Справа № 320/8487/24
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2025-04-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 квітня 2025 року

м. Київ

справа № 320/8487/24

адміністративне провадження № К/990/50792/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Стрелець Т.Г., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1

до Міністерства внутрішніх справ України,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Національна поліція України,

про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта в окремій його частині,

за касаційною скаргою Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1

на рішення Київського окружного адміністративного суду у складі судді Скрипки І.М. від 02 липня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Аліменка В.О., Бєлової Л.В., Кучми А.Ю. від 19 листопада 2024 року

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У лютому 2024 року Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Міністерства внутрішніх справ України (далі - МВС України, відповідач), у якому просив:

- визнати протиправною і нечинною Главу 3 Розділу І Інструкції про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної, холодної і охолощеної зброї, пристроїв вітчизняного виробництва для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями метальними снарядами несмертельної дії, та патронів до них, а також боєприпасів до зброї, основних частин зброї та вибухових матеріалів, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 21 серпня 1998 року № 622 (далі - Інструкція № 622);

- визнати протиправним і нечинним абзац другий Глави 4 Розділу І Інструкції № 622.

2. На обґрунтування позовних вимог ФОП ОСОБА_1 зазначав, що має дозвіл на діяльність тиру та ліцензію на провадження господарської діяльності з торгівлі вогнепальною зброєю невійськового призначення, боєприпасами до неї, холодною зброєю, пневматичною зброєю калібру понад 4,5 міліметра і швидкістю польоту кулі понад 100 метрів на секунду, продажу спеціальних засобів, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії, індивідуального захисту, активної оборони за адресою: АДРЕСА_1 .

05 січня 2024 року інспектор Служби кримінального оперативного загону Бучанського районного управління поліції Головного управління Національної Поліції в Київській області (далі - СКОЗ Бучанського РУП ГУНП в Київській області) під час обстеження магазину склав акт перевірки об`єкта дозвільної системи за формою, визначеною Главою 3 Розділу І Інструкції МВС № 622, в якому зазначив про недоліки в зберіганні у магазині мисливської зброї Remington 789 № НОМЕР_1 , яка використовується в тирі, та наданні доступу до кімнати зберігання зброї сторонній особі без укладення трудового договору. За результатами обстеження магазину та складання акта інспектор опечатав і закрив приміщення магазину до усунення зазначених недоліків на підставі абзацу 1 Глави 4 Розділу І Інструкції № 622.

Інструкція № 622 не може визначити підстави, порядок та періодичність проведення перевірок об`єктів суб`єкта господарювання, де зберігається велика кількість зброї (20 чи більше одиниць), та надавати правоохоронним органам право на втручання в господарську діяльність щомісяця, повністю або частково зупиняти господарську діяльність, опечатувати та закривати магазини з продажу зброї та тири без рішення суду.

Позивач вважає, що положення Глави 3 Розділу І Інструкції МВС № 622 суперечать частині четвертій статті 4, частині п`ятнадцятій статті 4, частині другій статті 5, частині четвертій статті 5, частині першій статті 7, частині другій статті 8 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V), а абзац другий Глави 4 Розділу І Інструкції МВС № 622, який встановлює повноваження МВС України анульовувати дозвіл, не відповідає частині третій статті 39 Закону України від 02 липня 2015 року № 580-VIII «Про національну поліцію» (далі - Закон № 580-VIII).

Також ФОП ОСОБА_1 вказував, що Інструкція МВС № 622 затверджувалася на підставі нормативно-правових актів, які вже втратили чинність, зокрема: Закону України від 20 грудня 1990 року № 565-XII «Про міліцію» (далі - Закон № 565-XII), Постанови Верховної Ради України від 17 червня 1992 року № 2471-XII «Про право власності на окремі види майна» (далі - Постанова ВРУ № 2471-XII), Постанови Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 1992 року № 576 «Про затвердження Положення про дозвільну систему» (далі - Постанова КМУ № 576).

3. МВС України не визнало позов та зазначало, що позивач обрав неналежний спосіб захисту; Інструкція № 622 зареєстрована у Міністерстві юстиції України 07 жовтня 1998 року за № 637/3077, опублікована в Офіційному віснику України від 05 листопада 1998 року № 42 та внесена до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів (далі - ЄДРНПА), що свідчить про правомірність Інструкції. Крім того, МВС України після прийняття Закону № 580-VIIІ, Закону України від 23 грудня 2015 року № 901-VIІІ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв`язку з прийняттям Закону України "Про Національну поліцію"» та постанови Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року № 877-V «Про затвердження Положення про Національну поліцію» з метою приведення власних нормативно-правових актів у відповідність до законодавства наказом від 05 травня 2017 року № 364 внесло зміни до наказу МВС від 21 серпня 1998 року № 622, яким затверджувалася оскаржувана Інструкція.

