Справа № 320/1428/22
Суддя: Загацька Т.В.
Дата ухвалення: 2025-04-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Донецький окружний адміністративний суд
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

24 квітня 2025 року Справа№320/1428/22

Донецький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Загацької Т.В., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження (в письмовому провадженні) адміністративну справу за позовом Акціонерного товариства «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» в особі філії «Відокремлений підрозділ «Запорізька атомна електрична станція» до Північно-східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку,-

В С Т А Н О В И В :

Державне підприємство "Національна атомна енергогенеруюча компанія "Енергоатом" в особі Відокремленого підрозділу "Запорізька атомна електрична станція" звернулось до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Північно-східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу закупівлі від 20.12.2021 №UA-2021-10-13-006922-b.

В обґрунтування позову зазначено, що 29.11.2021 в електронній системі закупівель на сторінці закупівлі за номером UA-2021-10-13-006922-b було оприлюднено повідомлення Північно-східного офісу Держаудитслужби про прийняття рішення про початок моніторингу процедури закупівлі, оформленого наказом № 510 від 29.11.2021.

Замовником за закупівлею за номером UA-2021-10-13-006922-b Відокремлений підрозділ «Запорізька атомна електрична станція» Державного підприємства «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом».

20.12.2022 Держаудитслужбою в електронній системі оприлюднений висновок про результати моніторингу закупівлі, у констатуючій частині якого зазначено наступне: «Відповідно до умов частини 2 розділу 3 тендерної документації учасник торгів для забезпечення виконання зобов`язань, які виникають у зв`язку з поданням тендерної пропозиції надає забезпечення тендерної пропозиції у формі гарантії, виданої страховою компанією, яка пройшла відбір у ДП «НАЕК «Енергоатом» у встановленому порядку. Страхова гарантія (страховий сертифікат) як забезпечення тендерної пропозиції учасника надається з обов`язковим накладанням електронного підпису (ЕП) уповноваженої особи страхової компанії разом із копією договору за підписом керівника або уповноваженої особи, скріпленою печаткою (у разі її використання), у сканованому вигляді в форматі PDF або як електронний документ з накладеним ЕП відповідно до Закону України «Про електронні документи та електронний документообіг» і Закону України «Про електронні довірчі послуги», на підставі якого було видано страхову гарантію, та доказами її оплати (платіжне доручення або прибутковий касовий ордер, або чек)». Тендерні пропозиції, що не супроводжуються вищезазначеним забезпеченням, відхиляються замовником. Так, учасником - переможцем надано забезпечення тендерної пропозиції у формі страхової гарантії ПрАТ «Європейський страховий альянс», проте копію договору за підписом керівника або уповноваженої особи, скріпленою печаткою (у разі її використання), у сканованому вигляді в форматі PDF або як електронний документ з накладеним ЕП відповідно до Закону України «Про електронні документи та електронний документообіг» і Закону України «Про електронні довірчі послуги», на підставі якого видано страхову гарантію, та доказами її оплати (платіжне доручення або прибутковий касовий ордер, або чек) у складі тендерної пропозиції не надано, чим порушено умови частини 2 розділу З тендерної документації. Відповідно до абзацу 5 пункту 1 частини 1 статті 31 Закону, Замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, якщо учасник процедури закупівлі не надав забезпечення тендерної пропозиції, якщо таке забезпечення вимагалося замовником, та/або забезпечення тендерної пропозиції не відповідає умовам, що визначені замовником у тендерній документації до такого забезпечення тендерної пропозиції. Однак, на порушення вимог абзацу 5 пункту 1 частини 1 статті 31 Закону, Замовник не відхилив пропозицію ПРИВАТНОГО АКЦІОНЕРНОГО ТОВАРИСТВА «ЕЛЕКТРОПІВДЕНМОНТАЖ-10», визначив його переможцем та уклав договір від 16.11.2021 № 23077-УКБ/20-121-01-21-10868.».

У Висновку також містяться зобов`язання щодо усунення порушення законодавства у сфері публічних закупівель: «З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись статтями 2 та 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Північно-східний офіс Держаудитслужби зобов`язує здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку зокрема шляхом припинення зобов`язань по договору з дотриманням положень Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.».

Позивач зазначає про відсутність повноважень у Північно-східного офісу Держаудитслужби щодо здійснення моніторингу процедури закупівлі, оголошеної позивачем.

Вказує, що норми Закону № 2939-ХІІ, на які посилається відповідач у Висновку, не містять переліку способів усунення замовником порушень, виявлених органом фінансового контролю у ході проведення моніторингу.

