Справа № 360/739/25
Суддя: С.В. Кисіль
Дата ухвалення: 2025-04-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЛУГАНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

16 квітня 2025 року м. ДніпроСправа № 360/739/25

Суддя Луганського окружного адміністративного суду Кисіль С. В., розглянувши без повідомлення учасників справи заяву Тернівської міської ради про забезпечення позову в адміністративній справі за позовом Тернівської міської ради до Управлінню Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області про дій протиправними, скасування повідомлень, скасування наказу в частині,

ВСТАНОВИВ:

14 квітня 2025 року до Луганського окружного адміністративного суду надійшла сформована 11 квітня 2025 року в підсистемі (модулі) Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи «Електронний суд» позовна заява Тернівської міської ради (далі позивач) до Управлінню Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області (далі відповідач), в якій позивач просить суд:

- застосувати захід забезпечення цього позову у виді заборони Управлінню Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області здійснювати будь-які дії щодо направлення документів та працівників і проведення планового державного фінансового аудиту бюджету Тернівської міської територіальної громади за період з 01 січня 2021 року по 31 березня 2025 року до моменту набрання чинності рішенням у цій справі;

- визнати протиправними дії працівників Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області щодо планового державного фінансового аудиту бюджету Тернівської міської територіальної громади за період з 01 січня 2021 року по 31 березня 2025 року»;

- скасувати повідомлення від 03 квітня 2025 року № 201203-13/526-2025;

- скасувати повідомлення від 09 квітня 2025 року № 201203-13/584-2025;

- скасувати пункт 2.8.1 наказу Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Луганській області № 75 від 17 березня 2025 року Про проведення заходів державного фінансового контролю Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Луганській області на ІІ квартал 2025 року.

Позовні вимоги Тернівської міської ради мотивовані тим, що 03 квітня 2025 року (вх. № 1559/0/1-25 від 03 квітня 2025 року) на електронну адресу Виконавчого комітету Тернівської міської ради надійшло повідомлення від 03 квітня 2025 року № 201203-13/526-2025 від Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області про проведення планового державного фінансового аудиту позивача за період з 01 січня 2021 року по 31 березня 2025 року відповідно до пункту 2.8.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північно-східного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2025 року, затвердженого наказом Північно-східногофісу Держаудитслужби в Луганській області від 17 березня 2025 року № 75 «Про проведення заходів державного фінансового контролю Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області на ІІ квартал 2025 року.

Виконавчим комітетом Тернівської міської ради направлений лист (вих. № 977/0/2-25 від 08 квітня 2025 року) до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області, де зазначено що відповідно до пункту 1 Положення про Північно-східний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Держаудитслужби від 02 червня 2016 року № 23 (з наступними змінами) Північно-східний офіс Держаудитслужби далі Офіс) підпорядковується Держаудитслужбі та є її міжрегіональним територіальним органом. У складі Офісу утворюються як структурні підрозділи управління в Луганській, Полтавській, Сумській областях (далі управління). Управління здійснюють свої повноваження на території адміністративнотериторіальної одиниці за їх місцезнаходженням відповідно. На території Харківської області реалізацію державного фінансового контролю здійснює апарат Офісу. На території інших адміністративно-територіальних одиниць Офіса управління здійснюють реалізацію державного фінансового контролю за дорученням Голови Держаудитслужби та його заступників.

Аналогічні положення містить і наказ Північно-східного офісу Держаудитслужби № 142 від 27 червня 2022 року, яким внесено зміни до Положення по управління зокрема в Луганській області, та визначено, що основним завданням управління є реалізація повноважень Офісу на території місцезнаходження управління, а також на території інших областей за дорученням Голови Держаудитслужби та його заступників. Такого доручення Північно-східний офіс Держаудитслужби в Луганській області щодо планового державного фінансового аудиту бюджету Тернівської міської територіальної громади Дніпропетровської області за період з 01 січня 2021 року по 31 березня 2025 року не отримував, чим порушив норми чинного законодавства.

10 квітня 2025 року (вх. № 1679/0/1-25 від 10 квітня 2025 року) на електронну адресу Виконавчого комітету Тернівської міської ради надійшло повідомлення № 201203-13/584-2025 від 09 квітня 2025 року від Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області про проведення планового державного фінансового аудиту за період з 01 січня 2021 року по 31 березня 2025 року відповідно до пункту 2.8.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північносхідного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2025 року, затвердженого наказом Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області № 75 від 17 березня 2025 року «Про проведення за ходів державного фінансового контролю Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області на ІІ квартал 2025 року, яка буде розпочата з 21 квітня 2025 року, з орієнтовним терміном закінчення - серпень 2025 року.

