Справа № 320/2713/20
Суддя: Єресько Л.О.
Дата ухвалення: 2025-03-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 березня 2025 року

м. Київ

справа № 320/2713/20

адміністративне провадження № К/990/18491/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єресько Л.О.,

суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,

за участю:

секретаря судового засідання - Лабунської П.Ю.,

представників позивача - Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області - Пальчевського А.А., Вербицького С.С.,

представника відповідача - Товариства з обмеженою відповідальністю «Вишневе будівництво та інжиніринг» - Морозика Д.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційній інстанції справу № 320/2713/20

за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до Товариства з обмеженою відповідальністю «Вишневе будівництво та інжиніринг» про застосування заходів реагування, порушеної за

касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Вишневе будівництво та інжиніринг»

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2023 року, ухвалену колегією суддів у складі головуючого судді: Епель О.В., суддів: Губської Л.В., Карпушової О.В.

УСТАНОВИВ:

Історія справи

1. До Київського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області (далі - позивач, ГУДСН України у Київській області) до Товариства з обмеженою відповідальністю «Вишневе будівництво та інжиніринг» (далі - відповідач, або ТОВ «Вишневе будівництво та інжиніринг»), у якому позивач просив суд:

1.1. застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення роботи ТОВ «Вишневе будівництво та інжиніринг», а саме: проведення будівельно-монтажних робіт з будівництва житлових будинків (секції А13, Г14) та експлуатацію тимчасових, мобільних споруд будівельного містечка за адресою: Київська область, Києво-Святошинський район, м. Вишневе, вул. Ватутіна, шляхом зобов`язання відповідача повністю зупинити проведення будівельно-монтажних робіт та експлуатацію вказаного об`єкта до повного усунення порушень зазначених в акті від 28.01.2020 №62.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що в ході проведення перевірки було виявлено порушення правил техногенної і пожежної безпеки, які зазначені в Акті перевірки додержання (виконання) вимог законодавства у сфері пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, контролю за діяльністю аварійно-рятувальних служб, у зв`язку з чим суб`єктом господарювання недотримані вимоги законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей. Водночас зупинення роботи ТОВ «Вишневе будівництво та інжиніринг» шляхом заборони проведення будівельно-монтажних робіт з будівництва житлових будинків та експлуатації тимчасових, мобільних споруд будівельного містечка направлені на попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об`єкті порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

3. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 14.08.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.01.2021, адміністративний позов задоволено повністю: застосовано захід реагування у вигляді повного зупинення роботи ТОВ «Вишневе будівництво та інжиніринг», а саме: проведення будівельно-монтажних робіт з будівництва житлових будинків (секції А13, Г14) та експлуатацію тимчасових, мобільних споруд будівельного містечка за адресою: Київська область, Києво-Святошинський район, м. Вишневе, вул. Ватутіна, шляхом зобов`язання відповідача повністю зупинити проведення будівельно-монтажних робіт та експлуатацію вказаного об`єкта до повного усунення порушень зазначених в акті від 28.01.2020 № 62.

4. Постановою Верховного Суду від 21.04.2021 касаційну скаргу ТОВ «Вишневе будівництво та інжиніринг» задоволено частково, рішення Київського окружного адміністративного суду від 14.08.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.01.2021 у справі № 320/2713/20 скасовано, а справу №320/2713/20 направлено на новий розгляд до Київського окружного адміністративного суду.

4.1. Направляючи справу на новий судовий розгляд, Верховний Суд виходив з того, що судами попередніх інстанцій неповно встановлені обставини справи, які мають значення для правильного вирішення спору, не надано оцінки доводам відповідача про те, що наявні на об`єкті перевірки секції відносяться до І та II ступенів вогнестійкості, що підтверджується позитивними експертними звітами № 01-0193-18/ЦБ від 25.04.2018, № 01-0674-19/ЦБ від 21.10.2019, № 01-0127-20/ЦБ від 27.04.2020, які наявні в матеріалах справи, а також тій обставині, що проект будівництва пройшов експертизу відповідно до вимог Порядку затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.05.2011 № 560 та отримав позитивний експертний звіт.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

5. ТОВ «Вишневе будівництво та інжиніринг» (ідентифікаційний код 38098084, місцезнаходження: 08132, Київська обл., Києво-Святошинський р-н., м. Вишневе, вул.Святошинська, буд.27, корп.1, прим. 20) 23.02.2012 зареєстроване юридичною особою, що підтверджується випискою з Єдиного державного підприємства юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 08.09.2017.

6. У період з 22.01.2020 по 28.01.2020 провідним інспектором відділу нормативно-технічної роботи та контролю за системами протипожежного захисту та ліцензування управління запобігання надзвичайним ситуаціям ГУ ДСНС України у Київській області майором служби цивільного захисту Іваненком Р.О. та провідним інспектором Києво-Святошинського РВ ГУ ДСНС України у Київській області майором служби цивільного захисту Вербицьким С.С. на підставі наказу ГУ ДСНС України у Київській області від 18.12.2019 № 1380 проведено плановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання ТОВ «Вишневе будівництво та інжиніринг», що розташоване за адресою: 08132, Київська обл., Києво-Святошинський р-н., м.Вишневе, вул.Святошинська, буд. 27, корп.1, прим. 20, вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, за результатами проведення якого був складений акт від 28.01.2020 № 62.

7. Зі змісту вказаного акту слідує, що перевіркою виявлено 24 порушення відповідачем законодавчих та нормативно-правових актів у сфері цивільного захисту, техногенної і пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, що стало підставою для звернення позивача до суду з вимогами про застосування заходів реагування у сфері господарської діяльності у вигляді повного зупинення монтажно-будівельних робіт та експлуатації вказаного об`єкта, а саме:

7.1. пп. 4 п. 2.1 глави 2 розділу V Правил пожежної безпеки в Україні № 1417 - не проведено випробування мережі систем зовнішнього протипожежного водопроводу на тиск та витрату води з оформленням акта;

7.2. п. 8.15 ДБН В.1.1-7:2016; п. 12.16 ДБН В.2.5-74:2013 - пожежний гідрант біля будинку Г14 влаштований на відгалуженні від мережі водопроводу;

7.3. пп. 2 п. 2.1 глави 2 розділу V Правил пожежної безпеки в Україні № 1417 - пожежний гідрант біля будинку Г14 не забезпечує безперешкодний забір води пожежними автомобілями;

7.4. пп. 9 п. 2.1 глави 2 розділу V Правил пожежної безпеки в Україні №1417 - біля місць розташування пожежних гідрантів не влаштовані покажчики;

7.5. п. 9 розділу ІІ Правил пожежної безпеки в Україні №1417; п. 5.5 ДБН В.1.1-7:2016 - не підтверджено класи вогнестійкості монолітних залізобетонних конструкцій (колони, перекриття, сходові марші, площадки);

7.6. п. 7.3.13 ДБН В.1.1-7:2016; п. 5.8 ДБН В.2.2-15:2019 - сходові марші будинків А13, Г14 влаштовані шириною менше ніж 1,2 м;

7.7. п. 7.3.14 ДБН В.1.1-7:2016; п. 5.8 ДБН В.2.2-15:2019 - сходові площадки будинків А13, Г14 влаштовані шириною менше ніж 1,2 м;

