Справа № 400/11803/23
Суддя: Радишевська О.Р.
Дата ухвалення: 2025-04-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

23 квітня 2025 року

м. Київ

справа №400/11803/23

адміністративне провадження № К/990/1617/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,

суддів - Мацедонської В.Е., Смоковича М.І.

розглянув як суд касаційної інстанції в порядку письмового провадження адміністративну справу № 400/11803/23,

за позовом заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області до Миколаївської міської ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача, - Комунального підприємства Миколаївської міської ради «Захист», про зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито,

за касаційною скаргою Миколаївської міської ради на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12.12.2023, постановлену у складі: судді-доповідача Ступакової І.Г., суддів Бітова А. І., Лук`янчук О. В.,

УСТАНОВИВ:

І. Обставини справи

Заступник керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва (далі - позивач, прокурор) звернувся до суду в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області (далі - ГУ ДСНС у Миколаївській області) з позовом до Миколаївської міської ради (далі - відповідач), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача, - Комунального підприємства Миколаївської міської ради «Захист», - з вимогою зобов`язати відповідача вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан і готовність укриття населення захисної споруди цивільного захисту - сховища № 52086, що розташоване за адресою: просп. Центральний, 22-Б/2, м. Миколаїв.

На обґрунтування позову прокурор зазначив, що захисна споруда № 52086, яка розташована за адресою: просп. Центральний, 22-Б/2, м. Миколаїв і перебуває на балансі відповідача, має незадовільний стан, що є порушенням установлених державою гарантій забезпечення захисту мирного населення. Водночас ДСНС та його територіальні органи, на які покладено функції контролю за утримання захисних споруд цивільного захисту, дій щодо приведення захисної спору у належний стан не вчинили.

З урахуванням викладеного, прокурор уважає, що в цій справі є підстави для представництва інтересів держави, відповідно до статті 131-1 Конституції України і статей 23 Закону України «Про прокуратуру» та 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), шляхом пред`явлення відповідного позову.

Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 31.10.2023 позовну заяву заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Миколаївській області до Миколаївської міської ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача, - Комунального підприємства Миколаївської міської ради «Захист», залишено без розгляду.

Залишаючи без розгляду позов, суд першої інстанції виходив із того, що з позовом до суду в інтересах держави в особі органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень прокурор може звертатися лише за умови, що такі органи на шкоду інтересам держави не реалізують відповідних повноважень самостійно.

У цьому контексті суд першої інстанції зазначив, що ДСНС та його територіальні органи наділені правом звертатися до суду лише з позовами про застосування заходів реагування, до яких позов про приведення захисної споруди у належний стан не належить.

Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12.12.2023 ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 31.10.2023 скасовано, а справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Скасовуючи ухвалу суду першої інстанції й направляючи справу на продовження розгляду, суд апеляційної інстанції зазначив, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор, однак, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень. Суд апеляційної інстанції вважав, що в умовах відбиття збройної агресії збереження життя та здоров`я людей є ключовою обставиною, яка дає підстави визнати, що позовна заява прокурора є єдиним ефективним засобом захисту порушених прав громадян та інтересів держави.

ІI. Провадження в суді касаційної інстанції

11.01.2024 до Суду від Миколаївської міської ради надійшла касаційна скарга на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12.12.2023, у якій скаржник просить її скасувати та залишити в силі ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 31.10.2023.

У касаційній скарзі скаржник зазначає про помилковість висновків суду апеляційної інстанції про наявність у прокурора підстав для звернення з цим позовом.

Як зазначає скаржник, наявність чи відсутність порушених «інтересів держави», на чому наполягав суд апеляційної інстанції, жодним чином не нівелює обов`язку прокурора встановити суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження, здійснювати захист таких інтересів, або відсутність такого органу, та, в залежності від цього, звернутися до суду або в особі такого органу, або як самостійний позивач.

У спірних правовідносинах прокурор звернувся до суду в інтересах ГУ ДСНС у Миколаївській області, проте вказаний орган не наділений повноваженнями звертатися до суду з позовами про зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності. З огляду на викладене, прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

У відзиві на касаційну скаргу заступник керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва зазначив про помилковість доводів Миколаївської міської ради щодо відсутності у ГУ ДСНС у Миколаївській області повноважень на звернення до суду з подібним позовом.

