Справа № 826/17907/18
Суддя: Шарапа В.М.
Дата ухвалення: 2025-04-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 квітня 2025 року

м. Київ

справа № 826/17907/18

адміністративне провадження № К/990/16438/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Шарапи В.М.,

суддів Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргою ОСОБА_1

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.11.2021 (головуючий суддя Келеберда В.І., судді Амельохін В.В., Качур В.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.08.2022 (головуючий суддя Собків Я.М., судді Глущенко Я.Б., Черпіцька Л.Т.)

у справі №826/17907/18

за позовом ОСОБА_1

до Кабінету Міністрів України

про визнання протиправними та нечинними постанов,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - КМУ), в якому, з урахуванням заяв про збільшення позовних вимог та зміну предмету позову, просив:

1.1. визнати протиправними та нечинними з моменту прийняття:

- пункти 1, 2, 7 постанови Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 № 103 «Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб», підпункт 2 пункту 1, пункт 2 Змін, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України постановою від 21.02.2018 № 103 «Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб»;

- постанову Кабінету Міністрів України від 14.08.2019 № 804 «Деякі питання соціального захисту окремих категорій громадян».

Також позивач просив вирішити питання щодо розподілу судових витрат.

2. Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначав, що не дивлячись на те, що відповідно до судових рішень оскаржувані ним постанови КМУ визнані протиправними та нечинними, у даній справі ним ставиться питання щодо скасування зазначених постанов з моменту прийняття, оскільки таке питання має суттєве значення для захисту пенсійних прав та свобод 540 тисяч військових пенсіонерів України, які вийшли на пенсію до 01.03.2018, зокрема щодо визначення дати, з якої підлягають перерахунку такі пенсії.

Позивач стверджує, що положення статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), відповідно до якої підзаконний нормативно-правових акт втрачає чинність повністю або в окремій частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду, не регламентує застосування судами незаконних постанов КМУ аж до моменту набрання чинності судовими рішеннями, якими постанови КМУ визнані незаконними (протиправними).

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.11.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.08.2022, відмовлено у задоволенні позовних вимог.

3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено, що:

3.1. Кабінетом Міністрів України 21.02.2018 прийнято постанову №103 «Про перерахунок пенсій особам звільнених з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб» (далі - Постанова №103), пунктом 1 якої визначено перерахувати пенсії, призначені згідно із Законом України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» (далі - Закон) до 1 березня 2018 року (крім пенсій, призначених згідно із Законом особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ (міліції) та поліцейським), з урахуванням розміру окладу за посадою, військовим (спеціальним) званням, відсоткової надбавки за вислугу років за відповідною або аналогічною посадою, яку особа займала на дату звільнення із служби (на дату відрядження для роботи до органів державної влади, органів місцевого самоврядування або до сформованих ними органів, на підприємства, в установи, організації, вищі навчальні заклади), що визначені станом на 1 березня 2018 року відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року № 704 «Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб».

Пунктом 2 вказаної Постанови врегульовано, що виплату перерахованих відповідно до пункту 1 цієї постанови підвищених пенсій (з урахуванням доплат до попереднього розміру пенсій, підвищень, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством (крім підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, що визначені законом) слід проводити з 1 січня 2018 року у таких розмірах:

з 1 січня 2018 року - 50 відсотків; з 1 січня 2019 року по 31 грудня 2019 року - 75 відсотків; з 1 січня 2020 року - 100 відсотків суми підвищення пенсії, визначеного станом на 1 березня 2018 року.

Постановою №103 також внесено зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 13.02.2008 №45 «Про затвердження Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», зокрема: у Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», затвердженому Постановою КМУ №45, та пункт 5 викладено в такій редакції: під час перерахунку пенсій використовуються такі види грошового забезпечення, як посадовий оклад, оклад за військовим (спеціальним) званням та відсоткова надбавка за вислугу років на момент виникнення права на перерахунок пенсії за відповідною або аналогічною посадою та військовим (спеціальним) званням.

