Справа № 420/2467/19
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2025-04-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 квітня 2025 року

м. Київ

справа №420/2467/19

адміністративне провадження № К/9901/12547/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

секретар судового засідання: Грабовська Т.О.,

за участі:

представника позивача: Максімкіна А.А.,

представника відповідача: Хлистуна Р.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28 жовтня 2019 року (головуючий суддя Білостоцький О.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03 березня 2020 року (головуючий суддя Ступакова І.Г., судді: Бітов А.І., Лук`янчук О.В.) у справі № 420/2467/19 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Інтобуд" до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про визнання протиправними та скасування постанов,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

26 квітня 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Інтобуд» (далі також позивач або ТОВ «Інтобуд») звернулося до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі також відповідач або УДАБК Одеської міської ради), у якому просило визнати протиправними та скасувати постанови відповідача про накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 11 квітня 2019 року № 024/19/197, № 025/19/198, №026/19/199, № 027/19/200, № 028/19/201, № 029/19/202.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 28 жовтня 2019 року, яке залишено без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03 березня 2020 року, позов задоволено.

12 травня 2020 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача, надіслана 07 травня 2020 року, у якій скаржник просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28 жовтня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03 березня 2020 року і прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Ухвалою Верховного Суду від 01 липня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

27 липня 2020 року від позивача на адресу Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

Ухвалою Верховного Суду від 17 лютого 2025 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).

Ухвалою Верховного Суду від 18 лютого 2025 року справу призначено до розгляду в судовому засіданні.

IІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

В обґрунтування своїх позовних вимог позивач зазначив, що постанови про накладення на підприємство штрафів від 11 квітня 2019 року винесенні управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради з грубим порушенням процедурних вимог чинного законодавства щодо проведення перевірки з огляду на ненадання відповідачем для ознайомлення представнику ТОВ «Інтобуд» ані актів позапланової перевірки від 29 березня 2019 року № 000506 та №000507, ані приписів, ані протоколів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 29 березня 2019 року, які стали підставою для винесення оскаржуваних постанов.

Стверджує, що відповідачем було порушено сам порядок проведення позапланової перевірки, оскільки таку перевірку було проведено без попереднього повідомлення позивача та за відсутності його представників на об`єктах будівництва, що перевірялись.

Позивач наполягає, що жодних порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єктах будівництва: багатоквартирних житлових будинках № 31/1 та № 31/2 з вбудовано-прибудованими приміщеннями за адресою: м. Одеса, Суворівський район, мкр. III-4-1, в межах вулиць Академіка Сахарова, Академіка Заболотного, Семена Палія (Дніпропетровська дорога), Марсельська, ТОВ «Інтобуд» при проектуванні будівництва та його проведенні допущено не було, з огляду на що винесенні управлінням ДАБК в Одеській області постанови є необґрунтованими та підлягають скасуванню.

Відповідач у відзиві на позов зазначив, що на підставі звернення громадської організації «Стоп свавіллю» від 25 січня 2019 року № 40-1538 відповідачем було видано наказ від 14 березня 2019 року № 1-13/125ДАБК та направлення на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Також представник відповідача зазначив, що позапланова перевірка проводилась з дотриманням порядку її проведення у присутності уповноваженої особи позивача, що підтверджується матеріалами фотофіксації, про застосування якої зазначено в акті перевірки. За результатами проведення такої перевірки відповідачем були складені акти № 000506 та № 000507 від 29 березня 2019 року, якими встановлено з боку позивача низку порушень вимог містобудівного законодавства.

Водночас стверджує, що суб`єкт владних повноважень під час прийняття оскаржуваних у цій справі рішень діяв у відповідності, на підставі та відповідно до вимог діючого законодавства, а тому в задоволенні позовних вимог відповідач просив відмовити.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ТОВ «Інтобуд» є генеральним підрядником та на підставі дозволів на виконання будівельних робіт від 18 квітня 2018 року № ОД70 та від 24 квітня 2018 року № ОД28 здійснює будівництво багатоквартирних житлових будинків № 31/1 та № 31/2 з вбудовано-прибудованими приміщеннями за адресою: м. Одеса, Суворівський район, мкр. III-4-1, в межах вулиць Академіка Сахарова, Академіка Заболотного, Семена Палія (Дніпропетровська дорога), Марсельська.