7.8. п. 7.2.7 ДБН В.1.1-7:2016 - двері виходів з поверхів на переходи та входу до сходових кліток будинку А13 влаштовані з шириною полотен менше ніж 0,8 м;

7.9. п. 7.2.11 ДБН В.1.1-7:2016 - двері повітряної зони сходової клітки Н1 будинку А13 не обладнані пристроями для самозачинення та ущільненням в притулах;

7.10. п. 7.3.8 ДБН В.1.1-7:2016 - на шляхах евакуації з приміщення консьєржа у будинках А13, Г14 влаштовано сходи, які мають менше трьох східців;

7.11. п. 7.2.4 ДБН В.1.1-7:2016; п. 8.10, п. 8.13 ДБН В.2.2-15:2019 - глухі простінки балконів будинків А13, Г14 влаштовані шириною менше ніж 1,2 м між торцем площадки та прорізом;

7.12. п. 6.31, табл. 2 ДБН В.1.1-7:2016 - в прорізі протипожежних перегородок електрощитової будинку Г14 не влаштовано протипожежні двері 2-го типу;

7.13. п. 8.16 ДБН В.1.1-7:2016; п. 24.2 ДБН В.2.5-64:2012 - не виконується монтаж внутрішнього протипожежного водопроводу одночасно із зведенням об`єкту;

7.14. п. 4.19, п. 4.28 глави 4 розділу VІІ Правил пожежної безпеки в Україні № 1417 - не виконується монтаж зовнішніх пожежних драбин та огородження на дахах будинків, одразу після монтажу несучих конструкцій;

7.15. п. 4.13, п. 4.26 глави 4 розділу VІІ Правил пожежної безпеки в Україні № 1417 - допускається зберігання горючих будівельних матеріалів (утеплювачів) у будинках, що споруджуються;

7.16. п. 4.48 глави 4 розділу VІІ Правил пожежної безпеки в Україні № 1417 - будинки, що споруджуються, не забезпечені первинними засобами пожежогасіння;

7.17. п. 4.9 глави 4 розділу VІІ Правил пожежної безпеки в Україні № 1417 - біля в`їзду на будівельний майданчик не вивішено план з нанесеними на ньому будинками, що будуються, допоміжними будинками і спорудами, в`їздами, під`їздами, водо джерелами, засобами пожежогасіння та зв`язку;

7.18. п. 1.18 глави 1 розділу ІV Правил пожежної безпеки в Україні № 1417 - допускається використання в приміщеннях тимчасових, мобільних споруд світильників з лампами розжарювання без захисного суцільного скла (ковпаків);

7.19. п.1.6 глави 1 розділу ІV Правил пожежної безпеки в Україні № 1417 - з`єднання, відгалуження та окінцювання жил проводів і кабелів електроламп освітлення, розподільчих коробок в приміщеннях тимчасових, мобільних споруда не виконано за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів;

7.20. п. 4.10 глави 4 розділу VII Правил пожежної безпеки в Україні № 1417 - не забезпечено вільний під`їзд до споруд, що будуються, та допоміжних споруд, у тому числі тимчасових, місць відкритого зберігання будівельних матеріалів, конструкцій та устаткування;

7.21. п. 4.15 глави 4 розділу VII Правил пожежної безпеки в Україні № 1417 - горючі будівельні відходи щодня не прибираються з місць виконання робіт;

7.22. п. 8.1 ДБН В.1.1-7:2016; п. 15.1.3 ДБН Б.2.2-12:2018 - об`єкт не забезпечений належним протипожежним захистом - розташований за межами радіусів обслуговування існуючих пожежних депо;

7.23. п. 8.1 ДБН В.1.1-7:2016; п. 15.1.3, п. 15.3.12, табл. 15.12 ДБН Б.2.2-12:2018 - об`єкт не забезпечений належним протипожежним захистом - розташований за межами радіусів обслуговування існуючих пожежних депо, забезпечених спеціальною технікою, придатною для рятування людей з верхніх поверхів об`єкта;

7.24. абзац 6 п. 1.1 глави 1 розділу VII Правил пожежної безпеки в Україні - допускається проведення вогневих робіт та тимчасових місцях без вжиття заходів, які виключають можливість виникнення пожежі.

8. У період з 29.12.2020 по 30.12.2020 провідним інспектором Києво-Святошинського РВ ГУ ДСНС України у Київській області майором служби цивільного захисту Вербицьким С.С. проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання ТОВ «Вишневе будівництво та інжиніринг» вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, за результатами проведення якого був складений акт від 30.12.2020 № 399, у якому зазначено про залишення неусунутими відповідачем 11 порушень у сфері техногенної та пожежної безпеки.

9. В ході розгляду судом цієї справи провідним інспектором Києво-Святошинського РВ ГУ ДСНС України у Київській області майором служби цивільного захисту Вербицьким С.С. проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання ТОВ «Вишневе будівництво та інжиніринг» вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, за результатами проведення якого був складений акт від 08.04.2021 № 175, у якому зазначено про неусунення відповідачем 4 порушень законодавчих та нормативно-правових актів у сфері техногенної та пожежної безпеки.

10. Надалі провідним інспектором відділу нормативно-технічної роботи та контролю за системами протипожежного захисту та ліцензування управління запобігання надзвичайним ситуаціям ГУ ДСНС України у Київській області капітаном служби цивільного захисту Кравчуком Я.О. проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання ТОВ «Вишневе будівництво та інжиніринг» вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, за результатами проведення якого був складений акт від 12.07.2021 № 51, за змістом якого відповідачем залишилося неусунутими 2 порушення законодавчих та нормативно-правових актів у сфері техногенної та пожежної безпеки, а саме:

10.1. п.8.1 ДБН В.1.1-7:2016; п.15.1.3 ДБН Б.2.2-12:2018 - об`єкт не забезпечений належним протипожежним захистом - розташований за межами радіусів обслуговування існуючих пожежних депо;

10.2. п.8.1 ДБН В.1.1-7:2016; п.15.1.3, п.15.3.12, табл.15.12 ДБН Б.2.2-12:2018 - об`єкт не забезпечений належним протипожежним захистом - розташований за межами радіусів обслуговування існуючих пожежних депо, забезпечених спеціальною технікою, придатною для рятування людей з верхніх поверхів об`єкта.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

11. За наслідками нового розгляду справи рішенням Київського окружного адміністративного суду від 27.10.2022 у задоволенні позову ГУ ДСНС України у Київській області до ТОВ «Вишневе будівництво та інжиніринг» про застосування заходів реагування відмовлено повністю.

11.1. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з оцінки двох порушень, які залишилися неусунутими (п.10.1 - п. 10.2 цієї постанови) в тій частині, що об`єкт не забезпечений належним протипожежним захистом, розташований за межами радіусів обслуговування існуючих пожежних депо відповідно до п. 8.1 ДБН В.1.1-7:2016, п.15.1.3, п. 15.3.12 табл. 15.12 ДБН Б.2.2-12:2018.