Крім того, додаток 2 до Порядку №45 викладено в новій редакції, в якій відсутні такі складові грошового забезпечення, як щомісячні додаткові види грошового забезпечення (надбавки, доплати, підвищення) та премії.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.12.2018 у справі №826/3858/18, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.03.2019, визнано протиправними та нечинними пункти 1, 2 постанови КМУ від 21.02.2018 №103 та зміни до пункту 5 і додатку 2 Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військ служби, та деяких інших осіб», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.02.2008 №45 «Про затвердження Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб».

Вказане рішення суду набрало законної сили 05.03.2019.

3.2. Також, 14.08.2019 КМУ прийняв постанову №804 «Деякі питання соціального захисту окремих категорій громадян» (далі - Постанова №804), якою установив, що виплата пенсій, призначених згідно із Законом України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» до 01.03.2018 (крім пенсій, призначених згідно із зазначеним Законом особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ (міліції) та поліцейським) та перерахованих з 01.03.2018 з урахуванням розміру окладу за посадою, військовим (спеціальним) званням, відсоткової надбавки за вислугу років за відповідною або аналогічною посадою, яку особа займала на дату звільнення із служби (на дату відрядження для роботи до органів державної влади, органів місцевого самоврядування або до сформованих ними органів, на підприємства, в установи, заклади вищої освіти), що визначені станом на 01.03.2018 відповідно до постанови КМУ від 30.08.2017 №704 «Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб», здійснюється у 2019 році в розмірі 75 відсотків суми підвищення пенсії, визначеної станом на 01.03.2018.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.01.2020 у справі №640/19133/19, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 31.03.2020, визнано постанову КМУ від 14.08.2019 №804 «Деякі питання соціального захисту окремих категорій громадян» протиправною та нечинною повністю.

Дане рішення суду набрало законної сили 31.03.2020.

3.3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.01.2020 у справі №826/6453/18, зокрема, визнано протиправним та скасовано пункт 6 постанови КМУ від 21.02.2018 №103 «Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб».

4. Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що в судовому порядку вже були визнані протиправними та скасовані пункти 1, 2 та 3 Постанови № 103, тобто ті ключові пункти, якими за висновками судів звужувалися складові грошового забезпечення, що підлягають врахуванню при обрахунку пенсій особам, зокрема й позивачу, зменшували права пенсіонерів у порівнянні з їх попереднім становищем.

Щодо пункту 7 Постанови №103 суд першої інстанції зазначив, що він лише надає настанову перерахованим у ньому органам виконавчої влади стосовно порядку оформлення та визначає форму довідок, які слід надавати до органів пенсійного забезпечення, що жодним чином не впливає та не змінює становище позивача у порівнянні з попередньо існуючим його становищем. Цей пункт має відношення до дотримання правил нормотворчої техніки, яка застосовується при створенні нормативно-правових актів для упорядкування норм та визначення порядку дій органів владних повноважень, уповноважених на виконання акта КМУ.

З приводу решти вимог позивача, то суд вказав на наявність рішень суду, якими вже було визнано протиправними та нечинними окремі положення Постанови №103, протиправною та нечинною повністю Постанову №804.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.11.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.08.2022, ухваливши нове рішення про задоволення позовних вимог.

5.1. Підставою для відкриття касаційного провадження у справі слугувало неправильне застосування судом норм матеріального права, порушення норм процесуального права у випадку, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку (пункт 1 частини 4 статті 328 КАС України).

Зокрема скаржник стверджує про те, що судом апеляційної інстанції ухвалено оскаржувану постанову без врахування висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 11.03.2020 у справі №160/3586/19, від 19.02.2020 у справі №520/15025/16-а та в постановах Верховного Суду від 22.04.2021 у справі №826/1244/18, від 15.04.2020 у справі №1440/2398/18, від 04.12.2018 у справі №816/52/17.

5.2. Позивач вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували частину 2 статті 5, частину 3 статті 7, частину 3 статті 9, пункт 4 частини 5 статті 160, частину 2 статті 265 КАС України, абзац 3 статті 1-1, частини 3, 18 статті 43, статті 51, 52, 55, 63 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» від 09.04.1992 № 2262-XII (далі - Закон № 2262-XII), частину 2 статті 41, пункт 7 статті 92 Конституції України, статтю 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод.