В період з 20 березня 2019 року по 29 березня 2019 року на підставі звернення громадської організації «Стоп свавіллю» про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства в сфері містобудівної діяльності № 40-1538 від 25 січня 2019 року, наказів управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради від 14 березня 2019 року та направлень для проведення позапланового заходу № 000506 і № 000507 від 14 березня 2019 року відповідачем було проведено позапланову перевірку ТОВ «Інтобуд» щодо дотримання ним вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єктах будівництва багатоквартирних житлових будинків № 31/1 та № 31/2 з вбудовано-прибудованими приміщеннями за адресою: м.Одеса, Суворівський район, мкр.III-4-1, в межах вулиць Академіка Сахарова, Академіка Заболотного, Семена Палія (Дніпропетровська дорога), Марсельська.

За результатами перевірки, контролюючим органом були складені акти від 29 березня 2019 року № 000506 та № 000507, в яких зазначено про порушення ТОВ «Інтобуд» вимог містобудівного законодавства, а саме:

1) додатку 3.1. (Протипожежні вимоги) ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», що виразилось у ненаданні позивачем під час перевірки контролюючому органу розрахунків або лабораторних іспитів відповідних організацій щодо влаштування протипожежних стін, зазначених будинків I ступені вогнестійкості, чим було порушено частину 1 статті 9 Закону України «Про архітектурну діяльність»;

2) п. 7.3 ДБН А.3.1-5-2016 «Організація будівельного виробництва», що виразилось у встановлені позивачем огорожі будівельного майданчика із збірних залізобетонних плит, а не з профільного листа по металевим стійкам, як то передбачено у розробленому проекту організації будівництва;

3) п. 7.3 ДБН А.3.1-5-2016 «Організація будівельного виробництва», що виразилось у встановлені позивачем баштового крану з іншої сторони, аніж передбачено в розробленому проекту організації будівництва;

4) п. 4.8, п. 11 Додатку А (обов`язковий) ДБН А.3.1-5-2016 «Організація будівельного виробництва», чим позивачем порушено порядок заповнення виконавчої документації, а саме загальний журнал робіт не оформлений усіма підписами на титульному аркуші;

5) Додатку В (обов`язковий) ДБН А.3.1-5-2016 «Організація будівельного виробництва», чим порушено позивачем ведення актів на закриття прихованих робіт, а саме відсутність у таких актах підпису представника авторського нагляду;

6) абзацу 1 пункту 9 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 45 від 16 травня 2011 року, що виразилось у виконанні позивачем та переданні замовнику проектної документації для виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва, розроблену з порушенням вимог додатку Ж форми Ж.1, форми Ж.2, форми Ж.3 ДБН А.3.1-5-2016 «Організація будівельного виробництва».

На підставі виявлених порушень, 29 березня 2019 року головним спеціалістом інспекційного відділу № 2 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Богусевичем А.П. були винесені приписи про усунення позивачем порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, якими зобов`язано ТОВ «Інтобуд» усунути порушення вимог містобудівного законодавства та зупинити виконання будівельних робіт до їх усунення.

Також 29 березня 2019 року посадовою особою відповідача було складено відносно ТОВ «Інтобуд» шість протоколів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, в яких зазначено, що розгляд справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відбудеться 11 квітня 2019 року о 14 год. 00 хв., 14 год. 30 хв., 15 год. 00 хв., 15 год. 30 хв., 16 год. 00 хв., 16 год. 15 хв. та 16 год. 30 хв.

11 квітня 2019 року за результатами розгляду справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відповідачем були прийняті постанови про накладення на позивача штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а саме:

за порушення позивачем п. 4.8, п. 11 Додатку А (обов`язковий) та Додатку В (обов`язковий) ДБН А.3.1-5-2016 «Організація будівельного виробництва» (постанови від 11 квітня 2019 року № 024/19/197 та № 028/19/201), якими ТОВ «Інтобуд» визнано винним у вчинені правопорушення, передбаченого пунктом 6 частини 3 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штрафи (відповідно до кожної з постанов) у розмірі 34 578,00 грн.;

за порушення позивачем вимог абзацу 1 п. 9 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 45 від 16 травня 2011 року (постанови від 11 квітня 2019 року №025/19/198 та № 029/19/202), якими ТОВ «Інтобуд» визнано винним у вчинені правопорушення, передбаченого абзацом 2 частини 1 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штрафи (відповідної до кожної з постанов) у розмірі 172 890,00 грн;

за порушення позивачем вимог додатку 3.1 (Протипожежні вимоги) ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», а також п. 7.3 ДБН А.3.1-5-2016 «Організація будівельного виробництва» - (постанови від 11 квітня 2019 року № 026/19/199 та № 027/19/200), якими ТОВ «Інтобуд» визнано винним у вчинені правопорушення, передбаченого пунктом 8 частини 3 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штрафи (відповідно до кожної з постанов) у розмірі 86 445,00 грн.