Органи Національної поліції України мають виключні повноваження видавати та анульовувати дозволи на зброю та спецзасоби, а Інструкція № 622 не регулює відносини у сфері контролю господарської діяльності.

Крім того, зброя є джерелом підвищеної небезпеки, щодо якого встановлені спеціальні правила та обмеження, Міністерство не вчиняло будь-яких дій, які могли б призвести до порушення права позивача на підприємницьку діяльність, а Інструкція № 622 не містить приписів індивідуального характеру, які б порушували права позивача.

4. ФОП ОСОБА_1 додатково зазначав, що обстеження правоохоронцями магазину, обґрунтоване положенням Інструкції № 622, перебуває у безпосередньому зв`язку з підставами позову, а Верховний Суд у постанові від 02 березня 2021 року у справі № 640/1171/19 підтвердив належність обраного способу захисту.

Інструкція № 622 регулює відносини контролю у сфері господарської діяльності, пов`язані з обігом зброї та боєприпасів невійськового призначення, які мають регулюватися Законом № 877-V.

Позивач вважає, що дозвільний орган має проводити обстеження об`єкта дозвільної системи відповідно до Закону № 877-V, як це здійснюють органи державного нагляду (контролю) у сфері пожежної та техногенної безпеки, а Інструкція № 622 не має суперечити зазначеному Закону. Постанова КМУ № 576, якою затверджувалося Положення про дозвільну систему, не була опублікована у встановленому законом порядку.

5. Національна поліція України у поясненнях вказувала, що обстеження об`єктів дозвільної системи не пов`язано зі здійсненням контрольних, наглядових функцій держави у сфері господарської діяльності, позивач помилково ототожнює правовідносини, які регулюються Законом № 877-V, з правовідносинами, що регулюються Інструкцією № 622.

Постанова КМУ № 576 є чинною, зі змінами, внесеними Постановою КМУ від 29 березня 2024 року № 360, неконституційною або такою, що не відповідає Конституції України, не визнавалася.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

6. Київський окружний адміністративний суд рішенням від 02 липня 2024 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2024 року, відмовив у задоволенні позову.

7. Суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що Закон № 877-V не поширюється на дозвільну систему, оскільки поводження зі зброєю регулюються Законом № 580-VIIІ та Інструкцією № 622 як підзаконними актами, що пов`язано з відповідальністю держави у сфері дозвільної системи, а не здійсненням нею контрольних, наглядових функцій у сфері господарської діяльності.

Суди відхилили аргументи позивача про нечинність Інструкції № 622 через втрату чинності законодавчих актів, на підставі яких приймалася Інструкція, зазначивши, що підзаконні акти не втрачають чинності у зв`язку зі зміною законодавства, якщо інше не зазначено у нормативно-правових актах.

Твердження ФОП ОСОБА_1 про відсутність оприлюднення Постанови КМУ № 576 суди визнали необґрунтованим, оскільки зазначена Постанова набула чинності відповідно до встановленого порядку, внесена до реєстру нормативних актів і є загальнодоступною.

Також суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що скасування положень Інструкції № 622 за відсутності альтернативного правового регулювання призведе до втрати державного контролю над поводженням зі зброєю, що становить суспільну небезпеку.

8. Шостий апеляційний адміністративний суд окремою ухвалою від 19 листопада 2024 року довів до відома Міністра внутрішніх справ України та Голову Національної поліції України про виявлені судом обставини для вжиття відповідних заходів реагування.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

9. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, ФОП ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 02 липня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2024 року, ухвалити нове рішення про задоволення позову.

10. МВС України та Національна поліція України у відзивах просять залишити касаційну скаргу ФОП ОСОБА_1 без задоволення, а ухвалені у справі судові рішення - без змін.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

11. ФОП ОСОБА_1 у касаційній скарзі зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій, неправильно застосувавши статтю 2 Закону № 877-V та положення Закону № 580-VIII, дійшли необґрунтованих висновків щодо непоширення дії Закону № 877-V на спірні правовідносини і те, що оскаржувані положення Інструкції № 622 відповідають Конституції України й законам України, а також не врахували правові позиції, викладені у постановах Верховного Суду від 16 квітня 2020 року у справі № 804/330/17, від 15 серпня 2019 року у справі № 281/459/17, від 24 жовтня 2019 року у справах № 761/14626/17 та № 295/7219/16-а.

