Справа № 520/18952/23
Суддя: Уханенко С.А.
Дата ухвалення: 2025-04-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 квітня 2025 року

м. Київ

справа № 520/18952/23

адміністративне провадження № К/990/3033/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Уханенка С. А.,

суддів - Кашпур О.В., Соколова В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за позовом виконувача обов`язки керівника Куп`янської окружної прокуратури Харківської області Єрохіна Романа Олександровича в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області до Товариства з обмеженою відповідальністю «Харківагро- 2000» про зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою заступника керівника Харківської обласної прокуратури на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2024 року (головуючий суддя - Старосєльцева О.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 27 грудня 2024 року (головуючий суддя - Жигилій С.П., судді: Русанова В.Б., Перцова Т.С.),

УСТАНОВИВ:

І. Рух справи

1. У липні 2023 року виконувач обов`язків керівника Куп`янської окружної прокуратури Харківської області звернувся до суду з адміністративним позовом в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області (далі - ГУ ДСНС України у Миколаївській області) до Товариства з обмеженою відповідальністю «Харківагро - 2000» (далі - ТОВ «Харківагро - 2000»), у якому просив зобов`язати відповідача вжити заходів щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту з обліковим номером № 79789, розташоване за адресою: Харківська область, Куп`янський район селище Аркадівка, по вулиці Миру, будинок 41, а саме: установити табличку на вході до захисної споруди; забезпечити засобами пожежогасіння захисну споруду; забезпечити до визначених нормативів запас лікарських засобів та медичних виробів; забезпечити необхідний запас продуктів харчування.

1.1. Позов обґрунтовано тим, що у зв`язку з невиконанням відповідачем вимог законодавства у сфері обороноздатності держави, згідно з актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття № 79789, указана споруда, розрахована на 390 осіб, перебуває у неналежному стані, що є порушенням установлених державою гарантій забезпечення захисту мирного населення. Позивач указує, що з березня 2021 року органом ДСНС попередньо вже вживалися відповідні заходи впливу до відповідача шляхом оформлення припису, однак після проведення повторного огляду у червні 2023 року інспекторським складом Куп`янського РУ ГУ ДСНС України в Харківській області спільно зі співробітниками РВП ГУ НП в Харківській області разом з відповідальними особами було виявлено ряд неусунутих відповідачем порушень і недоліків під час експлуатації та обслуговуванні укриття, що свідчить про невиконання ТОВ «Харківагро - 2000» обов`язку щодо належного утримання захисної споруди. Посилаючись на те, що територія Куп`янського району постійно перебуває під обстрілами, а орган ДСНС з відповідним позовом до суду не звертався, заступник керівника Харківської обласної прокуратури вважає, що наразі є підстави для звернення органу прокуратури із цим позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС в силу положень статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру»

2. Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2024 року, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 27 грудня 2024 року, позовну заяву виконувача обов`язки керівника Куп`янської окружної прокуратури Харківської області Єрохіна Р. О. в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Харківській області до ТОВ «Харківагро-2000» про зобов`язання вчинити певні дії залишено без розгляду, у зв`язку з відсутністю підстав для здійснення представництва інтересів держави.

3. Предметом оскарження є ухвала суду першої інстанції та постанова суду першої інстанції за наслідками її перегляду, про залишення позову без розгляду з підстав відсутності у прокурора повноважень здійснювати представництво інтересів держави в особі органу ДСНС у цій справі.

ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції

4. 23 cічня 2025 року через підсистему «Електронний суд» заступник керівника Харківської обласної прокуратури надіслав до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2024 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 27 грудня 2024 року, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального права, просить переглянути і скасувати оскаржені судові рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

5. Скаргу обґрунтовано тим, що судами не надано належної правової оцінки доводам позивача про те, що більшість позовних заяв прокурора ґрунтуються на актах перевірок і приписах, складених у 2018 - 2021 роках, які дотепер залишалися невиконаними, як наслідок, 24 лютого 2022 року цивільне населення було позбавлене можливості отримати належний захист після неочікуваного вторгнення рф на територію України, оскільки власники та балансоутримувачі фактично усунулися від виконання своїх обов`язків, ігноруючи акти перевірок та приписи органів контролю, обмежуючись сплатою штрафів, що надалі призвело до незворотніх наслідків. Саме це спонукало органи прокуратури на вжиття активних та невідкладних заходів реагування з метою якнайшвидшого вирішення питання захисту людини. Як наслідок, завдяки вжитим органами прокуратури заходам, зокрема, шляхом звернення до суду з позовами в інтересах ДСНС України, тобто компетентного органу, приписи якого не виконувалися протягом багатьох років, на виконання рішень, постановлених на користь прокурора, а також внаслідок добровільного усунення порушень, у стан готовності на території України приведено понад 64 укриття площею 18 875 кв.м, місткістю 16 957 осіб.

