Справа № 420/25212/24
Суддя: Шляхтицький О.І.
Дата ухвалення: 2025-04-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

15 квітня 2025 р.м. ОдесаСправа № 420/25212/24

Перша інстанція: суддя Тарасишина О.М.,

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача: Шляхтицького О.І.,

суддів: Семенюка Г.В. , Федусика А.Г.,

секретар - Афанасенко Ю.М.,

за участю: представника Міністерства внутрішніх справ України Отроди Т.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції в м.Одесі апеляційну скаргу Міністерства внутрішніх справ України на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 20 січня 2025 року у справі за заявою ОСОБА_1 про заміну сторони у виконавчому провадженні по справі № 420/25212/24 у справі за позовом ОСОБА_1 до ГУ МВС України в Одеській області про визнання протиправними дії щодо відмови у внесенні змін до наказу №13о/с від 16.11.2023 року та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

В провадженні Одеського окружного адміністративного суду перебувала справа № 420/25212/24 за позовом ОСОБА_1 до ГУ МВС України в Одеській області про визнання протиправними дії щодо відмови у внесенні змін до наказу №13о/с від 16.11.2023 та зобов`язання вчинити певні дії.

Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 05.11.2024 позов задовольнив.

Визнав протиправними дії Головного управління МВС України в Одеській області щодо відмови здійснити ОСОБА_1 , перерахунок вислуги років, згідно послужного списку та внести відомості в Наказ за №13 о/с від 16.11.2023, виданий Головним управлінням МВС України в Одеській області.

Зобов`язав Головне управління МВС України в Одеській області внести зміни в Наказ за №13 о/с від 16.11.2023, виданий Головним управління МВС України в Одеській області в абзаці щодо зазначення вислуги років та викласти його в такій редакції: «Вислуга років на день звільнення у календарному обчисленні становить 25 років 02 місяці 17 днів, у пільговому обчисленні 30 років 7 місяців 18 днів.

07.01.2025 до суду першої інстанції надійшла заява від ОСОБА_1 про заміну сторони у виконавчому провадженні по справі № 420/25212/24 за позовом ОСОБА_1 до ГУ МВС України в Одеській області про визнання протиправними дії щодо відмови у внесенні змін до наказу №13о/с від 16.11.2023 та зобов`язання вчинити певні дії.

Одеський окружний адміністративний суд ухвалою від 20.01.2025 у задоволені заяви ОСОБА_1 про заміну сторони у виконавчому провадженні по справі № 420/25212/24 відмовив.

Не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції Міністерство внутрішніх справ України звернулось з апеляційною скаргою в якій, посилаючись на порушення норм матеріального і процесуального права, просить увалу суду першої інстанції скасувати та прийняти нову, якою заяву ОСОБА_1 про заміну Головного УМВС України в Одеській області на Головне управління Національної поліції в Одеській області задовольнити в повному обсязі.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт зазначає, що суд першої інстанції мав би проаналізувати й співставити функції та завдання, які виконувала міліція і які наразі виконують Міністерство внутрішніх справ України та Національна поліція, що не було здійснено.

Також, апелянт вказує, що у спірних правовідносинах правонаступником прав та обов`язків припиненого Головного управління МВС України в Одеській області, ураховуючи статус, обсяг повноважень і принцип територіальності, є територіальний орган Національної поліції, а саме Головне управління Національної поліції в Одеській області.

Аналогічна правова позиція щодо передачі функцій ліквідованих управлінь Міністерства внутрішніх справ України до відповідних управлінь Національної поліції неодноразово висловлювалася Верховним Судом, зокрема, у постановах від 23 травня 2018 року у справі №П/811/3414/15, від 5 листопада 2020 року у справі №752/2391/17, від 22 жовтня 2020 року у справі №520/5147/19, від 4 серпня 2022 року у справі №824/3161/14-а, від 17 травня 2023 року у справі №240/11052/20 (провадження №К/990/35082/22), від 27.02.2020 у справі № 826/27239/15, від 23.05.2018 у справі № П/811/3414/15, , від 25.06.2020 у справі № 420/6852/18, від 06.08.2020 у справі № 821/3865/15- а, від 05.11.2020 у справі №752/2391/17

Розглянувши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для задоволення апеляційної скарги з огляду на таке.

Статтею 52 КАС України закріплені положення стосовно процесуального правонаступництва та указано, що у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.

За приписами частини першої 379 КАС України у разі вибуття однієї із сторін виконавчого провадження за поданням державного виконавця або за заявою заінтересованої особи суд, який розглядав справу як суд першої інстанції, замінює сторону виконавчого провадження її правонаступником.