12. МВС України обґрунтовує відзив на касаційну скаргу тим, що указані скаржником нормативно-правові акти унормовують різні сфери державного регулювання, а отже його твердження про невідповідність норм між собою є недоречними; обмеження, встановлені Інструкцією № 622, виправдані з огляду на громадську безпеку та правопорядок; скасування Закону № 565-XII не впливає на чинність Інструкції, оскільки вона приведена у відповідність до чинних законів.

13. Національна поліція України аргументує свою позицію тим, що здійснює контроль за дотриманням спеціальних правил зберігання та використання зброї відповідно до Закону № 580-VIII, не є органом ліцензування, а лише контролює дотримання правил. Положення Інструкції № 622 відповідають чинному законодавству, а Постанова КМУ № 576 залишається чинною і не визнана неконституційною.

14. ФОП ОСОБА_1 у відповіді на відзив МВС України наполягає на тому, що Інструкція № 622 регулює відносини контролю у сфері господарської діяльності, пов`язаної з обігом зброї та боєприпасів невійськового призначення; що в МВС до прийняття відповідного закону, який врегульовує сферу діяльності МВС, відсутні повноваження у сфері, на яку поширюється дія дозвільної системи; факт реєстрації Інструкції № 622 в Міністерстві юстиції України, публікації в Офіційному віснику України та внесені до ЄДРНПА не підтверджують законність та правомірність норм Інструкції.

15. У відповіді на відзив Національної поліції України скаржник додатково зазначає про протиправне обмеження господарської діяльності підзаконним нормативно-правовим актом, а не законом; способи здійснення контролю регулює Закон № 877-V, а Інструкція № 622 не відповідає нормам спеціального законодавства у сфері дозвільної системи органів внутрішніх справ.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

16. 27 грудня 2024 року ФОП ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу.

17. Верховний Суд ухвалою від 06 січня 2025 року відкрив касаційне провадження.

18. 15 та 17 січня 2025 року МВС України та Національна поліція України подали відзиви на касаційну скаргу.

19. 22 січня 2025 року ФОП ОСОБА_1 подав відповіді на відзиви відповідача та третьої особи.

20. Верховний Суд ухвалою від 19 березня 2025 року призначив розгляд цієї справи у судовому засіданні колегією у складі трьох суддів на 25 березня 2025 року о 14 годині 30 хвилин.

21. 25 березня 2025 року Верховний Суд протокольною ухвалою у судовому засіданні задовольнив клопотання представника позивача про відкладення розгляду справи, визначив нову дату судового засідання - 08 квітня 2025 року.

22. 08 квітня 2025 року Верховний Суд після надання сторонами справи своїх пояснень у судовому засіданні протокольною ухвалою задовольнив клопотання всіх сторін та постановив перейти до розгляду касаційної скарги в порядку письмового провадження.

23. Усі учасники справи мають електронні кабінети в Єдиній судовій інформаційно-телекомунікаційній системі, після того, як Верховний Суд перейшов до розгляду касаційної скарги ФОП ОСОБА_1 в порядку письмового провадження, не подали будь-яких клопотань чи додаткових пояснень у справі.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

24. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що МВС України наказом від 21 серпня 1998 року № 622 затвердило Інструкцію № 622, розроблену на підставі Закону № 565-XII, Постанови ВРУ № 2471-XII з доповненнями від 22 квітня 1993 року та 24 січня 1995 року, Постанови КМУ № 576, а також інших нормативних актів, що стосуються дозвільної системи.

25. 10 жовтня 2022 року ФОП ОСОБА_1 отримав дозвіл НОМЕР_2 , який надає право на відкриття напіввідкритого тиру довжиною 56 метрів за адресою: АДРЕСА_1 ; термін дії дозволу - до 10 жовтня 2025 року.

26. 05 грудня 2022 року ФОП ОСОБА_1 отримав дозвіл НОМЕР_3 на відкриття та функціонування підприємств, майстерень, а також на зберігання, виготовлення й торгівлю вогнепальною зброєю невійськового призначення, боєприпасами до неї, холодною зброєю, пневматичною зброєю калібру понад 4 мм зі швидкістю польоту кулі більше 100 м/с, а також спеціальними засобами, зарядженими речовинами сльозоточивої та дратівної дії, засобами індивідуального захисту й активної оборони. Діяльність здійснюється за тією ж адресою: АДРЕСА_1 , термін дії дозволу - до 10 жовтня 2025 року.

27. 17 січня 2023 року ФОП ОСОБА_1 було видано ліцензію на здійснення господарської діяльності з торгівлі вогнепальною зброєю невійськового призначення, боєприпасами до неї, холодною та пневматичною зброєю калібру понад 4,5 мм, швидкістю польоту кулі понад 100 м/с, а також спеціальними засобами, зарядженими речовинами сльозогінної та дратівної дії, засобами індивідуального захисту й активної оборони, за місцем здійснення діяльності - АДРЕСА_1 .

