Справа № 380/5945/25
Суддя: Ланкевич Андрій Зіновійович
Дата ухвалення: 2025-04-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

про повернення позовної заяви

14 квітня 2025 рокусправа №380/5945/25
Суддя Львівського окружного адміністративного суду Ланкевич Андрій Зіновійович, перевіривши матеріали позовної заяви Керівника Жовківської окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області до Новояричівської селищної ради Львівської району Львівської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, -

в с т а н о в и в :

Керівник Жовківської окружної прокуратури в порядку ст.131-1 Конституції України, ст.53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), ст.23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року №1697-VІІ (далі - Закон №1697-VІІ) звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області, в якому просить:

- визнати протиправною бездіяльність Новояричівської селищної ради, яка полягає у невжитті заходів щодо ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища;

- зобов`язати Новояричівську селищну раду вжити заходів щодо ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища в межах села Убині Новояричівської селищної громади Львівського району Львівської області за координатами 49.930639, 24.429290, 49.930895, 24.429050.

Ухвалою судді від 31.03.2025 року вищевказану позовну заяву залишено без руху для усунення зазначених в мотивувальній частині ухвали недоліків шляхом подання через Єдину судову інформаційну-телекомунікаційну систему в десятиденний строк з дня вручення цієї ухвали: обґрунтованих пояснень щодо підстав звернення до суду в інтересах держави за наявності державного органу, уповноваженого здійснювати функції захисту інтересів держави у сфері поводження з відходами.

09.04.2025 року від позивача надійшла заява, в якій посилається на те, що у позовній заяві керівник Жовківської окружної прокуратури Львівської області вказав, що у нього є підстави для звернення до суду, оскільки Державна екологічна інспекція у Львівській області цього не зробила. Листом від 23.12.2024 року Жовківською окружною прокуратурою Львівської області скеровано запит №14.53/05-38-5464вих-24 до Державної екологічної інспекції у Львівській області з проханням повідомити чи за результатами вжитих заходів ліквідовано несанкціоноване сміттєзвалище на земельній ділянці без визначеного кадастрового номеру, яка розташована за координатами 49.930639, 24.429290, 49.930895, 24.429050 в селі Убині Новояричівської територіальної громади Львівського району та чи скеровано до Новояричівської територіальної громади вимогу щодо ліквідації в повному обсязі несанкціонованих відходів. У листі-відповіді від 30.12.2024 року №03-4520 Державна екологічна інспекція у Львівській області не висловилася про вжиті заходи щодо усунення несанкціонованого сміттєзвалища, крім цього, не зазначила, що самостійно звернеться до суду з належним позовом, у зв`язку з чим керівник Жовківської окружної прокуратури Львівської області прийшов висновку, що Державною екологічною інспекцією у Львівській області не вжито заходів щодо усунення несанкціонованого складування твердих побутових відходів в селі Убині. Листом №14.53/05-38-1339ВИХ-25 від 25.03.2025 року Жовківська окружна прокуратура Львівської області повідомила Державну екологічну інспекцію у Львівській області про те, що буде скеровано до суду позовну заяву в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області до Новояричівської селищної ради Львівського району Львівської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, однак відповіді не отримано. У зв`язку із цим, вважає наявними підстави для вжиття прокуратурою заходів представницького характеру в порядку ст.23 Закону України «Про прокуратуру» та звернення до суду з даним позовом.

Постановляючи ухвалу, суддя враховує наступне.

У цій справі ключовим є питання щодо наявності у прокурора права звернутися до суду з цим позовом в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області як центрального органу виконавчої влади, одним із основних завдань якої є здійснення у межах повноважень, передбачених законом, державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства, зокрема, щодо поводження з відходами, небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами (п.3 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 року №275).

Право на звернення до суду та способи судового захисту регламентовані положеннями ст.5 КАС України, за загальним правилом частини першої якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Частиною 3 ст.5 КАС України визначено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

У свою чергу, суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (ч.4 ст.5 КАС України).

Згідно із ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Так, керівник Жовківської окружної прокуратури міста Львова, вважаючи, що бездіяльністю Новояричівської селищної ради, яка полягає у невжитті заходів щодо ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища, порушено інтерес держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області, звернувся до суду з цим позовом.

Відповідно до ст.131-1 Конституції України, прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з ч.ч.3, 4 ст.53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до положень ч.ч.1, 3 ст.23 Закону №1697-VІІ, прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Аналіз наведених норм права свідчить про те, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (ст.55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Велика Палата Верховного Суду у своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 року у справі №806/1000/17, згідно з яким за змістом ч.3 ст.23 Закону №1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокурором у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Таким чином, з урахуванням усталеної судової практики Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, а також, наведених вище положень законодавства, яке регламентує порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді, таке представництво реалізуються в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Суд враховує, що у постанові від 26.05.2020 року у справі №912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст.23 Закону №1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Враховуючи викладене, слідує висновок, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Суд також враховує, що у п.п.8-9 ч.1 ст.4 КАС України визначено позивача як особу, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкта владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду. При цьому відповідачем може бути суб`єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інша особа, до якої звернена вимога позивача.

Пунктами 3 та 5 ч.1 ст.19 КАС України визначено два спеціальних види спорів, у яких позивачем може виступати суб`єкт владних повноважень:

1) спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління - компетенційні спори, під якими слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача (постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.02.2019 року у справі №915/478/18, від 13.11.2019 року у справі №826/3115/17 та постанова Верховного Суду від 04.12.2019 року у справі №826/6228/17);

2) спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом. У цій категорії справ можливі два випадки (види): 1) прямо передбачено КАС України (ч.5 ст.46); 2) прямо передбачено спеціальним законом.

