Справа № 260/1008/24
Суддя: Тацій Л.В.
Дата ухвалення: 2025-04-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 квітня 2025 року

м. Київ

справа № 260/1008/24

адміністративне провадження № К/990/36813/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 260/1008/24

за позовом Акціонерного товариства (далі-АТ) «Оператор газорозподільної системи «Закарпатгаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі-НКРЕКП) про визнання протиправними та скасування постанови та розпорядження, про визнання протиправним та скасування розпорядження, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою АТ «Оператор газорозподільної системи «Закарпатгаз» на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.08.2024 (головуючий суддя Глушко І.В., судді: Довга О.І., Запотічний І.І.),

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

19.02.2024 АТ «Оператор газорозподільної системи «Закарпатгаз» (далі також - позивач) звернулося до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовною заявою до НКРЕКП (далі також - Регулятор, Нацкомісія, відповідач), в якому позивач просив визнати протиправною та скасувати постанову від 12.12.2023 № 2392 "Про застосування санкцій до AT «Закарпатгаз» за порушення вимог законодавства та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання" та розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 12.12.2023 № 338-р «Про усунення порушень AT «Закарпатгаз».

В обґрунтування своїх вимог позивач вказував, що пункт 2.1 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП 16.02.2017 № 201 за своїм змістом є декларативною нормою, яка не конкретизує, за порушення яких конкретно вимог нормативно-правових актів до суб`єкта господарювання застосовується міра юридичної відповідальності. Однак, оскаржуваним рішенням відповідач застосував до позивача санкції, вказуючи на порушення пункту 2.1 Ліцензійних умов, тоді як цим пунктом конкретний перелік вимог не визначено.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 13.05.2024 адміністративний позов АТ «Оператор газорозподільної системи «Закарпатгаз» задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції констатував, що навіть у разі наявності певних порушень законодавства на ринку природного газу чи вимог Кодексу ГРМ, вказане не свідчить про порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, адже Ліцензійні умови є специфічними вимогами у тій чи іншій сфері господарювання (у даному випадку розподілу природного газу), які обумовлюють сам процес здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу та надання послуг з розподілу природного газу, як побутовим, так і не побутовим споживачам. Крім того, суд першої інстанції виснував, що перевіркою не встановлено запровадження АТ «Оператор газорозподільної системи «Закарпатгаз» таких організаційних заходів, прийняття таких внутрішніх нормативно-правових актів чи регламентів, які б не відповідали чи суперечили положенням та вимогам Закону України «Про ринок природного газу», Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, чи відсутності таких, які регламентують виконання визначених законом, вищенаведених основних функцій Оператора ГРМ, адже пункт 2.1 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу є загальною нормою, яка передбачає загальний, тобто не виключний перелік законодавчих актів, якими Оператори ГРМ керуються у своїй діяльності.

Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 21.08.2024 скасував рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 13.05.2024 та ухвалив нове рішення, яким у задоволенні позову відмовив.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про відмову у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що заборгованість АТ «Закарпатгаз» за поставлений ТОВ «Газопостачальна компанія «Нафтогаз України» (ПОН) у 2022 році по договору постачання природного газу постачальником «останньої надії» станом на 31.12.2022 складала 677732,55 тис. грн, рівень оплати 0,0%. Станом на 01.09.2023 зазначена заборгованість залишилась непогашеною. Зазначене призвело до порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов в частині здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, зокрема вимог пункту 4.4 Типового договору постачання природного газу постачальником «останньої надії», затвердженого постановою НКРЕКП від 30.09.2015 у частині обов`язку оплати рахунку, наданого постачальником «останньої надії» відповідно до пункту 4.3 цього договору, до закінчення календарного місяця, наступного за місяцем постачання природного газу. Своєю чергою, єдиною підставою для звільнення суб`єкта господарювання від відповідальності за порушення законодавства у сфері енергетики та комунальних послуг є строк давності притягнення до відповідальності, а включення оператора ГРС до Реєстру підприємств, які беруть участь у процедурі врегулювання заборгованості суб`єктів ринку природного газу, не є такою підставою, позаяк включення позивача до такого Реєстру не свідчить про автоматичне припинення зобов`язань за раніше укладеними договорами транспортування природного газу у частині розрахунків за надані послуги.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

У вересні 2024 року АТ «Оператор газорозподільної системи «Закарпатгаз» звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.08.2024, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 13.05.2024 залишити в силі.

Обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження, заявник покликався на те, що судом апеляційної інстанції не врахований висновок, викладений у постановах Верховного Суду: від 11.03.2021 у справі №640/20494/19, від 19.01.2023 у справі №260/390/20 щодо застосування пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов в частині здійснення господарської діяльності з постачання природного газу. Заявник касаційної скарги акцентує увагу на тому, що предметом перевірки у спірних правовідносинах була діяльність у сфері розподілу природного газу, а не постачання. Своєю чергою, порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу за результатами проведення перевірки не встановлено. Такий підхід (розмежування за сферами діяльності: розподіл та постачання природного газу) застосував Верховний Суд, постановляючи ухвалу від 12.03.2024 у справі №260/2706/23.