Положення цієї статті застосовуються також у випадку необхідності заміни боржника або стягувача у виконавчому листі до відкриття виконавчого провадження (частина четверта статті 379 КАС України).

Частинами першою, п`ятою статті 15 Закону України «Про виконавче провадження» від 2 червня 2016 року №1404-VIII установлено, що сторонами виконавчого провадження є стягувач і боржник. У разі вибуття однієї із сторін виконавець за заявою сторони, а також заінтересована особа мають право звернутися до суду із заявою про заміну сторони її правонаступником. Для правонаступника усі дії, вчинені до його вступу у виконавче провадження, є обов`язковими тією мірою, якою вони були б обов`язковими для сторони, яку правонаступник замінив.

Відповідно до частини п`ятої статті 104 ЦК України юридична особа є такою, що припинилася, з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення.

Отже, підставою для заміни боржника у виконавчому листі або сторони виконавчого провадження є припинення юридичної особи та перехід її прав і обов`язків до іншої юридичної особи.

Апеляційний суд встановив, що 05.11.2024 Одеський окружний адміністративний суд видав позивачу виконавчі листі які стосуються зобов`язання Головного управління МВС України в Одеській області внести зміни в Наказ за №13 о/с від 16.11.2023, виданий Головним управління МВС України в Одеській області в абзаці щодо зазначення вислуги років, а також стягнення з Головного управління МВС України в Одеській області судових витрат.

14 квітня 2015 року Міністерство внутрішніх справ України видало наказ №431 «Про заходи щодо реформування органів внутрішніх справ».

16 вересня 2015 року Уряд прийняв постанову №730 «Про утворення територіальних органів Національної поліції та ліквідацію територіальних органів Міністерства внутрішніх справ», якою вирішив утворити як юридичні особи публічного права територіальні органи Національної поліції, у тому числі Головне управління Національної поліції в Одеській області. Цією ж постановою вирішено ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства внутрішніх справ, у тому числі Головне управління Міністерства внутрішніх справ України в Одеській області.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що 29.07.2024 до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесено запис № 1 15034669 про державну реєстрацію припинення юридичної особи - Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Одеській області.

Отже, на час видання судом першої інстанції виконавчого листа від 09.12.2024 Головне управління МВС України в Одеській області припинило свою діяльність як юридична особа.

Проте, суд першої інстанції відмовляючи у задоволенні заяви про заміну боржника у виконавчому провадженні та внесенні змін до виконавчого листа виходив із того, відповідно до відомостей, які зазначені у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань щодо Управління МВС України на Одеській залізниці, його засновником являється Міністерство внутрішніх справ України; основний вид діяльності - діяльність з охорони громадського порядку та безпеки; рішення про створення та припинення вказаної юридичної особи публічного права приймались Міністерством внутрішніх справ України.

З урахуванням наведеного суд першої інстанції виснував, що держава не відмовилась від виконання завдань і функцій по діяльності з охорони громадського порядку та безпеки, які виконувались Управління МВС України в Одеській області, вказані завдання і функції згідно постанови Кабінету Міністрів України № 878 від 28.10.2015 року закріплені за Міністерством внутрішніх справ України. Відтак, дане міністерство являється процесуальним правонаступником Управління Міністерства внутрішніх справ України.

За таких обставин суд першої інстанції вважав , що правонаступником Управління МВС України в Одеській області є Міністерство внутрішніх справ України, а не Головне управління Національної поліції в Одеській області.

Однак колегія суддів не може погодитися з цим висновком з огляду на таке.

Публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов`язків одного суб`єкта права іншому. При цьому обов`язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов`язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.

У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов`язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншим державним органам, за винятком того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.

Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у постановах від 13 березня 2019 року у справі № 524/4478/17, від 20 лютого 2019 року у справі № 826/16659/15.

Отже, правонаступництво у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) іншому або внаслідок припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.

Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у постанові від 12 червня 2018 року у справі №2а-23895/09/1270.

У такому разі також відбувається вибуття суб`єкта владних повноважень із публічних правовідносин.

Особливістю адміністративного (публічного) правонаступництва є те, що подія переходу прав та обов`язків, що відбувається із суб`єктами владних повноважень, сама собою повинна бути публічною та врегульованою нормами адміністративного права.

Водночас можна виділити дві форми адміністративного (публічного) правонаступництва: 1) фактичне (або компетенційне адміністративне правонаступництво), тобто таке, де вирішуються питання передачі фактичних повноважень від одного до іншого органу, посадової особи (або повноважень за компетенцією) та 2) процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво.

Фактичне (компетенційне) адміністративне (публічне) правонаступництво - це врегульовані нормами адміністративного права умови та порядок передання адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого, який набуває певні владні повноваження внаслідок ліквідації органу чи посади суб`єкта владних повноважень, припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення компетенції органу публічної адміністрації чи припинення повноважень посадової особи.

Процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво - це унормована можливість заміни адміністративним судом (на будь-якій стадії процесу судового розгляду справи в суді першої, апеляційної та касаційної інстанцій (крім випадків перегляду справи за винятковими чи нововиявленими обставинами)) сторони чи третьої особи іншим суб`єктом, коли права та обов`язки суб`єкта владних повноважень перейшли від сторони (в адміністративній справі) до іншого суб`єкта владних повноважень, а також можливість суб`єкта публічної адміністрації (правонаступника) вступити в судовий процес як сторона чи третя особа.

При визначенні процесуального адміністративного (публічного) правонаступництва суд повинен виходити з того, хто є правонаступником у спірних правовідносинах, і враховувати таке: якщо під час розгляду адміністративної справи буде встановлено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються, припинили свою діяльність, то суд повинен залучити до участі у справі їхніх правонаступників.

У разі ж відсутності правонаступників суд повинен залучити до участі у справі орган, до компетенції якого належить ухвалення рішення про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача. У разі зменшення обсягу компетенції суб`єкта владних повноважень, не пов`язаного з припиненням його діяльності, до участі у справі як другого відповідача суд залучає іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого передані або належать функції чи повноваження щодо вирішення питання про відновлення порушених прав, свобод чи інтересів позивача.

Отже, підставою для переходу адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень до іншого (набуття адміністративної компетенції) є події, що відбулися із суб`єктом владних повноважень.

Згідно з пунктом 51 рішення Європейського суду з прав людини від 13 січня 2011 року у справі «Чуйкіна проти України» (заява №28924/04) ліквідація державної установи без правонаступництва не може звільнити державу від необхідності виконання рішення щодо ліквідованого органу. У цій справі Суд також зазначив, що «інший висновок дозволить державі використовувати такий підхід, щоб уникати сплати боргів своїх органів, особливо беручи до уваги те, що потреби, які змінюються, змушують державу часто змінювати свою організаційну структуру, включаючи формування нових органів та ліквідацію старих».

Указані правові висновки щодо правонаступництва викладені також у постанові Великої Палати Верховного Суду від 8 грудня 2021 року у справі № 9901/348/19.

Крім цього, у постанові від 11 лютого 2021 року у справі № 826/9815/18 Верховний Суд зазначив, що повноваження відповідних державних органів не є статичними і можуть передаватись від одного органу до іншого у випадку зміни законодавства. Водночас такий перехід може не збігатися у часі з юридичним припиненням суб`єкта владних повноважень унаслідок реорганізації чи ліквідації. У зв`язку із цим Суд сформулював правовий висновок, відповідно до якого:

- якщо спір виник з приводу реалізації суб`єктом владних повноважень, що припиняється, його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту його вибуття з правовідносин, щодо яких виник спір, унаслідок, зокрема, передачі відповідним розпорядчим актом його адміністративної компетенції іншому (іншим) суб`єктам владних повноважень;

- якщо спір виник у відносинах, що не пов`язані з реалізацією суб`єктом владних повноважень його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту припинення сторони - суб`єкта владних повноважень (повне правонаступництво).

Колегія суддів ураховує, що спір між сторонами цієї справи виник у відносинах публічної служби - у зв`язку з проходженням позивачем служби в органах внутрішніх справ та не стосується публічно-владних функцій Головного управління МВС України в Одеській області.

Обов`язок, покладений на Головне управління МВС України в Одеській області рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 05.11.2024, не стосується реалізації повноважень у сферах забезпечення публічної безпеки і порядку, охорони прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави, протидії злочинності. Тож підстави для правонаступництва у цих правовідносинах виникли саме з моменту державної реєстрації припинення Головного управління МВС України в Одеській області.

Отже це не змінює тієї обставини, що правонаступником ліквідованого Головного управління МВС України в Одеській області за виконавчим листом від 09.12.2024 у справі № 420/2512/24 є саме та особа, до якої перейшла адміністративна компетенція суб`єкта владних повноважень, що припинився.

На тлі цього суд вважає за необхідне проаналізувати й співставити функції та завдання, які виконувала міліція і які наразі виконують Міністерство внутрішніх справ України та Національна поліція.

Так, положеннями статей 1, 2 Закону України «Про міліцію» було передбачено, що міліція - це державний озброєний орган виконавчої влади, який захищає життя, здоров`я, права і свободи громадян, власність, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань.

Основними завданнями міліції, зокрема було: забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів; запобігання правопорушенням та їх припинення; охорона і забезпечення громадського порядку; виявлення кримінальних правопорушень.

