Справа № 320/40005/24
Суддя: Коротких Андрій Юрійович
Дата ухвалення: 2025-04-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 квітня 2025 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Коротких А.Ю.,

суддів Кобаля М.І.,

Сорочка Є.О.,

при секретарі Братиці К.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Національного фонду досліджень України на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 23 серпня 2024 року у справі за адміністративним позовом Національного фонду досліджень України до Державної аудиторської служби України про визнання протиправною та скасування вимоги,-

В С Т А Н О В И В :

Національний фонд досліджень України звернувся до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної аудиторської служби України про визнання протиправною та скасування вимоги.

Разом з позовною заявою позивачем подано заяву про забезпечення позову, в якій позивач просить вжити заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії пунктів 1-7 Вимоги Державної аудиторської служби України (лист від 23.02.2024 року №000300-14/2740-2024) про усунення порушень, виявлених за результатами ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Національного фонду досліджень України за період з 01.01.2020 року по 30.06.2023 року.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 23 серпня 2024 року у задоволенні заяви Національного фонду досліджень України про забезпечення позову відмовлено.

Не погоджуючись із зазначеною ухвалою суду, Національний фонд досліджень України звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою задовольнити заяву про забезпечення адміністративного позову. Свої вимоги апелянт мотивує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного судового рішення неповно досліджено обставини, що мають значення для справи та неправильно застосовано норми процесуального права.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2024 року (Головуючий суддя ОСОБА_1.) відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Національного фонду досліджень України на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 23 серпня 2024 року у справі за адміністративним позовом Національного фонду досліджень України до Державної аудиторської служби України про визнання протиправною та скасування вимоги.

Витребувано з Київського окружного адміністративного суду матеріали справи №320/40005/24.

Рішенням Вищої ради правосуддя від 10 грудня 2024 року №3576/0/15-24 ОСОБА_1 було звільнено з посади судді Шостого апеляційного адміністративного суду у зв`язку з поданням заяви про відставку.

19 грудня 2024 року на адресу Шостого апеляційного адміністративного суду надійшла адміністративна справа №320/40005/24.

Рішенням зборів суддів Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2025 року вирішено здійснити повторний автоматизований розподіл судових справ, які перебувають у провадженні судді ОСОБА_1.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14.01.2025 року, справа №320/40005/24 передана головуючому судді - Коротких А.Ю.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2025 року (головуючий суддя Коротких А.Ю.) прийнято справу №320/40005/24 за апеляційною скаргою Національного фонду досліджень України на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 23 серпня 2024 року у справі за адміністративним позовом Національного фонду досліджень України до Державної аудиторської служби України про визнання протиправною та скасування вимоги до свого провадження.

Заслухавши учасників справи, суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

Судом першої інстанції було встановлено, що Національний фонд досліджень України звернувся до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної аудиторської служби України, в якому просив визнати протиправними та скасувати пункти 1-7 Вимоги Державної аудиторської служби України (лист від 23.02.2024 року №000300-14/2740-2024) про усунення порушень, виявлених за результатами ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Національного фонду досліджень України за період з 01.01.2020 року по 30.06.2023 року.

Разом з позовною заявою позивачем подано заяву про забезпечення позову, в якій позивач просить вжити заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії пунктів 1-7 Вимоги Державної аудиторської служби України (лист від 23.02.2024 року №000300-14/2740-2024) про усунення порушень, виявлених за результатами ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Національного фонду досліджень України за період з 01.01.2020 року по 30.06.2023 року.

В обґрунтування поданої заяви про забезпечення позову представник позивача зазначає, що Держаудитслужба вважає, що під час ревізії вона встановила в діяльності Фонду низку порушень чинного законодавства, які не усунуті (на час складення Вимоги), й тому Відповідач адресував Позивачу такі вимоги:

1. Розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників установи, винних у допущених правопорушеннях.

2. Забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України (з подальшим спрямуванням до державного бюджету), порушення щодо утримання у вересні-грудні 2020 року понаднормової одиниці головного спеціаліста відділу бухгалтерсько-кошторисної роботи в штаті Фонду, що призвело до зайвого нарахування і виплати заробітної плати загалом на суму 157,91 тис. гривень.