Крім того, зазначає, що чинним законодавством України, в тому числі нормами Закону № 2939-XII, не передбачено право органів державного фінансового контролю вимагати припинення однією зі сторін зобов`язань за договором. Умовами договору №23077-УКБ/20-121-01-21-10686 від 16.11.2021, укладеного між Замовником та переможцем Закупівлі, не передбачено права односторонньої відмови від зобов`язань за цим договором або односторонньої зміни його умов.

Позивач не погодився із результатами моніторингу процедури закупівлі, викладеними у Висновку, вважає його необґрунтованим, безпідставним та таким, що підлягає скасуванню, а тому звернувся до суду за захистом своїх прав.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 03.02.2022 адміністративну справу №320/1428/22 за позовом Державного підприємства "Національна атомна енергогенеруюча компанія "Енергоатом" в особі Відокремленого підрозділу "Запорізька атомна електрична станція" до Північно-східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку передано за підсудністю до Окружного адміністративного суду міста Києва.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.07.2022 позовну заяву Державного підприємства «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» в особі Відокремленого підрозділу «запорізька атомна електрична станція» залишено без руху.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.09.2022 відкрито провадження у справі, вирішено справу розглядати за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.

01.11.2022 до канцелярії Окружного адміністративного суду міста Києва відповідач надіслав відзив, в якому зазначив, що Офісом, з підстав визначених пунктом 4 частини 2 статті 8 Закону, 29.11.2021 розпочато моніторинг «ДСТУ Б.Д.1.1.-1:2013 Технічне переоснащення. ВП ЗАЕС, м. Енергодар, Промислова, 133. Енергоблок №2. Приведення кабельного господарства САЕ споживачів 6 кВ у відповідність до НД «Будівельно-монтажні роботи», код за ДК021-2015: 45300000-0-Будівельно-монтажні роботи), очікуваною вартістю 7 080 303,09 гривень.

За результатами контрольного заходу Офісом складено висновок про результати моніторингу закупівлі від 20.12.2021, яким встановлено порушення позивачем пункту вимог вимог абз. 5 п. 1 ч. 1 ст. 31 Закону України «Про публічні закупівлі».

Так, за моніторингом питання розгляду тендерної пропозиції встановлено, що відповідно до умов частини 2 розділу 3 тендерної документації учасник торгів для забезпечення виконання зобов`язань, які виникають у зв`язку з поданням тендерної пропозиції надає забезпечення тендерної пропозиції у формі гарантії, виданої страховою компанією, яка пройшла відбір у ДП «НАЕК «Енергоатом» у встановленому порядку. На порушення вимог абзацу 5 пункту 1 частини 1 статті 31 Закону, Замовник не відхилив пропозицію ПРИВАТНОГО АКЦІОНЕРНОГО ТОВАРИСТВА «ЕЛЕКТРОПІВДЕНМОНТАЖ-10», визначив його переможцем та уклав договір від 16.11.2021 № 23077-УКБ/20-121-01- 21-10868.

Зазначає, що твердження позивача про нібито формальність порушень, які встановлені Офісом не можуть бути прийняті, оскільки ст. 31 Закону покладений на Замовника обов`язок з відхилення тендерної пропозиції учасника за не надання забезпечення тендерної пропозиції, якщо таке забезпечення вимагалося замовником, та/або забезпечення тендерної пропозиції не відповідає умовам, що визначені замовником у тендерній документації до такого забезпечення тендерної пропозиції.

Оскільки процедуру публічної закупівлі, у межах спірних правовідносин, проведено із порушенням вимог Закону, вважає, що Офісом в оскаржуваному висновку про результати моніторингу закупівлі цілком правомірно зобов`язано позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку, зокрема шляхом припинення зобов`язань за договором, та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Вважав помилковими та такими, що не відповідає дійсності посилання позивача на порушення принципу добросовісної конкуренції, недискримінації, об`єктивної та неупередженої оцінки тендерних пропозиції відповідачем, оскільки Офісом, як суб`єктом владних повноважень, чітко визначено конкретний захід (варіант поведінки), який слід вжити позивачу для усунення порушень.

Відповідач вважає, що висновок складений із дотриманням вимог Закону, є обґрунтованим, тому просив відмовити в задоволенні позовних вимог.

Відповідно до пункту 2 розділу II Закону України від 13.12.2022 № 2825-IX «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» справу №320/1428/22 передано на розгляд Донецькому окружному адміністративному суду.

Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 17.02.2025 справу прийнято до провадження. Запропоновано учасникам справи протягом п`ятнадцяти днів з моменту отримання цієї ухвали надати суду письмові пояснення та/або заяву у разі зміни фактичних обставин у цій справі, вибуття, необхідності залучення або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, а також у разі врегулювання спору.

Від представника позивача на адресу суду надійшли додаткові пояснення, в яких зазначено про реорганізацію державного підприємства «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом». В пояснення також вказано, що позивач підтримує позовні вимоги в повному обсязі та просить їх задовольнити.

Від Північно-східного офісу Держаудитслужби надійшли додаткові пояснення, за змістом яких відповідач заперечує проти задоволення позовних вимог. Повідомляє, що доводи, раніше викладені у відзиві на адміністративний позов, Офіс підтримує. Також додатково зазначає, що замовник не відхилив пропозицію ПРИВАТНОГО АКЦІОНЕРНОГО ТОВАРИСТВА «ЕЛЕКТРОПІВДЕНМОНТАЖ-10», визначив його переможцем та уклав договір від 16.11.2021 року № 23077-УКБ/20-121-01-21-10868, що суперечить законодавству у сфері закупівель, оскільки порушує вимоги абз. 5 п. 1 ч. 1 ст. 31 Закону України «Про публічні закупівлі».

Посилаючись на практику Верховного Суду вказав, що вказаний у висновку про результати моніторингу закупівлі шлях усунення порушень є пропорційним виявленим порушенням. Оскільки, якби замовник не допустив дані порушення то договір укладений не був би.

Північно-східний офіс Держаудитслужби не погоджується із правовою позицією позивача та зазначає, що висновок про результати моніторингу закупівлі № UA-2021-10-13-006922-b є законним та обґрунтованим, відповідає Конституції України, Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в України» та Закону України «Про публічні закупівлі», а отже є правомірним.

Просив відмовити в задоволенні позовних вимог.

Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 08.04.2025 здійснено процесуальне правонаступництво позивача по справі №320/1428/22, а саме: Державного підприємства "Національна атомна енергогенеруюча компанія "Енергоатом" в особі відокремленого підрозділу "Запорізька атомна електрична станція" на правонаступника - Акціонерне товариство «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» (, місцезнаходження:01032, місто Київ, вул.Назарівська, будинок 3) в особі філії «Відокремлений підрозділ «Запорізька атомна електрична станція» (, місцезнаходження: 71503, Запорізька область, місто Енергодар, вулиця Промислова, будинок 133).

Судом встановлено такі фактичні обставини у справі.

Акціонерне товариство «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» в особі філії «Відокремлений підрозділ «Запорізька атомна електрична станція» , місцезнаходження: 71503, Запорізька область, місто Енергодар, вулиця Промислова, будинок 133.

Відокремленим підрозділом «Запорізька АЕС» Державного підприємства «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» відповідно до вимог Закону України «Про публічні закупівлі» в електронній системі закупівель Prozorro було оприлюднено оголошення про проведення відкритих торгів товарів «ДСТУ Б.Д.1.1.-1:2013 Технічне переоснащення. ВП ЗАЕС, м. Енергодар, Промислова, 133. Енергоблок №2. Приведення кабельного господарства САЕ споживачів 6 кВ у відповідність до НД «Будівельно-монтажні роботи», код за ДК021-2015: 45300000-0 - Будівельно-монтажні роботи), очікуваною вартістю 7 080 303,09 гривень.

В матеріалах справи наявна тендерна документація (частково) № 83-12-03/707 на закупівлю товарів: ДСТУ Б.Д.1.1.-1:2013 Технічне переоснащення. ВП ЗАЕС, м. Енергодар, Промислова, 133. Енергоблок №2. Приведення кабельного господарства САЕ споживачів 6 кВ у відповідність до НД «Будівельно-монтажні роботи», код за ДК021-2015: 45300000-0 - Будівельно-монтажні роботи).

Наказом Північно-східного офісу Держаудитслужби 29.11.2021 № 510 було прийнято рішення про початок проведення моніторингу закупівель відповідно до частини другої статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VIII, п. 9 Положення про Північно-східний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Державної аудиторської служби України від 02.06.2016 № 23.

Під час здійснення моніторингу вказаної процедури закупівлі, в електронній системі закупівель 14.12.2022 було оприлюднено «Запит замовнику на пояснення»: «Яким чином та на підставі яких документів Вами здійснено обґрунтування розміру витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначено його очікувану вартість. Також надати посилання на сторінку власного веб-сайту (або на офіційного веб-сайту головного розпорядника бюджетних коштів, суб`єкта управління об`єктами державної власності, що здійснює функції з управління суб`єктом господарювання державного сектору економіки) на якому розміщено обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру витрат, очікуваної вартості предмета закупівлі. Пояснення з приводу вищевикладеного необхідно надати через електронну систему закупівель протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення цього запиту. При цьому до пояснення може бути долучене їх документальне підтвердження.».

