Справа № 260/9473/23
Суддя: Іщук Лариса Петрівна
Дата ухвалення: 2025-04-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 квітня 2025 рокуЛьвівСправа № 260/9473/23 пров. № А/857/33932/24

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Іщук Л. П.,

суддів Обрізка І. М., Шинкар Т.І.,

за участю секретаря судового засідання Хомин Ю.Є.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2024 року (головуючий суддя Луцович М.М., 13:50 год., м. Ужгород, повний текст виготовлено 02 грудня 2024 року) у справі за позовом Управління поліції охорони в Закарпатській області до Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Товариство з обмеженою відповідальністю «ТСБ Світтем» про визнання протиправним та скасування висновку,

в с т а н о в и в :

Управління поліції охорони в Закарпатській області звернулося з позовом до Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області, в якому просить визнати протиправним та скасувати висновок про результати моніторингу процедури закупівлі №UА-2023-0-14-005381-а від 25.10.2023.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2024 року позов задоволено частково. Визнано протиправним і скасовано висновок Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області про результати моніторингу процедури закупівлі UА-2023-07-14-005381-а від 25.10.2023 в частині зобов`язання здійснити заходи щодо усунення виявленого порушення шляхом припинення зобов`язань за договором, в тому числі із застосуванням відповідних наслідків недійсності/нікчемності договору. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погодившись із рішенням суду в частині задоволення позову, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій покликається на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи.

Апеляційну скаргу обгрунтовує тим, що переможець процедури закупівлі ТОВ «ТСБ Світтем» у складі своєї пропозиції надав лише лист-згоду на обробку, використання, поширення та доступ до персональних даних на директора ТОВ ТСБ Світтем Пустовіта Ярослава Борисовича, чим не дотримано вимоги пункту 9 Додатку №2 до тендерної документації. Однак, на порушення вимог абзацу п`ятого підпункту другого пункту 44 Особливостей №1178 Замовник не відхилив пропозицію учасника ТОВ ТСБ Світтем, як таку, що не відповідає вимогам, установленим у тендерній документації відповідно до абзацу першого частини третьої статті 22 Закону, а визнав переможцем ТОВ ТСБ Світтем та уклав з ним договір про закупівлю від 10.08.2023 №204-Гд. Наголошує, що Держаудитслужба зобов`язала позивача усунути встановлене порушення та запропонувала один із можливих шляхів усунення порушень, а саме шляхом розірвання договору. Вважає, що такий варіант усунення порушення направлений на приведення відносин між сторонами у первісний стан.

Просить скасувати рішення суду першої інстанції в частині задоволення позову і ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позову в повному обсязі.

Позивач подав до суду письмовий відзив на апеляційну скаргу із викладом заперечень щодо наведених обставин, просить залишити рішення суду першої інстанції без змін.

Під час апеляційного розгляду представник відповідача підтримав апеляційну скаргу.

Представник позивача та представник третьої особи на апеляційний розгляд не з`явились, належним чином повідомлені про дату, час і місце розгляду справи. Від позивача надійшло клопотання про слухання справи без участі його представника, яке апеляційний суд задовольнив.

Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Оскільки рішення суду першої інстанції в частині відмови у позові не оскаржується, суд апеляційної інстанції не надає правової оцінки спірним правовідносинам у цій частині.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника відповідача, дослідивши докази, які є в матеріалах справи, та проаналізувавши доводи апеляційної скарги, колегія суддів виходить з наступного.

Як встановлено судом першої інстанції і визнається сторонами, 14 липня 2023 року Управління поліції охорони в Закарпатській області через систему електронних закупівель ProZorro оголошено проведення публічної закупівлі № UА-2023-07-14-005381-а за процедурою відкритих торгів з особливостями: Пристрої охоронної та пожежної сигналізації (за кодом СРV за ДК 021:2015:31620000-8 Прилади звукової та візуальної сигналізації).

Відповідно до протоколу розкриття тендерних пропозицій у процедурі закупівлі взяв участь один учасник ТОВ ТСБ Світтем.

За результатами розгляду поданої ТОВ ТСБ Світтем було прийнято рішення про намір укласти договір про закупівлю з переможцем процедури закупівлі - відкритих торгів з (особливостями) ТОВ ТСБ Світтем, як з учасником закупівлі, який відповідає всім кваліфікаційним критеріям, встановленим чинним законодавством та тендерній документації.

10 серпня 2023 року між Управлінням поліції охорони в Закарпатській області та ТОВ ТСБ Світтем укладено договір №204-Гд ціною 4 858 941,00 гривень з ПДВ, строк дії якого до 31 березня 2024 року.

Відповідно до наказу Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області від 17.10.2023 № 45-З Про початок моніторингу закупівель, відділом контролю у сфері закупівель Управління розпочато проведення моніторингу процедури закупівлі UА-2023-07-14-005381-а.

Управлінням Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області оприлюднено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UА-2023-07-14-005381-а від 25.10.2023.

