Справа № 420/31/24
Суддя: Турецька І.О.
Дата ухвалення: 2025-04-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

10 квітня 2025 р.м. ОдесаСправа № 420/31/24

Перша інстанція: суддя Андрухів В.В.,

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

судді-доповідача Турецької І. О.,

суддів Градовського Ю. М., Шевчук О. А.

за участі секретаря Алексєєвої Н.М.

представника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси Клюкіна К. І.;

представника Одеської ОДА Трофімчука Н. В.;

представника Одеської міської ради Малюти В. В.

розглянувши, у відкритому судовому засіданні, апеляційну скаргу Малиновської окружної прокуратури міста Одеси на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 20 лютого 2025 року про залишення без розгляду позову заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси, в інтересах держави, в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України в Одеській області та Одеської обласної державної адміністрації до Комунального підприємства «Сервісний центр» про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Одеська міська рада

В С Т А Н О В И В:

У січні 2024 року заступник керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси звернувся до суду першої інстанції, в інтересах держави в особі: Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України в Одеській області (далі ГУ ДСНС в Одеській області), Одеської обласної державної адміністрації (далі - Одеська ОДА) з позовом до Комунального підприємства «Сервісний центр» (далі КП «Сервісний центр») в якому заявив такі вимоги:

- визнати протиправною бездіяльність у вигляді незабезпечення готовності захисної споруди цивільного захисту №56384, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Брестська, 6 (приміщення 101) до використання за призначенням;

- зобов`язати вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту №56384, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Брестська, 6 (приміщення 101), з метою використання її за призначенням у відповідності до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018.

Необхідність подання позову, в інтересах держави, в особі ГУ ДСНС в Одеській області та Одеської ОВА, прокурор обґрунтував невжитттям даними суб`єктами владних повноважень дієвих та достатніх заходів з метою зобов`язання КП «Сервісний центр» привести захисні споруди цивільного захисту до готового стану, з метою використання за призначенням.

При розгляді справи в суді першої інстанції, представник КП «Сервісний центр» подав клопотання про залишення позову без розгляду, зазначивши такі підстави.

Зокрема, представник зазначив про ухвалення Верховним Судом, 30.01.2025, постанови у справі № 420/22304/23 за позовом заступника керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави, в особі ГУ ДСНС в Одеській області та Одеської ОДА, до КП «Сервісний центр» про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії. В якості третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, залучена Одеська міська рада.

Як заявляв представник КП «Сервісний центр», у наведеній постанові Верховний Суд сформував єдиний підхід у вирішенні питання повноважень прокуратури на звернення до суду з аналогічними позовами та зробив однозначний висновок про відсутність таких повноважень, в останньої, з правовим наслідком у вигляді залишення відповідних адміністративних позовів без розгляду.

Представник наголошував, що справа, яка була предметом касаційного розгляду, є аналогічною справі, що є предметом даного судового розгляду (навіть ідентичною за складом її учасників, змістом позовних вимог, підстав позову тощо), а відтак, правові висновки Верховного Суду, враховуючи приписи частини 6 статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», однозначно підлягають застосуванню під час розгляду даної справи.

За вказаних умов, як відзначав представник відповідача, позов заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеса, в інтересах держави, в особі ГУ ДСНС в Одеській області, Одеської ОДА до КП «Сервісний центр», за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача Одеської міської ради, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, слід залишити без розгляду на підставі пункту 1 частини 1 статті 240 КАС України.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 20.02.2025 клопотання представника КП «Сервісний центр» задоволено.

Суд залишив позовну заяву заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси, в інтересах держави в особі: ГУ ДСНС в Одеській області, Одеської ОДА до КП «Сервісний центр», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача Одеська міська рада, про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії без розгляду.

Підстава пункт 1 частини 1 статті 240 КАС України: позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Обґрунтовуючи таке рішення, суд, спираючись на правові висновки Верховного Суду, викладених в постанові від 30.01.2025 у справі № 420/22304/23 за подібними правовідносинами відзначив таке.

Як установив суд першої інстанції, своє право на звернення до суду з цим позовом заступник керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси обґрунтовує бездіяльністю ГУ ДСНС в Одеській області та Одеської ОДА, яка полягає у невжитті уповноваженими органами належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду цивільного захисту у стан готовності до використання.

Проаналізувавши приписи Кодексу цивільного захисту України та Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою КМ України від 16 грудня 2015 року № 1052 (далі - Положення №1052), суд виснував, що їх аналіз стосовно обсягу повноважень ДСНС дає змогу дійти висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив даний орган правом на звернення до суду з позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

Далі, дослідивши положення Закону України «Про правовий режим воєнного стану», Указ Президента України від 24.02.2022 №68/2022 «Про утворення військових адміністрацій», суд першої інстанції також дійшов висновку, що Одеська ОДА не є тією особою, якій належить право вимоги за позовом до суб`єкта господарювання про визнання протиправною бездіяльності щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту та про зобов`язання вчинити відповідні дії.