11.2. При оцінці цього порушення суд першої інстанції виходив з аналізу Звіту Інституту державного управління та наукових досліджень із цивільного захисту ДСНС від 18.06.2021 (далі - Звіт), у розділі ІІ (Розрахунок часу прибуття пожежно-рятувального підрозділу від пожежно-рятувальної частини до фактичного місця знаходження об`єкту розрахунку) якого вказано, що шлях слідування по автодорогам загального користування від місця дислокації пожежно-рятувального підрозділу (далі - ПРП) до місця умовного виклику (об`єкт розрахунку, який знаходиться за адресою: Київська обл., м. Вишневе, вул. Ватутіна (на розі вул. Ватутіна та вул. Освіти)) складає: 34-ї Державної пожежно-рятувальної частини ГУ ДСНС України к Київській області (м.Вишневе) (далі-34-ДПРЧ) - 2,9 км. Таким чином, при застосуванні критерію розрахунку радіуса обслуговування ПРП, який обумовлений відстанню у 3 км від місця дислокації до місця можливого виклику, забезпечується встановлений норматив реагування на небезпечну подію, пов`язану із виникненням пожежі.

11.3. У цьому Звіті конкретизовано, що з метою уточнення належного рівня забезпеченості нормативам реагування захисту об`єкта розрахунку слід застосовувати критерії часу прибуття ПРП до місця виклику відповідно до ДСТУ 8767:2018 «Пожежно-рятувальні частини. Вимоги до дислокації та району виїзду, комплектування пожежними автомобілями та проектування». Так, об`єкт розрахунку розташований на території м. Вишневе, який віднесений до малих населених пунктів, а відповідно до табл. 6.1 ДТСУ 8767:2018 швидкість руху пожежної техніки для групи населених пунктів з чисельністю населення понад 50 тис. чоловік складає 35,0 к/год.

11.4. Порядок розрахунку часу прибуття до місця виклику здійснюється за умовами Критеріїв утворення державних пожежно-рятувальних підрозділів (частин) Оперативно-рятувальної служби цивільного захисту в адміністративно-територіальних одиницях, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27.11.2013 № 874 (далі - Постанова № 874), за яким час прибуття до місця виклику на території м. Вишневе складає 10 хв.

11.5. У Звіті зазначено, що розрахунковий час прибуття ПРП з ДПРЧ-34 до об`єкту дослідження становить - 4,9 хв, але враховуючи, що шлях слідування пожежно-рятувальної техніки до місця виклику перетинає залізнична колія, то за аналітичними підрахунками, наведеними у Звіті, з урахуванням можливого додаткового часу простою у разі перекриття шляху на залізничній колії, розрахунковий час прибуття ПРП з ДПРЧ-34 до об`єкту дослідження становить - 12,9 хв., що забезпечує нормативне прибуття ПРП до місця виклику.

11.6. Отже, виходячи з того, що розрахунковий час прибуття ПРП від пожежно-рятувальної частини до фактичного місця знаходження об`єкту становить 4,9 хв (за умови відкритого шляху на залізничних коліях) та 12,9 хв (за умови простою під час руху поїзду), Інститут державного управління та наукових досліджень із цивільного захисту ДСНС у вказаному Звіті дійшов висновку про те, що можна вважати, що дане розташування об`єкта забезпечене своєчасним прибуттям ПРП у випадку пожежі.

11.7. На підставі наведеного суд цієї інстанції виснував, що матеріалами справи підтверджується розташування ДПРЧ-34 (м. Вишневе) до місця умовного виклику (об`єкту розрахунку) в межах радіусу обслуговування пожежно-рятувального підрозділу (2,9 км), а оскільки вказана відстань (2,9 км) є шляхом слідування (тобто дорогою, маршрутом), у той час як критерій 3 км стосується радіусу обслуговування ДПРЧ, що, за оцінкою суду, безумовно свідчить про відповідність об`єкта відповідача такому критерію розрахунку як радіус обслуговування ПРП.

11.8. При цьому судом першої інстанції враховано можливість збільшення показника прибуття державних пожежно-рятувальних підрозділів до 5 хв, зокрема, з урахуванням стану доріг, передбаченої Постановою № 874, а наявність залізничного переїзду на шляху до місця можливого виклику (об`єкту розрахунку) є, на переконання суду, обставиною, яка зумовлює можливість збільшення показника прибуття працівників державних пожежно-рятувальних підрозділів до 5 хв.

11.9. Відхиляючи доводи ГУ ДСНС України у Київській області про те, що залізничний переїзд не може бути використаний як маршрут слідування ПРП у зв`язку з його навантаженням, а його відстань від ПРП до об`єкту становить 3,2 км, що не відповідає вимогам Постанови № 874, а у разі закриття залізничного переїзду, який буває зачинений близько 30 хв, пожежно-рятувальні підрозділи не зможуть вчасно прибути (у визначений час, який не може перевищувати 10 хв, з урахуванням метеорологічних умов), що, своєю чергою, впливає на оперативне реагування ліквідації надзвичайної ситуації та проведення рятувальних робіт мешканців даних житлових будинків та може призвести до загибелі людей, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не надано належних та допустимих доказів на підтвердження своїх доводів.

11.10. Підсумовуючи наведене, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що відповідні будинки за адресою: 08132, Київська обл., Києво-Святошинський р-н., м.Вишневе, вул. Святошинська, буд. 27, розміщенні по відношенню до ДПРЧ-34 в межах передбачених Постановою № 874 та ДБН Б.2.2-12:2018 критеріїв, що вказує на помилковість висновків контролюючого органу, викладені в акті від 12.07.2021 № 51, щодо розташування означеного об`єкта поза межами радіусу пожежних депо.

12. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.03.2023 апеляційну скаргу ГУ ДСНС України у Київській області задоволено частково, рішення суду першої інстанції скасовано з ухваленням нової постанови, якою позов ГУ ДСНУ у Київській області задоволено частково, застосовано до ТОВ «Вишневе будівництво та інжиніринг» заходи реагування шляхом повного зупинення експлуатації житлових будинків (секції А13, Г14) з громадськими приміщеннями за адресою: м. Вишневе, вул. Святошинська, буд. 27 до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки від 28.01.2020 № 62, а в іншій частині позовних вимог відмовлено.

12.1. Скасовуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходив з того, що системний аналіз приписів законодавства, яке регулює спірні правовідносини, зокрема чинного станом на час отримання відповідачем дозвільних документів на будівництва спірних об`єктів, а також чинного на момент проведення перевірки позивачем і на теперішній час, надає підстави стверджувати, що при зведенні житлових будинків забудовник зобов`язаний забезпечити їх належним протипожежним захистом, який буде належним лише в тому випадку, якщо відповідний об`єкт будівництва розташований у межах радіусів обслуговування існуючих пожежних депо, забезпечених спеціальною технікою, придатною, зокрема для рятування людей з верхніх поверхів будівлі, та з дотриманням нормативів прибуття пожежно-рятувальних підрозділів на відповідний об`єкт.

12.2. Перевіряючи доводи апеляційної скарги та усуваючи неповноту з`ясування судом першої інстанції обставин цієї справи, суд апеляційної інстанції установив, що спірний об`єкт станом на теперішній час є завершеним об`єктом будівництва, а саме секціями А13, Г14 житлового будинку, який вже введено в експлуатацію та якому присвоєна адреса: м. Вишневе, вул. Святошинська, буд. 27.