Щодо дотримання АТ «Закарпатгаз» підпункту 16 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов з розподілу природного газу у касаційній скарзі позивач зазначив наступне.

Перевищення витрат товариства, передбачених структурою тарифу не свідчить про недотримання АТ «Закарпатгаз» самої структури тарифу (її елементів) та використання коштів не за цільовим призначенням, а тільки підтверджує факт економічної необґрунтованості тарифу, неврахування НКРЕКП заяв та документів АТ «Закарпатгаз», які надавалися з метою затвердження економічно-обґрунтованого тарифу, та середньозважених цін на товари та послуги необхідні ліцензіату для здійснення його господарської діяльності.

Щодо порушення підпункту 27 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов у касаційній скарзі йдеться про те, що наявна у АТ «Закарпатгаз» заборгованість підлягає погашенню відповідно до процедур, установлених Законом України від 14.07.2021 №1639-ІХ «Про заходи, спрямовані на подолання кризових явищ та забезпечення фінансової стабільності на ринку природного газу» (далі- Закон № 1639-ІХ). Заявник покликається в касаційній скарзі на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування Закону №1639-ІХ.

Незаконність постанови є підставою для визнання протиправним та скасування розпорядження НКРЕКП.

Крім того, з приводу оскаржуваного розпорядження в частині вимоги до АТ «Закарпатгаз» про скасування акту про порушення № ZK 08740 від 04.02.2022, у якому зафіксовано несанкціоноване втручання у роботу лічильника газу споживачем ОСОБА_1 , заявник касаційною скарги вказує наступне.

Акт про порушення на підтвердження відмови від підпису споживача, складений та підписаний одноособово представником Оператора ГРМ, що не відповідає положенням абзацу 2 пункту 4 глави 5 розділу ХІ Кодексу ГРМ, але це не є і безумовною підставою для скасування такого акту, оскільки факт несанкціонованого втручання в роботу лічильника газу підтверджено іншими фактичними даними.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Верховний Суд ухвалою від 15.10.2024 відкрив касаційне провадження у справі за касаційною скаргою АТ «Оператор газорозподільної системи «Закарпатгаз».

НКРЕКП подала відзив на касаційну скаргу позивача, відповідно до якого просить залишити скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції без змін.

У додаткових письмових поясненнях, які надійшли до Суду 02.12.2025, позивач вказує, що після включення АТ «Закарпатгаз» до Реєстру НКРЕКП не мала підстав зобов`язувати оператора ГРС здійснити розрахунки із оператором ГТС, які здійснюється за рахунок видатків державного бюджету, оскільки таке порушення Ліцензійних умов не знайшло свого підтвердження під час судового розгляду. Такий висновок, як зазначає позивач, відповідає правовій позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 03.06.2024 у справі № 380/7521/23.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій установлено, що НКРЕКП проведено планову виїзну перевірку діяльності АТ «Оператор газорозподільної системи «Закарпатгаз» у період з 19.10.2023 по 15.11.2023, під час якої перевірялася діяльність з виконання вимог законодавства та ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу за 2022 рік.

За результатами проведеної перевірки складено акт від 15.11.2023 № 479, у якому відображені висновки про виявлені регулятором порушення норм законодавства на ринку природного газу.

Під час проведення перевірки діяльності АТ «Закарпатгаз» позивачем надавалися письмові пояснення та заперечення, у яких вказав на дотримання ліцензіатом АТ «Закарпатгаз» ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та вимог законодавства на ринку природного газу.

На підставі акту перевірки від 15.11.2023 № 479 відповідачем прийнято постанову від 12.12.2023 № 2392 «Про застосування санкцій до АТ «Закарпатгаз» за порушення вимог законодавства та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання», якою до позивача застосовано штраф у розмірі 964 614,00 грн.

За змістом вказаної постанови, підставою для ухвалення рішення Комісією про застосування до АТ «Закарпатгаз» штрафу, слугував висновок про порушення позивачем вимог законодавства та глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 № 201, а саме:

1) пункту 2.1 у частині здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме:

- пункту 1 частини першої статті 6 Закону України «Про забезпечення комерційного обліку природного газу» у частині забезпечення встановлення лічильників газу для населення, що проживає у квартирах та приватних будинках, у яких газ використовується: для підігріву води та приготування їжі до 01.01.2016; тільки для приготування їжі до 01.01.2023;

- пункту 1 глави 1 розділу XIV Кодексу газотранспортної системи, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.09.2015 № 2493 (далі - Кодекс ГТС), та пункту 4.1 Типового договору транспортування природного газу, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.09.2015 № 2497 (далі Типовий договір), у частині вчасного збалансування свого портфоліо балансування;