3. Забезпечити відшкодування у порядку статті 1166 Цивільного кодексу України (з подальшим спрямуванням до державного бюджету) витрат на суму 450,4 тис. грн, допущених внаслідок проведення витрат на відрядження за кордон без погодження з органом управління - Кабінетом Міністрів України.

4. Відповідно до вимог абзацу третього підпункту 10 пункту 9 розділу VI Бюджетного кодексу України, пункту 8 статті 134, статті 237 КЗпП органу управління НФДУ - науковій раді, у встановленому законодавством порядку вжити заходів щодо реалізації права зворотної вимоги (регресу) до службових осіб, винних в незаконному звільненні працівника НФДУ, що призвело до оплати незаконно звільненому працівникові за рахунок державного бюджету коштів за час вимушеного прогулу та витрати на правничу допомогу на загальну суму 830,43 тис. гривень.

5. Не допускати надалі порушення норм Бюджетного кодексу України, Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року №228, зважаючи на те, що розрахунки, які обґрунтовують показники видатків бюджету або надання кредитів з бюджету, включені до кошторису та є невід`ємною його частиною. У розрахунках до кошторису за КЕКВ 2270 «Оплата комунальних послуг» враховувати фактично спожиті натуральні показники енергоносіїв минулого року та витрати, здійснені на їх споживання, а також очікуваний відсоток підвищення тарифів у поточному році.

6. Під час складання штатного розпису дотримуватися Міжгалузевих нормативів чисельності працівників бухгалтерського обліку, затверджених наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 26.09.2003 року №269, Міжгалузевих норм часу та чисельності працівників на роботи, що виконуються економістами з фінансової роботи, затверджених наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 07.12.2006 року №459.

7. У діяльності Фонду не допускати надалі порушень норм Закону України «Про публічні закупівлі» та забезпечити відшкодування у порядку статті 1166 Цивільного кодексу України (з подальшим спрямуванням до державного бюджету) допущених порушень унаслідок здійснення закупівель за завищеною ціною (ПДВ) на загальну суму 366,46 тис. гривень.

Позивач стверджує, що порушень у своїй діяльності, про які йдеться у Вимозі, Фонд не допускав, а Вимога в кожному її пункті є протиправною та спрямована на виконання Позивачу безпідставно.

Необхідність забезпечення позову обґрунтована тим, що для відновлення своїх порушених прав і усунення негативних наслідків виконання протиправної Вимоги Позивач буде змушений повторно (і неодноразово) звертатися до судів із іншими позовами.

У деяких випадках виконання Вимоги відновлення порушених прав Фонду буде неможливим взагалі.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ч. 1 ст. 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Частиною 2 статті 150 КАС України передбачено, що забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду, або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

З аналізу наведених правових норм висновується, що заходи забезпечення позову можуть вживатися виключно у випадках, коли невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Відповідно до статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України, позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

Крім того, у постанові Пленуму Верховного Суду України від 22.12.2006 року №9 «Про практику застосування судами процесуального законодавства при розгляді заяв про забезпечення позову» зазначено, що при розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитися, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.

Згідно з Рекомендацією №R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятою Комітетом Ради Європи 13.09.1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.

Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення, прийнятого в адміністративній справі.

При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.

При вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

Аналогічна правова позиція міститься у постановах Верховного Суду від 25.04.2019 року у справі №826/10936/18, від 30.09.2019 року у справі №826/10936/18, від 22.11.2019 року у справі №640/18007/18.

В той же час, Верховний Суд у постанові від 17.04.2019 року (справа №705/4587/17) сформулював правову позицію, згідно з якою в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними.

Отже, положеннями статті 151 КАС України визначено вичерпний перелік підстав для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а суд повинен, виходячи з конкретних обставин, встановити, чи існує хоча б одна з названих підстав, і оцінити, чи не може застосування заходів забезпечення позову завдати більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

За своєю суттю інститут забезпечення в адміністративному судочинстві є інститутом попереднього судового захисту. Метою його запровадження є гарантування виконання рішення суду у випадку задоволення позову за існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі.