ВП ЗАЕС ДП "НАЕК "Енергоатом" надано відповідь на запит Державної аудиторської служби України, який оприлюднено в електронній системі закупівель prozorro.gov.ua 17.12.2021 щодо закупівлі: «ДСТУ Б.Д.1.1.-1:2013 Технічне переоснащення. ВП ЗАЕС, м. Енергодар, Промислова, 133. Енергоблок №2. Приведення кабельного господарства САЕ споживачів 6 кВ у відповідність до НД. Будівельно-монтажні роботи». (Код ДК021-2015: 45300000-0 Будівельно-монтажні роботи).

В електронній системі закупівель відповідачем оприлюднено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2021-10-13-006922-b від 20.12.2021.

Відповідно до констатуючої частини Висновку, за результатами моніторингу були встановлені наступні порушення:

«Відповідно до умов частини 2 розділу 3 тендерної документації учасник торгів для забезпечення виконання зобов`язань, які виникають у зв`язку з поданням тендерної пропозиції надає забезпечення тендерної пропозиції у формі гарантії, виданої страховою компанією, яка пройшла відбір у ДП «НАЕК «Енергоатом» у встановленому порядку. Страхова гарантія (страховий сертифікат) як забезпечення тендерної пропозиції учасника надається з обов`язковим накладанням електронного підпису (ЕП) уповноваженої особи страхової компанії разом із копією договору за підписом керівника або уповноваженої особи, скріпленою печаткою (у разі її використання), у сканованому вигляді в форматі PDF або як електронний документ з накладеним ЕП відповідно до Закону України «Про електронні документи та електронний документообіг» і Закону України «Про електронні довірчі послуги», на підставі якого було видано страхову гарантію, та доказами її оплати (платіжне доручення або прибутковий касовий ордер, або чек)». Тендерні пропозиції, що не супроводжуються вищезазначеним забезпеченням, відхиляються замовником.

Так, учасником - переможцем надано забезпечення тендерної пропозиції у формі страхової гарантії ПрАТ «Європейський страховий альянс», проте копію договору за підписом керівника або уповноваженої особи, скріпленою печаткою (у разі її використання), у сканованому вигляді в форматі PDF або як електронний документ з накладеним ЕП відповідно до Закону України «Про електронні документи та електронний документообіг» і Закону України «Про електронні довірчі послуги», на підставі якого видано страхову гарантію, та доказами її оплати (платіжне доручення або прибутковий касовий ордер, або чек) у складі тендерної пропозиції не надано, чим порушено умови частини 2 розділу 3 тендерної документації.

Відповідно до абзацу 5 пункту 1 частини 1 статті 31 Закону, Замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, якщо учасник процедури закупівлі не надав забезпечення тендерної пропозиції, якщо таке забезпечення вимагалося замовником, та/або забезпечення тендерної пропозиції не відповідає умовам, що визначені замовником у тендерній документації до такого забезпечення тендерної пропозиції.

Однак, на порушення вимог абзацу 5 пункту 1 частини 1 статті 31 Закону, Замовник не відхилив пропозицію ПРИВАТНОГО АКЦІОНЕРНОГО ТОВАРИСТВА «ЕЛЕКТРОПІВДЕНМОНТАЖ-10», визначив його переможцем та уклав договір від 16.11.2021 № 23077-УКБ/20-121-01-21-10868.».

У Висновку також містяться наступні зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель: «З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись статтями 2 та 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Північно-східний офіс Держаудитслужби зобов`язує здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку зокрема шляхом припинення зобов`язань по договору з дотриманням положень Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.».

28.12.2022 було оприлюднено інформацію з запереченнями про усунення порушення замовником.

Вважаючи висновок протиправним, позивач звернувся до суду із даним позовом.

Надаючи правову оцінку спірним відносинам та аргументам учасників справи, суд виходить з наступного.

Правові та організаційні засади здійснення фінансового контролю в Україні, визначені Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин далі - Закон №2939).

Відповідно до частини першої статті 2 Закону №2939 головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Згідно зі ст. 5 Закону №2939 контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Порядок та підстави проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель.

Постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 затверджене Положення про Державну аудиторську службу України, яка є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю (Положення у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно підпункту 3 пункту 4 Положення про Державну аудиторську службу України, остання реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (п. 7 Положення).

