Справа № 990/34/25
Суддя: Гриців Михайло Іванович
Дата ухвалення: 2025-04-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 квітня 2025 року

м. Київ

справа № 990/34/25

провадження № 11-70заі25

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Гриціва М. І.,

суддів Банаська О. О., Власова Ю. Л.,Воробйової І. А., Губської О. А., Єленіної Ж. М., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кравченка С. І., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Шевцової Н. В.

розглянула в порядку письмового провадження за наявними матеріалами апеляційну скаргу ОСОБА_1 про перегляд ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 січня 2025 року (судді Гончарова І. А., Білоус О. В., Бившева Л. І., Ханова Р. Ф., Юрченко В. П.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до держави України в особі Верховної Ради України, Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Кабінет Міністрів України, Міністерство юстиції України, Міністерство соціальної політики України, Державна служба статистики України, про визнання бездіяльності протиправною зобов`язання вчинити певні дії і

ВСТАНОВИЛА:

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив визнати протиправною бездіяльність:

- Верховної Ради України щодо встановлення прожиткового мінімуму та індексу інфляції на рівні, що не відповідає реальному рівню цін та потребам громадян, що призвело до порушення його конституційних прав;

- Президента України Зеленського Володимира Олександровича щодо невжиття заходів із захисту конституційних прав позивача та невиконання обов`язку гаранта додержання Конституції України (стаття 102 Конституції України), зважаючи на публічні заяви Міністерства юстиції України та Підласої [Роксолани Андріївни];

- Кабінету Міністрів України щодо встановлення прожиткового мінімуму та індексу інфляції на рівні, що не відповідає реальному рівню цін та потребам громадян, що призвело до порушення конституційних прав позивача (статті 46, 48, 49 Конституції України);

- Державної служби статистики України у заниженні рівня інфляції та застосуванні невірних [неправильних] розрахунків, що вплинуло на розмір пенсійних виплат.

А також просив встановити факт заниження індексу інфляції та визначення прожиткового мінімуму на рівні, що у 2,4 рази нижче за фактичний, що призвело до зменшення пенсійних виплат позивача в зазначеному розмірі.

2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 29 січня 2025 року на підставі пункту 6 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) позовну заяву повернув ОСОБА_1 .

Ключовим аргументом судового рішення про повернення позовної заяви суд першої інстанції визнав те, що ОСОБА_1 у своїй позовній заяві об`єднав в одне провадження кілька вимог, які підсудні різним судам, і нема законних підстав для їхнього роз`єднання в окремі провадження таким чином, щоб після роз`єднання Верховний Суд як суд першої інстанції міг розглядати в самостійному провадженні позовні вимоги до Кабінету Міністрів України та Державної служби статистики України, які цьому суду за правилами виключної підсудності не підсудні.

3. ОСОБА_1 не погодився із цією ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 січня 2025 року (далі - оскаржена ухвала) як суду першої інстанції і подав до Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) апеляційну скаргу, в якій просить її скасувати та ухвалити нове рішення, яким задовольнити його позовні вимоги.

Скаржник вважає, що оскаржена ухвала не відповідає вимогам матеріального права та є такою, що ухвалена з порушенням процесуального права. На переконання скаржника, суд, коли виносив оскаржену ухвалу про повернення йому позовної заяви, обмежив його право на звернення до суду, а також наполягає на тому, що висновок суду першої інстанції про те, що позов подано до кількох відповідачів, є хибним, оскільки він подав позов до одного відповідача -держави України в особі зазначених ним відповідачів. До того ж суд мав би залишити його позов без руху та надати час, щоб направити заяву на усунення недоліків, а не повертати позов, не з`ясувавши усіх обставин справи.

На думку скаржника, суд в оскарженій ухвалі помилково послався на те, що позови до різних відповідачів мають розглядатися в різних судах, адже спір є адміністративним і, як вбачається з його позовної заяви, «порушення вчинила не одна особа, група осіб, тобто органи державної влади (об`єкт владного повноваження), а відтак відсутні правові підстави для розгляду групового порушення в різних судах», тому скаржник вважає, що суд неправильно застосував статтю 172 КАС України.

ОСОБА_1 наголошує на тому, що оскаржена ухвала порушує його право на судовий захист, відтак підлягає скасуванню.

4. Велика Палата ухвалою від 20 лютого 2025 року відкрила апеляційне провадження у цій справі, а ухвалою від 13 березня 2025 року призначила розгляд справи в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами на 10 квітня 2025 року.

