Справа № 420/22305/23
Суддя: Семенюк Г.В.
Дата ухвалення: 2025-04-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

15 квітня 2025 р. Категорія 109000000м. ОдесаСправа № 420/22305/23
Перша інстанція: суддя Бжассо Н.В.,

час і місце ухвалення: 12:49:20, м. Одеса

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача Семенюка Г.В.,

суддів Федусика А.Г., Шляхтицького О.І.,

при секретаріВишневській А.В.

за участю сторін:
Пред-к прокуратуриКлюкін Костянтин Ігорович
Пред-к відповідачаГаспариця Дмитро Михайлович
Пред-к третьої особиМалюта Владислав Васильович

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні П`ятого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційними скаргами Заступника Керівника Одеської обласної прокуратури Раковича Максима Миколайовича та Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 січня 2024 р. по справі за позовом Заступника керівника Приморської окружної прокуратури м. Одеси Великодного Дмитра в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, в особі Одеської обласної державної (військової) адміністрації до Комунального підприємства "Сервісний центр", третя особа Одеська міська рада, про визнання протиправної бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, -

встановиВ:

Позивач, звернувся до суду з позовом до Комунального підприємства "Сервісний центр", третя особа без самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Одеська міська рада, за результатом розгляду якого, позивач просив суд: - визнати протиправною бездіяльність Комунального підприємства "Сервісний центр" у вигляді незабезпечення готовності захисної споруди № 57115, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Балківська, 9 до використання за призначенням та зобов`язати Комунальне підприємство "Сервісний центр" вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту № 57115, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Балківська, 9, з метою використання її за призначенням у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018, мотивуючи його тим, що позивач вказує, що в рамках кримінального провадження № 0000043 від 29.06.2023, прокурором окружної прокуратури процесуальним керівником у кримінальному провадженні 11.07.2023 за участі представників ДСНС, поліції Приморської РА Одеської міської ради проведено огляд споруди цивільного захисту № 57115 за адресою: м. Одеса, вул. Балківська, 9, про що складено протокол огляду місця події.

Згідно протоколу огляду від 11.07.2023 у вказаній захисній споруді цивільного захисту відсутні вентилятори витяжної, припливної системи вентиляції. Наявні системи вентиляції, водопостачання та каналізації, проте останні перебувають у неробочому стані. Двері ПРУ не мають повного притягнення гуми до коробки. Вказівні записи на штурвалах та ручках відчинено-зачинено відсутні. Евакуаційні виходи не укомплектовані.

Крім того, за наслідками проведеного огляду складено акт оперативного огляду об`єкта щодо можливості його використання для укриття населення. Згідно вказаного акту, системи вентиляції та фільтрації повітря наявні, проте потребують ремонту; гумові ущільнювачі дверей потребують заміни. Захисну споруду не приведено у готовність.

Таким чином, зазначає позивач, з моменту передачі власником захисної споруди цивільного захисту - Територіальною громадою м. Одеси в особі Одеської міської ради в управління КП Сервісний центр ПРУ № 57115, зобов`язання щодо її утримання в належному стані покладені на останнього.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 25 січня 2024 року позов задоволено частково. Зобов`язано Комунальне підприємство Сервісний центр привести у стан готовності захисту споруду цивільного захисту № 57115, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Балківська, 9, з метою використання її за призначенням у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Заступник Керівник Одеської обласної прокуратури Ракович Максим Миколайович подав апеляційну скаргу, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення суду та прийняти нову постанову, якою задовольнити вимоги позивача у повному обсязі.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт посилається на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права. Зазначає, що задовольняючи позов частково, суд першої інстанції не врахував, що невжиття відповідачем КП «Сервісний центр» передбачених чинним законодавством заходів, з метою приведення захисної споруди № 57115, за адресою: м. Одеса, вул. Балківська, 9 до стану готовності, суперечить інтересам держави у сфері підготовки країни до оборони в умовах війни.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Одеська міська рада подала апеляційну скаргу, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення суду та прийняти нову постанову, якою у задоволені вимог позивача відмовити, позов залишити без розгляду.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт посилається на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права. Зазначає, що задовольняючи позов частково, суд першої інстанції не врахував, що міська рада в жодному разі не заперечує та не відхиляє необхідності забезпечення готовності захисної споруди цивільного захисту № 57115 до використання за призначенням, що і забезпечується її балансоутримувачем КП «Сервісний центр». Проте, даний позов прокуратури є нічим іншим, аніж намагання встановити обов`язок КП «Сервісний центр» щодо вжиття заходів з приведення захисної споруди цивільного захисту до належного стану, хоча такий обов`язок встановлено законом та не потребує підтвердження рішенням суду. Це свідчить про штучний характер позову без мети забезпечення ефективного захисту інтересів держави.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга Заступника Керівника Одеської обласної прокуратури Раковича Максима Миколайовича задоволенню не підлягає, а скарга Одеської міської ради підлягає задоволенню, з огляду на таке:

Судом першої інстанції встановлено, що відповідно до технічного паспорту захисної споруди цивільного захисту (далі - ЗСЦЗ) протирадіаційне укриття (далі ПРУ) № 57115 (т.1 а.с.25-33), рішення виконавчого комітет Одеської міської ради від 27.10.2022 №256 Про передачу Комунальному підприємству Сервісний центр на баланс та закріплення за ним на праві господарського відання захисних споруд цивільного захисту та акту приймання-передачі захисної споруди цивільного захисту № 57115 від 12.01.2023 (т.1 а.с.34-36) ЗСЦЗ № 57115, що розташоване за адресою: м. Одеса, район Приморський, вул. Балківська, 9 перебуває на балансі у комунального підприємства Сервісний центр, що відповідачем не заперечується.

Відповідно до акту оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту ПРУ № 57115 від 26.05.2022 (т.1 а.с. 41-46), проведено оцінку стану готовності, експлуатації і використання протирадіаційного укриття № 57115, розташованого за адресою: м. Одеса, район Приморський, вул. Балківська, 9 та за результатами проведеної оцінки про стан готовності захисної споруди станом на 26.05.2022 року встановлено, що ПРУ № 57115 оцінюється як обмежено готове до використання за призначенням та надано рекомендації щодо капітального ремонту.

11.07.2023 року за участі ДСНС, Приморської районної адміністрації Одеської міської ради, ДОП ВП 1 ОРУП проведено огляд місця події, що підтверджується протоколом та матеріалами фотофіксації (т.1 а.с.47-54) та складено акт оперативного огляду об`єкта (будівлі, споруди, приміщення) щодо можливості його використання для укриття населення, а саме протирадіаційного укриття № 57115 (т.1 а.с.55-56), в якому встановлено, що укриття не приведене в готовність як ПРУ. У вказаній захисній споруді цивільного захисту відсутні вентилятори витяжної, припливної системи вентиляції. Наявні системи вентиляції, водопостачання та каналізації, проте останні перебувають у неробочому стані. Двері ПРУ не мають повного притягнення гуми до коробки. Вказівні записи на штурвалах та ручках відчинено-зачинено відсутні. Евакуаційні виходи не укомплектовані.

Приморською окружною прокуратурою міста Одеси 05.07.2023 направлено до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області лист №52-6825ВИХ-23 (т.1 а.с.57-64), в якому з метою вирішення питання про наявність підстав для представництва інтересів держави в суді, просила в строк до 07.07.2023 надати до Приморської окружної прокуратури міста Одеси інформацію щодо порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту населення, а саме неналежного утримання вказаних захисних споруд цивільного захисту (зокрема протирадіаційного укриття №56965), неготовності до використання за призначенням, їх закриття в період ракетної небезпеки та оголошення повітряних тривог, непридатності для використання населенням, тощо; вжиття заходів реагування щодо усунення зазначених порушень (проведення перевірок, складання актів виявлених порушень, тощо) та у разі невжиття таких заходів, просили повідомити причини.