Не погоджуючись із прийнятими відповідачем постановами про накладення на позивача штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності та вважаючи такі постанови протиправними, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Суд першої інстанції, задовольняючи позов ТОВ «Інтобуд», визнав обґрунтованими доводи позивача щодо позбавлення суб`єктом владних повноважень підприємства права надати до контролюючого органу всі необхідні документи з приводу встановлених порушень, пояснень по обставинах здійснення будівництва та заперечень до висновків вищезазначених актів.

До таких висновків суд першої інстанції дійшов з посиланням на те, що акти перевірок від 29 березня 2019 року № 000506 та № 000507, приписи та протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 29 березня 2019 року, були надруковані (всього 67 аркушів) за допомогою технічного засобу, тобто були складені не під час виходу на місце проведення перевірки (будівельний майданчик), а на робочому місці інспектора.

З огляду на зазначене, суд погодився з твердженням представника позивача, що уповноважена особа позивача Сіскович Наталія Вікторівна не могла відмовитися від підпису в складених документах, оскільки їх на місці проведення заходу не існувало, а доказів повідомлення представника позивача про необхідність прибути до контролюючого органу та підписати складені документи та запрошення її для цього, відповідачем до суду надано не було.

Також суд першої інстанції зазначив, що на день розгляду справи про порушення у сфері містобудівної діяльності, ТОВ «Інтобуд» не було повідомлене про дату та час розгляду справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, та не отримало відповідно акти перевірок, протоколи та приписи, що позбавило його можливості як бути присутнім під час винесення оскаржуваних постанов, так і надавати відповідні докази та пояснення.

Щодо зафіксованих актами перевірок № 000506 та № 000507 від 29 березня 2019 року порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, то суд першої інстанції визнав їх необґрунтованими, зазначивши таке:

Управлінням ДАБК Одеської міської ради, в порядку виконання обов`язку, покладеного на нього частиною 2 статті 77 КАС України, не було надано суду доказів встановлення під час перевірки, що стіни між багатоквартирними житловими будинками № 31/1 та № 31/2 не відповідають правилам протипожежної безпеки та не є протипожежними, як то передбачено проектами будівництва;

відповідачем не зазначено, якими нормативами Державних будівельних норм визначений обов`язок підприємства (у разі зведення окремої будівельної конструкції (стіни) у відповідності до проекту організації будівництва) проводити додаткові розрахунки або лабораторні іспити, а також не зазначено органів або установ, висновки яких вимагались суб`єктом владних повноважень під час перевірки;

позивачем, на спростування порушення порядку заповнення титульного аркушу загального журналу робіт, надано до суду титульну сторінку загального журналу робіт, яка містить всі необхідні підписи та заповненні рядки;

на спростування висновків органу державного архітектурно-будівельного контролю про відсутність в актах прихованих робіт підпису представника авторського нагляду, ТОВ «Інтобуд» пред`явило суду акти на закриття прихованих робіт, в яких міститься підпис Подольського І.Я. - особи, яка здійснює авторський нагляд;

Управлінням ДАБК Одеської міської ради до суду не було надано жодного доказу на підтвердження того, що форма календарного плану будівництва не відповідає формі календарного плану будівництва додатку Ж, форми Ж1, а також, що відсутні відомості обсягів основних будівельних робіт необхідних згідно додатку Ж2 та потреби в будівельних конструкціях, виробах, матеріалах і устаткуванні відповідно додатку Ж форми Ж3;

внесення змін лише відносно матеріалу виготовлення огорожі будівельного майданчику не потребує внесення додаткових змін до проектувальних рішень.

Щодо зафіксованих порушень з приводу встановлення баштового крану, то суд зазначив, що встановлення крану відповідно до проекту організації будівництва є складовою частиною безпеки будівництва та, у випадку необхідності внесення змін щодо розташування крану, обов`язковим є затвердження таких змін до проектної документації у встановленому законодавством порядку.