28. 05 січня 2024 року проведено обстеження магазину ФОП ОСОБА_1 , що займається торгівлею вогнепальною зброєю невійськового призначення.

За результатами обстеження складено акт перевірки від 05 січня 2024 року, в якому зафіксовано відсутність мисливської зброї Remington 789 № НОМЕР_1 в магазині та використання цієї зброї в тирі, що належить ФОП ОСОБА_1 , а також надання доступу до кімнати зберігання зброї сторонній особі без укладення трудового договору; зобов`язано негайно забезпечити належний облік та зберігання зброї та протягом 30 днів надати лист про погодження трудового договору з усіма допущеними працівниками відповідно до пункту 5.1. Інструкції № 622. Також в акті перевірки об`єкта дозвільної системи зазначено, що інспектор СКОЗ Бучанського РУП ГУНП в Київській області прийняв рішення опечатати та закрити магазин до усунення недоліків.

29. 10 січня 2024 року Києво-Святошинський районний суд Київської області ухвалою у справі № 369/97/24 надав слідчому в складі слідчої групи Слідчого відділу Бучанського районного управління поліції Головного управління Національної поліції в Київській області, які здійснюють досудове розслідування у кримінальному провадженні № 0004034, дозвіл на проведення огляду на території стрільбища « ІНФОРМАЦІЯ_1 » за адресою: АДРЕСА_1 , що орендується ФОП ОСОБА_1 .

30. 29 січня 2024 року Києво-Святошинський районний суд Київської області у справі № 369/884/24 постановив закрити провадження щодо ОСОБА_1 за частиною першою статті 164 Кодексу України про адміністративні правопорушення (надання послуг зі стрільби з вогнепальної зброї без відповідної ліцензії) у зв`язку з відсутністю в діях особи складу адміністративного правопорушення.

31. Позивач зазначив, що на акті опечатування приміщення магазину, яке проводилося 05 січня 2024 року, вказано, що ці заходи здійснено на підставі абзацу 5 Глави 4 Розділу 1 Інструкції № 622, а акт перевірки складений відповідно до форми, передбаченої Главою 3 Розділу 1 «Контроль за об`єктами дозвільної системи» цієї Інструкції, якою визначається, зокрема, що працівники підрозділів контролю за обігом зброї, дільничні офіцери поліції та поліцейські офіцери громади щоквартально перевіряють об`єкти дозвільної системи, а об`єкти з великою кількістю зброї (20 і більше одиниць) та базові склади вибухових матеріалів - щомісяця.

32. Абзац 2 Глави 4 Розділу 1 Інструкції № 622 визначає право органів (підрозділів) поліції згідно із законодавством України анулювати виданий підприємству, установі й організації дозвіл на придбання, зберігання і використання зброї, основних частин зброї, бойових припасів, пристроїв та патронів до них, вибухових речовин і матеріалів, інших предметів і речовин при невиконанні встановлених правил користування і поводження з ними або при недоцільності їх подальшого зберігання, вилучати при необхідності зазначені предмети, опечатувати склади, бази й сховища, закривати стрілецькі тири і стенди, майстерні з ремонту зброї, магазини з торгівлі зброєю, основними частинами зброї і боєприпасами, пристроями та патронами до них до усунення порушень відповідних правил.

33. Вважаючи, що дії службовців поліції базуються на протиправних положеннях підзаконного нормативно-правового акта, ФОП ОСОБА_1 просить визнати нечинними Главу 3 Розділу 1 Інструкції № 622, якою, зокрема, встановлюється періодичність, з якою працівники підрозділів контролю, дільничні офіцери поліції та поліцейські офіцери громади проводять перевірку обігу зброї на об`єктах дозвільної системи, та абзац 2 Глави 4 Розділу 1 Інструкції № 622, який визначає право органів (підрозділів) поліції, зокрема, опечатувати склади (бази, сховища) та закривати об`єкти дозвільної системи до усунення порушень.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

34. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), Верховний Суд виходить з такого.

35. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

36. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

37. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

38. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

39. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Київського окружного адміністративного суду від 02 липня 2024 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2024 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є необґрунтованими з огляду на таке.

40. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а право на судовий захист гарантоване статтею 55 Основного Закону.

41. Предметом оскарження в адміністративному судочинстві може бути рішення органу, що наділений владними повноваженнями, яке, згідно зі статтею 4 КАС України, ухвалюється у вигляді нормативно-правового акта або акта індивідуальної дії.