На зазначений лист, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області надало відповідь від 12.07.2023 № 6001.3-4954/010 ( т.1 а.с.66-67), у якій зазначило, що головне управління не зверталось до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування стосовно захисних споруд цивільного захисту.

Також, Приморською окружною прокуратурою міста Одеси 12.07.2023 направлено до Одеської обласної державної (військової) адміністрації лист № 52-7144ВИХ-23 (т.1 а.с.67-69), в якому з метою встановлення підстав для представництва інтересів держави у суді, просили повідомити Приморську окружну прокуратуру м. Одеси в найкоротший строк про те, чи вживалися та чи планується вжиття Одеською обласною державною (військовою) адміністрацією заходів щодо усунення виявлених порушень у сфері утримання, використання та реконструкції захисної споруди цивільного захисту - ПРУ № 57115, розташованої по вулиці Балківська, буд. 9 в м. Одесі, у тому числі у судовому порядку.

Згідно листа Одеської обласної військової адміністрації (т.1 а.с.70) на адресу адміністрації не надходила інформація щодо обстеження та оцінки стану готовності до використання за призначенням захисної споруди цивільного захисту (протирадіаційне укриття) обліковий номер 57115, розташованої за адресою: м. Одеса, вул..Балківська, 9, балансоутримувач КП ЖКС "Порто-Франківський, . Відповідно заходи за результатами перевірки, у тому числі в судовому порядку, до балансоутримувача не вживалися.

Приморською окружною прокуратурою міста Одеси направлено на адресу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області та Одеської обласної державної (військової) адміністрації повідомлення від 15.08.2023 (т.1 а.с.71-73, 74-76) щодо скерування до суду позовної заяви.

Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції виходив з того, що суд не вбачає підстав для задоволення позовних вимог позивача в частині визнати протиправною бездіяльність комунального підприємства "Сервісний центр" щодо не приведення у стан готовності захисної споруди № 57115, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вулиця Балківська, буд. 9 до використання за призначенням. Водночас, зважаючи на те, що захисна споруда протирадіаційного укриття № 57115 на час прийняття даного рішення досі не приведена до стану готової до використання за призначенням, суд вважає, що вимоги про зобов`язання відповідача привести захисну споруду цивільного захисту в належний стан та готовність до укриття є належним способом захисту інтересів держави та суспільства у цій сфері.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду частково погоджується з означеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частинами третьою-п`ятою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття інтерес держави.

У рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави, висловив міркування, згідно із яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 Кодексу адміністративного судочинства України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України Про прокуратуру визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Згідно із частиною третьою статті 23 Закону України Про прокуратуру прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України Про прокуратуру дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- якщо відсутній орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або неналежним чином здійснює захист інтересів держави.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

Обґрунтовуючи своє звернення з позовною заявою керівник окружної прокуратури зазначив, що зважаючи на те уповноважені органи - Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області та Одеська обласна військова адміністрація до суду із вимогами про зобов`язання вчинення дій щодо приведення сховища у належний технічний стан не зверталися, прокуратура звернулась до суду із цим позовом в інтересах держави в особі Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації.

Вирішуючи питання стосовно наявності у Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Одеській області обсягу компетенції для набуття повноважень позивача у цій справі, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно із пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 № 138, балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 № 138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 № 138).

Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджено наказом МВС України від 09.07.2018 № 579.

Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (пункт 1 розділу ІІ наказ МВС України від 09.07.2018 № 579).

Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ наказу МВС України від 09.07.2018 № 579).

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052, установлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Згідно із пунктом 3 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052, основними завданнями ДСНС є:

1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;

2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Відповідно до пункту 4 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052, ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;

- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;

- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання;

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;

- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

Законом України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту від 21.04.2021 № 2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Одночасно, вказаним нормативно-правовим актом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 частини другої цієї статті (у редакції на момент звернення позивача із цим позовом до суду) такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

З урахування наведеного суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту населення України).

При цьому, Кодексом цивільного захисту населення України не передбачено повноважень Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача.