- пункту 2 глави 5 розділу IV Кодексу ГТС у частині надання постачальнику «останньої надії» через інформаційну платформу інформації щодо споживачів, які були зареєстровані в Реєстрі споживачів постачальника «останньої надії»;

2) Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.09.2015 № 2494 (далі Кодекс ГРМ), а саме:

- пункту 15 глави 2 розділу V у частині забезпечення Оператором ГРМ функціонування електронних сервісів надання послуги з приєднання, які мають забезпечити взаємодію та документообіг між замовником та оператором газорозподільної системи у процесі приєднання, інформування замовника про стан надання послуги з приєднання та забезпечення відображення інформації про поточний стан виконання відповідних організаційних та технічних заходів, які здійснюються для надання послуги з приєднання замовнику, із зазначенням очікуваних та граничних строків їх виконання;

- пункту 6 глави 4 розділу Х у частині складання акта приймання комерційного вузла обліку в експлуатацію (або акта про пломбування лічильника, якщо він оформлюється окремо);

- пункту 4 глави 5 розділу ХІ згідно з яким, у разі відмови споживача (несанкціонованого споживача) від підписання акта про порушення він вважається дійсним, якщо його підписали більше одного представника Оператора ГРМ, а відмова споживача (несанкціонованого споживача) від підпису акта про порушення підтверджується відеозйомкою;

- пункту 8 глави 5 розділу ХІ у частині визначення в акті про порушення місцезнаходження комісії з розгляду актів про порушення; дати та орієнтовного часу проведення засідання комісії, на якому буде розглядатися складений акт про порушення та контактного телефону особи Оператора ГРМ (для уточнення інформації щодо часу та місця засідання комісії);

- пункту 4.4 Типового договору постачання природного газу постачальником «останньої надії», затвердженого постановою НКРЕКП від 30.09.2015 № 2501 (далі Типовий договір постачання), у частині зобов`язання щодо оплати рахунка, наданого постачальником «останньої надії» відповідно до пункту 4.3 цього Договору, до закінчення календарного місяця, наступного за місяцем постачання природного газу.

3) пункту 2.2, а саме:

- підпункту 5 у частині повідомлення НКРЕКП про всі зміни даних, які були зазначені в документах, що додавалися до заяви про отримання ліцензії (крім документів до заяви щодо встановлення тарифу на послуги розподілу природного газу), у строк не пізніше ніж один місяць з дня настання таких змін, крім інформації щодо кількості підключених споживачів, кількості об`єктів газорозподільної системи ліцензіата, кількості персоналу ліцензіата та його матеріально-технічної бази, яка надається протягом 30 днів після закінчення календарного року;

- підпункту 6 у частині складання звітності, затвердженої НКРЕКП, щодо провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та подання її до НКРЕКП у встановленому порядку;

- підпункту 16 у частині використання коштів, отриманих за рахунок надання послуг розподілу природного газу, передбачених структурою тарифу (річної планованої тарифної виручки) у визначеному розмірі та за цільовим призначенням;

- підпункту 19 у частині надання на письмову вимогу постачальника в десятиденний термін договору на виконання робіт, пов`язаних з припиненням/ обмеженням газопостачання його споживачам, підключеним до газорозподільної системи ліцензіата;

- підпункту 21 у частині виконання плану розвитку газорозподільної системи на наступні 10 років, зокрема Плану розвитку газорозподільної системи на 2022-2031 роки газорозподільного підприємства АТ «ЗАКАРПАТГАЗ», затвердженого постановою НКРЕКП від 22.12.2021 № 2788 (далі План розвитку на 2022-2031 роки);

- підпункту 27 у частині здійснення розрахунків із оператором газотранспортної системи за надані послуги транспортування у строки та на умовах, визначених договором транспортування природного газу;

- підпункту 29 у частині дотримання мінімальних стандартів та вимог до якості обслуговування споживачів та постачання природного газу, затверджених НКРЕКП;

- підпункту 30 у частині надання документів, інформації та звітності, що містять достовірні дані, необхідні для виконання НКРЕКП своїх повноважень, в обсягах та у строки, встановлені НКРЕКП (але не менш як протягом 10 робочих днів, крім запитів під час здійснення заходів державного нагляду (контролю));

- підпункту 31 у частині виконання рішення НКРЕКП у строки, встановлені відповідним рішенням та чинним законодавством.

4) пункту 2.5, а саме:

- підпункту 6 у частині укладання актів розмежування балансової належності та експлуатаційної відповідальності сторін з суміжними суб`єктами ринку природного газу, у тому числі із споживачами;

- підпункту 8 у частині забезпечення періодичної повірки (у тому числі демонтажу, транспортування, монтажу та ремонту) лічильників газу, які встановлені для розрахунків за спожитий природний газ побутовими споживачами (населенням) для їх побутових потреб, за власний рахунок незалежно від того, чи є ліцензіат власником лічильника.