5.3. Скаржник наполягає на тому, що адміністративний суд має процесуальне право визнати повністю чи частково постанову КМУ протиправною та нечинною з моменту її прийняття незалежно від норми права, закріпленої у частині 2 статті 265 КАС України. У зв`язку з цим позивач, враховуючи статті 5 та 9 КАС України, заявив вимоги скасувати з моменту прийняття Постанову №103 у відповідних частинах та Постанову №804.

5.4. Позивач зазначає, що в оскаржуваних судових рішеннях неправильно застосована частина 2 статті 265 КАС України, згідно з якою:

1) «буцім-то нормативно-правовий акт не може бути визнаний судом повністю або в окремій його частині нечинним (скасованим) із застосуванням судом ретроспективного підходу з моменту його прийняття чи з іншого визначеного судом моменту або події за позовною вимогою позивача про визнання судовим рішенням нормативно-правового акту повністю чи часткового (скасування) з моменту його прийняття чи з іншого визначеного позивачем у позову певного часу або події»;

2) «вже визнаний судовим рішенням адміністративного суду, що набрало законної сили, протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині нормативно-правовий акт протягом визначеного частиною другою статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України строку чинності зазначеного нормативно-правового акту, тобто до набрання законної сили відповідним рішенням суду, яким нормативно-правовий акт повністю або частково визнаний протиправним та нечинним, підлягає застосуванню судом при розгляді судової справи як правовий акт вищої юридичної сили по відношенню до закону, якому вже визнаний судовим рішенням адміністративного суда, що набрало законної сили, протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині протиправний нормативно-правовий акт не відповідає»;

3) «майнові права пенсіонера на перерахунок пенсії, зокрема, момент виникнення майнового права пенсіонера на перерахунок пенсії, та майнові права пенсіонера на перераховані пенсійні виплати з моменту виникнення майнового права пенсіонера на перерахунок пенсії відповідно до частини другої статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України буцім-то регламентуються протягом визначеного частиною другою статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України строку чинності зазначеного нормативно-правового акту…»;

4) «правовий режим власності на пенсійні виплати, порядок і умови набуття та припинення права власності пенсіонера на пенсійні виплати, а також права володіння, користування та розпорядження майном (зокрема грошова) - а саме - пенсійними грошима протягом визначеного частиною 2 статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України строку чинності нормативно-правового акту, тобто до набрання законної сили відповідним рішенням суду, яким нормативно-правовий акт повністю або частково визнаний протиправним та нечинним, визначаються (регламентуються) вже визнаним судовим рішення адміністративного суду, що набрало законної сили, протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині підзаконним нормативно-правовим актом, а не законом».

5.5. Крім цього, позивач до касаційної скарги додав клопотання про передачу справи №826/17907/18 на розгляд Великої Палати Верховного Суду згідно з частиною 3 статті 346 КАС України.

У клопотанні ОСОБА_1 зазначає, що постановою Касаційного адміністративного суду від 22.04.2021 у справі №826/1244/18 залишена без змін постанова Київського апеляційного адміністративного суду, якою визнано протиправною та нечинною з моменту прийняття постанову Кабінету Міністрів України від 22.09.2016 №662 «Деякі питання виплати пенсій, грошової допомоги та заробітної плати працівникам бюджетних установ» у частині положення пункту 19 на підставі рішення суду, а також у випадках, встановлених законом, договором між банком і клієнтом або умовами обтяження, предметом якого є майнові права на грошові кошти, що знаходяться на банківському рахунку «Деякі питання виплати пенсій, грошової допомоги та заробітної плати працівникам бюджетних установ» про те, що: «Помилково зараховані на поточні рахунки суми пенсій за вимогою органів Пенсійного фонду повертаються на рахунки, з яких проводилося фінансування». Разом з цим, на думку позивача, Касаційний цивільний суд постановою від 05.04.2023 у справі №757/15814/19-ц відступив від висновків Касаційного адміністративного суду, сформованих у постанові від 22.04.2021 у справі №826/1244/18, від 04.12.2018 у справі №816/52/17.

6. У відзиві на касаційну скаргу КМУ просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.11.2021 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 03.08.2022 - без змін.

6.1. Відповідач вважає, що судами попередніх інстанцій було повно, всебічно та об`єктивно встановлено наявність рішень суду, якими визнано протиправними і нечинними окремі положення Постанови №103 та визнано протиправною та нечинною повністю Постанову №804, які, серед іншого, оскаржує позивач.