Прокурор зауважує, що ДСНС та його територіальні органи законом уповноважені здійснювати заходи щодо створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, а також контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням. Водночас Законом України від 06.10.2022 № 2655-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», який набрав чинності 29.10.2022, до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України внесено зміни й передбачено, зокрема, право центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту та його територіальних органів, звертатися до адміністративного суду з інших підстав, визначених законом.

Право на звернення до суду центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів, зокрема, передбачено статтею 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», якщо це необхідно для належного здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України, з обранням на власний розсуд належного та ефективного способу захисту порушених прав та інтересів держави.

Прокурор також зазначає, що питання можливості звернення до суду прокурора в інтересах держави з позовом, що стосується неналежного утримання захисних споруд, уже розглядалося Великою Палатою Верховного Суду, яка у постанові від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16 зазначила про можливість ДСНС бути позивачем у подібних правовідносинах з огляду на її завдання та функції у сфері цивільної оборони та захисту населення в умовах надзвичайних ситуацій.

Касаційна скарга надійшла до Суду 11.01.2024. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Мацедонській В.Е., ОСОБА_1.

Ухвалою Суду від 06.02.2024 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

20.02.2024 від Миколаївської міської ради надійшло клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, як таку, що містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

Відповідно до вимог частини п`ятої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики.

Згідно з частиною першою статті 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.

У силу частини другої статті 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується більшістю від складу суду, що розглядає справу.

За змістом указаних процесуальних норм, вирішуючи питання щодо наявності чи відсутності підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Суд, керуючись внутрішнім переконанням, у кожному конкретному випадку, з урахуванням змісту спірних правовідносин, оцінює наявність виключної правової проблеми та необхідність передачі справи для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Проаналізувавши зазначені у клопотанні підстави, якими обґрунтовано необхідність передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Суду дійшов висновку про відсутність у спірних відносинах виключної правової проблеми, вирішити яку можливо лише через передачу матеріалів цієї справи на розгляд до Великої Палати Верховного Суду.

Отже, Суд не вбачає підстав для передачі цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

У зв`язку із звільненням судді ОСОБА_1 у відставку (рішення Вищої ради правосуддя від 24.09.2024 №2777/0/15-24) розпорядженням заступника керівника Апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду призначений повторний автоматизований розподіл справи.

За наслідками повторного автоматизованого розподілу справу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Радишевської, суддів Мацедонської В.Е., Смоковича М.І.

ІІІ. Висновки Верховного Суду

У цій справі предметом касаційного оскарження є судове рішення суду апеляційної інстанції, яким скасовано ухвалу суду першої інстанції, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, та направлено справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Після відкриття провадження у цій справі, Верховний Суд у складі колегії суддів ухвалою від 21.08.2024 передав на розгляд об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду справу № 380/970/24 для відступу від висновку, викладеного в ухвалах від 02.07.2024 у справі № 640/6003/22 та від 11.07.2024 у справі № 380/4008/24, відповідно до якого постанова суду апеляційної інстанції, якою скасовано ухвалу суду першої інстанції (яка перешкоджає подальшому провадженню у справі) і направлено справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, не може бути предметом касаційного оскарження,

В ухвалі від 19.03.2025 у справі № 380/970/24 Верховний Суд у складі суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду дійшов висновку про відсутність підстав для відступу від указаної позиції, мотивуючи це, зокрема, таким.

Частина перша статті 55 Конституції України містить загальну норму, якою визначено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Це означає право кожного звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод.

Згідно із пунктом 8 частини першої статті 129 Конституції України основними засадами судочинства є забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.

Наведеним конституційним положенням кореспондують норми статті 14 Закону України від 02.06.2016 № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII).

Відповідно до частини першої статті 36 Закону № 1402-VIII Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

За правилами пункту 1 частини другої статті 36 Закону № 1402-VIII Верховний Суд здійснює правосуддя як суд касаційної інстанції в порядку, встановленому процесуальним законом.

Таким процесуальним законом для Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду є КАС України, який визначає його юрисдикцію та повноваження, встановлює порядок здійснення судочинства, у тому числі як суду касаційної інстанції в адміністративних справах, яким, відповідно до статті 327 цього Кодексу, є Верховний Суд.

Згідно з частиною першою статті 13 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.

