Справа № 620/11460/24
Суддя: Мєзєнцев Євген Ігорович
Дата ухвалення: 2025-04-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 квітня 2025 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого - судді Мєзєнцева Є.І., суддів - Карпушової О.В., Файдюка В.В., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Чернігівської обласної прокуратури на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2024 року у справі за адміністративним позовом керівника Ніжинської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Північного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства до Носівської міської ради Чернігівської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ :

Керівник Ніжинської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Північного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Носівської міської ради Чернігівської області в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Носівської міської ради, яка полягає у невинесенні на розгляд сесії ради подання Північного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28.11.2023 № 02/1134 з прийняттям рішення про віднесення земель до самозалісених у порядку, визначеному частинами 2, 3, 5 статті 57-1 Земельного кодексу України;

- зобов`язати Носівську міську раду розглянути на сесії ради подання Північного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28.11.2023 № 02/1134 та прийняти за результатами розгляду рішення про віднесення земель до самозалісених у порядку, визначеному частинами 2, 3, 5 статті 57-1 Земельного кодексу України.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2024 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

Представником відповідача було подано відзив на апеляційну скаргу, відповідно до якого зазначено, що рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, а тому відсутні підстави для його скасування.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення окружним адміністративним судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку.

Судом встановлено, що 29.11.2023 до Носівської міської ради надійшло клопотання Північного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28.11.2023 за №02/1134 про прийняття рішення щодо можливості віднесення земельних ділянок площею 1511,4484 га до самозаліснених земель. До клопотання було додано файл *.geojson.

20.12.2023 за вих. №11-02/3461 Носівською міською радою було направлено листа до Північного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства з пропозицією уточнити схеми місця розташування заліснених територій із зазначенням орієнтовної площі для прийняття рішення про віднесення їх до самозаліснених.

26.06.2024 Носівська міська рада отримала відповідь від Північного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства якому йдеться про те, що згідно аналітичних даних, отриманих з ГІС-порталу «Самозаліснені території України» вбачається, що в межах Носівської територіальної громади обліковується 1511,4484 га ймовірно самозаліснених земель та проханням розглянути додані графічні матеріали та прийняти рішення про віднесення земельних ділянок, що знаходяться в межах Носівської територіальної громади до самозаліснених земель.

Оскільки земельні відносини передбачають, зокрема, віднесення земельних ділянок до самозалісених, а Носівська міська рада згідно із ч. 1 ст. 122 Земельного кодексу України уповноважена розпоряджатися землями комунальної власності на її території, вирішення питання про віднесення земельних ділянок, указаних у поданні Північного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства до самозалісених земель повинно було розглядатися виключно на сесії цієї ради, а тому прокуратура, вважаючи вказану бездіяльність відповідача протиправною, звернулася до суду з відповідним позовом.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

У відповідності до норм Закону України «Про прокуратуру» прокурор одержує передбачену законом можливість захищати права та інтереси не конкретного державного органу, а дещо абстрактні інтереси держави, що в широкому сенсі можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів і являти собою потребу в здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих, зокрема, на гарантування державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, а також охорону землі, лісів, водойм як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання, в тому числі, й територіальних громад.

У рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 у справі № 1-1/99 зазначено, що із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia (суд знає закони) під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Велика Палата Верховного Суду у своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Враховуючи, що інтереси держави до цього часу залишаються не захищеними, наявні підстави для представництва прокурором інтересів держави у спірних правовідносинах.

Частинами 2 та 3 статті 1 Лісового кодексу України визначено, що ліси України є її національним багатством і за своїм призначенням та місцем розташування виконують переважно водоохоронні, захисні, санітарно-гігієнічні, оздоровчі, рекреаційні, естетичні, виховні, інші функції та є джерелом для задоволення потреб суспільства в лісових ресурсах. Усі ліси на території України, незалежно від того, на землях яких категорій за основним цільовим призначенням вони зростають, та незалежно від права власності на них, становлять лісовий фонд України і перебувають під охороною держави.

Відповідно частини 12 статті 1 Лісового кодексу України самозалісена ділянка - це земельна ділянка будь-якої категорії земель (крім земель лісогосподарського призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення) площею понад 0,5 гектара, вкрита частково чи повністю лісовою рослинністю, залісення якої відбулося природним шляхом.