За загальним правилом, суб`єкти владних повноважень у некомпетенційних спорах мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (ч.4 ст.5 КАС України) та з метою реалізації покладених на них повноважень.

З огляду на вищезазначене, Велика Палата Верховного Суду, зокрема, у постановах від 13.11.2019 року у справі № 826/3115/17 та від 04.12.2019 року у справі №826/6228/17, дійшла висновку, що, за загальним правилом, якщо право державного органу на звернення з відповідним позовом прямо не передбачено законодавством, один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір.

Так, правові, організаційні, економічні засади діяльності щодо запобігання утворенню, зменшення обсягів утворення відходів, зниження негативних наслідків від діяльності з управління відходами, сприяння підготовці відходів до повторного використання, рециклінгу і відновленню з метою запобігання їх негативному впливу на здоров`я людей та навколишнє природне середовище, визначені Законом України «Про управління відходами» від 20.06.2022 року №2320-IX.

Згідно з п.7 ч.2 ст.26 цього Закону, до повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері управління відходами належить, зокрема: забезпечення ліквідації несанкціонованих сміттєзвалищ у межах населених пунктів.

Відповідно до підп.26 п.«а» ст.30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: а) власні (самоврядні) повноваження: забезпечення ліквідації несанкціонованих сміттєзвалищ у межах населених пунктів.

Приписами ч.1 ст.28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» встановлено, що Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Згідно з п.«а» ч.1 ст.20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 року №1264-XII (далі - Закон №1264-XII), до компетенції Центрального органу належить організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, зокрема щодо поводження з відходами.

Пунктом «й» ч.1 ст.20-2 Закону №1264-XII передбачено, що до компетенції Центрального органу у сфері охорони навколишнього природного середовища належить вжиття в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, участь у статусі позивача чи відповідача при розгляді справ у судах.

Центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 року №275 є Державна екологічна інспекція України (далі - Положення №275).

Відповідно до п.1 Положення №275 Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

За змістом підп.5 п.4 Положення №275, Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань звертається до суду із позовом щодо визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Згідно з підп.9 п.4 Положення №275, Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступає позивачем та відповідачем у судах.

Пунктом 7 Положення №275 передбачено, що Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

У постанові Верховного Суду від 29.09.2022 року сформовано такі висновки щодо права прокурора на подання позову у подібних правовідносинах:

«…саме Державна екологічна інспекція уповноважена звертатися до суду з позовом, зокрема, про визнання протиправними дії чи бездіяльність органів місцевого самоврядування їх посадових осіб.

Відтак, реалізація прокурором права на звернення до суду з позовом у справі, що розглядається, невід`ємно пов`язана із необхідністю доведення невиконання або неналежного виконання уповноваженим органом своїх повноважень щодо захисту інтересів держави у сфері охорони навколишнього природного середовища.».

Суддя не вбачає підстав для відступу від вказаної позиції Верховного Суду.

Таким чином, слідує висновок, що прокурор фактично звернувся із позовом на захист прав та інтересів Державної екологічної інспекції у Львівській області, яка є територіальним органом Державної екологічної інспекції України, що реалізує державну політику з питань забезпечення реалізації державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, тобто є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю щодо здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави у судовому порядку.

Більше того, у позовній заяві прокурором зазначено, що листом Державної екологічної інспекції у Львівській області листом №03-4520 від 30.12.2024 року повідомлено про те, що станом на 30.12.22024 року заходів щодо усунення несанкціонованого складування твердих побутових відходів в селі Убині не вжито. Однак зміст вказаного листа свідчить про протилежне, зокрема, у листі повідомлено, що Новояричівською селищною радою у відповідності до вимог чинного законодавства будуть вжиті заходи щодо їх ліквідації.

Стосовно посилань прокурора на те, що від Державної екологічної інспекції у Львівській області не надходило відповіді на лист прокурора про те, що буде скеровано до суду позовну заяву в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області до Новояричівської селищної ради Львівського району Львівської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, суддя звертає увагу, що такий лист датований Жовківською окружною прокуратурою 25.03.2025 року і того ж дня подано позовну заяву до суду. Вказане, на думку суду, унеможливило надання відповіді Інспекцією на зазначений лист прокурора.

Відповідно до п.7 ч.4 ст.169 КАС України, позовна заява повертається позивачеві, якщо: відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Враховуючи викладене, суддя констатує, що прокурор у цій справі не виконав вимоги законодавства щодо обґрунтування наявності підстав для представництва та не дотримався встановленого процесуальним законодавством порядку звернення до суду. Як наслідок, ним не усунуто недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк.

За таких обставин, суддя приходить висновку про наявність підстав для застосування процесуальних наслідків, передбачених ч.4 ст.169 КАС України, а саме повернення позовної заяви позивачеві.

Роз`яснити позивачу, що в силу вимог ч.8 ст.169 КАС України, повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Керуючись ст.ст.169, 171, 243, 248, 250, 256, 293-295 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя -

п о с т а н о в и в :

позовну заяву Керівника Жовківської окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області до Новояричівської селищної ради Львівської району Львівської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії повернути позивачеві.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею.

Апеляційна скарга на ухвалу суду може бути подана протягом п`ятнадцяти днів з дня її складення безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду.

СуддяЛанкевич Андрій Зіновійович