Наказом Держаудитслужби від 02.06.2016 №23 затверджене Положення про Північно-східний офіс Держаудитслужби.

Згідно пункту 1 цього Положення, Північно-східний офіс Держаудитслужби (далі - Офіс) підпорядковується Держаудитслужбі та є її міжрегіональним територіальним органом. У складі Офісу утворюються як структурні підрозділи управління в Луганській, Полтавській, Сумській областях (далі - управління). Управління здійснюють свої повноваження на території адміністративно-територіальної одиниці за їх місцезнаходженням відповідно. На території Харківської області реалізацію державного фінансового контролю здійснює апарат Офісу.

Згідно пункту 1 цього Положення, основним завданням Офісу є реалізація повноважень Держаудитслужби на території Луганської, Полтавської, Сумської, Харківської областей.

З наведених підстав позивач у позові посилався на відсутність у Північно-східного офісу Держаудитслужби повноважень проводити моніторинг закупівлі на території Запорізької області.

Відповідач у відзив пояснив, що повноваження на проведення даного контрольного заходу підтверджуються наказами про внесення змін до положень про офіси Держаудитслужби, в яких зазначено, що «на території інших адміністративно-територіальних одиниць Офіс та управління здійснюють реалізацію державного фінансового контролю за дорученням Голови Держаудитслужи та його заступників». «Проведення такого заходу державного фінансового контролю, моніторинг процедури закупівлі, не передбачається у плані ДФК. Підрозділи центрального апарату Держаудитслужби, уповноважені здійснювати моніторинг процедури закупівлі, проводять моніторинг процедури закупівлі у замовників незалежно їх територіальної приналежності. Офіси Держаудитслужби та їх управління в областях проводять моніторинг процедури закупівлі за дорученням Держаудитслужби - у замовників незалежно від їх територіальної приналежності».

На підтвердження вказаного відповідач надав до суду копію листа Державної аудиторської служби України від 25.11.2021 № 003100-18/14939-2021 про надання доручення офісам Держаудитслужби та їх управлінням в областях провести моніторинг процедур закупівель згідно до наданого переліку.

Як встановлено судом, в листі Державної аудиторської служби України від 25.11.2021 № 003100-18/14939-2021 зазначено, що з метою оптимізації контролю у сфері закупівель та досягнення максимальної ефективності в реалізації основних завдань, передбачених Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Держаудитслужба доручає офісам Держаудитслужби та їх управлінням в областях провести терміном до 30.12.2021 моніторинг процедур закупівель згідно з переліком, наведеним у додатку.

29.11.2021 Північно-східним офісом Держаудитслужби було видано наказ про початок моніторингу закупівель №510. Додатком до наказу є витяг з переліку процедур для здійснення моніторингу закупівлі, наданий Держаудитслужбою, у якому саме за № з/п 28 прописана процедура закупівлі № UA-2021-10-13-006922-b, оприлюднена на веб-порталі Уповноваженого органу 13.10.2021.

Таким чином, суд дійшов до висновку, що управління Північно-східного офісу Держаудитслужби у спірних правовідносинах уповноважене проводити моніторинг не лише за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю, а й на території інших адміністративно-територіальних одиниць за відповідним дорученням Держаудитслужби, що прямо передбачено пунктом 1 приведеного вище Положення.

За таких підстав доводи позивача в цій частині є безпідставними.

Правові та організаційні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади встановлює Закон України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VIII (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин далі Закон № 922-VIII).

Метою цього Закону є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.

Пунктом 7 частини першої статті 1 Закону № 922-VIII передбачено, що електронна система закупівель - інформаційно-телекомунікаційна система, яка має комплексну систему захисту інформації з підтвердженою відповідністю згідно із Законом України "Про захист інформації в інформаційно-телекомунікаційних системах", що забезпечує проведення закупівель, створення, розміщення, оприлюднення, обмін інформацією і документами в електронному вигляді, до складу якої входять веб-портал Уповноваженого органу, авторизовані електронні майданчики, між якими забезпечено автоматичний обмін інформацією та документами.

Одним із способів контролю є моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель (пункт 14 частини першої статті 1 Закону № 922-VIII).

Порядок здійснення моніторингу процедур публічних закупівель врегульований статтею 8 Закону № 922-VIII.

Відповідно до частини другої статті 8 Закону № 922-VIII рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох із таких підстав:

1) дані автоматичних індикаторів ризиків;

2) інформація, отримана від органів державної влади, народних депутатів України, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель;

3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель;

4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель;

5) інформація, отримана від громадських об`єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 7 цього Закону.