Тому, прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з ним.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 21.02.2024 у справі № 580/4578/22, від 14.11.2024 у справі № 160/14510/22, від 06.12.2024 у справі № 160/8894/22, від 23.01.2025 р. у справі № 520/16197/23, від 24.01.2025 р. у справі № 520/13228/2, від 24.01.2025 р. у справі № 520/30126/23, від 24.01.2025 р. у справі № 400/9970/23.

Відносно наявності в Одеської обласної військової адміністрації обсягу компетенції для набуття повноважень позивача у даній справі, колегія суддів зазначає наступне.

У своїй діяльності Одеська обласна військова адміністрація, крім іншого, керується приписами Закону України Про місцеві державні адміністрації.

Пунктом 16 частини 1 статті 16 Закону України Про місцеві державні адміністрації передбачено, що місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за станом захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони).

Згідно із п. 20 ч. 2 ст. 15 Закону України Про правовий режим воєнного стану військові адміністрації населених пунктів на відповідній території здійснюють повноваження із організації та здійснення заходів, пов`язаних із мобілізаційною підготовкою, мобілізацією, демобілізацією та цивільним захистом.

Саме такими законодавчими приписами керівник окружної прокуратури обґрунтовує наявність в Одеської обласної військової адміністрації повноважень на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача.

Разом з тим, колегія суддів зазначає, що наявність в Одеської обласної військової адміністрації повноважень на здійснення контролю за станом захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони) не вказує на наявність у неї повноважень щодо звернення до суду з позовом про приведення захисної споруди у стан готовності для використання за призначенням.

За наслідком дослідження змісту Закону України Про правовий режим воєнного стану, Закону України Про місцеві державні адміністрації колегія суддів вказує, що вказаними нормативно-правовими актами не наділено Одеську обласну військову адміністрацію повноваженнями на звернення до адміністративного суду із позовом щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду цивільного захисту в належний технічний стан, придатний для використання за цільовим призначенням.

Отже, з урахуванням наведеного колегія суддів дійшла висновку, що в досліджуваній ситуації заступником керівника окружної прокуратури не обґрунтовано наявності як в Головного управління ДСНС в Одеській області так і в Одеської обласної військової адміністрації повноважень на звернення до суду із заявленими у даному позові вимогами.

Вищевикладене спростовує доводи заступника керівника Приморської окружної прокуратури, які викладено в обґрунтування заявлених позовних вимог, а також висновки Одеського окружного адміністративного суду, наведені в оскаржуваному рішенні суду.

Згідно з останньою правовою позицією Верховного Суду положеннями Кодексу цивільного захисту населення України не передбачено повноважень органу ДСНС на звернення до суду із позовними вимогами про вжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту.

За правилами процесуального закону відсутність визначених законом підстав для звернення до суду прокурора має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

Однак, такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України).

Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду у справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постанові від 18.07.2019 у справі № 826/15794/17.

У постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.

Підстави для скасування рішення повністю із залишенням позовної заяви без розгляду містить стаття 319 КАС України, відповідно до частини 1 якої судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Згідно із п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

З урахуванням наведеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про порушення судом першої інстанції норм процесуального права в частині незастосування процесуальних наслідків, визначених пунктом 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України, що згідно приписів статті 319 Кодексу адміністративного судочинства України є підставною для скасування оскаржуваного судового акту.

Керуючись ст.ст. 240, 308, 310, 319, 321, 325, 329 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Заступника Керівника Одеської обласної прокуратури Раковича Максима Миколайовича, - залишити без задоволення.

Апеляційну скаргу Одеської міської ради, - задовольнити.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 січня 2024 року по справі № 420/22305/23, - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою позов Заступника керівника Приморської окружної прокуратури м. Одеси Великодного Дмитра в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, в особі Одеської обласної державної (військової) адміністрації до Комунального підприємства "Сервісний центр", третя особа Одеська міська рада, про визнання протиправної бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, - залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст Постанови складено 16 квітня 2025 року.

Суддя-доповідач Г.В. Семенюк
Судді А.Г. Федусик О.І. Шляхтицький