Справа № 380/13849/24
Суддя: Кисильова Ольга Йосипівна
Дата ухвалення: 2025-04-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

15 квітня 2025 рокусправа № 380/13849/24

Львівський окружний адміністративний суд у складі:

головуючої судді: Кисильової О.Й.,

розглянувши у письмовому провадженні у місті Львові за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовом Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці до Державної регуляторної служби України про визнання протиправним та скасування припису,

в с т а н о в и в:

Західне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці (далі позивач, Міжрегіональне управління) звернулося до суду із адміністративним позовом до Державної регуляторної служби України (далі відповідач), у якому просить:

- визнати протиправним та скасувати припис, який викладений в Акті планової перевірки додержання позивачем вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру (дозволів на виконання робіт підвищеної безпеки та на експлуатацію (застосування машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки) та встановленого порядку їх видачі від 28.03.2024 № 24/57/-Д-2024.

Позовні вимоги обгрунтовані тим, що у період з 22.03.2024 до 28.04.2024 комісією у складі посадовиї осіб Державної регуляторної служби України проведена планова перевірка додержання позивачем вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру. За результатами перевірки складений Акт перевірки від 28.03.2024 № 24/57-Д-2024 та припис про усунення порушень законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру.

Перевіркою встановлено порушення Західним міжрегіональним управлінням вимог абз. 8 ч. 5, абз. 1 ч. 6 ст. 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" № 2806-IV, ст. 21 Закону України "Про охорону праці" та п. 11 Порядку видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки, затвердженого постановою КМУ від 26.10.2011 № 1107.

У зв`язку з виявленими порушеннями Комісія винесла припис, яким позивача зобов`язано: 1) забезпечити неухильне виконання вимог абз. 1 ч. 6 ст. 4-1 Закону № 2806-IV, ст. 21 Закону України "Про охорону праці", вимог Порядку № 1107 в частині необхідності прийняття рішень про видачу та про відмову у видачі дозволу на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки; 2) забезпечити неухильне виконання вимог абз. 8 ч. 5 ст. 4-1 Закону № 2806-IV в частині дотримання строку при повторному розгляді документів, що не перевищує п`яти з дня отримання відповідної заяви суб`єкта господарювання, документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру; 3) забезпечити неухильне виконання вимог ч. 5 ст. 4-1 Закону № 2806-IV та ст. 21 Закону України "Про охорону праці" в частині зазначення конкретної підстави, що стала причиною для відмови у видачі документа дозвільного характеру із посиланням на відповідні норми законів.

Позивач вважає припис незаконним, з огляду на таке.

При складанні Акту перевірки та спірного припису Комісія зобов`язана належним чином оформити посилання на порушені дозвільним органом вимоги законодавства. Такі посилання повинні бути максимально точними, чіткими, зрозумілими, простими, повними та релевантними (стосуватися саме виявлених порушень та не виходити за їх межі). Проте ці вимоги Комісією дотримані не були. Наголошує, що у приписі відповідач не вказав конкретних способів та методів усунення виявлених під час перевірки порушень, натомість наведені загальні посилання на забезпечення неухильного виконання вимог відповідних норм законодавства, що, у свою чергу, унеможливлює виконання вимог припису.

Покликаючись на норми п. 5 ч. 1 ст. 77 Закону України "Про адміністративну процедуру", позивач зазначає, що прийнятий адміністративним органом адміністративний акт є нікчемним, якщо він містить очевидні значні недоліки, зокрема, виконання адміністративного акта є об`єктивно неможливим. Особа, яка має на це законний інтерес, може вимагати визнання адміністративного акта нікчемним від адміністративного органу, що його прийняв, чи звернутися з відповідним позовом до суду. Оскільки у спірному приписі Комісією вказані порушення сформульовано недостатньо чітко та з неналежним посиланням на норми законодавства, а також не наведено конкретних способів, шляхів та методів усунення виявлених порушень, то позивач вважає протиправним припис у цій частині.

Також позивач наголошує, що визначення питань, що підлягають з`ясуванню під час проведення планової перевірки додержання дозвільними органами (їх посадовими особами) вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру та встановленого порядку їх видачі, не є дискреційним повноваженням Комісії, адже предмет та перелік питань чітко визначений п. п. 2, 9 Порядку здійснення контролю за додержанням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру № 40 та не підлягає розширювальному тлумаченню. Отже, вимагаючи від позивача надати інформацію про кількість дозволів, строк дії яких продовжений, Комісія вийшла за межі своїх повноважень та предмета перевірки, чим допустила істотне порушення процедури, а саме порушила компетенцію та принцип законності, що є самостійною підставою для скасування оскаржуваного припису.