Відповідно до частини третьої статті 8 Закону № 922-VIII повідомлення про прийняття рішення про початок моніторингу процедури закупівлі орган державного фінансового контролю оприлюднює в електронній системі закупівель протягом двох робочих днів з дня прийняття такого рішення із зазначенням унікального номера оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєного електронною системою закупівель, та/або унікального номера повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі, а також опису підстав для здійснення моніторингу процедури закупівлі. Повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі не зупиняє проведення процедур закупівель, визначених цим Законом.

Згідно частини четвертої статті 8 Закону № 922-VIII строк здійснення моніторингу процедури закупівлі не може перевищувати 15 робочих днів з наступного робочого дня від дати оприлюднення повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі в електронній системі закупівель.

За результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання (частина шоста статті 8 Закону № 922-VIII).

Відповідно до частини дев`ятнадцятої статті 8 Закону № 922-VIII форма висновку та порядок його заповнення визначаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Стаття 16 Закону № 922-VIII встановлює кваліфікаційні критерії процедури закупівлі.

Замовник вимагає від учасників процедури закупівлі подання ними документально підтвердженої інформації про їх відповідність кваліфікаційним критеріям (частина перша статті 16 Закону № 922-VIII).

Так, відповідно до частини другої статті 16 Закону № 922-VIII замовник установлює один або декілька з таких кваліфікаційних критеріїв: 1) наявність в учасника процедури закупівлі обладнання, матеріально-технічної бази та технологій; 2) наявність в учасника процедури закупівлі працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід; 3) наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного (аналогічних) за предметом закупівлі договору (договорів); 4) наявність фінансової спроможності, яка підтверджується фінансовою звітністю.

Згідно з частиною третьою статті 22 Закону № 922-VIII тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації. Тендерна документація може містити правила зазначення в договорі про закупівлю грошового еквівалента в національній чи іноземній валюті за офіційним курсом, установленим Національним банком України станом на дату проведення електронного аукціону.

Тендерна документація не повинна містити вимог, що обмежують конкуренцію та призводять до дискримінації учасників, а також вимог щодо документального підтвердження інформації про відповідність вимогам тендерної документації, якщо така інформація є публічною, що оприлюднена у формі відкритих даних згідно із Законом України "Про доступ до публічної інформації" та/або міститься у відкритих єдиних державних реєстрах, доступ до яких є вільним (частина четверта статті 22 Закону № 922-VIII).

Так, відповідачем у висновку зазначено, що за результатами аналізу питання розгляду тендерних пропозицій встановлено порушення абзацу 5 пункту 1 частини 1 статті 31 Закону.

Також зазначено, що з огляду на встановлені порушення законодавства у сфері публічних закупівель Північно-східний офіс Держаудитслужби зобов`язує здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку зокрема шляхом припинення зобов`язань по договору з дотриманням положень Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Згідно з нормами розділу ІІІ Наказу від 08.09.2020 № 552 «Порядок заповнення констатуючої частини форми висновку», у разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пункт 3 має містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якого орган державного фінансового контролю зобов`язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов`язання щодо їх усунення.

Таким чином, законодавець поклав обов`язок на відповідача у висновку про результати моніторингу закупівлі, у разі виявлення порушень, зобов`язати замовника усунути порушення чітко визначивши установлений законодавством порядок усунення.

Загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їхня обґрунтованість та вмотивованість.

Суд погоджується із доводами позивача про те, що зазначивши в оскаржуваному висновку про зобов`язання здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом припинення зобов`язань за договором, в тому числі із застосуванням відповідних наслідків недійсності/нікчемності договору, відповідач не конкретизував, яких саме заходів має вжити позивач, не визначив спосіб усунення виявлених під час моніторингу закупівлі порушень, що свідчить про його нечіткість та невизначеність.

Можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки), яких необхідно вжити уповноваженій особі замовника для усунення порушень.

Спонукання позивача самостійно визначити на підставі неконкретизованих норм, які саме заходи необхідно вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства.

Зобов`язальний характер вимог щодо усунення виявлених порушень свідчить як про встановлення цих порушень, так і про визначення імперативного обов`язкового способу їхнього усунення.

Відповідну правову позицію Верховний Суд висловив, зокрема у постановах від 10 грудня 2019 року в справі №160/9513/18, від 05 березня 2020 року в справі №640/467/19, від 23 квітня 2020 року в справі №160/5735/19, від 11 червня 2020 року в справі №160/6502/19, від 12 серпня 2020 року в справі №160/11304/19, від 21 січня 2021 року в справах №240/9993/19, №400/4458/19, №420/3411/19 та №480/3179/19, від 28 січня 2021 року в справі №160/12925/19, від 05 лютого 2021 року в справі №160/4347/19, від 19 квітня 2021 року в справі №1.380.2019.006879 та від 13 травня 2021 року в справі №160/13090/19.

