 2,97 та 3,02 м площею 332,591 м2, загалом 661,621 м2;

- ділянка а/д окремо по кожній зі смуг руху: 1 довжиною 127,54 м шириною 3,05 та 2,89 м площею 409,023 м2 та 2 довжиною 126,61 м шириною 3,09 та 3,07 м площею 363,000 м2, загалом 772,023 м2;

- ділянка а/д окремо на одній смузі руху довжиною 43,15 м шириною 3,15 м площею 131,039 м2;

- ділянка а/д окремо по кожній зі смуг руху: 1 довжиною 66,96 м шириною 3,14 м та на обох смугах довжиною 29,55 м шириною 6,25 м загальною площею 391,183 м2;

- ділянка а/д окремо по кожній зі смуг руху: 1 довжиною 88,16 та 117,82 м шириною 3,06 та 3,20 м площею 646,597 м2 та 2 довжиною 67,84 та 135,58 м шириною 3,12 та 3,20 м площею 589,642 м2, загалом 1236,239 м2;

- ділянка а/д окремо по кожній зі смуг руху: 1 довжиною 46,12 м шириною 3,21 та 3,09 м площею 145,766 м2 та 2 довжиною 46,28 м шириною 2,98 та 2,83 м площею 132,726 м2, загалом 278,492 м2;

- ділянка а/д окремо по кожній зі смуг руху: 1 довжиною 36,90 м шириною 3,15 та 3,11 м площею 116,09 м2 та 2 довжиною 37,73 м шириною 3,15 та 3,07 м площею 118,28 м2, загалом 234,37 м2;

- ділянка а/д окремо по кожній зі смуг руху: 1 довжиною 80,54 м шириною 3,10 та 3,03 м площею 226,778 м2 та 2 довжиною 83,08 м шириною 2,95 та 3,03 м площею 264,208 м2, загалом 490,986 м2;

- ділянка а/д окремо по кожній зі смуг руху: 1 довжиною 55,66 та 41,21 м шириною 3,13 та 3,5 м площею 310,498 м2 та 2 довжиною 65,37 та 29,68 м шириною 3,16 та 3,05 м площею 272,312 м2, загалом 582,810 м2;

- ділянка а/д окремо по кожній зі смуг руху: 1 довжиною 79,63 м шириною 3,10 та 2,97 м площею 241,848 м2 та 2 довжиною 79,55 м шириною 3,19 та 3,18 м площею 253,777 м2, загалом 495,625 м2;

- ділянка а/д окремо по кожній зі смуг руху: 1 довжиною 140,93 та 36,25 м шириною 2,91 та 2,95 м площею 539,434 м2 та 2 довжиною 153,26 та 23,74 м шириною 3,37 та 2,98 м площею 556,207 м2, загалом 1095,641 м2;

- ділянка а/д окремо по кожній зі смуг руху: 1 довжиною 46,08 м шириною 3,02 та 3,05 м площею 139,993 м2 та 2 довжиною 46,42 м шириною 3,08 та 3,19 м площею 145,498 м2, загалом 285,491 м2.

Згідно виконавчої схеми автомобільної дороги загального користування місцевого значення О 030744 Локачі - Шельвів- Линів- Кошів-Білосток- Антонівка Забороль - /Н-22/ на дільниці ПК 23+000-ПК 26+000 улаштовано верхній шар асфальтобетону загальною площею 4570,780 м2 суцільними картами, зокрема:

- ділянка а/д окремо по кожній зі смуг руху: 1 довжиною 63,43 та 102,42 м шириною 3,20 та 3,21 м площею 568,126 м2 та 2 довжиною 65,02 та 105,28 м шириною 3,03 та 3,00 м площею 485,113 м2, загалом 1053,239 м2.

- ділянка а/д довжиною 100,67 м шириною 5,95 та 7,11 м (одночасно на обох смугах руху) площею 655,285 м2;

- ділянка а/д окремо по кожній зі смуг руху: 1 довжиною 105,32 м шириною 3,07 та 3,13 м площею 326,228 м2 та 2 довжиною 105,12 м шириною 3,17 та 3,26 м площею 338,508 м2, загалом 664,736 м2;

- ділянка а/д окремо по кожній зі смуг руху: 1 довжиною 60,43, 62,40 та 112,13 м шириною 2,98 м площею 660,613 м2 та 2 довжиною 40,93, 75,53 та 100,54 м шириною 3,03 м площею 797,904 м2, загалом 1458,517 м2;

- ділянка а/д окремо по кожній зі смуг руху: 1 довжиною 121,84 м шириною 3,12 та 2,96 м площею 368,897 м2 та 2 довжиною 121,32 м шириною 2,91 та 3,03 м площею 371,003 м2, загалом 739,9000 м2.