Відповідач наголошує на тому, що позивач не обґрунтовує, яким нормативно-правовим актам суперечать оскаржувані положення Постанов в тій частині, які не охоплені судовими рішеннями, у чому полягає їх протиправність та яким чином вони впливають на його становище.

Зазначає, що скасовані судом акти втрачають свою юридичну силу після набрання чинності відповідним рішенням суду, тобто вважаються такими, що не призводять до правових наслідків у майбутньому.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

7. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

8. Доводи касаційної скарги у цій справі фактично зводяться до незгоди із тлумаченням судами попередніх інстанцій частини 2 статті 265 КАС України щодо моменту, з якого втрачає чинність нормативно-правовий акт, у разі визнання його протиправним та нечинним.

9. Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів виходить з такого.

10. Частиною 9 статті 264 КАС України визначено, що суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

11. Статтею 265 КАС України передбачено наслідки визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним. Так, частиною 1 цієї статті передбачено, що резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

12. Приписами частини 2 статті 265 КАС України визначено, що нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

13. Як зазначив Верховний Суд у постанові від 04.04.2024 у справі №320/2796/23, КАС України визначає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів. Такі положення стосуються наявності передбачених спеціальних повноважень суду у разі визнання такого акта протиправним, а саме - нормативно-правовий акт на відміну від індивідуального акту не скасовується з моменту його прийняття, а визнається нечинним повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду і, відповідно, не передбачає відновлення прав, які були порушені під час дії такого акта. Вказане спрямовано на гарантування ефективного захисту прав позивача, порушення прав якого припиняється з моменту втрати чинності акта, та водночас полягає у недопущенні можливості зловживання позивачем його правом на захист порушених прав внаслідок визнаної протиправності нормативно-правового акта (стягнення сплачених під час дії оспорюваного нормативно-правового акта податків, орендної плати тощо).

14. На переконання колегії суддів, норма частини 2 статті 265 КАС України є чіткою, зрозумілою та не допускає множинного тлумачення. Повноважень суду визнавати нормативно-правовий акт нечинним з моменту його прийняття нею не передбачено. Так само й інші норми КАС України не містять положень, які б розширювали повноваження суду та дозволяли скасувати нормативно-правовий акт з моменту його прийняття.

15. Конституційний Суд України неодноразово висловлював позицію щодо незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів.

16. Так, згідно з висновками щодо тлумачення змісту статті 58 Конституції України, викладеними у рішеннях Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року №1-зп, від 09 лютого 1999 року №1-рп/99, від 05 квітня 2001 року №3-рп/2001, від 13 березня 2012 року №6-рп/2012, закони та інші нормативно-правові акти поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності; дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється із втратою ним чинності, тобто до певного юридичного факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце; дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом.

17. Враховуючи викладене, Суд доходить висновку, що судові рішення у справах про визнання нечинними нормативно-правових актів мають лише пряму (перспективну) дію в часі.

18. Колегія суддів враховує також висновки Верховного Суд, викладені у постанові від 14.11.2018 у справі №826/24498/15, предметом оскарження у якій був нормативно-правовий акт, який зазнав змін і на час розгляду справи втратив чинність:

«…положення процесуального законодавства містять імперативне положення, яким по суті визначено повноваження суду при розгляді справи про визнання протиправним та скасування нормативно-правового акту та яке передбачає, що відповідний нормативно-правовий акт може бути визнаний нечинним відповідним рішенням суду лише з моменту набрання ним законної сили.

З огляду на вищевказане імперативне положення Кодексу адміністративного судочинства України суд не наділений повноваженням визнання нормативно-правового акту нечинним з моменту його прийняття, зокрема, й з огляду на те, що останнє може порушувати принцип правової визначеності».

19. Той факт, що на момент ухвалення судом першої інстанції рішення від 02.11.2021 оспорювані в цій справі окремі положення Постанови №103 та Постанова №804 втратили чинність за результатами розгляду справ №826/3858/18, №826/6453/18, №640/19133/19, свідчить про відсутність у суду процесуальної можливості визнати нечинним зазначені нормативно-правові акти чи окремі його положення, відповідно, і про відсутність підстав для задоволення позовних вимог про їх скасування в цій частині незалежно від обґрунтованості позову.