5. Верховна Рада України подала відзив на апеляційну скаргу, в якому мотиви частково подібні до мотивів, викладених в оскарженій ухвалі, погоджується із наведеними в ній підставами повернення позовної заяви ОСОБА_1 та просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржену ухвалу - без змін, оскільки вважає безпідставними і такими, що не підлягають задоволенню, вимоги та доводи, що викладені в апеляційній скарзі ОСОБА_1 .

Кабінет Міністрів України також подав відзив на апеляційну скаргу, в якому просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржену ухвалу - без змін та акцентує на тому, що суд першої інстанції у цій справі дійшов обґрунтованого висновку щодо неможливості об`єднання в одне провадження позовних вимог, які належить розглядати за правилами різної підсудності, оскільки об`єднані у позовній заяві ОСОБА_1 вимоги мають виключну підсудність різним судам і нема законних підстав для їхнього роз`єднання в окремі провадження таким чином, щоб після роз`єднання Верховний Суд як суд першої інстанції міг розглядати в самостійному провадженні позовні вимоги до Кабінету Міністрів України та Державної служби статистики України, які цьому суду за правилами виключної підсудності не підсудні.

Від інших сторін у цій справі відзиви на апеляційну скаргу до Великої Палати не надходили, а отже, вони не скористалися своїм правом на подання відзиву.

08 квітня 2025 року до Великої Палати надійшло клопотання від ОСОБА_1 , в якому він просить звернутися до Конституційного Суду України з поданням щодо конституційності оспорюваних ним у цій справі норм законодавства та зупинити провадження у справі до розгляду цього подання Конституційним Судом України.

Велика Палата надала оцінку доводам, викладеним у клопотанні, та не знайшла підстав для їхнього задоволення, позаяк вони не є такими, щоб заважали здійснювати розгляд цієї справи та за її наслідками ухвалити відповідне судове рішення.

6. Велика Палата заслухала суддю-доповідача, перевірила рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до ухвалення незаконного судового рішення, та виснувала, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

7. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

На підставі правил пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю (частина перша статті 5 КАС України)

Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Адміністративний суд - суд, до компетенції якого цим Кодексом віднесено розгляд і вирішення адміністративних справ (пункт 3 частини першої статті 4 КАС України).

За пунктом 5 цієї частини статті як адміністративне судочинство розуміють діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у порядку, встановленому цим Кодексом.

Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

За приписами частини першої статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: 1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; 2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); 3) відповідає позовна заява вимогам, установленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; 4) належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; 5) позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням установленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); 6) немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроєкту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.

Визначений частиною четвертою статті 22 КАС України перелік справ, які підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції, є вичерпним.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, бездіяльності Кабінету Міністрів України визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої); законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2 частини першої).

Згідно із частинами першою, другою статті 21 КАС України позивач може заявити кілька вимог в одній позовній заяві, якщо вони пов`язані між собою. Якщо справа щодо пов`язаних вимог територіально підсудна різним місцевим адміністративним судам, то її розглядає один із цих судів за вибором позивача.

Приписам цієї процесуальної норми кореспондують правила частини першої статті 172 КАС України про те, що в одній позовній заяві може бути об`єднано декілька вимог, пов`язаних між собою підставою виникнення або поданими доказами, основні та похідні позовні вимоги.

Водночас у цій статті (в частинах четвертій - шостій) встановлені заборони об`єднувати в одне провадження кілька вимог, щодо яких закон визначає особливості порядку їх розгляду. Зокрема, не допускається об`єднання в одне провадження кількох вимог, які належить розглядати в порядку різного судочинства, якщо інше не встановлено законом (частина четверта цієї статті), а також щодо яких законом визначена виключна підсудність різним судам (частина п`ята цієї статті).

Поза тим закон установлює норму, відповідно до якої суд за клопотанням учасника справи або з власної ініціативи вправі до початку розгляду справи по суті роз`єднати позовні вимоги, виділивши одну або кілька об`єднаних вимог у самостійне провадження, якщо це сприятиме виконанню завдання адміністративного судочинства і розгляд позовних вимог, виділених у самостійне провадження, буде продовжувати здійснювати суддя, який прийняв рішення про роз`єднання позовних вимог (частина шоста статті 172 КАС України).