42. З огляду на частину першу статті 264 КАС України, предметом оскарження в адміністративному суді нормативно-правового акта може бути:

- законність (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України (за винятком рішень, зазначених у частині першій статті 266-1 цього Кодексу), а також постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

- законність та відповідність правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів, виданих міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування, а також іншими суб`єктами владних повноважень.

43. Таким чином, адміністративний суд розглядає справи щодо перевірки нормативно-правових актів на предмет їх відповідності законодавству України, за винятком питань, які належать до юрисдикції Конституційного Суду України.

44. Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності (частини друга та третя статті 264 КАС України).

45. Згідно з пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України повноваження щодо прийняття законів належать виключно Верховній Раді України, а стаття 92 Основного Закону чітко окреслює перелік питань, які підлягають регулюванню лише законами України.

46. Усі підзаконні нормативно-правові акти повинні ґрунтуватися на законах, відповідати їх змісту та не суперечити їм, що закріплено в положеннях Конституції України, а у випадку суперечності норм підзаконного акта нормам закону слід застосовувати норми закону, оскільки закон має вищу юридичну силу.

47. Зазначене узгоджується з правовими позиціями щодо вищої юридичної сили закону над підзаконними нормативно-правовими актами, висловленої у постанові Великої Палати Верховного Суду від 19 вересня 2018 року у справі № 806/3265/17 та постановах Верховного Суду від 15 серпня 2019 року у справі № 281/459/17, від 24 жовтня 2019 року у справах № 761/14626/17 та № 295/7219/16-а, від 11 лютого 2020 року у справі № 200/3958/19-а та від 16 квітня 2020 року у справі № 804/330/17, на які покликається скаржник.

48. У справах про невідповідність підзаконного акта закону суд першочергово з`ясовує, чи регулюють ці акти одні й ті самі правовідносини, та лише у разі встановлення однорідності правовідносин перевіряє, чи норми підзаконного акта дублюють, розширюють, звужують або суперечать нормам закону та чи впливає невідповідність між законом і підзаконним актом на права позивача (стаття 77 КАС України).

49. ФОП ОСОБА_1 пред`явив позов у цій справі з тієї підстави, що оскаржувані положення Інструкції № 622 не відповідають Закону № 877-V.

50. Цей Закон визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

51. Стаття 1 Закону № 877-V визначає державний нагляд (контроль) як діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

52. Частина четверта статті 4 Закону № 877-V передбачає, що виключно законами встановлюються:

- органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності;

- види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю);

- повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг;

- вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності;

- спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю);

- санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

53. Визначення поняття «господарської діяльності» наведено лише у статті 3 Господарського кодексу України (втрачає чинність 25 серпня 2025 року). Під такою діяльністю розуміється діяльність суб`єктів господарювання у сфері суспільного виробництва, спрямована на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність.

54. У контексті Закону № 877-V це діяльність суб`єктів господарювання, яка підлягає державному нагляду (контролю) для забезпечення якості, безпеки та дотримання норм і суспільних інтересів.

55. Закон № 877-V регулює відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності (частина перша статті 2), а саме:

- контроль за дотриманням організаторами азартних ігор вимог Закону України "Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор" та ліцензійних умов (з урахуванням особливостей цього закону);

- контроль за дотриманням ліцензіатами вимог ліцензійних умов органами ліцензування (з урахуванням Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності");

- заходи контролю у сферах архітектурно-будівельного контролю, нагляду за законодавством про працю, пожежної та техногенної безпеки, моніторингу викидів парникових газів, державних резервів тощо (з урахуванням особливостей відповідних законів та міжнародних договорів);

- державний контроль за використанням та охороною земель;

- нагляд у сферах електронних комунікацій, радіочастотного спектра та поштового зв`язку (з урахуванням відповідних законів).

56. Водночас Закон № 877-V прямо визначає, що дія цього Закону не застосовується до таких сфер і відносин:

- валютний нагляд;

- податковий контроль (включаючи контроль за державними регульованими цінами під час воєнного чи надзвичайного стану);

- митний контроль;

- державний експортний контроль (крім нагляду за суб`єктами космічної діяльності приватної форми власності);

- контроль за дотриманням бюджетного законодавства;

- державний нагляд на ринках фінансових послуг;

- контроль за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції;

- нагляд у сфері медіа;

- нагляд у сферах енергетики та комунальних послуг;

- державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції;

- нагляд у сфері автомобільного транспорту (під час рейдових перевірок за Законом України «Про автомобільний транспорт»);

- нагляд за безпекою використання ядерної енергії;

- нагляд у сфері безпеки торговельного мореплавства та судноплавства на внутрішніх водних шляхах (у частині нагляду за суднами);

- контроль у сферах електронної ідентифікації та електронних довірчих послуг.

57. Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю) (абзац 6 частини четвертої статті 4 Закону № 877-V).

58. Отже, орган державного нагляду (контролю) відповідно до Закону № 877-V має право здійснювати перевірки чи контрольні заходи у певній сфері господарської діяльності лише за умови, що:

- закон прямо уповноважує цей орган на здійснення такого нагляду чи контролю в конкретній сфері;

- закон чітко визначає повноваження цього органу під час виконання відповідних функцій.

59. Між тим Закон № 877-V регулює державний нагляд (контроль) виключно у сфері господарської діяльності, яка визначена як діяльність суб`єктів господарювання, спрямована на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру (стаття 3 ГК України).

60. Водночас стаття 1 Закону № 580-VIII передбачає, що Національна поліція є центральним органом виконавчої влади, який, зокрема, реалізує державну політику у сфері публічної (громадської) безпеки.

61. Згідно зі статтею 23 Закону № 580-VIII (у редакції, чинній з 01 січня 2024 року) поліція відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, здійснює контроль за дотриманням фізичними та юридичними особами спеціальних правил та порядку зберігання і використання зброї, спеціальних засобів індивідуального захисту та активної оборони, боєприпасів, вибухових речовин і матеріалів, інших предметів, матеріалів та речовин, на які поширюється дозвільна система органів внутрішніх справ, у тому числі за наявністю договорів страхування відповідальності осіб, які мають у власності чи іншому законному володінні/користуванні зброю, за шкоду, яку може бути заподіяно третій особі внаслідок володіння, зберігання чи використання цієї зброї, укладених за класом страхування 13, визначеним статтею 4 Закону України "Про страхування".

62. Дозвільна система - це особливий порядок виготовлення, придбання, зберігання, перевезення, обліку і використання спеціально визначених предметів, матеріалів і речовин, а також відкриття та функціонування окремих підприємств, майстерень і лабораторій з метою охорони інтересів держави та безпеки громадян (пункт 1 Положення про дозвільну систему, затвердженого Постановою КМУ № 576).

63. Поліція може застосовувати як превентивний захід перевірку дотримання вимог дозвільної системи органів внутрішніх справ (пункт 8 частини першої статті 31 Закону № 580-VIII).

64. Стаття 39 Закону № 580-VIII визначає, що поліція в порядку, визначеному Міністерством внутрішніх справ України, може оглядати за участю адміністрації (керівництва) юридичних осіб, фізичних осіб (у тому числі фізичних осіб - підприємців) чи їх уповноважених представників приміщення, де знаходяться зброя, спеціальні засоби, боєприпаси, вибухові речовини та матеріали, інші предмети, матеріали і речовини, щодо зберігання і використання яких визначено спеціальні правила або порядок та на які поширюється дозвільна система органів внутрішніх справ, а також безпосередньо оглядати місця їх зберігання з метою перевірки дотримання правил поводження з ними та правил їх використання.

Поліція може оглядати зброю, спеціальні засоби, боєприпаси, що знаходяться у фізичних та юридичних осіб, інші предмети, матеріали і речовини, щодо зберігання та використання яких визначено спеціальні правила чи порядок та на які поширюється дозвільна система органів внутрішніх справ, з метою перевірки дотримання правил поводження з ними та правил їх використання.

Поліція відповідно до порядку, визначеного Міністерством внутрішніх справ України, вилучає зброю, спеціальні засоби, боєприпаси, вибухові речовини та матеріали, інші предмети, матеріали і речовини, щодо зберігання і використання яких визначено спеціальні правила чи порядок та на які поширюється дозвільна система органів внутрішніх справ, а також опечатує і закриває об`єкти, де вони зберігаються чи використовуються (у тому числі стрілецькі тири, стрільбища невійськового призначення, мисливські стенди, підприємства і майстерні з виготовлення та ремонту зброї, спеціальних засобів, боєприпасів, магазини, у яких здійснюється їх продаж, піротехнічні майстерні, пункти вивчення матеріальної частини зброї, спеціальних засобів, правил поводження з ними та їх застосування) у випадку виявлення порушення правил поводження з ними та правил їх використання, що загрожують громадській безпеці, до усунення таких порушень.

65. Контроль за дотриманням посадовими особами міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади, підприємств, установ, організацій, господарських об`єднань і громадянами встановленого порядку виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення і використання предметів, матеріалів і речовин, відкриття та функціонування підприємств, майстерень і лабораторій, на які поширюється дозвільна система, здійснюється безпосередньо МВС, а також МОЗ, Мінекоресурсів і Держнаглядохоронпраці (пункт 12 Положення про дозвільну систему, затвердженого Постановою КМУ № 576).