Також постановою Комісії ухвалено рішення про застереження АТ «Закарпатгаз» щодо недопущення надалі порушень пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов, а саме:

- підпункту 5 у частині повідомлення НКРЕКП про всі зміни даних, які були зазначені в документах, що додавалися до заяви про отримання ліцензії (крім документів до заяви щодо встановлення тарифу на послуги розподілу природного газу), у строк не пізніше ніж один місяць з дня настання таких змін, крім інформації щодо кількості підключених споживачів, кількості об`єктів газорозподільної системи ліцензіата, кількості персоналу ліцензіата та його матеріально-технічної бази, яка надається протягом 30 днів після закінчення календарного року;

- підпункту 6 у частині складання звітності, затвердженої НКРЕКП, щодо провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та подання її до НКРЕКП у встановленому порядку;

- підпункту 16 у частині використання коштів, отриманих за рахунок надання послуг розподілу природного газу, передбачених структурою тарифу (річної планованої тарифної виручки) у визначеному розмірі та за цільовим призначенням;

- підпункту 19 у частині надання на письмову вимогу постачальника в десятиденний термін договору на виконання робіт, пов`язаних з припиненням/обмеженням газопостачання його споживачам, підключеним до газорозподільної системи ліцензіата;

- підпункту 21 у частині виконання плану розвитку газорозподільної системи на наступні 10 років, зокрема Плану розвитку на 2022-2031 роки;

- підпункту 27 у частині здійснення розрахунків із оператором газотранспортної системи за надані послуги транспортування у строки та на умовах, визначених договором транспортування природного газу;

- підпункту 29 у частині дотримання мінімальних стандартів та вимог до якості обслуговування споживачів та постачання природного газу, затверджених НКРЕКП;

- підпункту 30 у частині надання документів, інформації та звітності, що містять достовірні дані, необхідні для виконання НКРЕКП своїх повноважень, в обсягах та у строки, встановлені НКРЕКП (але не менш як протягом 10 робочих днів, крім запитів під час здійснення заходів державного нагляду (контролю));

- підпункту 31 у частині виконання рішення НКРЕКП у строки, встановлені відповідним рішенням та чинним законодавством.

На підставі постанови про накладення штрафу від 12.12.2023 № 2392, відповідачем прийнято розпорядження від 12.12.2023 № 338-р «Про усунення порушень АТ «Закарпатгаз», яким позивача зобов`язано усунути порушення вимог законодавства та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, а саме вищевказані порушення, на підставі яких застосовано штраф.

Позивач, вважаючи рішення НКРЕКП від 12.12.2023 № 2392 «Про застосування санкцій до AT «Закарпатгаз» за порушення вимог законодавства та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання» та розпорядження Національної комісії від 12.12.2023 № 338-р «Про усунення порушень AT «Закарпатгаз» протиправними, звернувся до суду з цим адміністративним позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частин першої та другої статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними і відповідно - підставою для притягнення таких суб`єктів до відповідальності.

Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначенні Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» від 22.09.2016 N 1540-VIII (далі Закон № 1540-VIII).

Частинами першою-третьою статті 19 Закону № 1540-VIII передбачено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.

За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту, щодо якого здійснювалася перевірка, або уповноваженій ним особі.

У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта, щодо якого здійснювалася перевірка, санкції, передбаченої цим Законом (частина п`ята статті 19 Закону № 1540-VIII).

Відповідно до частини другої статті 22 Закону № 1540-VIII за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, регулятор може застосовувати санкції у вигляді: 1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.

Закон України «Про ринок природного газу» (далі- Закон № 329-VIII), який визначає правові засади функціонування ринку природного газу України, передбачає аналогічні санкції у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу, у виді: 1) попередження про необхідність усунення порушень; 2) штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.

Пунктом 5 частини четвертої статті 59 Закону № 329-VIII передбачено, що Регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів) у розмірі від 3000 до 100000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню за ряд порушень.

У справі, яка розглядається, спірні правовідносини виникли у зв`язку із притягненням до відповідальності позивача - оператора газорозподільної мережі за порушення, зокрема пунктів 2.1, 2.7 глави 2 Ліцензійних умов та Кодексу ГТС.

Судами встановлено, що фактичною підставою притягнення позивача до відповідальності слугували висновки, викладені в акті перевірки, зокрема, про виявлення у АТ «Закарпатгаз» заборгованості у зв`язку із перевищенням фактичної вартості послуг з розподілу природного газу над тарифною виручкою, передбаченою тарифом на розподіл природного газу, встановленим НКРЕКП, перед оператором газотранспортної системи та постачальником «останньої надії» - ТОВ «Оператор ГТС України» і ТОВ «Газопостачальна компанія «Нафтогаз України», а також пункту 1 глави 1 розділу XIV Кодексу ГТС, у частині вчасного збалансування свого портфоліо балансування.