12.3. Суд цієї інстанції урахував, що трафік використання залізничного переїзду на шляху від найближчої пожежно-рятувальної частини у м. Вишневому до спірного об`єкту надає підстави стверджувати про високу ймовірність тимчасового закриття такого переїзду та, як наслідок, значного збільшення за рахунок цього часу на дорогу пожежно-рятувального підрозділу, щоб дістатися адреси виклику.

12.4. Враховуючи, що спірним об`єктом є житловий будинок у мікрорайоні щільної громадської забудови, у межах якої здійснюється паркування автомобілів мешканців, працівників відповідних громадських закладів тощо, а отже час прибуття пожежно-рятувального загону на відповідну локацію повинен також ураховувати й ці обставини, то у разі закриття вказаного залізничного переїзду ДПРЧ-34 не зможе прибути за викликом до секцій А13, Г14 житлових будинків у межах нормативно визначеного часу, зокрема з урахуванням можливості продовження такого часу на 5 хв. (тобто за 15 хв.).

12.5. За оцінкою суду апеляційної інстанції у Звіті, на який посилається відповідач, наведені обставини (щодо режиму роботи залізничного переїзду, щільності забудови і паркування автомобілів) не враховані, тобто у вказаному Звіті фактично змодельована ідеальна дорожня ситуація, яка не враховує реально існуючі ризики та обставини. Крім того вказаний Звіт не є нормативно-правовим актом, не є обов`язковим для застосування судом та має виключно інформативний характер, а тому оцінюється судом, з урахуванням усіх обставин справи. Тому розрахунки, наведені у цьому Звіті та доводи відповідача щодо його доказової ваги при розгляді цієї справи, апеляційний суд відхилив, як такі, що не є достатніми доказами для підтвердження розташування спірного будинку в межах радіусів обслуговування існуючих пожежних депо, забезпечених спеціальною технікою, придатною, зокрема для рятування людей з верхніх поверхів будівлі (12-поверховний будинок), та з дотриманням нормативів прибуття пожежно-рятувальних підрозділів на такий об`єкт.

12.6. Суд апеляційної інстанції також відхилив доводи відповідача про те, що крім пожежно-рятувального підрозділу у м. Вишневому (ДПРЧ-34) у доступі до відповідних житлових будинків є ще два підрозділи, а саме: у смт Чабани (ДПРЧ-44) та у м. Боярці (ДПРП-51), оскільки обидва вказані підрозділи за своїм місцем розташування не відповідають нормативам відстані та часу (ДРПЧ у смт Чабани знаходиться на відстані 7,8 км, у в м. Боярці - 10,7 км), а також не мають технічної можливості ліквідувати пожежу на об`єкті відповідної поверховості (12 поверхів).

12.7. Суд цієї інстанції не взяв до уваги доводи відповідача про те, що ДБН Б.2.2-12:2018, які застосовані позивачем і на які послався суд першої інстанції, з 01.10.2019 втратили чинність, оскільки станом на час здійснення відповідачем будівельних робіт на спірному об`єкті, у відповідний період часу, такі ДБН були чинними. Крім того ДБН Б.2.2-12:2019, що набрали чинності після скасування вказаних ДБН 2018, передбачено аналогічні вимоги щодо радіусу обслуговування пожежних депо. У контексті аналізу наведених доводів відповідача апеляційний суд підкреслив й те, що позивачем під час проведення перевірки застосовувалися також й інші ДБН, зокрема ДБН В.1.1-7:2016, чинні під час отримання ТОВ «Вишневе будівництво та інжиніринг» дозвільної документації на будівництво спірного будинку, зокрема, приписи п. 8.1, порушення якого також встановлено ГУ ДСНУ у Київській області в акті перевірки від 28.01.2020 № 62, регламентують обов`язковість розміщення на території населеного пункту або підприємства пожежно-рятувальних підрозділів з необхідною чисельністю особового складу та оснащених протипожежною технікою, що відповідає умовам гасіння пожежі на об`єктах, розташованих у радіусі їх виїзду.

12.8. Суд апеляційної інстанції наголосив на тому, що ДБН В.1.1-7:2016 визначають загальні вимоги, що застосовуються у сукупності з вимогами, конкретизованими іншими нормами, урахованими позивачем, що вказує на повне, правильне та виважене застосування контролюючим органом відповідних нормативів.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції

13. Не погодившись із цими судовими рішеннями, ТОВ «Вишневе будівництво та інжиніринг» звернулося із касаційною скаргою до Верховного Суду (далі - Суд), у якій просив скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

13.1. Ця касаційна скарга подана з підстав неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права відповідно до пунктів 3 та 4 частини четвертої статті 328 КАС України.

13.2. На обґрунтування підстав касаційного оскарження за пунктом 3 скаржник посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування норм пункту 8.1 ДБН В1.1-7:2016 «Пожежна безпека об`єктів будівництва. Загальні вимоги» та Постанови № 874.

13.3. У зв`язку з цим касатор наголосив, що положення пункту 8.1 ДБН В.1.1-7:2016 мають бланкетний характер та безпосередньо не містять конкретних вимог щодо радіусу обслуговування пожежних депо, а отже не можуть бути застосовані самостійно без застосування інших норм, діючих у момент застосування цього нормативного акту. Своєю чергою норматив розміщення пожежно-рятувальних підрозділів (частин) встановлено підпунктами 15.1.3, 15.3.12, табл. 15.12 ДБН Б.2.2-12:18 «Планування і забудова територій» - «із розрахунку району виїзду пожежно-рятувального підрозділу не більше ніж 3 км у функціональних зонах населених пунктів згідно вимог розділу 5, по дорогах загального користування для міст та селищ», а Постановою № 874 встановлені такі критерії: 1) вимога до радіусу обслуговування одним державним пожежно-рятувальним підрозділом (частиною) - згідно ДБН, але не більше 3 км по дорогах загального користування; 2) нормативи прибуття державних пожежно-рятувальних підрозділів (частин) до місця виклику, що застосовуються для визначення місць розташування пожежних депо, - не повинні перевищувати на території міст - 10 хв, у населених пунктах за межами міста - 20 хв, а з урахуванням метеорологічних умов, сезонних особливостей та стану доріг нормативи прибуття можуть бути перевищені, але не більше ніж на 5 хв.

13.4. Касатор уважав, що апеляційний суд, констатуючи в оскаржуваній постанові факт порушення п. 8.1 ДБН В1.1-7:2016, п.п. 15.1.3, 15.3.12, табл. 15.12 ДБН Б.2.2-12:1, не конкретизував, які конкретні вимоги були порушені відповідачем. При цьому, скаржник підкреслив, що наведені норми матеріального права містять конкретні вимоги, які підлягають кількісному визначенню (в кілометрах, хвилинах), та не передбачають, на його думку, коригування у зв`язку з іншими обставинами, зокрема, такими як наявність на шляху слідування по дорозі загального користування залізничного переїзду, чи можливістю його закриття на ремонт тощо. Своєю чергою, відповідно до наданого ІДУ НД ЦЗ Звіту від 18.06.2021 об`єкт перевірки знаходиться на відстані 2,9 км від ДПРЧ-34 (м. Вишневе) по дорозі загального користування, а розрахунковий час прибуття до об`єкта перевірки ДПРЧ-4 (м. Вишневе) 4,9 хв (за умови відкритого шляху на залізничних коліях) та 12,9 хв (за умови простою під час руху поїзду), що відповідає вимогам наведених вище нормативних документів щодо віддаленості від існуючої державної пожежно-рятувальної частини (знаходиться в межах радіусу). Отже, на переконання касатора, апеляційний суд безпідставно не взяв до уваги висновки вищевказаного Звіту та помилково розширено розтлумачив зазначені норми і безпідставно відмовився від їх прямого буквального застосування, що б відповідало принципу правової визначеності для усіх учасників процесу будівництва.