20. Відтак, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог в цій частині.

21. Як встановлено судами попередніх інстанцій, інша частина вимог ОСОБА_1 , що стосується визнання нечинними окремих положень Постанови №103 в судовому порядку протиправними та нечинними не визнавались, зокрема, оскаржуваний позивачем пункт 7 Постанови №103 визначає: Міністерству оборони, Міністерству внутрішніх справ, Міністерству інфраструктури, Міністерству юстиції, Державній службі з надзвичайних ситуацій, Службі безпеки, Службі зовнішньої розвідки, Адміністрації Державної прикордонної служби, Адміністрації Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації, Державній фіскальній службі, Національній гвардії, Управлінню державної охорони після набрання чинності цією постановою забезпечити оформлення та подання до органів Пенсійного фонду України довідок про розміри грошового забезпечення, визначені в пункті 1 цієї постанови, відповідно до Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 лютого 2008 р. № 45.

Оскаржуваний позивачем підпункт 2 пункту 1 Змін, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України передбачено: доповнити пункт 7 абзацом такого змісту: «Перерахунок пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», проводиться на умовах, у порядку та розмірах, передбачених Кабінетом Міністрів України».

Положеннями пункту 2 зазначених Змін, який також оскаржується позивачем, передбачено: у постанові Кабінету Міністрів України від 13 лютого 2008 р. № 45 «Про затвердження Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», та внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 17 липня 1992 р. № 393» (Офіційний вісник України, 2008 р., № 12, ст. 301; 2009 р., № 11, ст. 319, № 99, ст. 3427; 2010 р., № 29, ст. 1098; 2011 р., № 84, ст. 3078, № 99, ст. 3621; 2012 р., № 7, ст. 249, № 81, ст. 3272; 2013 р., № 41, ст. 1477):

1) у вступній частині постанови слова і цифри «частини третьої статей 43 і 63» замінити словами і цифрами «частини четвертої статті 63»;

2) у Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», затвердженому зазначеною постановою:

пункти 1 і 2 викласти в такій редакції:

« 1. Пенсії, призначені відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» (далі - Закон), у зв`язку з підвищенням грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на пенсію згідно із Законом, перераховуються на умовах та в розмірах, передбачених Кабінетом Міністрів України.

2. Пенсійний фонд України після прийняття Кабінетом Міністрів України рішення щодо перерахунку пенсій та отримання відповідного повідомлення від Мінсоцполітики повідомляє своїм головним управлінням в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі (далі - головні управління Пенсійного фонду України) про підстави для проведення перерахунку пенсій та про необхідність підготовки списків осіб, пенсії яких підлягають перерахунку (далі - списки), та надсилає відповідну інформацію Міноборони, МВС, Національній поліції, Мін`юсту, Мінінфраструктури, СБУ, Службі зовнішньої розвідки, ДФС, Управлінню державної охорони, Адміністрації Держспецзв`язку, Адміністрації Держприкордонслужби, ДСНС (далі - державні органи).

Головні управління Пенсійного фонду України у десятиденний строк з моменту надходження зазначеного повідомлення складають списки за формою згідно з додатком 1 та подають їх органам, які уповноважені рішеннями керівників державних органів (далі - уповноважені органи) видавати довідки про розмір грошового забезпечення для перерахунку пенсії.»;

у пункті 3:

абзац перший викласти в такій редакції:

« 3. На підставі списків уповноважені органи готують довідки про розмір грошового забезпечення, що враховується для перерахунку пенсій, для кожної особи, зазначеної в списку, за формою згідно з додатками 2 і 3 (далі - довідки) та у місячний строк подають їх головним управлінням Пенсійного фонду України.»;

після абзацу шостого доповнити новими абзацами такого змісту:

«в органах, у підрозділах, закладах та установах виконання покарань МВС, у Державній кримінально-виконавчій службі (Державному департаменті з питань виконання покарань, Державній пенітенціарній службі, Мін`юсті) - Мін`юстом;

в апараті МВС, органах та підрозділах МВС, в закладах, на підприємствах та в установах, що належать до сфери управління МВС (крім органів, підрозділів, закладів та установ, передбачених абзацами четвертим, п`ятим і сьомим цього пункту) - МВС;».