Колегія суддів вважає необхідним вказати на те, що Верховний Суд у постанові від 02.11.2022 у справі №260/2484/21, вирішуючи питання правомірності притягнення Нацкомісією до відповідальності суб`єктів господарювання, які здійснюють ліцензійну діяльність з постачання природного газу, за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання природного газу, затверджених постановою Нацкомісії від 16.02.2017 № 201, передбаченої статтею 59 Закону № 329-VIII за порушення вимог Кодексу ГТС, який є регламентом функціонування газотранспортної системи України та визначає правові, технічні, організаційні та економічні засади функціонування газотранспортної системи України, та Типового договору транспортування природного газу, у пункті 80 зазначив, що дотримання вимог Кодексу ГТС та Типового договору є обов`язковими для застосування всіма суб`єктами господарювання, які здійснюють ліцензійну діяльність у сфері транспортування природного газу, а тому ці вимоги, з урахуванням положень пункту 2.1 та 2.2 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності щодо транспортування природного газі, є спеціальними вимогами, що висуваються законодавством до ліцензіатів у сфері транспортування природного газу. При цьому, положеннями Кодексу ГТС та Типового договору передбачено не міру відповідальності за несвоєчасний баланс портфоліо балансування, а обов`язок сторін по здійсненню відшкодування вартості природного газу за фактом виявлення добового (місячного) небалансу.

Разом з цим, у справі, яка розглядається судами попередніх інстанцій не встановлено факту виявлення добового (місячного) небалансу (позитивного чи негативного) замовника послуг та відповідно й невиконання замовником послуг обов`язку по здійсненню відшкодування вартості природного газу за відповідний небаланс.

Також, враховуючи викладене, слушними є доводи касаційної скарги про те, що судом апеляційної інстанції не врахований висновок Верховного Суду, викладений в ухвалі від 12.03.2024 про закриття касаційного провадження у справі, де Судом сформовано правовий підхід, який полягає у розмежуванні суб`єктів, до яких може бути застосовано санкції за статтею 59 Закону № 329-VIII за порушення вимог Кодексу ГТС, за сферою провадження господарської діяльності: транспортування природного газу та розподілу природного газу.

Верховний Суд, звертає увагу на те, що судом апеляційної інстанції не враховано, що спірні у цій справі (№260/1008/24) правовідносини виникли у зв`язку із притягненням до відповідальності саме оператора газорозподільної мережі, що провадить господарську діяльність з розподілу газу.

Крім того, підпункт 27 пункту 2.2 Ліцензійних умов вимагає від ліцензіата (оператора ГРС) при провадженні ліцензованої діяльності здійснювати розрахунки із оператором газотранспортної системи за надані послуги транспортування у строки та на умовах, визначених договором транспортування природного газу.

Щодо заборгованості АТ «Закарпатгаз» перед оператором газотранспортної системи та постачальником «останньої надії», колегія суддів зазначає наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що заборгованість АТ «Закарпатгаз» перед ТОВ «Оператор ГТС України» і ТОВ «Газопостачальна компанія «Нафтогаз України» виникла у зв`язку із перевищенням фактичної вартості послуг з розподілу природного газу над тарифною виручкою, передбаченою тарифом на розподіл природного газу, встановленим НКРЕКП.

За визначеннями, наданими у статті 1 Закону № 1639-IX, процедура врегулювання заборгованості (грошових зобов`язань) суб`єктів ринку природного газу - заходи, спрямовані на врегулювання заборгованості (грошових зобов`язань) за природний газ та послуги з його транспортування шляхом проведення взаєморозрахунків та реструктуризації заборгованості, а також списання неустойки (штрафу, пені), інфляційних нарахувань, процентів річних, нарахованих на таку заборгованість у разі її погашення.

Реєстр підприємств, які беруть участь у процедурі врегулювання заборгованості суб`єктів ринку природного газу (далі - Реєстр) - відкритий загальнодоступний перелік підприємств та організацій, які є учасниками процедури врегулювання заборгованості відповідно до цього Закону. Реєстр розміщується на офіційному веб-сайті Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Учасники процедури врегулювання заборгованості (грошових зобов`язань) - постачальники природного газу, оператори газорозподільних систем та оператор газосховищ, включені до Реєстру, а також особа, що здійснювала функції оператора газотранспортної системи до 31.12.2019 включно, особа, що здійснює функції оператора газотранспортної системи з 01.01.2020, акціонерне товариство "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України", товариство з обмеженою відповідальністю "Газопостачальна компанія "Нафтогаз Трейдинг", товариство з обмеженою відповідальністю "Газопостачальна компанія "Нафтогаз України", розпорядники коштів державного бюджету, органи, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів.

Для участі у процедурі врегулювання заборгованості (грошових зобов`язань) суб`єкти ринку природного газу включаються до Реєстру, який веде Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (стаття 3 Закону № 1639-IX).