13.5. За доводами касатора, суд апеляційної інстанції застосував при вирішенні цього спору норми, які не підлягають застосуванню, а саме п.п. 15.1.3, 15.3.12, табл. 15.12 ДБН Б.2.2-12:18 «Планування і забудова територій», затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 23.04.2018 № 100, який відповідно до пункту 2 цього ж ДБН мав набрати чинності з першого числа місяця, що настає через 90 днів з дня їх опублікування в офіційному друкованому виданні Міністерства «Інформаційний бюлетень Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України», позаяк цей ДБН так і не набрав чинності внаслідок зупинення їх дії ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 27.08.2018 у справі №826/13433/18, залишеної без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.11.2018, зупинено його дію, а наказом цього ж Міністерства від 26.04.2019 № 104 замість ДБН Б.2.2-12:18 затверджено ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування і забудова територій», який введений в дію 01.10.2019.

13.6. Поруч із цим касатор наголосив, що судом апеляційної інстанції не застосовані норми, які підлягають застосуванню, а саме частина перша, пункт 1 частини четвертої статті 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», п.п. 9, 10, пп. 15.5 пункту 15 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів, затвердження наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово- комунального господарства України від 16.05.2011 № 45; п.п. 6, 15 Порядку затвердження проектів будівництва і проведення експертизи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.05.2011 № 560; пункту 2 абзацу 2 пункту 3, абзацу 1 пункту 4, п.п. 14-16 Загальних умов укладення та виконання договорів підряду в капітальному будівництві, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2005 № 668; пункту 2 частини першої статті 60, частини першої статті 97 КЦЗ України.

13.7. У зв`язку з цим касатор звертає увагу на те, що в матеріалах справи наявні два позитивних експертних звіти від 25.04.2018 № 01-0674-19/ЦБ та від 27.04.2020 № 01-0127-20/ЦБ, виданих філією «Київоблбудекспертиза» державного підприємства «Київоблбудінвест» щодо розгляду проектної документації на будівництво за проектом «Будівництво мікрорайону житлових будинків з громадськими приміщеннями по вулиці Ватутіна, місто Вишневе, Києво-Святошинського району, Київської області», якими підтверджено відповідність зазначеної документації, зокрема, вимогам пожежної безпеки. Неврахування цих висновків, а також Звіту ІДУ НД ЦЗ від 18.06.2021, призвело до невиконання вимог Верховного Суду, викладених у постанові від 21.04.2021 у цій же справі, якою цю справу направлено на новий розгляд.

13.8. На обґрунтування підстав касаційного оскарження за пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник у взаємозв`язку із вищенаведеними доводами посилається на те, що суд апеляційної інстанції не дослідив зібрані у справі докази, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, а також недотримано вимог норм процесуального права, а саме частин другої статті 9, статті 90, частини третьої статті 242, частини третьої статті 308 КАС України.

13.9. Касатор наголосив, що починаючи з моменту складання позивачем першого акту перевірки № 62 від 28.01.2020, в якому зазначений перелік виявлених порушень із 24 пунктів, відповідачем вжито усіх залежних від нього заходів щодо їх усунення, у результаті чого 22 порушення повністю усунуто, що визнано позивачем та зафіксовано в акті перевірки № 51 від 12.07.2021. Стосовно двох порушень, які за висновками ГУ ДСНС України у Київській області, залишилися неусунутими ТОВ «Вишневе будівництво та інжиніринг» не згоден з фактом існування таких порушень та наполягає на тому, що відсутність таких порушень підтверджується проектною документацією, експертними звітами, висновками Звіту та розрахунками ІДУ НД ЦЗ, а також іншими доказами, що містяться в матеріалах справи. При цьому, скаржник зауважив, що навіть якби факт порушення був би підтверджений, то здійснення відповідачем будівництва пожежного депо, як того бажає позивач, є об`єктивно неможливим, оскільки, по-перше, на даний час об`єкт будівництва вже збудовано та введено в експлуатацію (сертифікат готовності реєстраційний № ІV 18 від 08.10.2021, виданий Державною інспекцією архітектури та містобудування України), а, по-друге, для будівництва пожежного депо потрібна відповідна земельна ділянка, значні кошти для фінансування проектних та будівельних робіт, які у відповідача відсутні.

13.10. Скаржник підкреслив той факт, що суд апеляційної інстанції, посилаючись на статтю 9 КАС України, безпідставно вийшов за межі позовних вимог, та вирішив задовольнити позов у інший спосіб, ніж про це просив позивач. Наголошуючи на тому, що норма останнього речення частини другої статті 9 КАС України надає суду можливість вийти за межі позовних вимог лише у випадку, якщо це необхідно для ефективного захисту від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, скаржник зауважив, що вихід за межі позовних вимог в інших випадках нормами КАС України не передбачений, а з урахуванням предмету спору у цій справі, такий вихід за межі позовних вимог не був спрямований на захист від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

13.11. Оскільки відповідно до норм пункту 2 частини першої статті 60 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України) забезпечення державної пожежної охорони відповідно до повноважень покладається на державні пожежно-рятувальні підрозділи (частини) Оперативно-рятувальної служби цивільного захисту, то, на переконання скаржника, зазначеним нормам і відповідають згадані вище Критерії утворення державних пожежно-рятувальних підрозділів (частин) Оперативно-рятувальної служби цивільного захисту в адміністративно-територіальних одиницях, затверджені Постановою № 874, а тому обов`язок щодо утворення пожежно-рятувального підрозділу покладений саме на державу в особі державних органів, а відтак розташування об`єкту перевірки поза радіусом обслуговування пожежно-рятувальним підрозділом (частиною) само по собі не може бути підставою для застосування заходу реагування у вигляді повного зупинення роботи відповідача.

14. Ухвалою Суду від 06.06.2023 визнано поважними підстави пропуску ТОВ «Вишневе будівництво та інжиніринг» строку на касаційне оскарження постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.03.2023 у справі № 320/2713/20, поновлено пропущений з поважних причин процесуальний строк та відкрито касаційне провадження за цією касаційною скаргою та витребувано з Київського окружного адміністративного суду справу № 320/2713/20.

15. Ухвалами Суду від 25.09.2023 та від 06.11.2023 повторно витребувано справу №320/2713/20 з Київського окружного адміністративного суду

16. Ухвалою Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 24.02.2025 закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду у відкритому судовому засіданні з викликом учасників справи.

Позиція інших учасників справи

17. Не погодившись із доводами касаційної скарги ГУ ДСНС України у Київській області подало письмовий відзив, за змістом якого просило відмовити у її задоволенні, а оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін.