Переглядаючи обґрунтованість притягнення товариства до відповідальності в цій частині, суд першої інстанції зазначив, що об`єкти будівництва - багатоквартирні житлові будинки № 31/1 та № 31/2 знаходились на одному будівельному майданчику і будувались за допомогою одного баштового крану, проте, встановивши одне порушення щодо невірного встановлення такого крану, відповідач фактично виніс дві постанови про накладення штрафу, що свідчить про подвійне притягнення підприємства до відповідальності за одне і те ж порушення.

Суд апеляційної інстанції погодився з такими висновками суду першої інстанції.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не взяли до уваги доводи відповідача та не надали оцінку доказам, а саме: копіям деяких сторінок актів на закриття прихованих робіт, з яких чітко вбачається відсутність припису представника авторського нагляду. Стверджує, що надана титульна сторінка вже під час розгляду справи у суді є виправлена, проте виправлені помилки жодним чином не спростовують той факт, що загальний журнал вівся не належним чином на протязі усього часу здійснення будівництва.

Наполягає на тому, що надана з боку органу контролю фотофіксація загального журналу робіт здійснювалась безпосередньо під час перевірки. З цієї фотофіксації чітко вбачається, що журнал містить недоліки, а саме відсутні підписи відповідальних осіб. Стверджує, що суди врахували лише докази, надані позивачем, які, на думку відповідача, не можуть бути належним доказом, оскільки жодним чином не доводять факт правильного оформлення журналу саме на час проведення перевірки.

Також скаржник зазначає, що при вирішенні спору судами попередніх інстанцій не надано належної правової оцінки доводам Управління ДАБК Одеської міської ради, що проектувальником ТОВ «Інтобуд» виконано та передано замовнику проектну документацію для виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва, розроблену з порушенням вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, а саме, вимог додатку Ж форми Ж.1, форми Ж.2, форми Ж.3 ДБН А.3.1.5-2016 «Організація будівельного виробництва» (форма календарного плану будівництва не відповідає формі календарного плану будівництва додатку Ж форми Ж.1, відсутні відомості обсягів основних будівельних робіт необхідних згідно додатку Ж форми Ж.2 та відсутні відомості потреби в будівельних конструкціях, виробах, матеріалах і устаткуванні відповідно додатку Ж форми Ж.3).

Скаржник стверджує, що багатоповерховий будинок будується ТОВ «Інтобуд» на відстані приблизно 1,5 метри навпроти іншого багатоповерхового будинку, що значно менше допустимої відстані 6 метрів.

Вважає, що ТОВ «Інтобуд» не дотримується проекту при здійсненні будівництва, зокрема: баштовий кран влаштовано з південно-східної сторони споруджувальних об`єктів, а не західної, як це передбачено проектом; огорожу будівельного майданчика також встановлено з іншого матеріалу (з збірних залізобетонних плит), аніж той, що передбачений проектом (профільний лист по металевим стійкам).

У відзиві на касаційну скаргу позивач зазначає, що ТОВ «Інтобуд» було протиправно позбавлено можливості бути присутнім під час складання протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, отримувати роз`яснення щодо його прав та обов`язків, передбачених законом та Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, від уповноваженої посадової особи органу державного архітектурно-будівельного контролю, що складає протокол, бути попередженим про розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної документації та брати участь у розгляді справи та надавати свої пояснення та заперечення.

Позивач критично оцінює покликання відповідача на фотофіксацію, яка міститься в матеріалах справи, оскільки жодних покликань на фотофіксацію та додатків у вигляді фотофіксації акти перевірки не містять. Зауважує, що не зрозуміло ким саме робилась фотофіксація, коли та що саме зображено на наданих відповідачем фотографіях дуже поганої якості. Також зазначені фотографії, надані відповідачем разом з відзивом на позовну заяву, не засвідчені належним чином, що також ставить під сумнів їх походження та доказову силу.

Позивач звертає увагу, що відповідач не надавав до суду першої інстанції жодних фотографій «актів на закриття прихованих робіт» та лише в апеляційній скарзі зазначив про доцільність надання копій деяких сторінок актів на закриття прихованих робіт.

Вважає необґрунтованим покликання скаржника в касаційній скарзі на те, що суди попередніх інстанцій не надали оцінки деяким доказам відповідача, оскільки такі докази скаржник намагався надати до суду вже під час апеляційного оскарження, з грубим порушенням процесуального порядку надання доказів, передбаченого нормами КАС України та з зазначенням неправдивих обставин, що позбавляє суд можливості брати такі докази до уваги та надавати їм правову оцінку.