Отже, право на касаційне оскарження судових рішень закріплено у Конституції України (пункт 8 частини першої статті 129 Конституції України), у Законі № 1402-VIII (частина перша статті 14) та у КАС України (зокрема, у частині першій статті 13).

На відміну від попередньої редакції статті 129 Конституції України, якою однією із засад судочинства визначалося «забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, встановлених законом», її чинна редакція (з урахуванням змін, унесених Законом України від 02.06.2016 № 1401-VIII) однією з основних засад судочинства визначає «забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення».

Необхідність та мета таких змін розкривається в Пояснювальній записці до проєкту Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», у якій зазначено, що запропонована нова редакція положення щодо забезпечення права на апеляційний перегляд та касаційне оскарження мінімізує наявні у чинній редакції пункту 8 частини третьої статті 129 Конституції України ризики розширеного тлумачення на рівні закону винятків із цього правила, що у наслідку спричиняє до обмеження конституційного права особи на оскарження судового рішення.

При цьому, встановлення законом виняткових підстав для касаційного оскарження у тих випадках, коли таке оскарження є дійсно необхідним, надає змогу побудувати ефективну судову систему, що гарантуватиме особі право на остаточне та обов`язкове судове рішення.

Надалі, з метою обмеження можливості оскарження в касаційному порядку окремих процедурних судових рішень, законодавець прийняв Закон України від 03.10.2017 № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів».

Так, у Пояснювальній записці до проєкту Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» зазначено, що законопроєктом запроваджуються розумні процесуальні фільтри, зокрема, для касаційного оскарження судових рішень.

Запроваджені Законом України від 02.06.2016 № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» зміни основних засад судочинства знайшли своє відображення у статті 2 КАС України, пунктом 7 частини третьої якої передбачено, що однією з основних засад (принципів) адміністративного судочинства є забезпечення права на касаційне оскарження судового рішення у випадках, визначених законом.

Таким чином, законодавцем послідовно унормовано засади адміністративного судочинства, які спрямовані на обмеження можливості касаційного оскарження окремих процедурних судових рішень як суду першої інстанції, так і суду апеляційної інстанції.

При цьому обмеження права на касаційне оскарження відповідають Конституції України та узгоджуються з правовими позиціями Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), викладеними, зокрема, у справах «Леваж Престасьон Сервіс проти Франції» («Levages Prestations Services v. France»; заява № 21920/93; у рішенні від 23.10.1996) та «Гомес де ла Торре проти Іспанії» («Brualla Gomes de la Torre v. Spain»; заява 26737/95; у рішенні від 19.12.1997), в яких зауважено, що умови прийнятності касаційної скарги відповідно до норм законодавства можуть бути суворішими, ніж для звичайної заяви. З огляду на особливий статус суду касаційної інстанції процесуальні процедури в ньому можуть бути більш формальними, особливо якщо провадження здійснюється після розгляду справи судом першої, а потім - апеляційної інстанції.

Такі підходи було втілено у статті 328 КАС України, якою регламентовано право на касаційне оскарження, яке доступне певному колу суб`єктів, визначеному частиною першою цієї статті, та щодо чітко окреслених судових рішень з процесуальних питань, які можуть бути оскаржені до суду касаційної інстанції, які визначено в частинах другій і третій цієї норми процесуального закону.

Так, відповідно до частини першої статті 328 КАС України, учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.

У касаційному порядку можуть бути оскаржені ухвали суду першої інстанції про забезпечення позову, заміну заходу забезпечення позову, ухвали, зазначені у пунктах 3, 4, 12, 13, 17, 20 частини першої статті 294 цього Кодексу, після їх перегляду в апеляційному порядку (частина друга статті 328 КАС України).

Відповідно до зазначених пунктів частини першої статті 294 КАС України окремо від рішення суду можуть бути оскаржені в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції щодо: повернення заяви позивачеві (заявникові) (пункт 3), відмови у відкритті провадження у справі (пункт 4), залишення позову (заяви) без розгляду (пункт 12), закриття провадження у справі (пункт 13), відмови у відкритті провадження про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами (пункт 17), заміни сторони у справі (процесуальне правонаступництво) або сторони виконавчого провадження (пункт 20).