17.1. ГУ ДСНС України у Київській області наголосило на тому, що на момент розроблення ТОВ «Вишневе будівництво та інжиніринг» проектів на підставі яких отримано дозвіл на виконання будівельних робіт від 28.08.2018 IV 16 чинними були норми:

17.1.1. ДБН В.1.1-7:2016 «Пожежна безпека об`єктів будівництва», відповідно до пунктів 1.1., 1.2 розділу І «Сфера застосування» ці будівельні норми встановлюють загальні вимоги пожежної безпеки до будинків, будівель, споруд будь-якого призначення, що спрямовані на обмеження поширення пожежі між будинками, обмеження поширення пожежі в будинках; забезпечення безпечної евакуації людей; забезпечення гасіння пожежі та проведення рятування людей під час пожежі; застосування систем протипожежного захисту. Ці норми застосовуються під час проектування і будівництва будинків, також їх реконструкції, капітального ремонту, технічного переоснащення, реставрації. Відповідно до пункту 8.1 цього ДБН гасіння можливої пожежі та проведення рятування людей на пожежі у будинках повинні забезпечуватися такими конструктивними, об`ємно-планувальними рішеннями та інженерно-технічними заходами, серед яких, розміщення на території населеного пункту або підприємства пожежно-рятувальних підрозділів з необхідною чисельністю особового складу та оснащених протипожежною технікою, що відповідає умовам гасіння пожежі на об`єктах, розташованих у радіусі їх виїзду;

17.1.2. Критерії утворення державно-рятувальних підрозділів (частин) Оперативно-рятувальної служби цивільного захисту в адміністративно-територіальних одиницях, затверджені Постановою № 874, де визначені такі критерії: 1) кількість жителів населеного пункту*; 2) радіус обслуговування одним державним пожежно-рятувальним підрозділом (частиною) ** (відстань); нормативи прибуття державних пожежно-рятувальних підрозділів (частин) до місця виклику*** (час).

17.2. ГУ ДСНС України у Київській області наполягало на тому, що у проектах ТОВ «Вишневе будівництво та інжиніринг» не враховані вимоги вищенаведених норм. При цьому, позивач звернув увагу суду на ту обставину, що ДСНС не приймає участі, не видає дозвіл на виконання будівельних робіт та не приймає участі у введенні об`єктів будівництва в експлуатацію з 2011 року відповідно до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

17.3. Позивач підкреслив той факт, що на заміну ДБН Б.2.2-12:2018, на який ГУ ДСНС України у Київській області посилалося в акті планової перевірки ТОВ «Вишневе будівництво та інжиніринг» від 28.01.2020 № 62, прийнятий ДБН Б.2.2-12:2019, який набрав чинності 01.10.2019 та діяв на момент виникнення спірних правовідносин. Норми ДБН Б.2.2-12:2019 є ідентичними нормам ДБН Б.2.2-12:2018. Таким чином з урахуванням всіх умов нормативи прибуття державних пожежно-рятувальних підрозділів (частин) до місця виклику не повинні перевищувати 15 хв.

17.4. ГУ ДСНС України у Київській області зауважило на тому, що відповідач посилається на розрахунки, наведені у Звіті ІДУ НД ЦЗ від 18.06.2021, де зазначено, що відстань від ДПРЧ № 34 (м. Вишневе) до об`єкта (житлових будинків) складає 2,9 км, а час прибуття за умови відкритого шляху (шлагбауму) на залізничних коліях 4,9 хв, за умови простою під час руху поїзду 12,9 хв. Водночас, на переконання позивача, у цьому Звіті змодельована ситуація щодо закриття залізничного переїзду для проїзду потягів без зупинок є одним із варіантів розвитку подій, проте наслідки можуть різнитися з урахуванням закриття залізничного переїзду на більш тривалий час.

17.5. Так, наприклад у листі-відповіді АТ «Укрзалізниця» від 06.03.2023 № НЗІ-08/211 зазначено:

«Переїзд 864 км ст. Вишневе відноситься до І категорії, пересікає чотири головні колії та одні станційну. Інтенсивність руху автотранспорту становить 21795 одиниць за добу (в ранковий час доби 8987 одиниць, в денний час доби 5915 одиниць, у вечірній час доби 6893 одиниць). Автобусний рух відсутній. Інтенсивність руху поїздів становить 192 одиниці на добу (з 6 год 00 хв до 10 год 00 хв - 73 поїзди, з 10 год 00 хв до 19 год 00 хв - 68 поїздів, з 19 год 00 хв до 23 год 00 хв - 17 поїздів), відповідно до вимог пункту 2.16 Інструкції з улаштування та експлуатації залізничних переїздів ЦП-0174, затвердженої наказом Міністерства транспорту та зв`язку України від 26.01.2007 № 54, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України від 22.02.2007 №16/13429. Окрім цього, щодоби на станції виконується маневрена робота, курсують засилочні поїзди, господарчі поїзди, окремі локомотиви.

Під час руху поїздів, електропоїздів період закриття переїзду може досягати до 10 хв. Також по іншим трьом коліям здійснюється рух, тому період закриття залізничного переїзду може збільшуватися.

Також у 2023 році планується проведення капітального ремонту колії в межах залізничного переїзду 868 км ПК 4 ст. Вишневе, що призведе до закриття залізничного переїзду на кілька діб (як правило у вихідні дні).

17.6. З огляду на викладене, ГУ ДСНС України у Київській області доводило, що розрахунки, наведені у Звіті ІДУ НД ЦЗ від 18.06.2021 не відповідають дійсності, не враховують реальну інтенсивність руху на означеному переїзді, відомості про яку надано АТ «Укрзалізниця», не враховують дні, коли переїзд закривається на декілька діб для проведення капітального ремонту колії, не враховано час під`їзду до самого будинку запаркованого автомобілями у районі щільної забудови, а також не враховано час можливих заторів по дорозі слідування.

17.7. Поруч із цим ГУ ДСНУ у Київській області наголосило на тому, що у висновку Звіту ІДУ НД ЦЗ від 18.06.2021 зроблено посилання на ДСТУ 8767:2018, який набув чинності 01.01.2019 після отримання відповідачем дозволу на виконання будівельних робіт від 28.08.2018 № IV 16 однак діє до сьогоднішнього дня. Відповідно до пункту 6.5 ДСТУ 8767:2018 район виїзду ПРП у населеному пункті обмежуються залізничними коліями, обладнаними переїздами І, ІІ та ІІІ категорій, та водними об`єктами з наявними розсувними мостами чи паромними переправами.