Водночас зауважує, що перевіряючі так і не встановили відстань між будинками,

Щодо доводів скаржника про порушення позивачем пункту 7.3 ДБН А.3.1-5-2016 зазначає, що встановлення огорожі із залізобетонних плит узгоджено з Департаментом муніципальної безпеки Одеської міської ради. Водночас зауважує, що жодних вимог щодо матеріалу огорожі будівельного майданчику ДБН не містить.

Щодо розміщення баштового крану позивач зазначає, що його розміщення було змінене у зв`язку з тим, що на час розроблення проекту виконання робіт, якби баштовий кран був встановлений з західної сторони (як це було передбачено первинним проектом організації будівництва ), то його стріла виступала б за межі будівельного майданчика у прибудинкову територію вже заселених житлових будинків, зокрема проходила би прямо над дитячим майданчиком.

Стверджує, що будівництво здійснюється не на підставі проекту організації будівництва, а на підставі проекту виконання робіт.

Сторонам була надана можливість надання пояснень в судовому засіданні. Пояснення сторін за своїм змістом співпадають із доводами, викладеними в касаційній скарзі та відзиві, водночас пояснення представника відповідача зводяться до переоцінки обставин встановлених судами попередніх інстанцій.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам сторін, висловленим у касаційній скарзі та відзиві, Верховний Суд виходить з такого.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Адміністративні суди повинні перевіряти рішення (дії, бездіяльність) суб`єктів владних повноважень на відповідність частині другій статті 19 Конституції України. У такий спосіб адміністративні суди не лише виконують завдання, передбачене пунктом 1 частини другої статті 2 КАС України, а й забезпечують пряму дію Конституції України, захист конституційного ладу та прав людини від органів держави, що діють без передбачених законом підстав та за межами своїх повноважень.

Згідно із статтею 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб.

Відповідно до статті 10 Закону України від 20 травня 1999 року № 687-XIV «Про архітектурну діяльність» (далі також Закон України № 687-XIV) для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначає Закон України 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі також Закон № 3038-VI).

Згідно із статтею 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Статтею 6 Закону № 3038-VI визначено, що до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать, зокрема, виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначає Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений 23 травня 2011 року постановою Кабінету Міністрів України № 553 (далі також Порядок № 553).

Згідно з пунктами 5, 7 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставою для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства.

Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.

Згідно із положеннями пунктів 16, 17 Порядку № 553 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).

В пунктах 18-19 Порядку № 553 передбачено, що керівникові кожного суб`єкта містобудування, щодо якого складений акт перевірки, або його уповноваженій особі надається по одному примірнику такого акта. Один примірник акта перевірки залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю.

Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку, та керівником суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, або його уповноваженою особою, в останній день перевірки.

Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Системний зміст наведених вище правових норм дає підстави дійти висновку, що суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється перевірка, має право бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та за його наслідками отримувати акт перевірки, припис, надавати письмові пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки.

Згідно із висновками щодо застосування норм права, викладених у постановах Верховного Суду від 12 лютого 2019 року у справі № 813/578/17, від 30 жовтня 2023 року у справі № 400/1960/22 та багатьох інших, посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю, здійснюють, зокрема, позапланові перевірки суб`єктів містобудування на предмет дотримання ними під час здійснення будівництва вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та інших нормативних актів, що регулюють даний вид діяльності та під час здійснення такого контролю мають право на, зокрема, безперешкодний доступ на місце будівництва об`єкта та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню.

Вказаному праву контролюючого органу кореспондує право суб`єкта містобудування бути присутнім під час здійснення перевірки, або забезпечити присутність своїх представників, в разі дотримання посадовими особами порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю. В такому разі допуск до проведення перевірки є обов`язком такого суб`єкта містобудування.

У постанові від 15.05.2020 у справі №816/1981/16 Верховний Суд сформулював такий правовий висновок.

« 54. Колегія суддів відзначає, що дотримання відповідачем порядку проведення позапланової перевірки в частині здійснення такої у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, покликане забезпечити останнім можливість практичної реалізації наявних у них прав і гарантій, передбачених законодавством, а саме: вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.».