Позивач зауважив, що відповідачем порушений строк затвердження Плану проведення перевірок, оскільки план перевірок додержання вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, установленого порядку їх видачі на 2024 рік затверджений наказом Мінекономіки № 70 фактично 02.01.2024, у той час, як згідно із п. 7 Порядку № 40 планові перевірки проводяться згідно з річним планом, який затверджується Мінекономіки до 01 грудня року, що передує плановому.

З огляду на викладене, на переконання позивача, планова перевірка додержання Міжрегіональним управлінням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру та встановленого порядку їх видачі, проведена у строк з 22.03.2024 до 28.03.2024, вважається незаконною, адже проведена неуповноваженим на те органом і без належної правової підстави, а припис, який є невід`ємною частиною акта, є нікчемним, що є самостійною підставою для визнання протиправними та скасування оскаржуваного припису.

Ухвалою від 02.07.2024 відкрито провадження в адміністративній справі за правилами загального позовного провадження. Підготовче засідання призначене на 31.07.2024 о 14:00 год.

Протокольною ухвалою від 31.07.2024 підготовче засідання відкладене на 24.09.2024 о 13:30 год.

Протокольною ухвалою від 24.09.2024 підготовче засідання продовжене до 04.10.2024 о 10:00 год.

Ухвалою від 04.10.2024 справа призначена до судового розгляду по суті на 24.10.2024 о 14:00 год.

У судовому засіданні 24.10.2024 представник позивача підтримав позовні вимоги повністю з підстав, викладених у позовній заяві.

Представник відповідача у судовому засіданні 24.10.2024 заперечив проти задоволення позову, зазначивши, що Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" № 2806-IV не передбачено оскарження акту перевірки, складеного за результатами перевірки додержання дозвільним органом вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, а тому існують підстави для закриття провадження у справі.

У судовому засіданні 24.10.2024 представники сторін не заперечували проти завершення розгляду справи у порядку письмового провадження.

Протокольною ухвалою від 24.10 2024 суд постановив завершити розгляд справи без участі сторін в порядку письмового провадження.

Суд відмічає, що Державна регуляторна служба України не скористалася передбаченим статтею 175 КАС України правом подання відзиву на позовну заяву.

Відтак, суд вирішує справу за наявними у ній матеріалами.

Дослідивши матеріали справи та оцінивши надані сторонами докази, суд встановив такі обставини.

Наказом Міністерства економіки України від 02.01.2024 № 70 затверджений План проведення перевірок Державною регуляторною службою України додержання вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, установленого порядку їх видачі на 2024 рік.

На підставі наказу Державної регуляторної служби України від 13.03.2024 № 57 у період з 22.03.2024 до 28.04.2024 комісією Державної регуляторної служби України у складі Червонописької Л.А., ОСОБА_1 та Яцущак К.М. проведена планова перевірка додержання Західним міжрегіональним управлінням Державної служби з питань праці вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру.

За результатами перевірки складений Акт планової перевірки від 28.03.2024 № 24/57-Д-2024 додержання Західним міжрегіональним управлінням Державної служби з питань праці вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру та встановленого порядку їх видачі.

У зв`язку з виявленими порушеннями Комісія винесла припис, яким:

1. Начальнику Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці:

1.1. Забезпечити неухильне виконання вимог абз. 1 ч. 6 ст. 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" № 2806-IV, ст. 21 Закону України "Про охорону праці", вимог постанови Кабінету Міністрів України від 26.10.2011 № 1107 "Про затвердження Порядку видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки" в частині необхідності прийняття рішень про видачу та про відмову у видачі дозволу на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки;

1.2. Забезпечити неухильне виконання вимог абз. 8 ч. 5 ст. 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" № 2806-IV в частині дотримання строку при повторному розгляді документів, що не перевищує п`яти з дня отримання відповідної заяви суб`єкта господарювання, документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру;

1.3. Забезпечити неухильне виконання вимог ч. 5 ст. 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" № 2806-IV та ст. 21 Закону України "Про охорону праці" в частині зазначення конкретної підстави, що стала причиною для відмови у видачі документа дозвільного характеру із посиланням на відповідні норми законів.

2. Інформацію про вжиті відповідно до п.п. 1.1., 1.2., 1.3. цього Припису заходи надати до Державної регуляторної служби України у строк не пізніше 30 днів з дня отримання акту перевірки.

Позивач не погоджується із законністю оспорюваного припису, а тому звернувся до суду із позовом про його скасування.

Надаючи оцінку доводам позивача про порушення його прав приписом, викладеним в Акті перевірки від 28.03.2024 № 24/57-Д-2024, суд враховує наступні обставини та положення законодавства.

Правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності, а також порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та адміністраторів визначені Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" від 06.09.2005 № 2806-IV (далі Закон № 2806-IV), положення якого суд застосовує в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин.

Статтею 9-1 Закону № 2806-IV визначено, що державний контроль за додержанням дозвільними органами (їх посадовими особами) вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, встановленого порядку їх видачі здійснюється уповноваженим органом шляхом проведення планових та позапланових перевірок у встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері економічного і соціального розвитку, порядку.

Планові перевірки проводяться згідно з річним планом, який затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері економічного і соціального розвитку.

Планові перевірки дозвільного органу (його посадової особи) щодо додержання порядку видачі кожного окремого документа дозвільного характеру (його виду) проводяться не частіше одного разу на рік.

Результати проведення планової чи позапланової перевірки оформлюються відповідним актом, який складається в довільній формі у двох примірниках (у разі залучення працівників інших органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування (їх виконавчих органів), установ та організацій - відповідно до кількості установ та організацій, представники яких брали участь у проведенні перевірки), підписується головою і членами комісії та затверджується керівником уповноваженого органу.

В акті перевірки зазначаються:

інформація про діяльність дозвільного органу;

відомості про виявлені факти порушення вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру (якщо такі мають місце) з посиланням на статті та пункти законодавчих і нормативно-правових актів, вимоги яких порушені;

дані про складення протоколу про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 166-10 Кодексу України про адміністративні правопорушення (у разі складення протоколу);

припис про усунення недоліків та порушень вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, виявлених під час проведення перевірки, та строк їх усунення, що є обов`язковим для виконання.

Інформація про усунення недоліків та порушень вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру подається до уповноваженого органу у строки, встановлені у приписі, але не пізніше ніж протягом 30 днів з дня отримання дозвільним органом акта перевірки.

Один примірник акта перевірки видається керівникові дозвільного органу (його посадовій особі), другий примірник зберігається уповноваженим органом.

Контроль за наявністю документів дозвільного характеру у суб`єктів господарювання, необхідність одержання яких встановлена законом, здійснюють органи виконавчої влади та/або органи місцевого самоврядування (їх виконавчі органи) в межах повноважень та в порядку, передбачених законом.

Спір у цій справі виник з приводу, як стверджує позивач, порушення його прав приписом, який викладений в Акті перевірки від 28.03.2024 № 24/57-Д-2024.

Зі змісту припису суд встановив, що комісія Державної регуляторної служби України у пунктах 1.1, 1.2., 1.3. оспорюваного Припису зобов`язала начальника Міжрегіонального управління забезпечити неухильне виконання ч. 5 ст. 4-1, абз. 1 ч. 6 ст. 4-1 Закону № 2806-IV, ст. 21 Закону України "Про охорону праці" та вимог Порядку видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.10.2011 № 1107.

Так, за правилами абз. 1 ч. 6 ст. 4-1 Закону № 2806-IV у разі якщо у встановлений законом строк суб`єкту господарювання не видано документ дозвільного характеру або не прийнято рішення про відмову у його видачі, через десять робочих днів з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі документа дозвільного характеру суб`єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності. Відмітка в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань про дату прийняття заяви є підтвердженням подання заяви та документів державному адміністратору або дозвільному органу.

Відповідно до ч. 5 ст. 4-1 Закону № 2806-IV підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є:

подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком;

виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей;

негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.

Законом можуть встановлюватися інші підстави для відмови у видачі документа дозвільного характеру.

Відмова у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законами, не допускається.

У разі усунення суб`єктом господарювання причин, що стали підставою для відмови у видачі документа дозвільного характеру, повторний розгляд документів здійснюється дозвільним органом у строк, що не перевищує п`яти робочих днів з дня отримання відповідної заяви суб`єкта господарювання, документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру, і документів, які засвідчують усунення причин, що стали підставою для відмови у видачі документа дозвільного характеру, якщо інше не встановлено законом.

При повторному розгляді документів не допускається відмова у видачі документа дозвільного характеру з причин, раніше не зазначених у письмовому повідомленні заявнику (за винятком неусунення чи усунення не в повному обсязі заявником причин, що стали підставою для попередньої відмови).

Статтею 21 Закону України "Про охорону праці" від 14.10.1992 № 2694-XII "Додержання вимог щодо охорони праці під час проектування, будівництва (виготовлення) та реконструкції підприємств, об`єктів і засобів виробництва" серед іншого передбачено, що роботодавець повинен одержати дозвіл на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки (далі - дозвіл). Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, видає дозволи на безоплатній основі на підставі висновку експертизи стану охорони праці та безпеки промислового виробництва суб`єкта господарювання, проведеної експертно-технічними центрами, які належать до сфери управління центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, або незалежними експертними організаціями, які забезпечують науково-технічну підтримку державного нагляду у сфері промислової безпеки та охорони праці. На застосування машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки виробник або постачальник устаткування підвищеної небезпеки отримує дозвіл до прийняття зобов`язань на постачання. Одержання дозволу не вимагається у разі експлуатації (застосування) устаткування підвищеної небезпеки, яке прийнято в експлуатацію з видачею відповідного сертифіката або щодо якого зареєстровано декларацію про готовність до експлуатації, а також у разі реєстрації машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці.