Покликаючись на частину 4 статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 №877-V (далі Закон №877-V), суд першої інстанції відзначив, що орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

Вказані норми, на думку суду, також визначають пряму кореляцію між законодавчим положенням та повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб`єктів господарювання.

Вважаючи, що ухвала Одеського окружного адміністративного суду від 20.02.2025 поставлена з порушенням норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, представник Малиновської окружної прокуратури м. Одеси, просить її скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Обґрунтування апеляції складається з таких підстав.

По перше, прокурор зазначає, що аргументами представництва інтересів держави, в особі уповноваженого органу - ГУ ДСНС в Одеській області, є правова позиція Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладена у постанові від 03.10.2018 у справі № 826/12192/16 та у постанові від 25.07.2019 у справі № 820/5164/15, а також правова позиція Великої Палати Верховного Суду у справі № 820/4717/16 (постанова від 15.05.2019) у подібних правовідносинах, про наявність у прокурора права на звернення до суду з такими позовами та випадків відступлення від такої практики не встановлено.

Зокрема, на його думку, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16, правовідносини в якій є подібними до тих, що склалися у справі, яка розглядається, зазначила, що звернення прокурора до суду із позовом в інтересах держави, в особі територіального органу ГУ ДСНС України, про спонукання балансоутримувачів до приведення в належний стан і готовність до використання за призначенням захисних споруд цивільного захисту обумовлені реалізацією прокурором передбачених КАС України та Законом «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697- VII (далі Закон №1697-VII) повноважень щодо захисту інтересів держави і спрямовані на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для збереження їх життя та здоров`я в разі військової агресії.

По друге, покликаючись на Кодекс цивільного захисту України, Положення №1052 та Порядок створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 № 138 (далі Порядок № 138), скаржник наголошує, що ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування здійснює контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує відповідно до вимог законодавства та виконує завдання із захисту державних інтересів у вказаній сфері правовідносин.

По третє, представник Малиновської окружної прокуратури вважає безпідставними посилання суду першої інстанції на висновки, що викладені у постанові Верховного Суду у справі №260/4120/22 від 03.08.2023 є безпідставними, оскільки обставини у зазначеній справі не є тотожними спірним правовідносинам.

У вказаній постанові досліджувались правовідносини, які виникли до набуття чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» № 2655-ІХ, яким розширено повноваження Центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, а саме Державної служби України з надзвичайних ситуацій.

Таким чином, на переконання скаржника, з урахування внесених змін до законодавства, варто зробити висновок, що ГУ ДСНС в Одеській області є уповноваженим органом у сфері контролю за станом утримання та використання об`єктів цивільного захисту, який наділений повноваженнями щодо звернення до суду з позовом про визнання бездіяльності щодо неналежного утримання захисної споруди цивільного захисту протиправною та зобов`язання балансоутримувача привести укриття до стану готовності для використання за призначенням.

По - четверте, спираючись на Кодекс цивільного захисту України та пункт 20 частини 2 статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», прокурор відзначає, що військові адміністрації населених пунктів на відповідній території здійснюють повноваження із організації та участі у здійсненні заходів, пов`язаних із мобілізаційною підготовкою та цивільним захистом.

Отже, за його твердженням, військові адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за станом захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони).

Узагальнюючи викладене, скаржник вважає, що ГУ ДСНС в Одеській області та Одеська ОДА не вжили дієвих та достатніх заходів щодо зобов`язання КП «Сервісний центр» привести захисну споруду до готового стану, з метою використання за призначенням, що свідчить про неналежне здійснення ними повноважень щодо захисту інтересів держави.

КП «Сервісний центр» та Одеська міська рада, скориставшись своїм правом подали відзиви на апеляційну скаргу, в яких зазначили про законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції та про безпідставність доводів апеляційної скарги.

Зміст відзивів дублює правову позицію суду першої інстанції щодо відсутності у прокурора повноважень для звернення до суду з позовом, в інтересах органів, які не мають права звернення до суду з позовом стосовно незабезпечення готовності захисної споруди цивільного захисту до використання за призначенням.

Переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість ухвали суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення, з огляду на таке.

Як вбачається з матеріалів даної справи ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду (у складі суддів: Турецької І.О., Градовського Ю.М., Шеметенко Л.П.) від 23.09.2024 було задоволено апеляцію Малиновської окружної прокуратури, скасовано ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 08.01.2024 про повернення позову заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави, в особі ГУ ДСНС в Одеській області та Одеської ОВА до КП «Сервісний центр» про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити, а справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив із того, що ДСНС не наділені повноваженнями на звернення з позовом про спонукання суб`єктів господарювання до приведення в належний стан і готовність до використання за призначенням захисних споруд цивільного захисту, водночас, суд ураховував реалізацією прокурором передбачених КАС України та Законом № 1697- VII повноважень щодо захисту інтересів держави і спрямовані на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для збереження їх життя та здоров`я в разі військової агресії.