Суд першої інстанції на підставі наявних доказів, пояснень учасників справи, а також наданих пояснень свідками в їх сукупності, оцінивши їх за своїм внутрішнім переконанням, встановив, що Сіскович Наталія Вікторівна , як уповноважена особа ТОВ «Інтобуд», могла бути присутньою на будівельному майданчику позивача під час проведення документальної позапланової перевірки та могла здійснити допуск посадових осіб управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради до цього майданчику для проведення такої перевірки.

Водночас суд першої інстанції погодився з твердженням представника позивача, що уповноважена особа позивача Сіскович Наталія Вікторівна не могла відмовитися від підпису в складених документах, оскільки їх на місці проведення заходу не існувало, а доказів повідомлення представника позивача про необхідність прибути до контролюючого органу та підписати складені документи та запрошення її для цього, відповідачем до суду надано не було.

Отже, судом було встановлено, що акти перевірок від 29 березня 2019 року №000506 та № 000507, приписи та протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 29 березня 2019 року не були вручені позивачу під час перевірки.

Касаційна скарга не містить доводів щодо спростування вищезазначених обставин.

Щодо висновків судів попередніх інстанцій про те, що на день розгляду 11 квітня 2019 року справи про порушення у сфері містобудівної діяльності, ТОВ «Інтобуд» не було повідомлене про дату та час розгляду справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, так як отримало акти перевірок, протоколи та приписи тільки 12 квітня 2019 року, що позбавило його можливості як бути присутнім під час винесення оскаржуваних постанов, так і надавати відповідні докази та пояснення, то відповідач в касаційній скарзі таких висновків суду не спростовує, як і не зазначає про їх безпідставність чи помилковість.

Своєю чергою, Порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 1995 року № 244, визначає процедуру накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, що передбачені Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

Згідно із пунктом 9 Порядку № 244 про вчинення правопорушення у сфері містобудівної діяльності посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю, які згідно з функціональними обов`язками здійснюють державний архітектурно-будівельний контроль (далі - уповноважена посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю), складають протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Приписи пункту 10 Порядку № 244 визначають, що уповноважена посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю складає протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності у двох примірниках, один з яких надається під підпис суб`єкту містобудування, що притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, не пізніше трьох робочих днів з дня складення акта перевірки такого суб`єкта містобудування.

Протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності підписується особою, яка його склала, суб`єктом містобудування, який притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а також свідками (у разі наявності) (пункт 13 Порядку № 244).

Суб`єкт містобудування, який притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, які є його невід`ємною частиною, а також викласти мотиви своєї відмови від його підписання.

Згідно із пунктом 14 Порядку № 244 під час складання протоколу уповноважена посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, що складає протокол, роз`яснює суб`єкту містобудування, який притягається до відповідальності, його права та обов`язки, передбачені Законом та цим Порядком.

До протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності можуть додаватися оригінали або копії документів, фотоматеріали, які підтверджують факт вчинення правопорушення у сфері містобудівної діяльності, винність суб`єкта містобудування в його вчиненні та інші обставини, які мають значення для вирішення справи.

Пунктом 3 Порядку № 244 передбачено, що у разі відмови суб`єкта містобудування в отриманні документів (протокол, постанова та документи, які підтверджують факт правопорушення), які є підставою для притягнення його до відповідальності, документи надсилаються суб`єкту містобудування рекомендованим листом з повідомленням.

Належним підтвердженням факту надіслання документів є розрахунковий документ відділення поштового зв`язку щодо оплати послуг з доставки рекомендованої поштової кореспонденції.

Відповідно до пункту 16 Порядку № 244 справа про правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - справа) розглядається посадовою особою інспекції, до повноважень якої належить розгляд таких справ, протягом 15 днів з дня одержання зазначеною особою протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та інших матеріалів справи.

За змістом пункту 17 Порядку № 244 відомості про час і місце розгляду справи повідомляються суб`єкту містобудування, який притягається до відповідальності, та іншим особам, які беруть участь у розгляді справи, не пізніше як за три доби до дня розгляду справи.

Справа розглядається відкрито та на засадах рівності всіх учасників (пункт 18 Порядку № 244).