17.8. Район виїзду пожежно-рятувального підрозділу (ПРП) це визначена розрахунком зона відповідальності пожежно-рятувального підрозділу, на якій ним здійснюється реагування на небезпечні події (пожежі). Під час визначення дислокації ПРП у населеному пункті необхідно враховувати наявність залізничних переїздів. Отже, відповідно до генерального плану м. Вишневе та відповіді АТ «Укрзалізниця» від 06.03.2023 № НЗІ-08/211 на шляху слідування пожежно-рятувальних підрозділів у разі виникнення надзвичайної ситуації (пожежі) знаходиться переїзд І категорії, який не може бути використаний як маршрут слідування ПРП. Таким чином, резюмує позивач, зона виїзду ДПРЧ № 34 (м. Вишневе) обмежена згідно з пунктом 6.5 ДСТУ 8767:2018 до залізничного переїзду, а об`єкт перевірки (житлові будинки) розташований за залізничним переїздом. Отже, об`єкт перевірки (житлові будинки) окрім того, що не підпадає під нормативи часу прибуття ПРП до об`єкту, також розташований поза зоною виїзду ДПРЧ № 34 (м. Вишневе), адже розширення районів виїздів ПРП за залізничний переїзд не є можливим, враховуючи навіть те, що відстань згідно зі Звітом ІДУ НД ЦЗ від 18.06.2021від ПРП до об`єкту становить 2,9 км тобто менше 3 км.

17.9. Стосовно посилань позивача на висновок Звіту ІДУ НД ЦЗ від 18.06.2021, згідно з яким окрім пожежно-рятувального підрозділу у м. Вишневому (ДПРЧ-34) у доступі до відповідних житлових будинків є ще два підрозділи, а саме: у смт. Чабани (ДПРЧ-44) та у м. Боярці (ДПРП-51), позивач зауважив, що відстань від ДПРЧ-44 (смт. Чабани) до об`єкту перевірки (житлових будинків) складає 7,8 км, а час прибуття - а 13,37 хв; ДПРП-51 (м.Боярка) відстань - 10,7 км, час прибуття - 18,34 хв, що не відповідає умовам Постанови № 874. ГУ ДСНУ у Київській області звертав увагу Суду на те, що спеціалістами, зазначеними у Звіту ІДУ НД ЦЗ від 18.06.2021та Розрахунку від 30.08.2021, не враховано, що ані ДПРЧ-44 (смт. Чабани), ані ДПРП-51 (м. Боярка) не мають технічної можливості ліквідовувати пожежу на об`єкті такої поверховості, наголошуючи на тому, що саме Головне управління має інформацію та є її розпорядником щодо наявності у вказаних ДПРЧ кількості техніки та особового складу, а тому ці ДПРЧ не можуть бути використані для ліквідації можливої пожежі на вказаному об`єкті.

17.10. Підсумовуючи наведене, ГУ ДСНУ у Київській області наполягало на тому, як під час проектування та отримання дозволу на виконання будівельних робіт від 28.08.2018 № IV 16, так і станом на сьогодні об`єкт перевірки (житлові будинки) не забезпечений належним протипожежним захистом.

Висновки Верховного Суду, оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

18. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Одночасно суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.

19. Спір у цій справі виник у зв`язку із реалізацією ГУ ДСНС України у Київській області повноважень на звернення до суду про застосування заходів реагування за виявлені перевіркою порушення правил техногенної і пожежної безпеки.

20. Надаючи оцінку оскаржуваним судовим рішенням у межах доводів касаційної скарги за правилами статті 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.

21. Статтею 3 Конституції України регламентовано, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

22. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

23. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), визначаються Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфер господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон N 877-V).

24. Згідно з абзацом 2 статті 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

25. Відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, та визначає повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності регулюються Кодексом цивільного захисту України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - КЦЗ України).

26. Згідно зі статтею 4 КЦЗ України цивільний захист - це функція держави, спрямована на захист населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій шляхом запобігання таким ситуаціям, ліквідації їх наслідків і надання допомоги постраждалим у мирний час та в особливий період.

27. Пожежна безпека - відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов`язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю (стаття 2 КЦЗ України).

28. Відповідно до частина перша статті 55 КЦЗ України забезпечення пожежної безпеки на території України, регулювання відносин у цій сфері органів державної влади, органів місцевого самоврядування та суб`єктів господарювання і громадян здійснюються відповідно до цього Кодексу, законів та інших нормативно-правових актів.

29. Частиною п`ятою статті 55 КЦЗ України визначено, що обов`язок із забезпечення пожежної безпеки під час проектування та забудови населених пунктів, будівництва будівель і споруд покладається на органи архітектури, замовників, забудовників, проектні та будівельні організації.

30. Відповідно до частин першої та другої статті 64 КЦЗ України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

31. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону (стаття 66 КЦЗ України).

32. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 67 КЦЗ України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами.

33. У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом (частина друга статті 68 КЦЗ України).

34. Відповідно до статті 70 КЦЗ України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є, зокрема, недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення.

35. Відповідно до частини сьомої статті 7 Закону № 877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

36. Позивач є спеціально уповноваженим органом, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у тому числі повноваженнями звертатися до суду з позовами про застосування до суб`єктів господарювання певних заходів реагування у відповідності до Закону N 877-V.

37. Положеннями частини другої статті 70 КЦЗ України визначено, що повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

38. Це означає, що виключно суд приймає рішення про зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг.

39. Ухваленню судового рішення передує розгляд справи відповідно до КАС України, в ході якого суд, зокрема, оцінює, аналізує докази, вирішує питання про належність, допустимість, достатність того чи іншого доказу, на підставі чого і робить висновки, які стають основою судового рішення, зокрема, його мотивувальної частини.

40. Вирішуючи в судовому рішенні питання зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв тощо, суд, в першу чергу, з`ясовує чи є передбачені для цього законом підстави, а отже оцінює надані позивачем та відповідачем докази, встановлює на підставі них факти, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи.

41. Верховний Суд неодноразово, зокрема у постановах від 27.11.2019 у справі №640/4508/19, від 26.02.2020 у справі № 826/7073/18, від 23.06.202 у справі №640/16673/19, зазначав про те, що правовою підставою для застосування адміністративним судом заходів реагування є одночасна наявність таких умов: 1) факт порушення правил та норм пожежної і техногенної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей; 2) звернення компетентного органу, який здійснює державний нагляд у сфері пожежної і техногенної безпеки, із відповідним адміністративним позовом до суду; 3) наявність обов`язку у підконтрольного суб`єкта, зупинення експлуатації приміщень якого вимагає відповідний орган ДСНС України, забезпечувати дотримання вимог пожежної безпеки у відповідному приміщенні.

42. При обранні заходу реагування у вигляді повного або часткового зупинення експлуатації приміщень об`єкту перевірки, позивачем як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.

43. За положеннями КЦЗ України саме загроза життю та/або здоров`ю людей, а не факт порушення законодавства з питань цивільної безпеки, техногенної безпеки, пожежної безпеки тощо, визнана законодавцем у якості підстави для постановлення судом рішення про застосування заходів державного реагування.

44. Задовольняючи позов ГУ ДСНУ у Київській області у цій справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що системний аналіз приписів законодавства, зокрема чинного станом на час отримання відповідачем дозвільних документів на будівництво спірних об`єктів, а також чинного на момент проведення перевірки позивачем і на теперішній час, надає підстави стверджувати, що при зведенні житлових будинків забудовник зобов`язаний забезпечити їх належним протипожежним захистом.