5.1. Заявник не погоджується з правовими позиціями Верховного Суду, застосованими судами під час постановлення оскаржених судових рішень, оскільки вважає, що вони не є висновками Великої Палати Верховного Суду, а у спірних правовідносинах необхідно було застосовувати висновки Верховного Суду у справах №№240/401/19, 806/1000/17, 815/724/15, 380/3398/20, 380/2266/21, 320/10736/20 та 440/6596/18, у яких розкрито поняття «інтерес держави», з посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № З-рп/99.

5.2. Також в обґрунтування підстав представництва інтересів держави в особі уповноваженого органу -ГУ ДСНС в Харківській області, прокурором враховано правову позицію Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладену в постанові від 03 жовтня 2018 року у справі № 826/12192/16 та у постанові від 25 липня 2019 року у справі №820/5164/15, а також Великої Палати Верховного Суду у справі № 820/4717/16 (постанова від 15 травня 2019 року ) у подібних правовідносинах, про наявність у прокурора права на звернення до суду з такими позовами в інтересах держави в особі територіального органу ДСНС. Заявник посилається на відсутність випадків відступлення від указаних судових рішень.

5.3. Додатково у касаційній скарзі процитовано мотиви та обґрунтування, за яких ухвалою Верховного Суду від 20 червня 2024 року іншу справу № 260/4199/22, обставини якої є подібними до спірних правовідносин, передано на розгляд об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

5.4. Водночас прокуратура указує про неправильне застосування судами приписів частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», згідно з якими прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. Тому виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

5.5. Позивач указує, що у спірних правовідносинах необхідно також урахувати, що Законом України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» ( набрав чинності 29 жовтня 2022 року; далі - Закон № 2655-ІХ) розширено повноваження органів ДСНС шляхом унесення до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України змін, якими, зокрема, передбачено право центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту та його територіальних органів, у тому числі, на думку прокуратури, ГУ ДСНС України в Харківської області, звертатися до адміністративного суду з інших підстав, визначених законом. Таке право на звернення до суду центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів, зокрема, передбачено статтею 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

5.6. Також Харківська обласна прокуратура зазначає про те, що ГУ ДСНС в Харківській області було обізнане про необхідність захисту інтересів держави та мало відповідні повноваження для їх захисту, проте, таких заходів не вживало, що, відповідно до вимог статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру», є підставою для звернення прокурора до суду із цим позовом в інтересах держави в особі зазначеного уповноваженого органу.

5.7. На думку заявника касаційної скарги, звертаючись до суду із позовною заявою, прокурором належним чином обґрунтовано підстави його звернення, зокрема, вказано в чому полягають порушення інтересів держави, на захист яких він звертається, з посиланням на інформацію, надану органом ДСНС. У зв`язку з триваючою військовою агресією російської федерації проти України, така ситуація є неприпустимою та свідчить про необхідність виконання субсидіарної ролі прокурора шляхом представництва інтересів держави у справах такої категорії. Отже, обраний прокурором спосіб захисту права був спрямований на захист інтересів держави, зокрема на захист країни в умовах збройної агресії, підвищення обороноздатності держави, а також на захист життя та здоров`я людей, шляхом на спонукання відповідача належно виконувати покладені на нього законодавством зобов`язання щодо утримання захисних споруд цивільного захисту в належному стані. Тому, виключно з метою незалишення незахищеними інтересів держави, прокурор із дотриманням установленої процедури, реалізуючи представницькі повноваження, виконав субсидіарну роль та замінив в судовому провадженні суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснив захисту.

6. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 05 лютого 2025 року відкрито касаційне провадження у справі.

7. Підставою відкриття касаційного провадження є необхідність перевірки правильності застосування судами норм процесуального права, зокрема, положень пункту 1 частини першої статті 240 КАС України щодо підстав для залишення позовної заяви без розгляду.

8. Ухвалу про відкриття касаційного провадження від 05 лютого 2025 року направлено учасникам справи, проте відзиви на касаційну скаргу від них не надійшли.

9. У березні 2025 року до Верховного Суду через підсистему «Електронний суд» надійшло клопотання Харківської окружної прокуратури про зупинення провадження у справі до розгляду іншої справи № 420/22303/23 переданої на розгляд до Великої Палати Верховного Суду, результати розгляду якої, на думку прокуратури, матимуть вплив на вирішення цього спору.

9.1. Ураховуючи те, що наразі питання щодо відкриття провадження Великою Палатою Верховного Суду у справі № 420/22303/23 не вирішено, підстави для вирішення указаного клопотання відсутні.

ІІІ. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду

10. Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права та аналізуючи доводи касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Суд зазначає таке.