Отже, Нацкомісія включає оператора ГРС до Реєстру підприємств, які беруть участь у процедурі врегулювання заборгованості суб`єктів ринку природного газу (далі - Реєстр), лише у випадку необхідності врегулювання державою певного виду заборгованості, визначеного положеннями статті 1 зазначеного Закону.

Згідно положень статті 4 Закону № 1639-IX за рахунок видатків державного бюджету здійснюються взаєморозрахунки в цілях погашення заборгованості та грошових зобов`язань, що визначені статтею 1 цього Закону, для врегулювання обсягів перевищення фактичної вартості послуг з розподілу природного газу за даними звітності, поданої операторами газорозподільних систем до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (у тому числі до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики), над тарифною виручкою, передбаченою тарифами на розподіл природного газу, встановленими Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (у тому числі Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики), з урахуванням отриманих компенсацій витрат, збільшених на суму податку на додану вартість за ставкою, яка діяла у відповідних періодах надання послуг з розподілу природного газу, включену у вартість послуги для кінцевого споживача, які виникли за період надання послуг з 01.01.2020 по 31.10.2021, - в цілях погашення заборгованості операторів газорозподільних систем за договорами транспортування природного газу, укладеними з особою, що здійснює функції оператора газотранспортної системи з 01.01.2020, а також за договорами постачання/купівлі-продажу природного газу для покриття об`ємів (обсягів) фактичних втрат та виробничо-технологічних витрат природного газу в газорозподільній системі для забезпечення фізичного балансування газорозподільної системи та власної господарської діяльності, укладеними з товариством з обмеженою відповідальністю "Газопостачальна компанія "Нафтогаз України".

Таким чином, ця заборгованість виникає у зв`язку з встановленням Нацкомісією тарифу на розподіл природного газу, який не відповідає фактичній вартості послуг з розподілу природного газу за даними звітності, поданої операторами газорозподільних систем.

Взаєморозрахунки учасників процедури врегулювання заборгованості (операторів ГРС) у результаті перевищення обсягу фактичної вартості послуг з розподілу природного газу над тарифною виручкою, передбаченою тарифами на розподіл природного газу, встановленими Нацкомісією, здійснюються за рахунок видатків державного бюджету.

Одним із механізмів урегулювання заборгованості суб`єктів ринку природного газу та підприємств теплоенергетики за природний газ, а також послуги з його розподілу і транспортування - є проведення учасниками централізованих взаєморозрахунків із залученням видатків державного бюджету, зумовлених необхідністю відшкодування збитків та втрат суб`єктів господарювання, спричинених, насамперед, державним регулюванням цін та тарифів в житлово-комунальній сфері та на енергетичних ринках в цілому, а також іншими діями чи бездіяльністю органів державної влади та місцевого самоврядування.

Сторони у справі не заперечують того, що АТ «Закарпатгаз» включено до Реєстру підприємств, які беруть участь у процедурі врегулювання заборгованості суб`єктів ринку природного газу.

Прийнявши рішення про включення АТ «Закарпатгаз» до Реєстру, Нацкомісія визнала неможливість здійснення оператором ГРС розрахунків із оператором газотранспортної системи за надані послуги транспортування у строки та на умовах, визначених договором транспортування природного газу.

Учасник процедури врегулювання заборгованості може бути виключений з Реєстру з підстав, передбачених частиною третьою статті 3 Закону № 1639-IX.

До виключення з Реєстру прострочена заборгованість оператора ГРС за договорами транспортування природного газу погашається відповідно до процедур, установлених Законом № 1639-IX.

Правову позицію аналогічного змісту викладено у постановах Верховного Суду від 03.06.2024 у справі № 380/7521/23, від 11.02.2025 у справі № 120/4070/23.

Враховуючи викладене, колегія суддів КАС ВС погоджується з висновком суду першої інстанції інстанції, що оскаржувана постанова НКРЕКП від 12.12.2023 № 2392 в частині зазначення порушення АТ «Закарпатгаз» підпункту 2.7 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов та підпункту 16 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов, є протиправною.

Понад це, зважаючи на викладене, суд першої інстанції також дійшов обґрунтованого висновку, що розпорядження НКРЕКП від 12.12.2023 № 338-р стосовно зобов`язання АТ «Закарпатгаз» усунути порушення підпункту 27 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов та порушення вимог Кодексу ГТС є протиправним і таким, що слід скасувати.

Суд першої інстанції також надав оцінку висновкам акту перевірки Регулятора та рішенню і розпорядженню НКРЕКП щодо складання позивачем акту про порушення стосовно споживача ОСОБА_1 без дотримання вимог Кодексу ГРМ.

Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про відмову у задоволенні позову в повному обсязі, надав оцінку лише порушенням в частині виявлення заборгованості АТ «Закарпатгаз» перед оператором газотранспортної системи та постачальником «останньої надії». Поряд із цим, суд апеляційної інстанції констатував, що постанова НКРЕКП від 12.12.2023 № 2392 про накладення штрафу приймалася щодо множинних порушень, вказавши на те, що доведеність цих порушень не була спростована під час судового розгляду.

Колегія суддів не погоджується як з висновками суду першої інстанції щодо визнання протиправною та скасування постанови НКРЕКП про накладення штрафу та розпорядження в цілому, так і з висновками суду апеляційної інстанції, який ухвалив рішення про відмову у задоволенні позову, виходячи з такого.

За частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії; пункт 3) та пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія; пункт 8).

На принципах обґрунтованості та пропорційності також повинен ґрунтуватися порядок розгляду та вирішення суб`єктом владних повноважень питання накладення штрафів на суб`єктів господарювання у межах адміністративної процедури, передбаченої Законом України від 17.02.2022 № 2073-IX «Про адміністративну процедуру» (далі - Закон № 2073-IX).

Адміністративний орган зобов`язаний обґрунтовувати адміністративні акти, які він приймає, крім випадків, визначених законом. Адміністративний акт, який може негативно вплинути на право, свободу чи законний інтерес особи, повинен містити мотивувальну частину, що відповідає вимогам цього Закону (частина третя статті 8 Закону № 2073-IX).

За статтею 11 Закону № 2073-IX адміністративний орган повинен дотримуватися принципу пропорційності під час під час прийняття адміністративних актів.

Адміністративний акт повинен прийматися з дотриманням необхідного балансу між несприятливими наслідками для права, свободи чи законного інтересу особи і цілями, на досягнення яких спрямований адміністративний акт. Негативні наслідки для особи та публічних інтересів повинні бути найменшими.

Мотивування (обґрунтування) адміністративного акта в письмовій формі повинно забезпечувати особі можливість правильно його зрозуміти та реалізувати своє право на оскарження адміністративного акта (абзац 2 частини першої статті 72 Закону № 2073-IX).

У справах щодо оскарження рішень (постанов) контролюючих органів про накладення санкцій суди не мають обмежуватися лише перевіркою дотримання таким органом процедури притягнення суб`єкта господарювання до відповідальності, але й повинні надавати оцінку обґрунтованості та пропорційності адміністративного акта.

Відповідно до частини сьомої статті 59 Закону № 329-VIII за одне правопорушення на ринку природного газу може застосуватися лише один вид штрафної санкції (штраф) або штраф разом із зупиненням дії ліцензії.

Адміністративний суд перевіряє додержання оператором ГРС (ГТС) Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу (транзиту) природного газу, вимог Закону № 329-VIII та встановлює наявність підстав або безпідставність застосування НКРЕКП санкції(й) у виді попередження про необхідність усунення порушень та/або накладення штрафу.

За недоведеності порушення суб`єктом ринку природного газу Ліцензійних умов або вимог Закону № 329-VIII, винесена Регулятором постанова про накладення штрафу має визнаватися судом протиправною та скасовуватися відповідно до пункту 2 частини першої статті 5 Закону № 329-VIII.

Проте за результатами здійснених НКРЕКП заходів державного контролю діяльності операторів ГРС та ГТС Регулятор може встановлювати більш ніж одне порушення суб`єктом ринку природного газу Ліцензійних умов та вимог, передбачених Законом № 329-VIII.

У випадку множинних порушень Ліцензійних умов суд може визнати протиправними та скасувати окремі положення розпорядження НКРЕКП щодо попередження про необхідність усунення порушень.

Надалі оператор ГРС (ГТС) має забезпечити виконання розпорядження Регулятора у частині нескасованих положень.

Рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу приймається Регулятором у розмірі, передбаченому частиною четвертою статті 59 Закону № 329-VIII, за одне та більше порушень Ліцензійних умов та вимог Закону.

НКРЕКП, приймаючи постанову про накладення штрафу, зобов`язана обґрунтовувати застосування до суб`єкта господарювання відповідного розміру штрафу, а у випадку множинних порушень - пояснити мотиви, з яких комісія виходила, здійснюючи обрахунок штрафу.

У цій справі суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, припустив, що Нацкомісія наклала на позивача штраф, окрім за порушення підпункту 27 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов, ще за кілька окремих порушень. При цьому суд першої інстанції не дослідив обставини прийняття постанови НКРЕКП від 12.12.2023 № 2392 про накладення штрафу щодо всіх порушень, про які Регулятор зазначив у рішенні та розпорядження, не перевірив обґрунтованість висновків щодо всіх порушень та не перевірив мотиви, з яких комісія виходила, здійснюючи обрахунок штрафу. Однак, ухвалив рішення про визнання протиправними та скасування рішення і розпорядження в цілому.