Нормами КАС України імперативно врегульовано підсудність адміністративних справ з визначенням категорій справ, які підлягають розгляду Верховним Судом як судом першої інстанції та не підлягають розгляду іншими адміністративними судами в разі об`єднання у позові вимог, які хоч і пов`язані між собою, але їх розгляд віднесено до підсудності іншого адміністративного суду як суду першої інстанції.

Відповідно до пункту 6 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо порушено правила об`єднання позовних вимог (крім випадків, в яких є підстави для застосування положень статті 172 цього Кодексу).

8. Зі змісту позовної заяви випливає, що ОСОБА_1 об`єднав кілька вимог до різних суб`єктів владних повноважень. Одні з цих вимог - до Верховної Ради України та Президента України Зеленського Володимира Олександровича, а отже, за правилами виключної підсудності ці вимоги належать до компетенції Верховного Суду як суду першої інстанції, поза тим як інші його вимоги, звернуті до Кабінету Міністрів України, Міністерства соціальної політики України, Міністерства юстиції України, Державної служби статистики України, не підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції.

Об`єднані у цій позовній заяві вимоги підсудні різним судам, у зв`язку із чим мають розглядатися різними судами, що буде відповідати завданню адміністративного судочинства та порядку, встановленому КАС України.

Отже, Велика Палата вважає правильним висновок суду першої інстанції про наявність правничих підстав для повернення цієї позовної заяви позивачу на підставі пункту 6 частини четвертої статті 169 КАС України, позаяк позивач об`єднав в одне провадження кілька вимог, що підсудні різним судам, і нема законних підстав для їхнього роз`єднання в окремі провадження таким чином, щоб після роз`єднання Верховний Суд як суд першої інстанції міг розглядати у самостійному провадженні позовні вимоги до Кабінету Міністрів України, Міністерства соціальної політики України, Міністерства юстиції України, Державної служби статистики України, які цьому суду за правилами виключної підсудності не підсудні.

Така позиція суду неодноразово висловлювалась Великою Палатою та повністю узгоджується з її правовою позицією, викладеною, зокрема, у постановах від 2 березня 2023 року у справі № 215/3640/22, від 11 липня 2024 року у справі № 990/198/24, від 05 грудня 2024 року у справі № 990/308/24.

9. Велика Палата не погоджується з доводами апеляційної скарги про порушення права на судовий захист та зазначає, що таке право позивача не порушене, оскільки повернення позову не позбавляє права на повторне звернення до суду з урахуванням тих обставин, які стали підставою для такого повернення.

Стосовно доводів апеляційної скарги про те, що суд першої інстанції на вимогу статті 48 КАС України мав би замінити первісних відповідачів на належних відповідачів, якщо цей суд вважав визначене позивачем неправильним коло відповідачів, Велика Палата звертає увагу на те, що частина третя зазначеної статті дійсно передбачає таку можливість, проте за однієї умови - якщо це не призведе до зміни підсудності адміністративної справи. У нашому випадку ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому відповідачами означив Верховну Раду України та Президента України Зеленського Володимира Олександровича, які за правилами виключної підсудності належать до компетенції Верховного Суду як суду першої інстанції, тоді як інші його вимоги, звернуті до Кабінету Міністрів України, Міністерства соціальної політики України, Міністерства юстиції України, Державної служби статистики України, не підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції, що само собою унеможливлює правозастосування частини третьої статті 48 КАС України.

10. Інші доводи та міркування позивача, викладені в апеляційній скарзі, не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду щодо повернення позовної заяви особі, яка її подала, а тому не можуть бути підставою для скасування оскарженого судового рішення.

11. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

На підставі частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Велика Палата вважає, що суд першої інстанції ухвалу від 29 січня 2025 року у справі № 990/34/25 постановив з дотриманням норм процесуального права, наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують правильності висновків цього суду, підстав для скасування оскарженої ухвали немає.

Керуючись статтями 311, 312, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 січня 2025 року у справі № 990/34/25 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною й оскарженню не підлягає

Суддя-доповідач М. І. Гриців

Судді: О. О. Банасько М. В. Мазур

Ю. Л. Власов С. Ю. Мартєв

І. А. Воробйова К. М. Пільков

О. А. Губська С. О. Погрібний

Ж. М. Єленіна О. В. Ступак

Л. Ю. Кишакевич І. В. Ткач

В. В. Король О. С. Ткачук

С. І. Кравченко В. Ю. Уркевич

О. В. Кривенда Н. В. Шевцова