Водночас частиною третьою статті 328 КАС України обумовлено, що у касаційному порядку можуть бути оскаржені ухвали суду апеляційної інстанції про відмову у відкритті або закриття апеляційного провадження, про повернення апеляційної скарги, про зупинення провадження, щодо забезпечення позову та заміни заходу забезпечення позову, про відмову ухвалити додаткове рішення, про роз`яснення рішення чи відмову у роз`ясненні рішення, про внесення або відмову у внесенні виправлень у рішення, про повернення заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами, про відмову у відкритті провадження за нововиявленими або виключними обставинами, про відмову в задоволенні заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами, про заміну сторони у справі, про накладення штрафу в порядку процесуального примусу, окремі ухвали.

Таким чином, частиною першою статті 328 КАС України передбачена можливість касаційного оскарження рішень судів першої інстанції, якими закінчено судовий розгляд (частина третя статті 241 КАС України), після апеляційного перегляду справи, а також постанов суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом. Проте таке оскарження можливе лише у випадку, якщо суд вирішив питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки особи, яка звертається з касаційною скаргою.

Натомість частина друга зазначеної норми процесуального закону встановлює виключний перелік процесуальних рішень суду першої інстанції, які після їхнього перегляду апеляційним судом, можуть бути переглянуті в касаційному порядку.

Частина третя зазначеної статті передбачає право на касаційне оскарження ухвал суду апеляційної інстанції, перелік яких також є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає.

Аналіз наведеного свідчить про те, що ухвали суду першої інстанції, які, відповідно до частини другої статті 328 КАС України підлягають касаційному оскарженню, за суттю є такими, що або мають певний вплив на права та обов`язки учасників процесу, який за своїм характером та природою може прирівнюватися до впливу, який має рішення суду, яким вирішено спір по суті (ухвали про: забезпечення позову, заміну заходу забезпечення позову), або перешкоджають реалізації учасникам процесу фундаментального права на доступ до суду, тобто подальшому провадженню у справі (зокрема, ухвали про: повернення позовної заяви, відмови у відкритті провадження у справі, залишення позову без розгляду, закриття провадження у справі).

На думку об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, якщо відповідне втручання чи обмеження щодо прав і свобод учасника адміністративного процесу усунуте судом апеляційної інстанції, а ухвала суду першої інстанції, яка становила таке втручання, скасована, то і відсутній предмет касаційного перегляду.

Верховний Суд у складі об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду також звернув увагу на те, що за змістом частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Отже, у разі ухвалення судом апеляційної інстанції постанови про скасування ухвали суду першої інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі (зокрема, ухвали про: повернення позовної заяви, відмови у відкритті провадження у справі, залишення позову без розгляду, закриття провадження у справі) та направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції, усуваються перешкоди для подальшого провадження у справі, тому суд касаційної інстанції, у силу положень КАС України, не має повноважень для перегляду такої постанови суду апеляційної інстанції.

Таким чином, ураховуючи висновки Верховного Суду у складі об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду в ухвалі від 19.03.2025 у справі № 380/970/24, постанова суду апеляційної інстанції, прийнята за результатом перегляду ухвали суду першої інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі (зокрема, ухвал про: повернення заяви позивачеві (заявникові), відмови у відкритті провадження у справі, залишення позову (заяви) без розгляду, закриття провадження у справі), якою така ухвала була скасована, а справа направлена до суду першої інстанції для продовження розгляду, не може бути предметом касаційного оскарження.

За загальним правилом, відповідно до пункту 1 частини першої статті 333 КАС України, суд касаційної інстанції відмовляє у відкритті касаційного провадження у справі, якщо касаційну скаргу подано на судове рішення, що не підлягає касаційному оскарженню.

З огляду на викладене, ураховуючи наведені норми КАС України, Суд дійшов висновку, що оскаржуване у цій справі судове рішення не підлягає перегляду в касаційному порядку, відповідно до Глави 2 розділу III КАС України, у зв`язку з чим касаційне провадження необхідно закрити.

Керуючись статтями 3, 341, 339, 345, 355, 359 КАС України, Суд

УХВАЛИВ:

Закрити касаційне провадження за касаційною скаргою Миколаївської міської ради на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12.12.2023 у справі № 400/11803/23 за позовом заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області до Миколаївської міської ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача, - Комунального підприємства Миколаївської міської ради «Захист», про зобов`язання вчинити певні дії.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: В.Е. Мацедонська

М.І. Смокович