Суд апеляційної інстанції, своєю чергою, переглядаючи рішення суду першої інстанції, не усунув вказане, навпаки, надавши оцінку оскаржуваним рішенням лише в частині виявлення заборгованості АТ «Закарпатгаз» перед оператором газотранспортної системи та постачальником «останньої надії».

Рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом та змагальність сторін, диспозитивність і офіційне з`ясування всіх обставин у справі - це принципи адміністративного судочинства відповідно до частини третьої статті 2 КАС України.

При цьому на суб`єкта владних повноважень (відповідача) покладається обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності з огляду на абзац перший частини другої статті 77 КАС України.

Суд же вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи (частина четверта статті 9 КАС України).

Із огляду на предмет спору та встановлені обставини у справі, суди попередніх інстанцій усупереч принципам адміністративного судочинства не з`ясували мотиви, з яких виходила НКРЕКП, визначаючи розмір штрафу в межах санкції від 3000 до 100000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян відповідно до абзацу першого пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону № 329-VIII; не надали оцінки співмірності (пропорційності) розміру штрафу 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян та виявлених Регулятором порушень Ліцензійних умов, і, як наслідок - дійшли необґрунтованого висновку, що оскаржувана постанова є протиправною та підлягає скасуванню у повному обсязі.

Висновок суду першої інстанції про неможливість визначення під час розгляду справи розміру штрафу є частково правильним, оскільки суди не мають відповідних повноважень підміняти Нацкомісію та визначати конкретний вид і розмір відповідальності.

Проте обставини цієї справи не вимагають від суду втручання в дискреційні повноваження НКРЕКП та зокрема визначення нового розміру штрафу у межах власного розсуду. Правосуддя у такому випадку здійснюється у спосіб перевірки судом відповідності розміру санкції принципами обґрунтованості та пропорційності.

У випадку множинних порушень Ліцензійних умов суд має виділити із санкції порушення на ринку природного газу, які не знайшли свого підтвердження під час судового розгляду.

Інші ж порушення Ліцензійних умов, що залишилися неспростованими, мають оцінюватися судами як підстави для застосування до суб`єкта господарювання штрафу в меншому розмірі у розрізі критеріїв пропорційності, відповідності штрафу виду, тривалості та тяжкості порушення, завданій шкоді.

Суд звертає увагу на те, що санкція за скоєння правопорушення на ринку природного газу, передбачена частиною четвертою статті 59 Закону № 1540-VIII, розраховується з відсотку річного доходу (виручки) (пункти 1- 3 зазначеної частини статті) або інтервалу значень, що обчислюються в неоподатковуваних мінімумах доходів громадян (пункти 4- 6 зазначеної частини статті).

У справі, що розглядається, суди першої та апеляційної інстанцій не оцінили мотиви, з яких НКРЕКП 12.12.2023 приймала постанову № 2392 про накладення штрафу саме у розмірі 964 614 грн та за які саме порушення.

Верховний Суд також звертає увагу на те, що 02.07.2023 діє редакція статті 59 Закону № 329-VIII, доповнена абзацом двадцять другим, якою додатково передбачено, що штрафи, передбачені цією статтею, мають бути ефективними, стримуючими та пропорційними, а їх розмір має відповідати виду, тривалості та тяжкості порушення, завданій споживачам шкоді та потенційній вигоді від торгівлі з використанням інсайдерської інформації, маніпулювання або спроби маніпулювання на оптовому енергетичному ринку.

Подібні висновки викладені Верховним Судом у постанові від 03.06.2024 у справі № 380/7521/23.

Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом (частина перша статті 36 Закону України від 02.06.2016 № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів»).

У силу положень статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанції, та давати оцінку доказам, які судами не досліджено, а тому, не має можливості вирішити спір по суті за результатами касаційного перегляду.

Аналогічні застереження містяться у Рекомендаціях R(95)5 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо введення в дію та покращення функціонування систем та процедур оскарження судових рішень від 07.02.1995 (Recommendation R(95)5 concerning the introduction and improvement of the functioning of appeal systems and procedures in civil and commercial cases). Зокрема, у пункті «g» статті 7 Рекомендацій R(95)5 зазначено, що у суді третьої (касаційної) інстанції не можна представляти нові факти та нові докази.

Відсутність процесуальної можливості з`ясувати дійсні обставини справи перешкоджає Верховному Суду ухвалити нове рішення у справі.

Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Врахувавши зазначене, Суд дійшов висновку про те, що касаційну скаргу АТ «Оператор газорозподільної системи «Закарпатгаз» слід задовольнити частково, рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Оскільки колегія суддів не ухвалює нового рішення та повертає справу на новий розгляд, то відповідно до статті 139 КАС України не здійснює новий розподіл судових витрат.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Закарпатгаз», задовольнити частково.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 13.05.2024 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.08.2024 у справі №260/1008/24 - скасувати, передати справу на новий розгляд до Закарпатського окружного адміністративного суду.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді Я.О. Берназюк

Н.В. Коваленко