Окрім виконавчих схем на підставі геодезичних досліджень, інформація щодо влаштування верхнього шару асфальтобетону на вищевказаних ділянках автомобільних доріг міститься в загальному журналі робіт по об`єкту «Експлуатаційне утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення Луцького району Волинської області, протяжністю 1347,8 км», з якого вбачається, що роботи проводились підрядником у різні дні окремими ділянками. Згідно п.п. 3.1.5. п. 3.1 р. 3 П-Г.1-218-113:2009 «Технічні правила ремонту та утримання автомобільних доріг загального користування України» на період виконання робіт, зокрема з утримання автомобільних доріг, виконавець повинен вжити всіх заходів щодо забезпечення безпеки дорожнього руху у відповідності до вимог діючих правил, норм та стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху. Як вбачається із загального журналу робіт, вищевказані ремонтні роботи виконувались Підрядником з періодичністю з 03.11.2022 по 08.04.2023 у різні дні із зазначенням загального обсягу. Також, задля забезпечення безпеки дорожнього руху та мінімізації порушення комфорту для учасників дорожнього руху роботи переважно виконувались із закриттям однієї смуги руху з дотриманням вимог ДСТУ 8749:2017 Безпека дорожнього руху. Огородження та організація дорожнього руху в місцях проведення дорожніх робіт, ДСТУ 3587:2022 Безпека дорожнього руху. Автомобільні дороги. Вимоги до експлуатаційного стану. Окрім того, при безпосередньому огляді зазначених ділянок а/д встановлено наявність місць з`єднання частин покриття між смугами а/д, що теж свідчить про виконання робіт картами меншими ніж 1000 м2.

Як і вбачається з виконавчих схем геодезичних досліджень, улаштування верхнього шару асфальтобетону здійснювалось суцільними картами окремо по кожній зі смуг руху, що не перевищують 1000 м2.

Окрім того, частина виконаних підрядником робіт, що не відповідають вимогам норм та стандартів здійснення експлуатаційного утримання автомобільних доріг, не прийнято та, відповідно, не оплачено Підприємством в сумі 3 227 909,09 гривень при загальній вартості робіт згідно Договору 35 318 025,56 грн.

Отже, виконані підрядником роботи по улаштуванню вирівнюючого шару асфальтобетонного покриття відповідають вимогам п. 7.2.2 ДСТУ 8747:2017 Автомобільні дороги. Види та переліки робіт з ремонтів та експлуатаційного утримання та, відповідно, не відносяться до переліку робіт з поточного середнього ремонту, що передбачений п. 6.3.2 ГБН Г.1-218-182:2011 «Ремонт автомобільних доріг загального користування. Види ремонтів та перелік робіт».

Оскільки суд дійшов висновку про те, що позивачем було здійснено саме експлуатаційне утримання автомобільних доріг, покликання апелянта на те, що позивачем, як одержувачем бюджетних коштів за рахунок призначень на експлуатаційне утримання автомобільних доріг, фактично здійснено поточний середній ремонт на суму 4632536,1 грн, що не відповідає напрямкам використання бюджетних коштів визначених розпорядженням голови Волинської ОДА від 01.02.2022 №47, слід відхилити.

При проведенні Держаудитслужбою обстеження, зокрема, відремонтованої автомобільної дороги Локачі-Шельвів-Линів-Кошів-Білосток-Антонівка-Забороль було враховано ту ділянку дороги, на якій попередньо було проведено поточний ремонт ПП «Роудіз» (раніше ПП «Ространс»), у результаті чого неправомірно встановлено, що на окремих відрізках дороги улаштовано верхній шар асфальтобетону локальними картами більше ніж 1000м2 суцільно на всю ширину а/д (протяжність відрізків від 0,1 км до 2,2 км). Водночас, у зв`язку із безпідставним, на думку позивача, підписанням провідним інженером технагляду підприємства В. Козаком акту контрольних обмірів, проведено службове розслідування, за результатами якого останньому оголошено догану у зв`язку із підписанням акту контрольних обмірів під час проведення ревізії без перевірки його достовірності.