Задля гарантування юридичної визначеності суд апеляційної інстанції має право відступати від свого попереднього висновку, але лише за наявності для цього належної підстави. У даному випадку, причинами для відступу від висловленого раніше висновку є його неузгодженість з правовими висновками суду найвищої інстанції

Зокрема, як установив суд апеляційної інстанції, в останній час, склалася усталена практика Верховного Суду, яка викладена в постановах, а саме від 30.01.2025 у справі №420/22304/23, від 31.01.2025 у справі №320/3128/23, від 13.02.2025 у справі № 560/16769/23, від 13.02.2025 у справі №520/16200/23, від 13.02.2025 у справі № 420/22442/23, щодо обґрунтованості залишення позовів прокурора без розгляду з підстав того, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС, а також Військові адміністрації правом на звернення до суду з позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд, а відтак, прокурор не може від їх імені заявити такий позов.

Відповідаючи на довід апеляції про те, що Велика Палата Верховного Суду в постанові від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16, правовідносини в якій є подібними до тих, що склалися в цій справі, визнала право прокурора на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі територіального органу ГУ ДСНС України про спонукання балансоутримувачів до приведення в належний стан і готовність до використання за призначенням захисних споруд цивільного захисту, колегія суддів зазначає про таке.

Як випливає зі змісту рішення суду першої інстанції це питання, в процесі судового розгляду, було предметом дослідження і, з цього приводу суд висловив свою правову позицію, яку суд апеляційної інстанції повністю поділяє.

Як установив суд першої інстанції, у справі 820/4717/16 вирішувався позов керівника Харківської місцевої прокуратури №5 в інтересах держави в особі ГУ ДСУНС у Харківській області про зобов`язання відповідача привести захисну споруду цивільного захисту (сховище) № 78600 у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення), суд зауважує на такому.

Як обґрунтовано у згаданих вище судових рішеннях, суд касаційної інстанції відзначав, указаний спір був переданий на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України - через оскарження судового рішення з підстав порушення правил предметної підсудності.

Велика Палата Верховного Суду, розглянувши справу, погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що спір є публічно-правовим і підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

До того ж, правова позиція, у справі № 820/4717/16, була сформована Великою Палатою Верховного Суду з урахуванням положень статті 67 Кодексу цивільного захисту України, яка на час звернення з цим позовом, утратила чинність на підставі Закону України від 21.04. 2022 №2228-IX, а звернення прокурора з указаним позовом відбулося, коли діяльність органів прокуратури була врегульована розділом VII (статті 121 - 123) Конституції України (на час подання цього позову розділом VIIІ, стаття 131-1) та статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», яка відрізняється від редакції цієї статті, чинної на момент звернення прокурора із цим позовом.

Також, є важливим, що обставини справи № 820/4717/16 (проведення органами ДСНС перевірки, внесення позивачу припису, накладення адміністративного штрафу, невиконання відповідачем вимог припису) є відмінними від обставин цієї справи.

Отже, слід вважати обґрунтованим висновок суду першої інстанції, що фактичні обставини у справі № 820/4717/16 та їхнє нормативно-правове регулювання є відмінними від цієї справи, а тому і висновки суду у справі № 820/4717/16 не є релевантними до цієї справи.

Відповідаючи на ключові доводи Малиновської окружної прокуратури, що ГУ ДСНС в Одеській області є уповноваженим органом у сфері контролю за станом утримання та використання об`єктів цивільного захисту, який наділений повноваженнями щодо звернення до суду з позовом про зобов`язання балансоутримувача привести укриття до стану готовності для використання за призначенням, а Одеська ОДА зобов`язана здійснювати державний контроль за станом захисних споруд цивільного захисту, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Статтею 3 Конституції України установлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Умови та особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України.

Частиною 3 статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина 4 статті 53 КАС України).

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача(частина четверта статті 53 КАС України).

За правилами частини 7 статті 160 КАС України у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

Згідно із частиною третьою статті 23 Закону № 1697- VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону № 1697- VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Нездійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень, зокрема, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але, всупереч цим інтересам, за захистом до суду не звертається.

Поряд з цим, «здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Як неодноразово звертав увагу Верховний Суд у постановах від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17, а також Велика Палата Верховного Суду в постанові від 13.02. 2019 у справі № 826/13768/16, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Головною підставою для звернення до суду в цій справі прокурор, зокрема, визначив, що компетентні державні органи (ГУ ДСНС в Одеській області та Одеська ОДА) ДСНС не вжили дієвих та достатніх заходів з метою зобов`язання КП «Сервісний центр» привести захисну споруду цивільного захисту до готового стану з метою використання за призначенням, що свідчить про бездіяльність цих державних органів.