11. Ключовими аргументами звернення до суду прокурор, зокрема, визначив, що спеціально уповноважений державний орган (ДСНС), на якого покладено обов`язок здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту, наразі має повноваження звернутися до суду з вимогами щодо впорядкування захисної споруди, проте таких заходів не здійснював, у зв`язку із чим прокурор набув права на представництво держави у таких правовідносинах.

11.1. Також позов обґрунтовано тим, що листом від 05 червня 2023 року № 290/706 Куп`янське районне управління ГУ ДСНС України у Харківській області повідомило прокуратурі про вжиті нею заходи реагування та результати інспектування захисних споруд на території Куп`янського району. Подібні відповіді на запити керівника окружної прокуратури надали Куп`янський районний відділ поліції ГУНП в Харківській області та Шевченківська селищна військова адміністрація.

11.2. Водночас у матеріалах справи є лист ГУ ДСНС України у Харківській області області від 19 червня 2023 року № 65020-3649/65103, яким ГУ ДСНС України у Харківській області пояснило, що не має повноважень для звернення до суду щодо приведення захисних споруд цивільного захисту в належний технічний стан і готовність до укриття населення, у зв`язку із чим позов до суду не подавався.

12. Залишаючи позов без розгляду, суди попередніх інстанцій виходили з того, що законодавством передбачено право органу ДСНС, як суб`єкта владних повноважень, при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 Кодексу цивільного захисту України). Водночас норми Закону № 2655-ІХ, який набрав чинності 29 жовтня 2022 року, не містять такого способу захисту інтересів держави шляхом звернення до адміністративного суду органу ДСНС з позовом про зобов`язання балансоутримувача вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття. За такого правового регулювання, виходячи із завдань та функцій прокуратури, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що позовну заяву подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, що у розумінні норм пункту 1 частини першої статті 240 КАС України є підставою для залишення позову без розгляду.

13. Колегія суддів погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій з огляду на таке.

14. Як зазначено у позовній заяві, згідно з приписом про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки від 05 березня 2021 року № 6 ТОВ «Харківагро-2000» було зобов`язано вжити заходів стосовно приведення захисної споруди у належний стан, зокрема: установити табличку на вході до захисної споруди; забезпечити засобами пожежогасіння захисну споруду; забезпечити до визначених нормативів запас лікарських засобів та медичних виробів та забезпечити необхідний запас продуктів харчування. У встановлені строки зазначені порушення відповідачем усунуто не було, а орган ДСНС інших заходів впливу до ТОВ «Харківагро-2000» не вживало.

14.1. Указані недоліки та бездіяльність органу ДСНС прокурор визначив, як підставу звернення до суду із зазначеним позовом, в якому, з-поміж іншого, указав, що ГУ ДСНС в Харківській області не вжито дієвих та достатніх заходів з метою зобов`язання відповідача привести захисну споруду до готового стану.

15. У справі, яка розглядається, у позові стверджувалось, що захист інтересів держави у спірних правовідносинах у обраний прокурором спосіб має здійснювати саме органом ДСНС, який, на думку прокурора, уповноважений звернутися до суду шляхом пред`явлення до балансоутримувача захисної споруди з позовом про зобов`язання привести її у належний стан. Прокурор наголошував, що захист інтересів держави у такий спосіб не здійснюється, а тому в цьому випадку у прокурора виникли підстави для звернення до суду із цим позовом саме в особі органу ДСНС.

16. Статтею 3 Конституції України установлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

17. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

18. Умови та особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України.

18.1. Так, частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

18.2. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).

19. За правилами пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

20. За умовами частини сьомої статті 160 КАС України у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

21. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

22. Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон України «Про прокуратуру») статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

23. Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

23.1. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

24. Отже, за наведеного правового регулювання, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і, визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов`язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких повноважень. Водночас суд, зокрема, повинен надати оцінку таким аргументам та, у випадку встановлення відсутності підстав для представництва, застосувати наслідки, передбачені або статтею 169 КАС України, або пунктом 1 частини першої статті 240 КАС України, у разі, якщо провадження у справі ще не було відкрите.

25. Повертаючись до обставин справи, що розглядається, Верховний Суд зауважує, що у цій справі підставою звернення до суду в інтересах держави в особі органу ДСНС прокурор, зокрема, визначив частину третю статті 23 Закону України «Про прокуратуру», статтю 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», з посиланням на зміни, унесені Законом № 2655-ІХ до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, що, на думку позивача, урегульовує спірне питання у подібних правовідносинах, оскільки з 29 жовтня 2022 року уточнює повноваження органів ДСНС на звернення до суду з позовами до осіб, на яких покладено обов`язок щодо здійснення контролю за станом утримання захисних споруд.