Згідно зі статтею 7 Лісового кодексу України ліси, які знаходяться в межах території України, є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника на ліси здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією України. Ліси можуть перебувати в державній, комунальній та приватній власності. Суб`єктами права власності на ліси є держава, територіальні громади, громадяни та юридичні особи.

Відповідно до Закону України від 20.06.2022 №2321-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо збереження лісів», внесені зміни до Земельного кодексу України, а саме главу 11 доповнено статтею 57-1 «Самозалісені землі», якою визначений порядок віднесення земельних ділянок до самозалісених.

Відповідно до вимог статті 57-1 Земельного кодексу України самозалісена ділянка - це земельна ділянка будь-якої категорії земель (крім земель лісогосподарського, призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення) площею понад 0,5 гектара, вкрита частково чи повністю лісовою рослинністю, залісення якої відбулося природним шляхом.

Віднесення земельної ділянки приватної власності до самозалісеної ділянки здійснюється її власником, а щодо земельних ділянок державної та комунальної власності - органом, який здійснює розпорядження нею.

Відповідно до частин 3,4 статті 57-1 Земельного кодексу України, віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки здійснюється шляхом внесення до Державного земельного кадастру відомостей про належність всіх її угідь до угідь самозалісеної ділянки. Земельна ділянка вважається самозалісеною ділянкою з дня внесення зазначених відомостей до Державного земельного кадастру.

Віднесення земельної ділянки, сформованої як об`єкт цивільних прав, відомості про яку внесені до Державного земельного кадастру, до самозалісеної ділянки здійснюється без розроблення документації із землеустрою.

Відповідно до частини 4 статті 21 Закону «Про Державний земельний кадастр» відомості про угіддя земельної ділянки вносяться до Державного земельного кадастру на підставі заяви власника земельної ділянки або за рішенням органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування, який, відповідно до статті 22 Земельного кодексу України приймає рішення про передачу земельних ділянок державної чи комунальної власності у власність, - щодо зміни угідь на угіддя самозалісеної ділянки.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР).

Згідно із пунктом 34 частини 1 статті 26 № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як регулювання земельних відносин.

Частиною 15 статті 46 Закону № 280/97-ВР порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесій ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Конституції України, цього Закону, законів України "Про статус депутатів місцевих рад", "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та інших законів. До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Як встановлено судом 29.11.2023 до Носівської міської ради надійшло клопотання Північного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28.11.2023 за №02/1134 про прийняття рішення щодо можливості віднесення земельних ділянок площею 1511,4484 га до самозаліснених земель (до клопотання було додано файл *.geojson).

У зв`язку з тим, що з доданого до листа файл *.geojson неможливо було ідентифікувати земельні ділянки Носівською міською радою 20.12.2023 за вих. №11-02/3461 було направлено листа до Північного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства з пропозицією уточнити схеми місця розташування заліснених територій, із зазначенням орієнтовної площі для прийняття рішення про віднесення їх до самозаліснених (а.с.47 на звороті).

Проте Північне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства лише 26.06.2024 листом №02/556 надало відповідь Носівській міській раді на її лист від 20.12.2023 за вих. №11-02/3461, в якій йдеться про те, що згідно аналітичних даних, отриманих з ГІС-порталу «Самозаліснені території України» вбачається, що в межах Носівської територіальної громади обліковується 1511,4484 га ймовірно самозаліснених земель та проханням розглянути додані графічні матеріали та прийняти рішення про віднесення земельних ділянок, що знаходяться в межах Носівської територіальної громади до самозаліснених земель (а.с.48-59).

З матеріалів справи вбачається, що 19.07.2024 листом № 11-02/1917 Носівська міська рада звернулася із запитом до Носівського районного дочірнього агролісогосподарського спеціалізованого підприємства «Носівкарайагролісництво» про надання інформації чи відносяться до земель лісового фонду земельні ділянки зображені на викопіюваннях з кадастрової карти та чи перебувають вони в користуванні ДП «Носівкарайагролісництво» (а.с.60).

Листом від 31.07.2024 № 11-02/2001 Носівська міська рада звернулася до Північного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства з проханням надати представника для включення до складу комісії по обстеженню та проведенню інвентаризації земельних ділянок, які можливо віднести до самозаліснених (а. с.60 на звороті).