45. При цьому, суд апеляційної інстанції зауважив, що протипожежний захист у розумінні положень ДБН В.1.1.-7:2016 «Пожежна безпека об`єктів будівництва» та ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій» є належним лише в тому випадку, якщо об`єкт розташований у межах радіусів обслуговування існуючих пожежних депо, забезпечених спеціальною технікою, придатною, зокрема для рятування людей з верхніх поверхів будівлі, та з дотриманням нормативів прибуття пожежно-рятувальних підрозділів на відповідний об`єкт, відповідно до яких для міста є: відстань від пожежно-рятувального підрозділу до об`єкта до 3-х км, час 10 хв, у межах якого державний пожежно-рятувальний підрозділ гарантовано повинен прибути на місце виклику. Такий час може збільшуватися ще на 5 хв, з урахуванням метеорологічних умов, сезонних особливостей та стану доріг. Тобто максимальний час - до 15-ти хв.

46. Відхиляючи доводи відповідача про те, що ДБН Б.2.2-12:2018, які застосовані позивачем і на які послався суд першої інстанції, з 01.10.2019 втратили чинність, суд цієї інстанції зауважив, що станом на час здійснення відповідачем будівельних робіт на спірному об`єкті, у відповідний період часу, такі ДБН були чинними, а крім того ДБН Б.2.2-12:2019, що набрали чинності після скасування вказаних ДБН 2018, передбачено аналогічні вимоги щодо радіусу обслуговування пожежних депо.

47. Відхиляючи доводи відповідача про те, що ДБН Б.2.2-12:2018, які застосовані позивачем і на які послався суд першої інстанції, з 01.10.2019 втратили чинність, суд цієї інстанції зауважив, що станом на час здійснення відповідачем будівельних робіт на спірному об`єкті, у відповідний період часу, такі ДБН були чинними, а крім того ДБН Б.2.2-12:2019, що набрали чинності після скасування вказаних ДБН 2018, передбачають аналогічні вимоги щодо радіусу обслуговування пожежних депо.

48. У цьому зв`язку скаржник у касаційній скарзі наголошує на тому, що суд цієї інстанції застосував при вирішенні спору норми, які не підлягають застосуванню, а саме п.п. 15.1.3, 15.3.12, табл. 15.12 ДБН Б.2.2-12:18 «Планування і забудова територій», затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 23.04.2018 № 100, який відповідно до пункту 2 цього ж ДБН мав набрати чинності з першого числа місяця, що настає через 90 днів з дня їх опублікування в офіційному друкованому виданні Міністерства «Інформаційний бюлетень Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України», позаяк цей ДБН так і не набрав чинності внаслідок зупинення їх дії ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 27.08.2018 у справі № 826/13433/18, залишеної без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.11.2018, зупинено його дію, а наказом цього ж Міністерства від 26.04.2019 № 104 замість ДБН Б.2.2-12:18 затверджено ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування і забудова територій», який введений в дію 01.10.2019.

49. З матеріалів справи слідує, що апеляційний суд, стверджуючи про чинність положень ДБН Б.2.2-12:2018, не перевіряв цієї обставини.

50. Своєю чергою, в силу приписів частини другої статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

51. Також як слідує із змісту оскаржуваного судового рішення суд апеляційної інстанції на підставі статті 9 КАС України вийшов за межі позовних вимог ГУ ДСНС у Київській області та задовольнив позов шляхом застосування до відповідача (ТОВ «Вишневе будівництво та інжиніринг») заходів реагування шляхом повного зупинення експлуатації житлових будинків (секції А13, Г14) з громадськими приміщеннями за адресою: м. Вишневе, вул. Святошинська, буд. 27 до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки від 28.01.2020 № 62.

52. В обґрунтування такого виходу за межі позовних вимог, суд цієї інстанції зазначив, що вважає в цьому випадку саме такі заходи реагування є доцільними та ефективними, з урахуванням стану об`єкта перевірки (тобто завершення його будівництва та введення будинку в експлуатацію).

53. Відповідно до частини другої статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

54. Установлюючи правило, що суд розглядає адміністративну справу в межах позовних вимог, ця норма встановлює виняток у вигляді можливості у суду вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного та повного захисту прав, свобод, інтересів людини, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин (сторін чи третіх осіб), про захист яких вони просять, від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Такі повноваження суду щодо визначення меж розгляду адміністративної справи є субсидіарними, не можуть змінювати предмет спору, а лише стосуються обсягу захисту порушеного права.

55. Водночас Верховний Суд у своїй практиці неодноразово висловлював правову позицію, відповідно до якої суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять. З цього випливає, що вихід за межі позовних вимог можливий за наступних умов:

- лише у справах за позовами до суб`єктів владних повноважень, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, оскільки лише в цьому випадку відбувається захист прав та інтересів позивача;

- повний захист прав позивач неможливий у спосіб, про який просить позивач. Повнота захисту полягає в ефективності відновлення його прав;

- вихід за межі позовних вимог повинен бути пов`язаний із захистом саме тих прав, щодо яких подана позовна заява.

56. Вихід за межі позовних вимог у справах, де позивачем є суб`єкт владних повноважень або інший суб`єкт у сфері публічно-правових відносин ніж суб`єкт владних повноважень не допускається, оскільки це суперечитиме як нормі частини 2 статті 9 КАС України так і завданню адміністративного судочинства, визначеному частиною 1 статті 2 цього Кодексу (постанови Верховного Суду від 19.12.2023 у справі № 640/611/20, від 05.03.2025 у справі № 300/2291/23, від 11.10.2023 у справі № 160/9500/21 та інш).

57. У цій справі позивачем є ГУДСНУ у Київській області, який входить до структури органів державного нагляду та контролю, у зв`язку з цим йому законом надано повноваження у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, звертатися до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом (частина друга статті 68 КЦЗ України).

58. Суд не може застосовувати заходи реагування з власної ініціативи.

59. Верховний Суд неодноразово звертав увагу судів перших та апеляційних інстанцій на те, що порушення положень статті 9 КАС України при вирішенні питання про вихід за межі позовних вимог, має наслідком скасування рішень судів попередніх інстанцій та направлення справи на новий розгляд, зокрема у постановах від 26.05.2022 у справі № 360/4114/20, від 10.11.2022 у справі №340/2736/20, від 09.02.2023 у справі № 380/3672/20, 13.04.2023 у справі № 757/30991/18-а.

60. Наведене унеможливлює розгляд та оцінку Верховним Судом наведених в касаційній скарзі доводів по суті спору.

61. Відповідно до частин першої - четвертої статті 242 КАС України рішення суду має ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

62. Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

63. Згідно із частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

64. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 КАС України).

65. Ураховуючи приписи статті 353 КАС України, Суд дійшов висновку, що касаційну скаргу необхідно задовольнити частково, постанову суду апеляційної інстанцій слід скасувати, а справу № 320/2713/20 направити до суду апеляційної інстанції на новий розгляд.

66. Суду апеляційної інстанції під час нового розгляду справи необхідно взяти до уваги викладене в мотивувальній частині цієї постанови, установити наведені в ній обставини, що входять до предмета доказування у цій справі, визначити нормативно-правові акти, які підлягають до застосування у спірних правовідносинах, та дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам і постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.

67. З огляду на результат касаційного розгляду витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Вишневе будівництво та інжиніринг» задовольнити частково.

2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2023 року скасувати, справу № 320/2713/20 направити на новий судовий розгляд до Шостого апеляційного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіЛ.О. Єресько А.Г. Загороднюк В.М. Соколов