Апеляційний суд резюмує, що ДП «СМАД у Волинській області» при проведенні, прийнятті та оплаті послуг з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення Луцького району Волинської області, протяжністю 1347,8 км було дотримано усіх вимог діючого законодавства, норм і правил в сфері дорожнього господарства, відповідно, встановлене Держаудитслужбою в порушення ДП «СМАД у Волинській області» щодо нецільового використання бюджетних коштів в сумі 4 632 536,1 грн є неправомірним, відповідно пункт 4 вимоги «Про усунення виявлених ревізією порушень законодавства» від 06.02.2024 №130316-14/373-2024 та вимога №1 про повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету, що використана не за цільовим призначенням є безпідставними та підлягають скасуванню.

Стосовно пунктів 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 19, 21, 24, 25 оскаржуваної вимоги «Про усунення виявлених ревізією порушень законодавства» від 06.02.2024 №130316-14/373-2024.

Апелянт вказує, що спосіб усунення виявлених порушень зазначений в оскаржуваних пунктах вимоги та є конкретизованим і чітким.

Основою вказаних пунктів вимоги є необхідність забезпечення позивачем відшкодування завданих збитків у спосіб, передбачений нормами Цивільного кодексу України (далі ЦК України )та Господарського кодексу України (далі ГК України).

Так, відповідно до частин першої-другої статті 216 ГК України, учасники господарських відносин несуть господарсько-правову відповідальність за правопорушення у сфері господарювання шляхом застосування до правопорушників господарських санкцій на підставах і в порядку, передбачених цим Кодексом, іншими законами та договором.

Застосування господарських санкцій повинно гарантувати захист прав і законних інтересів громадян, організацій та держави, в тому числі відшкодування збитків учасникам господарських відносин, завданих внаслідок правопорушення, та забезпечувати правопорядок у сфері господарювання.

Нормами статті 217 ГК України визначено поняття та види господарських санкції як правовий засіб відповідальності у сфері господарювання, нормами статті 218 ГК України підстави господарсько-правової відповідальності нормами статті 218 ГК України - межі господарсько-правової відповідальності. Зменшення розміру та звільнення від відповідальності

Норми статей 220-223 ГК України регулюють питання прострочення боржника, прострочення кредитора, досудового порядку реалізації господарсько-правової відповідальності, строки реалізації господарсько-правової відповідальності

У статтях 224-229 ГК України містять норми, що визначають поняття збитків, склад та розмір відшкодування збитків, умови і порядок їх відшкодування, солідарне відшкодування збитків, регресні вимоги щодо відшкодування збитків, відшкодування збитків у разі порушення грошових зобов`язань.

Аналізуючи статті 22, 610-625 ЦК України, статті 216-229 ГК України слід дійти висновку, що такі за своєю суттю є правовими підставами для реалізації різних способів судового захисту, вирішення спорів та подачі різних за своєю суттю позовів.

Відповідно до частини першої статті 22 ЦК України особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Частина друга вказаної статті вказує, що є збитками.

Нормами статей 610-625 ЦК України визначено порушення зобов`язання, правові наслідки порушення зобов`язання, прострочення боржника та кредитора, вина як підставу відповідальності за порушення зобов`язання, односторонню відмову від зобов`язання, правові наслідки порушення зобов`язання з вини кредитора, підстави звільнення від відповідальності за порушення зобов`язання, відповідальність боржника за дії інших осіб, субсидіарну відповідальність, правові наслідки невиконання обов`язку передати річ, визначену індивідуальними ознаками, виконання зобов`язання за рахунок боржника, відповідальність і виконання зобов`язання в натурі, відшкодування збитків, завданих порушенням зобов`язання, збитки і неустойка, відповідальність за порушення грошового зобов`язання.

Як вбачається з матеріалів справи, кожен з вказаних оскаржуваних пунктів вимоги (пунктів 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 19, 21, 24, 25) містить одночасно посилання на різні статті Цивільного та Господарського кодексів України.

Однак, апеляційний суд наголошує, що такі містять різні за своєю правовою природою способи захисту прав.

Апеляційний суд погоджується, що в оскаржуваній вимозі відповідач, посилаючись на різні статті ЦК України та ГК України, які містять різні за своєю правовою природою способи захисту прав, створив для позивача правову невизначеність.

Колегія суддів враховує, що вимога Держаудитслужби, в якій остання так само посилалась на різні статті Цивільного та Господарського кодексів України, які містять різні за своєю правовою природою способи захисту прав, вже була предметом розгляду Верховним Судом.