Листом від 01.08.2024 № 02/676 Північне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства запропонувало Носівській міській раді включити до комісії по обстеженню та проведенню інвентаризації земельних ділянок, які можливо віднести до самозаліснених Прокопенко Ганну Миколаївну , начальника відділу лісового господарства (а.с.61).

Розпорядженням Носівського міського голови від 30.08.2024 № 244 «Про створення комісії з обстеження земельних ділянок комунальної власності в адміністративних межах Носівської міської ради» створено комісію з проведення обстеження земельних ділянок комунальної власності в адміністративних межах Носівської міської ради на предмет їх ймовірного самозаліснення.

Позивач наполягає на тому, що відповідач, не розглядаючи подання Північного міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства на сесії міської ради з прийняттям рішення про віднесення земель до самозалісених вчинив протиправну бездіяльність.

Водночас, дії міської ради вказують на вчинення останньою всіх можливих заходів (з`ясування, які саме земельні ділянки просить управління віднести до самозаліснених земельних ділянок; створення комісії для обстеження вказаних земельних ділянок; обстеження земельних ділянок на предмет їх ймовірного самозаліснення; з`ясування факту чи не перебувають вказані ділянки у постійному користуванні державних чи комунальних підприємств) задля належного винесення проекту рішення на пленарне засідання міської ради та належного розгляду клопотання Північного міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства на сесії міської ради з прийняттям рішення про віднесення земель до самозалісених у відповідності до норм Закону №280/97-ВР та Регламенту Носівської міської ради.

Не вчинення вказаних вище заходів відповідачем унеможливило б прийняття на сесії Носівської міської ради рішення про віднесення земельних ділянок, перерахованих у поданні Північного міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства до переліку самозаліснених земельних ділянок, оскільки таке твердження не було перевірене відповідачем.

Крім того, суд відхиляє посилання представника прокуратури на той факт, що подання Північного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства щодо прийняття рішення про віднесення земель до самозалісених повинно було розглядатися у місячний строк на сесії Носівської міської ради згідно з пунктом 34 частини 1 статті 26 № 280/97-ВР, оскільки вказане подання містило перелік земельних ділянок, які Північне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства пропонувало раді віднести до переліку самозаліснених земельних ділянок, проте для вирішення цього питання міській раді необхідно було створити комісію по обстеженню та проведенню інвентаризації земельних ділянок, які можливо віднести до самозаліснених та яка б провела інвентаризацію таких земельних ділянок, склала б відповідні акти про їх самозаліснення і лише після таких заходів змогла б вирішити питання про віднесення, вказаних у поданні земельних ділянок, до переліку самозаліснених земельних ділянок.

Без вчинення вказаних заходів Носівська міська рада у відповідності до Земельного кодексу України не в змозі була б прийняти рішення про віднесення, вказаних у поданні земельних ділянок, до переліку самозаліснених земельних ділянок.

Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах та зокрема, у постанові від 26 вересня 2024 року у справі № 990/167/24, неодноразово зазначала, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Тобто бездіяльність суб`єкта владних повноважень є такою, що порушує права і свободи особи в тому разі, якщо певні дії повинні були бути вчинені, але не вчиняються суб`єктом владних повноважень на реалізацію покладеної на нього компетенції.

Водночас для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.

Беручи до уваги вищевикладене, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про відсутність протиправної бездіяльності Носівської міської ради при розгляді подання Північного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства щодо прийняття рішення про віднесення земель до самозалісених, а тому відсутні правові підстави для задоволення позовних вимог.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Решта тверджень та посилань сторін судовою колегією апеляційного суду не приймається до уваги через їх неналежність до предмету позову або непідтвердженість матеріалами справи.

При цьому, колегія суддів зазначає, що згідно з п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Однак, згідно з п. 29 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Ruiz Torija v. Spain" від 9 грудня 1994 р., статтю 6 п. 1 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.

За правилами ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Керуючись статтями 308, 311, 315, 316, 321, 322, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Чернігівськогої обласної прокуратури залишити без задоволення, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2024 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя Є.І.Мєзєнцев

cуддя О.В.Карпушова

суддя В.В.Файдюк