26. Верховний Суд зауважує, що подібне питання щодо повноважень прокурора звернутися до суду з відповідним позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС вже досліджувалося Верховним Судом у межах розгляду справи № 520/16197/23, який в постанові від 23 січня 2025 року, з посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №3-рп/99, насамперед акцентував увагу на тому, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той, усупереч закону, не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

27. Отже, ключовим питанням як у справі № 520/16197/23 так і у справі, що розглядається, є наявність або відсутність у прокурора права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС з вимогами зобов`язального характеру щодо суб`єкта, на якого покладено обов`язок належного утримання захисної споруди.

28. Відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту урегульовані Кодексом цивільного захисту України, яким, зокрема, також визначено і повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.

29. Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України ( у редакції, чинній на час спірних правовідносин) утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

29.1. Частиною п`ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України установлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

30. Законом № 2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

30.1. Цим же Законом № 2228-IX Кодекс цивільного захисту України було доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

31. Санкції за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки визначені статтею 68 Кодексу цивільного захисту України, відповідно до частини першої якої посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.

31.1. У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом (частина друга статті 68 Кодексу цивільного захисту України).

32. З 29 жовтня 2022 року набрали чинності норми Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів «адміністративного суду щодо» доповнено словами «допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо», а після слів «здоров`ю людей» - словами «з інших підстав, визначених законом».

Водночас на час звернення прокуратури до суду у липні 2023 року положення статті 68 Кодексу цивільного захисту України залишилися незмінними.

33. Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 ( далі - Положення № 1052 у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин ) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

34. Підпунктом 48 пункту 4 Положення № 1052 передбачено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту (підпункт 48); застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки (підпункт 49).

Отже, не зважаючи на зміни у Кодексі цивільного захисту України (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX), указані норми Положення № 1052 не змінилися.

35. На час виникнення спірних правовідносин у цій справі, Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затверженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 (далі - Порядок № 138) був визначений механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку.

35.1. За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку № 138. балансоутримувачі захисних споруд - це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.

35.2. Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку № 138, у редакції чинній на час звернення до суду).

36. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V).

Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових та позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону № 877-V).

Можливість самостійного звернення до суду органом ДСНС з вимогами до суб`єкта господарювання в якості заходу контролю указаним Законом № 877-V не встановлена.

37. Крім того, виходячи із приписів статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, Суд зауважує, що повноваження органу ДСНС звернутися до суду обумовлене виключно реалізацією органу ДСНС приписів статті 68 цього Кодексу, яка визначає дії цього суб`єкта, як застосування санкцій за порушення приписів законодавства у сфері цивільного захисту.

38. Підсумовуючи викладене, Верховний Суд констатує, що за наведеного нормативно-правового регулювання коло повноважень органів ДСНС щодо права звернення до адміністративного суду є обмеженим, а отже. ГУ ДСНС у Харківській області не може бути позивачем у цій справі, у зв`язку з чим прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

39. Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано і у справі № 520/16197/23, в якій Суд, аналізуючи попередню практику Верховного Суду у подібній категорії справ, указав, що на відміну від попередньої редакції указаної норми щодо відсутності у територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.

39.1. Також, у справі № 520/16197/23 Верховний Суд, з-поміж іншого зазначив, що у контексті порушеного питання варто також зауважити, що частини четверта статті 4 Закону № 877-V визначає, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

39.2. За висновком Верховного Суду № 520/16197/23 указані норми також визначають пряму кореляцію між законодавчим положенням та повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб`єктів господарювання. Тому, не зважаючи на те, що пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту у редакції Закону № 2655-ІХ передбачає, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

39.3. За таких обставин, Верховний Суд у справі № 520/16197/23 дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд, а отже і прокурор не може від його імені заявити такий позов.

40. Виходячи з вищенаведеного, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про необхідність залишення без розгляду позовної заяви прокурора, у зв`язку з відсутністю права звернутися до суду із зазначеним позовом, а тому підстави для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанції відсутні.

41. Верховний Суд відхиляє доводи заявника щодо незастосування судом апеляційної інстанції висновків Великої Палати Верховного Суду у справі № 820/4717/16 та правових позицій Верховного Суду щодо представництва прокурора у суді, висловлену у справах № 826/12192/17 та № 820/5164/15, оскільки такі висновки сформовано за іншого нормативно-правового регулювання, а отже не є застосовними до спірних правовідносин.

42. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

43. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.

44. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, наведених у статтях 139, 140 КАС України, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу заступника керівника Харківської обласної прокуратури залишити без задоволення.

2. Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2024 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 27 грудня 2024 року залишити без змін.

3. Судові витрати не розподіляються.

4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя С.А. Уханенко

Судді: О. В. Кашпур

В.М. Соколов