Відповідно до вказаного висновку моніторингом встановлено, що за результатами аналізу питання розгляду тендерної пропозиції встановлено порушення вимог абзацу п`ятого підпункту другого пункту 44 Особливостей №1178.

З огляду на встановлене порушення законодавства у сфері публічних закупівель, яке є значущим, через необ`єктивне та упереджене визначення переможця процедури закупівлі, керуючись статтями 5 та 10 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні та статтею 8 Закону України Про публічні закупівлі Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області зобов`язало здійснити заходи щодо усунення виявленого порушення шляхом припинення зобов`язань за договором, в тому числі із застосуванням відповідних наслідків недійсності/нікчемності договору та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Позивач, вважаючи висновок про результати моніторингу закупівлі протиправним, звернувся до суду з даним позовом.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що виявлене відповідачем порушення під час здійснення моніторингу є формальним, а тому не може мати наслідком розірвання вже укладеного договору. Зауваження відповідача зводяться до невідповідності пропозиції учасника вимогам тендерної документації, що носить суто формальний характер, так як це не пов`язано із забезпеченням ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, не пов`язано з запобіганням проявам корупції у цій сфері, розвитком добросовісної конкуренції.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Правові та організаційні засади здійснення фінансового контролю в Україні, визначені Законом України від 26.01.1993 року № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон №2939-ХІІ).

Згідно ст. 2 Закону № 2939-ХІІ державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Відповідно до ст. 5 Закону № 2939-ХІІ контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель.

Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад визначено Законом України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 №922-VIII (далі - Закон № 922-VIII, в редакції, чинній на час спірних правовідносин), відповідно до пункту 14 частини 1 статті 1 якого моніторинг закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель на всіх стадіях закупівлі з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.

Порядок здійснення моніторингу процедур публічних закупівель встановлено статтею 8 вказаного Закону, згідно з положеннями якої моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії. Для аналізу даних, що свідчать про ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, можуть використовуватися: інформація, оприлюднена в електронній системі закупівель; інформація, що міститься в єдиних державних реєстрах; інформація в базах даних, відкритих для доступу центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

За результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником і підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

У висновку обов`язково зазначаються: 1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі; 2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість; 3) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі; 4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі; 5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

Якщо під час моніторингу, за результатами якого виявлено ознаки порушення законодавства у сфері публічних закупівель, було відмінено тендер чи визнано його таким, що не відбувся, орган державного фінансового контролю зазначає опис порушення без зобов`язання щодо усунення такого порушення.

Законом України від 16 серпня 2022 року № 2526-IX «Про внесення змін до Закону України «Про публічні закупівлі» та інших законодавчих актів України щодо здійснення оборонних та публічних закупівель на період дії правового режиму воєнного стану», який набрав чинності 10 вересня 2022 року, розділ Х «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 922-VIII доповнено, зокрема, пунктом 3-7 такого змісту: «Установити, що на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених цим Законом, визначаються Кабінетом Міністрів України із забезпеченням захищеності таких замовників від воєнних загроз».

Особливості здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування затверджені постановою Кабінету Міністрів від 12 жовтня 2022 року №1178 (далі - Особливості №1178).

Відповідно до підпункту 2 пункту 44 Особливостей № 1178 замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, коли, зокрема, тендерна пропозиція не відповідає вимогам, установленим у тендерній документації відповідно до абзацу першого частини третьої статті 22 Закону.

Згідно із частиною 2 статті 8 Закону № 922-VIII для аналізу даних, що свідчать про ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, може використовуватися: інформація, оприлюднена в електронній системі закупівель; інформація, що міститься в єдиних державних реєстрах; інформація в базах даних, відкритих для доступу центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

За наявності однієї або декількох підстав, які визначено частиною 2 статті 8 Закону № 922, керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) приймає рішення про початок моніторингу процедури закупівлі та відповідно до частини 3 зазначеної статті Закону повідомлення про прийняття рішення про початок моніторингу процедури закупівлі орган державного фінансового контролю оприлюднює в електронній системі закупівель протягом двох робочих днів з дня прийняття такого рішення із зазначенням унікального номера оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєного електронною системою закупівель, та/або унікального номера повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі, а також опису підстав для здійснення моніторингу процедури закупівлі.

Як вже було встановлено, 25 жовтня 2023 року відповідачем сформовано висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2023-07-14-005381-a, згідно якого за результатами аналізу питання розгляду тендерної пропозиції встановлено порушення вимог абзацу п`ятого підпункту другого пункту 44 Особливостей №1178 - позивач не відхилив пропозицію учасника ТОВ ТСБ Світтем, як таку, що не відповідає вимогам, установленим у тендерній документації відповідно до абзацу першого частини третьої статті 22 Закону № 922, а визнав переможцем ТОВ ТСБ Світтем та уклав з ним договір про закупівлю від 10.08.2023 №204-Гд.

Ключовим у даному спорі є питання правомірності обраного відповідачем способу усунення виявленого порушення, зокрема, шляхом припинення зобов`язань за договором із застосуванням відповідних наслідків визнання нікчемності договору.