У зв`язку з цим абзаци сьомий - дев`ятий вважати відповідно абзацами дев`ятим - одинадцятим.

22. Як вірно було зазначено судами попередніх інстанцій, ці положення за своєю спрямованістю мають значення для дотримання правил нормотворчої техніки, яка застосовується при створенні нормативно-правових актів для упорядкування норм та визначення порядку дій органів владних повноважень, уповноважених на виконання акту Кабінету Міністрів України.

23. Кабінет Міністрів України у своєму відзиві на касаційну скаргу слушно зауважив, що скаржник не наводить законодавчих актів, в суперечність з якими вступають ці положення Постанови №103, а також який правовий вплив вони мають на позивача.

24. В такому аспекті варто зазначити, що відповідно до вимог статей 2, 5 КАС України, об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.

25. Верховний Суд у постанові від 20.02.2019 у справі № 522/3665/17 виснував, що обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є:

(а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;

(б) не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача. Це виключає можливість віднесення спору до «юридичного» відповідно до частини другої статті 124 Конституції України;

(в) встановлена законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу (наприклад, заборона оскаржувати рішення дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя особою, яка подала скаргу на суддю);

(г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності);

(д) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.

26. Отже, позивач повинен довести, що він має законний інтерес і є потерпілим від порушення цього інтересу з боку суб`єкта владних повноважень.

27. Разом з тим, позивач не доводить в який спосіб окремі положення Постанови №103, які не були охоплені розглядом в інших справах, порушують його права.

28. Відтак, Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність підстав для задоволення позовних вимог в цій частині.

29. Суд критично ставиться до доводів скаржника про неврахування судами попередніх інстанцій висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 11.03.2020 у справі №160/3586/19, від 19.02.2020 у справі №520/15025/16-а та в постановах Верховного Суду від 22.04.2021 у справі №826/1244/18, від 15.04.2020 у справі №1440/2398/18, оскільки такі є нерелевантними до спірних правовідносин.

29.1. Так, у справі №160/3586/19 сформовані правові висновки, які підлягають застосуванню в адміністративних справах щодо звернення осіб, звільнених з військової служби, які отримують пенсію відповідно до Закону № 2262-ХІІ до суду з адміністративними позовами до територіальних органів Пенсійного фонду України, на обліку яких перебувають позивачі, з позовними вимогами щодо визнання протиправними дій відповідачів щодо зменшення розміру пенсії позивачів за рахунок виплати з 05.03.2019 75 відсотків суми підвищення пенсії, визначеного станом на 01.03.2018, та зобов`язання відповідача провести перерахунок та виплату (із врахуванням раніше виплачених сум) пенсії з 05.03.2019 з урахуванням 100 відсотків суми підвищення пенсії, визначеного станом на 01.03.2018.

Тому, правові висновки Верховного Суду в зразковій справі №160/3586/19 не підлягають застосуванню до правовідносин, які є предметом касаційного оскарження у цій справі, з огляду на їх неподібність.

29.2. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 19.02.2020 у справі № 520/15025/16-а сформувала правовий висновок, згідно з яким у разі існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов`язків особи в національному законодавстві органи державної влади зобов`язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи.

Разом з цим, такий підхід був застосований в аспекті того, що на працівника, зайнятого на роботах із шкідливими і важкими умовами праці, не можна покладати відповідальність за непроведення або несвоєчасне проведення атестації робочих місць за умовами праці. Непроведення або несвоєчасне проведення атестації робочих місць власником підприємств або уповноваженим ним органом не може позбавляти громадян їх конституційного права на соціальний захист, у тому числі щодо надання пенсій за віком на пільгових умовах.

Висновок, сформований у справі № 520/15025/16-а, не є релевантним, адже більше стосується питання правозастосування норм права, які мають вищу юридичну силу.

29.3. Верховний Суд постановою 22.04.2021 у справі №826/1244/18 залишив без змін постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 04.09.2018, якою було визнано протиправною та нечинною з моменту прийняття постанову КМУ від 22.09.2016 №662 «Деякі питання виплати пенсій, грошової допомоги та заробітної плати працівникам бюджетних установ» у частині положення пункту 19.