Статтею 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» передбачено права органу державного фінансового контролю, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Варто зазначити, ні вказаним Законом, ні іншим нормативно-правовим актом безпосередньо не встановлено право органів фінансового контролю вимагати розірвання договорів.

Крім того, відповідно до статті 651 ЦК України зміна або розірвання договору допускається лише за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або законом. Договір може бути змінено або розірвано за рішенням суду на вимогу однієї із сторін у разі істотного порушення договору другою стороною та в інших випадках, встановлених договором або законом. Істотним є таке порушення стороною договору, коли внаслідок завданої цим шкоди друга сторона значною мірою позбавляється того, на що вона розраховувала при укладенні договору. У разі односторонньої відмови від договору у повному обсязі або частково, якщо право на таку відмову встановлено договором або законом, договір є відповідно розірваним або зміненим.

Суд зазначає, що у висновку про результати моніторингу закупівлі взагалі не йде мова про неефективне, незаконне, нецільове, тощо використання бюджетних коштів, що не узгоджується із вимогою відповідача про розірвання укладеного за результатами закупівель договору.

Також, у висновку про результати моніторингу закупівлі відсутні будь-які застереження щодо вартості послуг, тим самим підтверджено відповідність такої вартості ринковим цінам. Відповідачем не заперечується, що переможцем тендеру запропоновано пропозицію, яка відповідає реаліям ринку, тобто є прийнятною та такою, що не призведе до завдання збитків місцевому бюджету.

Конституційний Суд України у Рішенні від 25 січня 2012 року №3-рп/2012 (справа №1-11/2012) зазначив, що одним із елементів верховенства права є принцип пропорційності, який серед іншого означає, що заходи, передбачені в нормативно-правових актах, повинні спрямовуватися на досягнення легітимної мети та мають бути співмірними з нею. Додержання принципу пропорційності означає необхідність дотримання балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване відповідне рішення (ст. 2 КАС України).

На думку суду, у даному випадку органом аудиту не аналізовано наслідків стверджуваних ним порушень в кореспонденції із результатами закупівлі, в тому числі, з урахуванням того, що строк дії договору, що укладений за наслідками такої закупівлі.

В адміністративному судочинстві принцип верховенства права зобов`язує суд надавати законам та іншим нормативно-правовим актам тлумачення у спосіб, який забезпечує пріоритет прав людини при вирішенні справи. Тлумачення законів та нормативно-правових актів не може спричиняти несправедливих обмежень прав людини.

Предметом регулювання статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод є втручання держави у право на мирне володіння майном. У практиці ЄСПЛ (серед багатьох інших, наприклад, рішення ЄСПЛ у справах «Спорронґ і Льоннрот проти Швеції» від 23 вересня 1982 року, «Джеймс та інші проти Сполученого Королівства» від 21 лютого 1986 року, «Щокін проти України» від 14 жовтня 2010 року, «Сєрков проти України» від 07 липня 2011 року, «Колишній король Греції та інші проти Греції» від 23 листопада 2000 року, напрацьовано три критерії, які слід оцінювати на предмет сумісності заходу втручання у право особи на мирне володіння майном із гарантіями ст. 1 Першого протоколу до Конвенції, а саме: чи є втручання законним; чи має воно на меті «суспільний», «публічний» інтерес; чи є такий захід (втручання у право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям.

Втручання держави у право на мирне володіння майном є законним, якщо здійснюється на підставі закону нормативно-правового акта, що має бути доступним для заінтересованих осіб, чітким і передбачуваним з питань застосування та наслідків дії його норм.

Втручання є виправданим, якщо воно здійснюється з метою задоволення «суспільного», «публічного» інтересу втручання держави у право на мирне володіння майном може бути виправдано за наявності об`єктивної необхідності у формі суспільного, публічного, загального інтересу, який може включати інтерес держави, окремих регіонів, громад чи сфер людської діяльності. Саме національні органи влади мають здійснювати первісну оцінку наявності проблеми, що становить суспільний інтерес, вирішення якої б вимагало таких заходів. Поняття «суспільний інтерес» має широке значення (рішення від 23 листопада 2000 року в справі «Колишній король Греції та інші проти Греції»). Крім того, ЄСПЛ також визнає, що й саме по собі правильне застосування законодавства, безперечно, становить «суспільний інтерес» (рішення ЄСПЛ від 02 листопада 2004 року у справі «Трегубенко проти України»).