Таким чином, суд зауважує, що припис відповідача не містить вимог щодо усунення Міжрегіональним управлінням недоліків та порушень вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, які були виявлені Комісією та способи їх усунення, а спрямований на вказівку підконтрольному суб`єкту про необхідність дотримання вимог законодавства при видачі документів дозвільного характеру, тобто спрямований на вказівку про дотримання позивачем у майбутньому вимог ч. 5 ст. 4-1, абз. 1 ч. 6 ст. 4-1 Закону №2806-IV, ст. 21 Закону України "Про охорону праці", Порядку № 1107.

Оцінюючи доводи позивача з приводу порушення його прав, суд враховує таке.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (ч. 1 ст. 2 КАС України).

Відповідно у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статтях 2 та 5 КАС України.

Отже, у контексті статті 2 та статті 5 КАС України суд, вирішуючи кожний конкретний спір на підставі всіх установлених обставин, повинен установити, на захист якого права подано відповідний позов, чи порушене, не визнане або оспорюване таке право відповідачем (відповідачами), а також з`ясувати, чи призведе задоволення заявлених вимог до реального та ефективного поновлення порушеного права, та залежно від з`ясованого вирішити питання про задоволення позовних вимог або відмову в їх задоволенні.

Під ефективним поновленням порушеного права слід розуміти реальний позитивний вплив судового рішення про задоволення позову на виявлену під час судового розгляду обставину порушення/невизнання/оспорення або запобігання виникненню спору щодо права, на захист якого був поданий позов.

Отже, ефективний захист прав є метою адміністративного судочинства. З огляду на це, вирішуючи кожен спір, адміністративні суди, з урахуванням вимог позовної заяви та позиції сторін, повинні застосовувати такі способи захисту, які будуть ефективними на практиці.

Водночас, обраний позивачем спосіб захисту має бути спрямований на відновлення порушених прав, захист законних інтересів і, у випадку задоволення судом його вимог, рішення повинно мати наслідком реальне відновлення тих прав, за захистом яких позивач звернувся до суду.

Суд наголошує, що у контексті завдань адміністративного судочинства звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому, особа повинна довести, а суд, своєю чергою встановити, що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.

Аналогічний висновок Верховний Суд виклав у постанові від 27.07.2022 у справі №826/6664/17).

Беручи до уваги ту обставину, що оспорюваний припис не містить порушень, які позивач повинен усунути, а спрямований на дотримання вимог законодавства при видачі документів дозвільного характеру у майбутньому, суд вважає, що цей припис не створює для позивача юридичні наслідки.

Тобто, що обраний позивачем спосіб захисту не спрямований на відновлення порушених прав, захист законних інтересів.

Суд зауважує, що позивач не довів, що оспорюваним приписом порушені його права, а скасування припису призведе до відновлення порушених прав та захист законних інтересів.

У зв`язку із цим, не надаючи оцінку припису відповідача, суд вважає, що відсутні підстави для з`ясування питання щодо дотримання відповідачем вимог Законів України "Про адміністративну процедуру" та "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" при проведенні перевірки та складанні спірного припису.

Таким чином, суд дійшов висновку, що відсутність факту порушення прав позивача є самостійною підставою для відмови у позові з огляду на те, що в судовому процесі відсутній будь-який сенс у розрізі питання щодо реальної можливості захисту прав позивача.

Відповідно до ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.

Згідно із ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до ч. 1 ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Позивач належними та допустимими доказами не довів порушення його прав оспорюваним приписом.

За наведених обставин, суд відмовляє Західному міжрегіональному управління Державної служби з питань праці у задоволенні позовних вимог.

За правилами статті 139 КАС України у разі відмови у задоволенні позову судові витрати на користь позивача стягненню не підлягають.

Керуючись ст. ст. 9, 14, 73-78, 90, 143, 242- 246, 250, 255 КАС України, суд

в и р і ш и в:

Відмовити Західному міжрегіональному управління Державної служби з питань праці у задоволенні позовних вимог до Державної регуляторної служби України про визнання протиправним та скасування припису.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги в 30-денний строк з дня складання повного судового рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо вона не була подана у встановлений строк. У разі подання апеляційної скарги, рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.

СуддяКисильова Ольга Йосипівна