У контексті наведеного, колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції, що варто з`ясувати, чи наділено ГУ ДСНС в Одеській області та Одеська ОДА належним обсягом компетенції щоб набути повноважень позивачів у цій справі.

Досліджуючи дане питання, колегія суддів установила, що відповідно до частини 8 статті 32 Кодексу цивільного захисту України, утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина 15 статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно із пунктом 3 Порядку №138, балансоутримувачем захисної споруди є власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку № 138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку № 138).

Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджені наказом МВС України від 09.07.2018 № 579 (далі - Наказ № 579).

Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (пункт 1 розділу ІІ Наказу № 579). Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані.

Пунктом 1 Положення №1052, встановлено, що ДСНС є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Згідно з пунктом 3 Положення №1052 основними завданнями ДСНС є:

1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;

2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Відповідно до пункту 4 Положення № 1052 ДСНС, згідно з покладеними на неї завданнями, зокрема:

- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;

- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;

- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання;

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;

- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

Відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21.04.2021 №2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

Проте, одночасно, доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно з пунктами 16, 48, 51 якої, такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

06.10.2022 був прийнятий Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» №2655-IX (далі - Закон №2655-IХ).

Так, пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту із змінами, внесеними згідно із Законом №2655-IX, викладений у такій редакції: Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом №877-V), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

А, отже, на відміну від попередньої редакції вказаної норми, чинної на час формування загаданої правової позиції Верховного Суду щодо відсутності у територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.

Аналіз цього положення дає змогу зробити висновок, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

Отож, колегія суддів погоджується з доводами суду першої інстанції, що аналіз чинних законодавчих положень щодо обсягу повноважень ДСНС дає змогу дійти висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду з позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

Досліджуючи доводи суду першої інстанції про відсутність в Одеській ОДА повноважень звернення до суду до балансоутримувача захисної споруди щодо приведення її у стан готовий до використання за призначенням, колегія суддів дійшла таких висновків.

Статтею 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» визначено повноваження військових адміністрацій.

Проаналізувавши вказані повноваження, колегія суддів установила, що їх перелік є вичерпний та в ньому відсутні повноваження на звернення до суду із позовними вимогами про зобов`язання вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту у цій статті відсутні.

За таких обставин, колегія суддів поділяє позицію суду першої інстанції, що Одеська ОДА не є тією особою, якій належить право вимоги за позовом до суб`єкта господарювання про визнання протиправною бездіяльності щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту та про зобов`язання вчинити відповідні дії.

У контексті порушеного питання заслуговує на увагу також зауваження суду першої інстанції, що частина 4 статті 4 Закону №877-V визначає, що виключно законами встановлюються:

органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності;

види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю);

повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг;

вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності;

спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю);

санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

Отже, вказані норми також визначають пряму кореляцію між законодавчим положенням та повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб`єктів господарювання.

Зважаючи викладене суд апеляційної інстанції констатує, позаяк законодавчими положеннями не передбачено право ГУ ДСНС в Одеській області та Одеської ОДА на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, ці органи не можуть бути позивачами у цій справі.

Згідно частини 6 статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.

Частиною 5 статті 242 КАС України передбачено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Слід зазначити, що єдність судової практики відіграє надважливу роль у забезпеченні однакового правозастосування в адміністративному судочинстві, що сприяє правовій визначеності та передбачуваності стосовно вирішення спірних ситуацій для учасників судового процесу.

З цього приводу у Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень зазначено, що, визнаючи повноваження судді тлумачити закон, слід пам`ятати також і про обов`язок судді сприяти юридичній визначеності, яка гарантує передбачуваність змісту та застосування юридичних норм, сприяючи тим самим забезпеченню високоякісної судової системи.

Узагальнюючи викладене колегія суддів відзначає, що суд першої інстанції, приймаючи оскаржувану ухвалу, дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення обставин справи, правильно застосував до спірних правовідносин норми процесуального права та ухвалив законне та обґрунтоване судове рішення, а тому, відповідно до вимог статті 316 КАС України, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

За результатами апеляційного перегляду розподіл судових витрат не проводиться.

Керуючись статтями 240, 308, 310, 312, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Малиновської окружної прокуратури міста Одеси залишити без задоволення.

Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 20 лютого 2025 року про залишення без розгляду позову заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси, в інтересах держави, в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України в Одеській області та Одеської обласної державної адміністрації до Комунального підприємства «Сервісний центр» про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Доповідач - суддя І. О. Турецька

суддя Ю. М. Градовський

суддя О. А. Шевчук

Повне судове рішення складено 10.04.2025.