Суд за результатами касаційного перегляду констатував, що пунктом 19 Постанови №662 встановлений правовий режим коштів (пенсій та інших соціальних виплат), помилково зарахованих на поточні рахунки, що передбачає їх безспірне списання з рахунків одержувачів на підставі вимоги органу, що їх помилково перерахував. Проте такі питання мають врегульовуватися тільки законом.

Інша частина мотивів постанови Верховного Суду стосувалась дотримання судом першої інстанції порядку розгляду справи про оскарження нормативно-правового акта, зокрема щодо публікації оголошення про відкриття провадження у такій справі у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Верховний Суд звертає увагу на те, що у постанові від 22.04.2021 у справі №826/1244/18 Суд не формував висновків та не висловлювався щодо можливості визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта з моменту його прийняття.

29.4. У справі № 1440/2398/18 Верховний Суд, направивши справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанцій, оцінив дотримання судом апеляційної інстанції норм процесуального закону щодо дотримання строків звернення з таким спором до суду.

Те, що суд касаційної інстанції вказав у своїй постанові, що застосування ретроспективного підходу і визнання нормативно-правового акту нечинним з певного часу або події є питаннями підставності і достовірності заявлених вимог, які мають досліджуватися в рамках розгляду позову по суті, не свідчить про можливість визнання нечинним нормативно-правового акта з моменту його прийняття, а лише вказує на необхідність надання оцінки таким доводам позивача в межах розгляду справи по суті.

30. Щодо посилань у касаційній скарзі позивача на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 04.12.2018 у справі №816/52/17, то Суд зазначає таке.

У справі №816/52/17 колегія суддів касаційної інстанції висувавала, що визнання акта суб`єкта владних повноважень нечинним означає втрату чинності таким актом з моменту набрання чинності відповідним судовим рішенням або з іншого визначеного судом моменту після прийняття такого акта. У цій справі Суд врахував висновки Конституційного Суду України, вказавши, що дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце (пункт 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 09.02.1999 № 1-рп/99 (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів).

При цьому, Верховний Суд констатував, що оскаржений нормативно-правовий акт визнано незаконним та нечинним у зв`язку із набранням законної сили судовим рішенням, яким його скасовано, - з 11.02.2016.

Верховний Суд погодився із висновками судів попередніх інстанцій про те, що на дату фактичної перевірки (17.11.2016) постанова Кабінету Міністрів України від 17.06.2015 № 426 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 30.10.2008 № 957» втратила чинність, а відтак відповідач не повинен був застосовувати на час проведення перевірки та прийняття спірного рішення про застосування фінансових санкцій постанову Кабінету Міністрів, яка втратила чинність.

31. Висновки Верховного Суду, викладені у справі №816/52/17, відповідають підходу (щодо моменту визнання нечинним нормативно-правового акта), застосованому Судом у цій постанові (справа №826/17907/18).

32. Інші доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів не спростовують, не дають підстав вважати, що судами неправильно застосовано норми матеріального права чи порушено норми процесуального права.

Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» визначає, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

33. Також ОСОБА_1 подано до Верховного Суду клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини 3 статті 346 КАС України.

34. Колегія суддів вважає таке клопотання необґрунтованим та таким, що не підлягає задоволенню.

35. Так, відповідно до частини 3 статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду.

36. Обов`язковою передумовою для розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи за касаційною скаргою її учасника є постановлення судом касаційної інстанції з власної ініціативи чи за клопотанням учасника справи ухвали про її передачу до Великої Палати Верховного Суду з обґрунтуванням підстав, визначених у статті 346 КАС України.