Доведення наявності зазначених підстав або принаймні однієї з них, з точки зору процесуального закону, є необхідною передумовою для вжиття судом заходів до забезпечення позову у разі їх вжиття за заявою позивача.

Відповідно до ст. 13 Конвенції, кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

У рішенні від 31.07.2003 року у справі «Дорани проти Ірландії» Європейський суд з прав людини зазначив, що поняття «ефективний засіб» передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права. Причому, як наголошується у рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Салах Шейх проти Нідерландів», ефективний засіб - це запобігання тому, щоб відбулося виконання заходів, які суперечать Конвенції, або настала подія, наслідки якої будуть незворотними. При вирішенні справи «Каіч та інші проти Хорватії» (рішення від 17.07.2008 року), Європейський Суд з прав людини вказав, що для Конвенції було б неприйнятно, якби стаття 13 декларувала право на ефективний засіб захисту але без його практичного застосування. Таким чином, обов`язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.

Верховний Суд в постанові від 21.11.2018 року у справі №826/8556/17 зазначив, що необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

Отже, розглядаючи заяву про забезпечення позову, суд з урахуванням доказів, наданих саме позивачем на підтвердження своїх вимог, перевіряє чи існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання рішення суду в майбутньому. Основним завданням процесуальних норм, які регламентують вжиття судом заходів забезпечення позову, є досягнення балансу між правом позивача на захист свого порушеного права та правом відповідача заперечувати проти адресованих йому вимог у будь-який дозволений законом спосіб.

Забезпечення адміністративного позову є крайнім заходом, вжиття якого можливе виключно за наявності підстав вважати, що рішення, дії або бездіяльність суб`єкта владних повноважень є очевидно протиправними.

Аналогічна правова позиція сформована Верховним Судом у постанові від 19.06.2018 року у справі №826/9263/17.

Крім того, можливе настання негативних наслідків не є беззаперечним аргументом для необхідності вжиття заходів забезпечення адміністративного позову. Суд здійснює захист реально порушених прав, а не тих, які ймовірно може бути порушено у майбутньому.

Дана правова позиція також була викладена Верховним Судом у постанові від 06.02.2019 року у справі №826/13306/18.

Відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду.

Судом першої інстанції було вірно зауважено, що обставини правомірності/протиправності дій Державної аудиторської служби України щодо прийняття оскаржуваної вимоги можуть бути встановлені лише за результатами розгляду справи по суті та дослідженні усіх доказів, наданих як позивачем та і відповідачем.

Відтак, наявність очевидних ознак протиправності оскаржуваних рішень, дій чи бездіяльності відповідача може бути виявлена судом тільки на підставі з`ясування фактичних обставин справи, а також оцінки належності, допустимості та достовірності як кожного доказу окремо, так і достатності та взаємного зв`язку наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності під час розгляду адміністративної справи по суті.

В свою чергу, заявник не надав жодного доказу щодо можливості істотного ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективного захисту або поновлення порушених/оспорюваних прав чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду, без вжиття заходів забезпечення позову.

З огляду на викладене, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що заява про встановлення заходів забезпечення позову не містить обґрунтування щодо ситуації, яка може скластися та при якій для відновлення прав позивача у подальшому необхідно буде докласти значних зусиль та витрат або взагалі їх відновлення стане неможливим.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що в ході розгляду заяви про забезпечення позову існування очевидної небезпеки порушення прав та інтересів заявника до прийняття у відповідній справі судового рішення, або неможливості захисту таких прав та інтересів без вжиття заходів забезпечення позову, або необхідності докласти значних зусиль та витрат для відновлення таких прав та інтересів при виконанні у майбутньому судового рішення, якщо його буде прийнято на користь заявника, не виявлено.

Враховуючи вищевикладене, здійснивши оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів забезпечення позову, з урахуванням співмірності таких заходів заявленим позовним вимогам, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що подана позивачем заява про забезпечення позову є необґрунтованою та задоволенню не підлягає.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 150-154, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 325, 328 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Національного фонду досліджень України залишити без задоволення, а ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 23 серпня 2024 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя: Коротких А.Ю.

Судді: Кобаль М.І.

Сорочко Є.О.

Повний текст виготовлено: 15 квітня 2025 року.