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що обов`язковою умовою розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності є повідомлення особи, щодо якої розглядається справа, про час та місце розгляду справи не пізніше ніж за три доби до дня розгляду справи. Крім того, у разі неотримання протоколу про правопорушення та інших документів, на підставі яких особа притягується до відповідальності, такі документи мають бути надіслані рекомендованим листом з повідомленням. При цьому обов`язок повідомляти особу про місце і час розгляду справи не пізніше ніж за три дні до дати розгляду справи вважається виконаним, якщо особа, яка притягується до відповідальності, знає (поінформована) про час та місце розгляду справи за три днів до дати розгляду справи. Обов`язок доказування цієї обставини несе уповноважена посадова особа. З`ясовуючи поінформованість особи про час та місце розгляду справи, суд також повинен зважати на поведінку особи, яка притягується до відповідальності. Ухилення від одержання повідомлення або інші недобросовісні дії, які свідчать про намагання уникнути участі в засіданні, не можуть бути підставою для скасування постанови.

Наведений вище висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема у постановах Верховного Суду від 3 жовтня 2018 року у справі №210/954/17(2-а/210/64/17), від 14 листопада 2019 року у справі № 815/1570/16, від 6 грудня 2019 року у справі № 804/7725/17, від 24 грудня 2019 року у справі №360/403/19, від 20 лютого 2020 року у справі № 161/15661/16-а, від 20 вересня 2023 року у справі № 806/2410/17.

Як було встановлено судами попередніх інстанцій, копії актів перевірки від 29.03.2019 № 000506 та № 000507, протоколів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 29.03.2019, в яких зазначено, що розгляд справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відбудеться 11 квітня 2019, року приписів про усунення встановлених порушень були отримані позивачем 12 квітня 2019 року.

Колегія суддів враховує, що особі, до якої застосовується штрафна санкція, повинно бути забезпечено право завчасно знати про час та місце розгляду справи.

Це право є гарантією реалізації інших прав - на участь в розгляді справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, висловлення заперечень, надання доказів, захист тощо.

Повідомлення має на меті забезпечити участь особи у розгляді уповноваженим державним органом справи, яка її стосується. У разі одержання повідомлення до засідання, але у строк, що є меншим за триденний, особа повинна вживати розумних заходів для реалізації своїх прав на участь у засіданні.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, на день розгляду справи про порушення у сфері містобудівної діяльності, позивач не був повідомлений про дату та час розгляду справ, та не отримав відповідно акти перевірок, а також зазначені протоколи та приписи, що позбавило його можливості як бути присутнім під час винесення оскаржуваних постанов, так і надавати відповідні докази та пояснення, інші відомості, що мають суттєве значення для справи.

У справі, що розглядається, з урахуванням її обставин неможливо усунути зазначені порушення в межах судового розгляду.

Верховний Суд наголошує, що до його повноважень не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, оскільки об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

Відповідно до правового висновку, що викладений у постановах Верховного Суду від 10 липня 2019 року у справі № 804/639/18, від 13 жовтня 2021 року у справі №640/21854/18 та від 27 вересня 2022 року у справі № 320/1510/20, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення»; одним з критеріїв, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

Встановлені судами попередніх інстанцій порушення, допущенні суб`єктом владних повноважень під час перевірки та прийняття спірних постанов не є формальним порушенням процедури та є самостійною підставою для визнання таких протиправними та скасування.

За такого правового регулювання та встановлених судами попередніх інстанцій обставин, суд не вважає за можливе здійснювати докладний аналіз інших доводів, оскільки порушення прав позивача на участь у розгляді справи є достатньою підставою для скасування оскаржених рішень відповідача.

Суд звертає увагу, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити суду, та відмінності, які існують у державах-учасницях з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд обов`язок щодо обґрунтування, який випливає зі статті 6 Конвенції, може бути вирішене тільки у світлі конкретних обставин справи (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 18 липня 2006 року у справі «Проніна проти України», заява № 63566/00, пункт 23). Тому за наведених вище підстав, якими Суд обґрунтував своє рішення, не вбачається необхідності давати докладну відповідь на інші аргументи, оскільки вони не є визначальними для прийняття рішення у справі.

За правилами статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Беручи до уваги наведене, Верховний Суд дійшов висновку про необхідність зміни мотивувальної частини рішень судів попередніх інстанцій, виклавши її в редакції цієї постанови.

Керуючись статтями 344, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд

У Х В А Л И В:

Касаційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28 жовтня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03 березня 2020 року у справі № 420/2467/19 змінити, виклавши їх мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

В решті рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28 жовтня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03 березня 2020 року у справі № 420/2467/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду С. М. Чиркін

А. А. Єзеров

О. П. Стародуб

Повний текст постанови складений 10 квітня 2025 року.