Приписами статей 1, 2 Закону України «Про Національну поліцію» установлено, що Національна поліція України - це центральний орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку. Завданнями поліції є надання поліцейських послуг у сферах: 1) забезпечення публічної безпеки і порядку; 2) охорони прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави; 3) протидії злочинності; 4) надання в межах, визначених законом, послуг з допомоги особам, які з особистих, економічних, соціальних причин або внаслідок надзвичайних ситуацій потребують такої допомоги.

Згідно з Положенням про Міністерство внутрішніх справ України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року №878, Міністерство внутрішніх справ України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. МВС є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах: забезпечення охорони прав і свобод людини, інтересів суспільства і держави, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку, а також надання поліцейських послуг; захисту державного кордону та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні; цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності; міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів.

Відповідно до Положення про Національну поліцію, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року №877, Національна поліція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сферах забезпечення охорони прав і свобод людини, інтересів суспільства і держави, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку. Основними завданнями Національної поліції є: 1) реалізація державної політики у сферах забезпечення охорони прав і свобод людини, інтересів суспільства і держави, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку; 2) внесення на розгляд Міністра внутрішніх справ пропозицій щодо забезпечення формування державної політики в зазначених сферах; 3) надання в межах, визначених законом, послуг з допомоги особам, які з особистих, економічних, соціальних причин або внаслідок надзвичайних ситуацій потребують такої допомоги.

На підставі співставлення завдань і функцій цих трьох органів можна дійти висновку, що Міністерство внутрішніх справ України є органом влади, який формує державну політику, зокрема у сфері забезпечення охорони прав і свобод людини, інтересів суспільства і держави, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку, а також надання поліцейських послуг. Між тим, реалізація державної політики у вказаній сфері відноситься до компетенції Національної поліції, а до цього вказані завдання та функції держави покладались на міліцію.

Ці ж правові висновки знайшли своє підтвердження у постанові Верховного Суду від 28.11.2023 у справі № 806/2056/18.

Отже, у спірних правовідносинах правонаступником прав та обов`язків припиненого Головного управління МВС України в Одеській області, ураховуючи статус, обсяг повноважень і принцип територіальності, є територіальний орган Національної поліції, а саме Головне управління Національної поліції в Одеській області.

Аналогічна правова позиція щодо передачі функцій ліквідованих управлінь Міністерства внутрішніх справ України до відповідних управлінь Національної поліції неодноразово висловлювалася Верховним Судом, зокрема, у постановах від 23 травня 2018 року у справі №П/811/3414/15, від 5 листопада 2020 року у справі №752/2391/17, від 22 жовтня 2020 року у справі №520/5147/19, від 4 серпня 2022 року у справі №824/3161/14-а, від 17 травня 2023 року у справі №240/11052/20 (провадження №К/990/35082/22).

Ураховуючи наведене апеляційний суд погоджується з доводами апеляційної скарги про те, що суд першої інстанцій при вирішенні питання про заміну боржника у виконавчому листі неправильно застосовував норми матеріального і процесуального права та не врахував існуючу правозастосовчу практику Верховного Суду, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

У зв`язку із цим апеляційний суд вважає, що ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 20.01.2025 необхідно скасувати, а заяву ОСОБА_1 задовольнити, здійснивши заміну боржника - Головного управління МВС України в Одеській області у виконавчих листах у справі №420/25212/24 на правонаступника - Головне управління Національної поліції в Одеській області.

Зважаючи на приписи статті 317 КАС України, апеляційну скаргу Міністерства внутрішніх справ України слід задовольнити, оскаржуване судове рішення - скасувати і ухвалити нову постанову , якою задовольнити заяви ОСОБА_1 про заміну сторони у виконавчому листі в цій справі.

З огляду на відсутність документального підтвердження понесених суб`єктом владних повноважень витрат, пов`язаних із залученням свідків та проведенням експертиз, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329, 379 КАС України

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Міністерства внутрішніх справ України - задовольнити.

Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 20 січня 2025 року у справі №420/25212/24 - скасувати та ухвалити нову постанову.

Заяву ОСОБА_1 про заміну боржника у виконавчому листі задовольнити.

Замінити боржника у виконавчих листах, виданих Одеським окружним адміністративним судом 09 грудня 2024 у справі № 420/25212/24, Головне управління МВС України в Одеській області на його правонаступника - Головне управління Національної поліції в Одеській області (65014, м.Одеса, вулиця Єврейська,12 , ).

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складання повного тексту судового рішення.

Дата складення і підписання повного судового рішення 16.04.2025.

Суддя-доповідач О.І. Шляхтицький
Судді А.Г. Федусик Г.В. Семенюк