Критерій «пропорційності» передбачає, що втручання у право власності розглядатиметься як порушення ст. 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання. «Справедлива рівновага» передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, визначеною для досягнення, та засобами, які використовуються. Необхідного балансу не буде дотримано, якщо особа несе «індивідуальний і надмірний тягар». При цьому з питань оцінки «пропорційності» ЄСПЛ, як і з питань наявності «суспільного», «публічного» інтересу, визнає за державою досить широку «сферу розсуду», за винятком випадків, коли такий «розсуд» не ґрунтується на розумних підставах.

Отже, з огляду на практику ЄСПЛ оскаржуваний висновок не відповідає критерію «пропорційності», оскільки вимога розірвати договір, який сумлінно виконується сторонами, може призвести до безпідставного порушення майнових прав господарюючих суб`єктів - сторін договору.

Загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їх обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб`єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття, чого в цій справі відповідачем зроблено не було.

На підставі викладеного у сукупності суд приходить до висновку, що вимога відповідача про зобов`язання замовника вжити заходів щодо розірвання укладеного за результатами проведеного тендеру договору з суто формальних причин не спрямована на досягнення легітимної мети та не є співмірною з нею, оскільки, суть «виявлених порушень» жодним чином не зачіпає бюджетні інтереси.

Зважаючи на вищевикладене, суд вважає, що спірний висновок про результати моніторингу закупівель не відповідає критеріям обґрунтованості та розсудливості, складений без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття такого рішення, та з порушенням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів позивача, а також суспільних інтересів, і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.

Як наслідок, суд дійшов висновку, що викладені в позові доводи позивача є обґрунтованими.

За приписами частини першої статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Відповідно до приписів статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

Частиною першою статті 77 КАС України закріплено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до частини другої статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Аналогічна позиція стосовно обов`язку доказування була висловлена Європейським судом з прав людини у пункті 36 справи «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland) від 01 липня 2003 року №37801/97, в якому він зазначив, що хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (рішення).

Також у контексті оцінки доводів сторін, суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Враховуючи вищезазначені положення, дослідивши фактичні обставини та питання права, що лежать в основі спору по даній справі, суд дійшов висновку про відсутність необхідності надання відповіді на інші аргументи сторін, оскільки судом були досліджені усі основні питання, які є важливими для прийняття даного судового рішення.

Сторонами суду не наведено інших специфічних, доречних та важливих аргументів, які суд зобов`язаний оцінити, виконуючи свої зобов`язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Таким чином, з`ясувавши обставини у справі, перевіривши доводи сторін та надавши правову оцінку наданим доказам, суд дійшов висновку, що позовні вимоги слід задовольнити.

Вирішуючи питання про розподіл судових витрат, суд виходить з такого.

Позивачем було сплачено при зверненні до Окружного адміністративного суду міста Києва судовий збір в сумі 2481,00 грн (квитанція від 29.07.2022).

Відповідно до частини першої статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Зважаючи на те, що суд дійшов висновку про задоволення позовних вимог, відповідно до приписів частини першої статті 139 КАС України, суд присуджує позивачу за рахунок бюджетних асигнувань відповідача відшкодування понесених судових витрат у розмірі 2481,00 грн

Керуючись ст.ст. 2, 3, 5, 9, 77, 90, 139, 241-246, 255, 262, 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

Адміністративний позов Акціонерного товариства «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» (, 01032, м. Київ, вул. Назарівська, буд. 3) в особі філії «Відокремлений підрозділ «Запорізька атомна електрична станція» (, 71503, Запорізька обл., м. Енергодар, вул. Промислова, буд. 133) до Північно-східного офісу Держаудитслужби , 61022, Харківська обл., м. Харків, майдан Свободи, буд. 5) про визнання протиправним та скасування висновку задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати висновок Північно-східного офісу Держаудитслужби від 20.12.2021 №UA-2021-10-13-006922-b про результати моніторингу закупівлі.

Стягнути на користь Акціонерного товариства «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» в особі філії «Відокремлений підрозділ «Запорізька атомна електрична станція» за рахунок бюджетних асигнувань Північно-східного офісу Держаудитслужби судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 2481 (дві тисячі чотириста вісімдесят одна) гривня 00 копійок.

Повне судове рішення складено 24.04.2025.

Рішення може бути оскаржено в апеляційному порядку до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або справа розглянута в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя Т.В.Загацька