37. Для цілей застосування приписів процесуальних законів щодо подібності правовідносин Велика Палата Верхового Суду вже сформулювала відповідні критерії, вказавши на те, що слово «подібний» в українській мові має такі значення: такий, який має спільні риси з ким-, чим-небудь, схожий на когось, щось; такий самий; такий, як той (про якого йде мова). Тому термін «подібні правовідносини» може означати як ті, що мають лише певні спільні риси з іншими, так і ті, що є тотожними з ними, тобто такими самими, як інші. Таку спільність або тотожність рис потрібно визначати відповідно до елементів правовідносин. Із загальної теорії права відомо, що цими елементами є їх суб`єкти, об`єкти та юридичний зміст, яким є взаємні права й обов`язки цих суб`єктів. Отже, для цілей застосування приписів процесуального закону, в яких вжитий термін «подібні правовідносини», зокрема пункту 1 частини 1 статті 389 ЦПК України (пункту 1 частини 2 статті 287 ГПК України; пункту 1 частини 4 статті 328 КАС України та пункту 5 частини першої статті 396 ЦПК України (пункту 5 частини 1 статті 296 ГПК України; пункту 5 частини 1 статті 339 КАС України, таку подібність потрібно оцінювати за змістовим, суб`єктним та об`єктним критеріями.

38. За обставинами цивільної справи №757/15814/19-ц позивач звернувся до суду з позовом до Публічного акціонерного товариства «Державний ощадний банк України», третя особа - Головне управління Пенсійного фонду України у Харківській області, про визнання протиправною та нечинною транзакції, стягнення коштів.

В основу судового рішення було покладено те, що списання коштів з рахунка позивача, відкритого в АТ «Ощадбанк», відбулось згідно з Порядком, який був чинним на час здійснення транзакції. Суд відхилив як безпідставне посилання заявника на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 04.09.2018 у справі № 826/1244/18, якою визнано протиправною та нечинною з моменту прийняття постанову Кабінету Міністрів України від 22.09.2016 № 662 в частині пункту 19 Порядку, як на підставу для задоволення позову, оскільки на момент повернення банком коштів пенсійному фонду зазначений пункт Порядку був чинним, а тому, враховуючи норми статті 58 Конституції України, підлягав обов`язковому застосуванню.

39. Водночас у справі №826/1244/18, як вже зазначалось вище, предметом оскарження було була постанов КМУ від 22.09.2016 №662 «Деякі питання виплати пенсій, грошової допомоги та заробітної плати працівникам бюджетних установ» у частині положення пункту 19.

Верховний Суд за результатами касаційного перегляду констатував, що пунктом 19 Постанови №662 встановлений правовий режим коштів (пенсій та інших соціальних виплат), помилково зарахованих на поточні рахунки, що передбачає їх безспірне списання з рахунків одержувачів на підставі вимоги органу, що їх помилково перерахував. Проте такі питання мають врегульовуватися тільки законом.

40. У справі №816/52/17 позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до Кременчуцької об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління ДФС у Полтавській області, в якому просив визнати протиправною та скасувати рішення податкового органу від 07.12.2016 №000014/16-03-40/ про застосування фінансових санкцій у сумі 10000,00 гривень за порушення підприємцем вимог постанови Кабінету Міністрів України від 30.10.2008 №957 «Про встановлення розміру мінімальних оптово-відпускних і роздрібних цін на окремі види алкогольних напоїв вітчизняного виробництва», з мотивів безпідставності його прийняття.

В процесі розгляду справи суд касаційної інстанції дійшов висновку про те, що на дату фактичної перевірки (17.11.2016) постанова Кабінету Міністрів України від 17.06.2015 № 426 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 30.10.2008 № 957» втратила чинність, а відтак відповідач не повинен був застосовувати на час проведення перевірки та прийняття спірного рішення про застосування фінансових санкцій постанову Кабінету Міністрів, яка втратила чинність.

Суд зазначив, що втрата чинності вказаної постанови КМУ відбулась у зв`язку із набранням законної сили судовим рішенням, яким його скасовано, - з 11.02.2016.

41. Аналіз зазначених обставин справ №757/15814/19-ц, №826/1244/18, №816/52/17 та справи №826/17907/18, що розглядається, свідчить про неподібність їх правовідносин.

42. З урахуванням цього вимоги, встановлені частиною 3 статті 346 КАС України, виключають можливість задоволення клопотання скаржника про передачу цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

43. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд апеляційної інстанцій не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.

44. Суд касаційної інстанції не встановив неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права, а тому касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 359 КАС України, суд, -

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.11.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.08.2022 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення та не оскаржується.

Суддя - доповідач В.М. Шарапа

Судді А.А. Єзеров

С.М. Чиркін