Так, в постанові Верховного Суду від 02 липня 2024 року у справі № 600/2824/23-а касаційний суд дійшов висновку, що вимога Держаудитслужби наведеного вище змісту не містить чітких, конкретних і зрозумілих приписів на адресу підконтрольного суб`єкту, не відповідає критеріям, які встановлені частиною другою статті 2 КАС України, що є самостійною та достатньою підставою для задоволення позовних вимог про скасування такої вимоги.

У постанові від 08.05.2018 у справі №826/3350/17 Верховний Суд зауважив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

Таким чином, апеляційний суд відхиляє доводи апелянта про те, що пункти 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 19, 21, 24, 25 оскаржуваної вимоги є конкретизованими і чіткими, оскільки такі містять одночасно посилання на різні статті Цивільного та Господарського кодексів України, однак такі мають різні за своєю правовою природою способи захисту прав.

Стосовно пункту 7 оскаржуваної вимоги «Про усунення виявлених ревізією порушень законодавства» від 06.02.2024 №130316-14/373-2024.

У відповідності до вказаного пункту при проведенні контрольних обмірів на об`єктів «Капітальний ремонт автомобільної дороги О 030848 /Н-22/-Гаразджа від км 0+789 до км 6+000 Луцького району Волинської області» встановлено, що навпроти двох приватних домогосподарств замість тротуару улаштоване покриття з фігурних елементів (бруківка). Погодження про улаштування бруківки замість асфальтобетонного покриття ДП «СМАД у Волинській області» не надавало. Вартість демонтованого асфальтобетонного покриття без погодження з балансоутримувачем, замість якого улаштовано бруківку, склала 24 403,68 грн, в результаті чого ДП «СМАД у Волинській області» завдано матеріальної шкоди (збитків) на відповідну суму. У зв`язку з вищевикладеним відповідач вимагає відповідно до норм статей 22, 1166, 1192 ЦК України, вчинити дії щодо повернення до попереднього стану покриття тротуару, а саме забезпечити укладання асфальтобетонного покриття власниками приватних домогосподарств, а у разі відмови, вчинити дії щодо компенсації завданої матеріальної шкоди (збитків) внаслідок демонтажу асфальтобетону на тротуарі власниками приватних домогосподарств.

Апелянт зазначає, що така вимога містить чіткі та конкретні приписи на адресу об`єкта контролю. Зазначає, що об`єкт контролю не скористався своїм правом звернутися до органу державного фінансового контролю за роз`ясненням щодо виконання даного пункту вимоги, що свідчить про її зрозумілість для об`єкта контролю.

Як зазначив у позовній заяві позивач, улаштування бруківки проводилося без дозволу та погодження із замовником. На власника приватного будинку, що вчинив вказане правопорушення, подано скаргу про нанесення шкоди шляхом псування майна державної власності. Таким чином, претензійна робота позивачем здійснюється, а з урахуванням того, що про це було повідомлено відповідача в запереченнях на Акт, однак останній залишив дану обставину поза увагою та сформував пункт 7 вимоги.

Разом з тим, «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи. При цьому «законність» письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, що в силу статті 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

У даній справі зміст спірної вимоги, яка, як встановлено вище, є індивідуально-правовим актом, і відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб «усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку».

Верховний Суд у справі №826/3350/17 (постанова від 08.05.2018) дійшов висновків, що законна вимога контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.

Неконкретизованість вимоги позбавляє позивача можливості її виконати у належний спосіб.

Водночас, спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов`язковий до виконання підконтрольною установою, винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою.

Так, в пункті 7 вимоги відповідачем не зазначено подальших дій позивача у випадку завершення претензійної роботи з власниками приватних домогосподарств та компенсацію ними демонтажу асфальтобетону на тротуарі, адже невирішеним залишається питання щодо улаштованої бруківки. Якщо діяти у відповідності до даної вимоги відповідача, то навіть після компенсації вартості демонтованого асфальту бруківка повинна залишитись на місці асфальтобетону, при цьому в першій частині даного пункту вимоги відповідач просить вчинити дії щодо повернення до попереднього стану покриття тротуару. Такі дії позивача, вчинені у відповідності до сформованої відповідачем вимоги, в свою чергу, можуть призвести до можливого порушення позивачем чинного законодавства.