Обґрунтовуючи свою позицію, відповідач зазначає, що Державною аудиторською службою України погоджено ініціативу Управління (лист від 26 лютого 2025 року № 201202-18/283-2025), та доручено з урахуванням вимог підпункту 4 пункту 2 наказу Держаудитслужби «Про визначення сфери відповідальності структурних підрозділів Держаудитслужби» від 02 серпня 2023 року № 234 ( із змінами) внести до плану на ІІ квартал 2025 року Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області провести державний фінансовий аудит бюджету Тернівської міської територіальної громади за період з 01 січня 2021 року по 31 березня 2025 року.

Разом з тим, вивченням відповідних розділів офіційного веб-сайту Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області встановлено, що відповідно до пункту 3.3.1 Розділу ІІІ Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північно-східного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2025 року, затвердженого наказом Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області № 75 від 17 березня 2025 року «Про проведення заходів державного фінансового контролю Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області на ІІ квартал 2025 року запланована перевірка «Укртатнафти» на підставі доручення Держаудитслужби від 10 лютого 2025 року № 000500-18/1796-2025, тобто з дотриманням вимог законодавства та відповідних підзаконних актів на підставі доручення вищестоячого органу на відміну від заходів відносно аудиту Тернівської міської територіальної громади. Тобто, на думку позивача, відповідачем допущено свавільне тлумачення термінів «доручення» та «погодження».

Позивач зазначає, що відповідно до пункту 1 постанови КМУ від 13 березня 2022 року № 303 (зі змінами від 17 червня 2022 року № 697) передбачено заборону проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64 «Про введення воєнного стану в Україні», а тому у відповідача відсутні законні підстави для проведення перевірки Тернівської міської територіальної громади Дніпропетровської області за період з 01 січня 2021 року по 31 березня 2025 року.

З огляду на те, що згідно з повідомленням відповідача від 09 квітня 2025 року № 201203-13/584-2025 відповідні заходи державного фінансового аудиту заплановані ним з 21 квітня 2025 року, Тернівська міська рада одночасно з поданням позову звертається до суду із заявою про застосування заходів забезпечення позову, передбачені статтею 151 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до частини першої статті 154 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи.

Дослідивши матеріали заяви, суд вважає за можливе розглянути заяву про забезпечення позову без повідомлення учасників справи.

Вирішуючи заяву по суті, суд виходить з наступного.

Згідно з частиною першою статті 154 КАС України заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи.

Відповідно до частини другої статті 150 КАС України забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Згідно з частинами першою та другою статті 151 КАС України позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Таким чином, забезпечення адміністративного позову це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи по суті позовних вимог, визначених Кодексом адміністративного судочинства України заходів щодо створення можливості реального виконання у майбутньому рішення суду, якщо його буде прийнято на користь позивача.

Наведеною вище нормою процесуального закону передбачено вичерпний перелік підстав для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову і суд повинен, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи існує хоча б одна з названих підстав, і оцінити, чи не може застосування заходів забезпечення позову завдати більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

Водночас будь-яке забезпечення позову в адміністративній справі є наданням тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявністю об`єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування.

При розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам (постанова Пленуму Верховного Суду України від 22 грудня 2006 року № 9 «Про практику застосування судами процесуального законодавства при розгляді заяв про забезпечення позову»).

При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними і співмірними з позовними вимогами.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 21 листопада 2018 року у справі № 826/8556/17 і від 24 квітня 2019 року у справі №826/10936/18.

Крім цього, у постанові від 20 березня 2019 року у справі №826/14951/18 Верховний Суд зазначив, що до вирішення справи по суті суд може застосувати заходи забезпечення позову. Забезпечення позову це надання позивачеві тимчасової правової охорони його прав та інтересів, за захистом яких він звернувся до суду, до вирішення спору судом та набрання рішенням суду законної сили. Заходи забезпечення позову є втручанням суду у спірні правовідносини, тому вони повинні застосовуватися судом з підстав та в порядку, прямо передбаченому законом.