Відповідно до ст. 43 Закону № 922-VIII договір про закупівлю є нікчемним у разі:

1) якщо замовник уклав договір про закупівлю до/без проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі згідно з вимогами цього Закону;

2) укладення договору з порушенням вимог частини четвертої статті 41 цього Закону;

3) укладення договору в період оскарження процедури закупівлі відповідно до статті 18 цього Закону;

4) укладення договору з порушенням строків, передбачених частинами п`ятою і шостою статті 33 та частиною сьомою статті 40 цього Закону, крім випадків зупинення перебігу строків у зв`язку з розглядом скарги органом оскарження відповідно до статті 18 цього Закону;

5) якщо назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником не відповідає товарам, роботам чи послугам, що фактично закуплені замовником.

Колегія суддів констатує, що у оскаржуваному висновку не зазначено про встановлення порушень, які у розумінні статті 43 Закону №922-VIII можуть свідчити про нікчемність договору.

Зважаючи на виключний перелік випадків щодо визначення договору нікчемним, колегія суддів вважає, що у даному випадку відсутні підстави для визнання Договору про закупівлю товарів по предмету: «Код ДК 021-2015: 31620000-8 Прилади звукової та візуальної сигналізації» № 204-Гд від 10.08.2023 нікчемним.

Крім того, строк дії договору №204-Гд від 10 серпня 2023 року вартістю 4 858 941 грн. з ПДВ встановлений до 31 березня 2024 року, відповідно такий є виконаним.

Колегія суддів зазначає, що судом має враховуватися принцип співмірності наслідків такого заходу тими порушеннями, які виявлені, та ризиків, які вони утворюють, а також дотримання справедливого балансу між інтересами суб`єктів господарювання, безпосередніх отримувачів придбаних послуг і публічними інтересами.

Варіант усунення порушення шляхом розірвання договору направлений на приведення відносин між сторонами у первісний стан, однак, враховуючи специфіку спірної закупівлі та факт виконання укладеного між сторонами договору, привести правовідносини у первісний стан є неможливим.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо безпідставності визначеного оскаржуваним висновком зобов`язання усунути виявлені порушення шляхом розірвання договору, оскільки такі вимоги не співмірні з виявленими порушенням, не пов`язані із забезпеченням ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвитком добросовісної конкуренції і можуть застосовуватись лише у виключних випадках.

Частиною 2 ст. 2 КАС України регламентовано, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Верховний Суд у постанові від 05.03.2020 року у справі N 640/467/19 вказав, що висновок про результати моніторингу закупівлі, який є індивідуально-правовим актом та породжує права і обов`язки для позивача, має відповідати вимогам, визначеним ст. 2 КАС України.

У висновку Держаудитслужби не зазначено про встановлення порушень, які у розумінні статті 43 Закону можуть свідчити про нікчемність договору, а спірний висновок, який є актом індивідуальної дії та породжує обов`язки для позивача, в частині вимог про вжиття заходів щодо усунення виявленого порушення шляхом припинення зобов`язань за договором, в тому числі із застосуванням відповідних наслідків недійсності/нікчемності договору, не відповідає критеріям, встановленим частиною другою статті 2 КАС України

Також Верховним Судом зазначено, що загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їх обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб`єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття, чого в цій справі відповідачем зроблено не було.

Аналогічна правова позиція висловлена в постановах Верховного Суду від від 04.05.2023 у справі № 160/5890/22, від 11.06.2020 року у справі N 160/6502/19, від 12.08.2020 року у справі N 160/11304/19, від 26.1.2020 року у справі N 160/11367/19 та від 10.12.2020 року у справі N 160/6501/19.

У висновку про результати моніторингу закупівлі взагалі не йде мова про неефективне, незаконне, нецільове використання бюджетних коштів, що не узгоджується із вимогою про припинення зобов`язань щодо укладеного за результатами публічної закупівлі договору, відтак зобов`язання відповідача щодо усунення порушення законодавства у сфері публічних закупівель у даному випадку є непропорційним.

За встановлених обставин, надаючи правову оцінку аргументам сторін, колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції про наявність правових підстав для скасування висновку Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області про результати моніторингу процедури закупівлі UА-2023-07-14-005381-а від 25.10.2023 в частині зобов`язання здійснити заходи щодо усунення виявленого порушення шляхом припинення зобов`язань за договором, в тому числі із застосуванням відповідних наслідків недійсності/нікчемності договору.

Судом також враховується п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, згідно якого обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

За наведених обставин, апеляційний суд вважає, що доводи апеляційної скарги не дають підстав для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального або процесуального права, що відповідно до статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення, а рішення суду - без змін.

Відповідно до ст.139 КАС України підстави для нового розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись статтями 308, 310, 315, 316, 321, 322, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2024 року у справі № 260/9473/23 без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Л. П. Іщук
судді І. М. Обрізко
Т. І. Шинкар
Повне судове рішення складено 15 квітня 2025 року