Верховний Суд у постанові від 05.03.2020 у справі № 640/467/19 висловив позицію, що можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанта поведінки), яких слід вжити уповноваженій особі для усунення порушень. Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених норм, яких саме заходів слід ужити для усунення виявлених порушень, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене є порушенням вимог закону в частині змісту рішення як акта індивідуальної дії. При цьому, Верховний Суд визнав, що зобов`язальний характер вимоги щодо усунення правопорушення свідчить про встановлення цього порушення і про визначення імперативного обов`язкового способу його усунення.

Апеляційний суд погоджується, що зазначене в світлі обов`язкового характеру спірної вимоги в частині коригування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії, а тому пункт 7 вимоги підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

Стосовно пункту 26 оскаржуваної вимоги «Про усунення виявлених ревізією порушень законодавства» від 06.02.2024 №130316-14/373-2024.

У відповідності до вказаного пункту ревізією встановлено, що в порушення п. 2 розділ 3 умовам контракту від 28.02.2020 укладеним між Волинською обласною державною адміністрацією (Орган управління майном) та директором Підприємства ОСОБА_1 , в третьому кварталі 2020 останньому безпідставно нараховано та виплачено місячну премію в сумі 30000,00 грн та відповідно зайво сплачено ЄСВ на суму 6600,00 грн (зокрема в липні, серпні та вересні 2020 року директора самостійно без погодження з вищестоячою організацією встановлював собі місячні премії в розмірі 50 % (7500,00 грн), 50 % (7500,00 грн) та 100 % (15000,00) до посадового окладу). В результаті допущених порушень ДП «СМАД у Волинській області» завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму 36600,00 гривень. У зв`язку з вищевикладеним відповідач вимагає:

- забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України № 322-VІІІ від 10.12.1971 року на користь ДП СМАД у Волинській області матеріальної шкоди (збитків) заподіяної внаслідок безпідставного нарахування та виплати премії директору ОСОБА_1 у сумі 30000,00 гривень;

- відкоригувати звітність в формі 1-ДФ (об`єднана звітність ЄСВ, ПДФО, ВЗ) за липень, серпень, вересень 2020 по працівнику ОСОБА_1 на суму безпідставно йому нарахованої та виплаченої заробітної плати.

Апелянт покликається на те, що висновки суду про те, порушення було усунуто до проведення ревізії не відповідає дійсності. Вказує, що в платіжному дорученні від 12.02.2021 №6481670SB в призначенні не вказано, що це є повернення коштів ОСОБА_1 за безпідставно нараховану йому премію в липні, серпні та вересні 2020 року.

Як встановлено матеріалами справи, 12.02.2021 колишнім директором ДП «СМАД у Волинській області» було повернуто загальну суму невірно нарахованої та виплаченої місячної премії в розмірі 30000,00 грн та, відповідно, зайво сплаченого ЄСВ на загальну суму 6600,00 грн., що підтверджується платіжним дорученням від 12.02.2021 №6481670SB.

Відсутність в платіжному дорученні призначення платежу не змінює того факту, що кошти було повернуто, отже порушення усунуто до проведення ревізії та не становить матеріальної шкоди. Отже, сума 36600,00 грн, яка була повернута підприємству, не підлягає врахування до суми завданих збитків.

Апеляційний суд резюмує, що оскаржуваний пункт 26 вимоги є безпідставним, у зв`язку із чим він підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

Доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують та не дають підстав для скасування оскаржуваного рішення суду.

В підсумку, апеляційний суд переглянув оскаржуване рішення суду і не виявив порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли призвести до ухвалення незаконного судового рішення, щоб його скасувати й ухвалити нове.

Міркування і твердження апелянта не спростовують правильності правових висновків цього рішення, у зв`язку з чим його апеляційна скарга на рішення суду не підлягає задоволенню.

Згідно із статтею 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Враховуючи наведене, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції відповідає вимогам статті 242 КАС України, підстав для задоволення вимог апеляційної скарги колегією суддів не встановлено.

Відповідно до статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі викладеного, колегія суддів, погоджуючись з висновками суду першої інстанції, вважає, що суд дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення фактичних обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин норми матеріального та процесуального права. Доводи апеляційної скарги, з наведених вище підстав, висновків суду не спростовують, а зводяться до переоцінки доказів та незгоди з ними.

Керуючись ст. 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 02 грудня 2024 року у справі №140/8233/24 без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя В. В. Ніколін
судді О. М. Гінда
З. М. Матковська