66. Об`єкти, де зберігається 20 чи більше одиниць бойової, спортивної (навчальної) вогнепальної зброї, а також базові склади вибухових матеріалів обстежуються щомісячно. Інші об`єкти дозвільної системи - щоквартально (пункт 13 Положення про дозвільну систему, затвердженого Постановою КМУ № 576).

67. Закон № 877-V визначає заходи державного нагляду (контролю) як планові та позапланові перевірки, ревізії, огляди, обстеження тощо (абзац третій статті 1), але лише ті, що здійснюються у сфері господарської діяльності уповноваженими органами в межах цього закону.

68. Контроль за обігом зброї чи діяльністю магазинів зброї прямо не згадується у переліку сфер, до яких дія Закону № 877-V не застосовується, а частина четверта статті 4 Закону № 877-V вимагає, щоб підстави для заходів державного нагляду (контролю) були визначені законом, який уповноважує конкретний орган.

69. Закон № 877-V не уповноважує Національну поліцію на здійснення такого нагляду і не визначає підстав для її дій у сфері дозвільної системи.

70. Повноваження Національної поліції у сфері дозвільної системи регулюються Законом № 580-VIII, а перевірка магазинів зброї чи інших об`єктів дозвільної системи може стосуватися не лише суб`єктів господарювання, а й фізичних осіб, які не є суб`єктами господарської діяльності.

71. Обстеження об`єктів дозвільної системи службовцями органу Національної поліції має на меті забезпечення громадської безпеки та дотримання правил дозвільної системи, а не контроль за господарською діяльністю як такою.

72. Такі заходи не підпадають під загальні правила Закону № 877-V, що визначають порядок (строк) планування перевірок чи підстави для їх проведення.

73. Закон № 877-V визначає, що планові заходи проводяться відповідно до річних або квартальних планів, затверджених органами державного нагляду (контролю) на підставі включення суб`єкта господарювання до плану на основі оцінки критеріїв ризику (стаття 5), а позапланові заходи проводяться за зверненням фізичної особи про порушення її прав суб`єктом господарювання, доручення Прем`єр-міністра України, виявлення недостовірних даних у звітності суб`єкта господарювання, перевірка виконання приписів, виданих раніше, настання аварії, смерті чи інших тяжких наслідків, спричинених діяльністю суб`єкта господарювання тощо (стаття 6).

74. Підстави для обстежень службовцями Національної поліції об`єктів дозвільної системи мають превентивний характер в рамках своїх завдань із забезпечення публічної безпеки (стаття 23 Закону № 580-VIII), що не потребує формальних підстав, передбачених Законом № 877-V, таких як скарги чи доручення вищих органів.

75. Національна поліція відповідно до частини третьої статті 39 Закону № 580-VIII у порядку, встановленому Міністерством внутрішніх справ України, наділена повноваженнями вилучати зброю, боєприпаси, вибухові речовини та інші предмети дозвільної системи, а також опечатувати й закривати об`єкти - такі як магазини зброї, стрілецькі тири, майстерні з ремонту чи виготовлення зброї, піротехнічні майстерні та навчальні пункти - у разі виявлення порушень правил їх зберігання чи використання, що загрожують громадській безпеці.

76. Зазначене є превентивним заходом, спрямованим на оперативне припинення діяльності об`єкта дозвільної системи до усунення порушень, що не регулюється Законом № 877-V.

77. У справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що дія Закону № 877-V не охоплює дозвільну систему, а діяльність службових осіб Національної поліції не пов`язана з виконанням ними функцій контролю чи нагляду за господарською діяльністю.

78. Тобто, обстеження об`єктів дозвільної системи службовцями Національної поліції не є заходами контролю за господарською діяльністю, а твердження ФОП ОСОБА_1 про невідповідність Інструкції № 622 вимогам Закону № 877-V як акту вищої юридичної сили є необґрунтованим.

79. Позивач не враховує специфіку обігу зброї, яка виправдовує особливі правила контролю, відмінні від загального господарського нагляду; фактично ототожнює контроль за обігом зброї з державним наглядом у господарській діяльності, тоді як відповідач і суди чітко розмежовують ці сфери.

80. Також суди попередніх інстанцій встановили, що після прийняття Закону № 580-VII наказом Міністерства внутрішніх справ від 05 травня 2017 року № 364 Інструкція № 622 була приведена у відповідність до чинного законодавства.