Також Верховним Судом у постановах від 28 жовтня 2020 року у справі № 140/2474/20 і від 25 травня 2023 року у справі № 520/4563/21 наголошено, що будь-яке забезпечення позову в адміністративній справі є наданням тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявністю об`єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування.

Відтак, заходи забезпечення позову застосовуються судом лише у виключних, виняткових випадках за наявності для цього умов та підстав, передбачених процесуальним законом, при цьому, такі заходи повинні відповідати критеріям адекватності та співмірності.

Для забезпечення позову суд повинен на підставі доказів та з огляду на обставини справи, поведінку учасників переконатися, що загроза правам, свободам та інтересам особи має реальний характер.

Загроза повинна бути прямо пов`язана з об`єктом спору та мають бути обґрунтовані підстави вважати, що внаслідок невжиття заходів забезпечення позову настануть обставини, встановлені в пункті 1 частини другої статті 150 КАС України.

Аналіз змісту поданої заяви про забезпечення позову дає підстави для висновку про не наведення заявником обґрунтованих та переконливих доводів й, відповідно, не надання належних доказів, які б у своїй сукупності могли свідчити про те, що невжиття заходів, про які просить заявник, може істотно ускладнити чи унеможливити: 1) виконання рішення суду, прийнятого за результатом розгляду адміністративної справи; 2) ефективний захист порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся; 3) поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся.

Тобто, суд, який застосовує заходи забезпечення позову з цих підстав повинен бути переконаний у тому, що відповідні рішення/дії явно суперечать вимогам закону за критеріями, визначеними частиною другою статті 2 КАС України, порушують права, свободи або інтереси позивачів і вжиття заходів забезпечення позову є дієвим способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам таких порушень. У іншому випадку, висновки суду про наявність очевидних ознак протиправності оспорюваних рішення/дій та порушення ними прав, свобод чи інтересів позивача до розгляду справи по суті, свідчать про наперед сформовану судом правову позицію по справі. Твердження про «очевидність» порушення до розгляду справи по суті є висновком, що свідчить про правову позицію суду наперед. Тому застосування заходів забезпечення позову з цієї підстави допускається у виключних випадках. Безумовно, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб`єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте суд звертає увагу, що відповідно до статті 150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 10 квітня 2019 року у справі № 826/16509/18.

Позивачем на час вирішення заяви про забезпечення позову не надано, а судом не встановлено обґрунтованих доказів щодо необхідності вжиття заходів забезпечення позову, що не дає можливості встановити існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.

Звертаючись до суду із заявою про забезпечення позову, позивач лише вказує на дії відповідача, які можуть бути вчинені відповідачем в майбутньому, однак не наводить існування очевидних фактів того, що невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся, оскільки заявником не надано та не зазначено належних доказів неможливості використання майна в інтересах підприємства чи негайної його реалізації.

Наведені у заяві про забезпечення позову обставини не дозволяють однозначно й беззаперечно стверджувати про наявність очевидних ознак протиправності дій органу державного фінансового контролю і, як наслідок, небезпеки заподіяння шкоди правам та інтересам заявника.

На переконання суду, очевидна протиправність рішень/ дій суб`єкта владних повноважень, це прийняття ним таких рішень, які взагалі не передбачені законодавством України, або прийняття рішень, суб`єктами, які не наділенні компетенцією у відповідній сфері. Натомість у цьому випадку, відповідно до статті 11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями щодо проведення ревізій фінансового-господарської діяльності підконтрольних установ.

З урахуванням вказаного суд дійшов висновку, що заявником не наведено переконливих підстав для забезпечення позову, передбачених частиною другою статті 150 КАС України.

У зв`язку із відмовою у задоволені заяви судові витрати зі сплати судового збору позивачу не відшкодовуються.

Керуючись статтями 150-154, 248, 256 КАС України, суд

УХВАЛИВ:

Відмовити у задоволенні заяви Тернівської міської ради про забезпечення позову в адміністративній справі за позовом Тернівської міської ради до Управлінню Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області про дій протиправними, скасування повідомлень, скасування наказу в частині.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та може бути оскаржена в апеляційному порядку до Першого апеляційного адміністративного суду через Луганський окружний адміністративний суд.

Апеляційна скарга на ухвалу суду першої інстанції подається протягом п`ятнадцяти днів з дня проголошення ухвали.

Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення (ухвали) суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, строк на апеляційне оскарження обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Суддя С.В. Кисіль