81. Суд також враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (Consultative Council of European Judges on the Quality of Judicial Decisions) (пункти 32- 41), в якому, між іншим, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою, і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини (далі -ЄСПЛ) очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, які може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

82. У деяких рішеннях ЄСПЛ (European Court of Human Rights) міститься, розвивається та удосконалюється підхід до обґрунтованості (мотивованості) судових рішень.

83. Пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms) зобов`язує національні суди обґрунтовувати свої рішення (рішення у справі «Якущенко проти України» (Yakushchenko v. Ukraine; заява № 57706/10, пункт 28). До того ж принцип належного здійснення правосуддя також передбачає, що судові рішення мають у достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони ґрунтуються (рішення у справах «Гарсія Руїз проти Іспанії» (Garcнa Ruiz v. Spain [GC]; заява № 30544/96, пункт 26), «Проніна проти України» (Pronina v. Ukraine; заява № 63566/00; пункт 23), «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58), «Бендерський проти України» (заява № 22750/02, пункт 42)).

84. Крім того, у пункті 60 рішення «Хелле проти Фінляндії» (Helle v. Finland; заява № 20772/92) ЄСПЛ наголосив також і на тому, що суд обов`язково повинен мотивувати рішення, а не просто погоджуватися з висновками рішення суду попередньої інстанції. Вмотивованість рішення можна досягти або шляхом використання мотивів суду попередньої інстанції, або шляхом наведення власних мотивів щодо розгляду аргументів та істотних питань у справі.

85. Також у пункті 71 рішення у справі «Пелекі проти Греції» (Peleki v. Greece; заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що рішення суду може бути визначене як «довільне» з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене мотивувань або якщо зазначені ним мотиви ґрунтуються на порушенні закону, допущеного національним судом, що призводить до «заперечення справедливості» (рішення у справі «Морейра Феррейра проти Португалії» (№ 2) (Moreira Ferreira v. Portugal, заява № 19867/12, пункт 85). З цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження.

86. У пункті 80 рішення у справі «Пере проти Франції» (Perez v. France; заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними, до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (рішення у справі «Artico v. Italy», заява № 6694/74, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно «заслухані», тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (рішення у справі «Van de Hurk v. the Netherlands», заява № 16034/90, пункт 59).

87. Втім, в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні ЄСПЛ також неодноразово зазначав, зокрема у рішенні «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain» [GC]; заява № 30544/96, пункт 26) про те, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, проте вказаний підхід не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент (рішення у справах «Ван де Гурк проти Нідерландів» (Van de Hurk v. the Netherlands; заява № 16034/90, пункт 61), «Шкіря проти України» (Shkirya v Ukraine; заява № 30850/11, пункт 43). У вказаному рішенні Суд звертає увагу на те, що ступінь застосування обов`язку викладати мотиви може варіюватися залежно від характеру рішення і повинно визначатися у світлі обставин кожної справи.

88. Подібних висновків щодо необхідності дотримання вказаного зобов`язання виключно з огляду на обставини справи ЄСПЛ дійшов також у рішеннях «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain; заява № 18390/91, пункт 29), «Гіггінс та інші проти Франції» (Higgins and others v. France; заява № 20124/92, пункт 42) та «Бендерський проти України» (Benderskiy v. Ukraine; заява № 22750/02, пункт 42).

89. У пункті 54 рішення «Трофимчук проти України» (Trofimchuk v. Ukraine; заява № 4241/03; заява № 4241/03) ЄСПЛ зазначив, що не бачить жодних ознак несправедливості або свавільності у відмові судів детально розглянути доводи заявника, оскільки суди чітко зазначили, що ці доводи були повністю необґрунтованими.

90. Отже, у рішеннях ЄСПЛ склалась стала практика, відповідно до якої рішення національних судів мають бути обґрунтованими, зрозумілими для учасників справ та чітко структурованими; у судових рішеннях має бути проведена правова оцінка доводів сторін, однак, це не означає, що суди мають давати оцінку кожному аргументу та детальну відповідь на нього. Тобто вмотивованість рішення залежить від особливостей кожної справи, судової інстанції, яка ухвалює рішення, та інших обставин, що характеризують індивідуальні особливості справи.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

91. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

92. Суд не встановив неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права або порушень норм процесуального права під час ухвалення судових рішень у цій справі; обставини у справі досліджені повно та всебічно.

93. За таких обставин Суд вважає, що касаційну скаргу ФОП ОСОБА_1 потрібно залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 02 липня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2024 року - без змін.

94. У такому разі судові витрати відповідно до частини шостої статті 139 КАС України новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Cуд

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 02 липня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2024 року у справі № 320/8487/24 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: Я.О. Берназюк

Судді: Н.В. Коваленко

Т.Г. Стрелець