Справа № 440/15852/24
Суддя: Білак М.В.
Дата ухвалення: 2025-04-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

09 квітня 2025 року

м. Київ

справа № 440/15852/24

адміністративне провадження № К/990/12567/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Білак М.В.,

суддів: Желєзного І.В., Мартинюк Н.М.,

перевіривши касаційну скаргу заступника керівника Полтавської обласної прокуратури на ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 03 січня 2025 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2025 року у справі №440/15852/24 за позовом Керівника Решитилівської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі органів, уповноважених здійснювати функції держави у спірних правовідносинах - Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Полтавській області та Полтавської районної військової адміністрації Полтавської області до Комунального підприємства «Ефект» Решетилівської міської ради Полтавської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

У С Т А Н О В И В:

Керівник Решитилівської окружної прокуратури Полтавської області звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі органів, уповноважених здійснювати функції держави у спірних правовідносинах - Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Полтавській області та Полтавської районної військової адміністрації Полтавської області до Комунального підприємства «Ефект» Решетилівської міської ради Полтавської області, у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Комунального підприємства «Ефект» Решетилівської міської ради Полтавської області щодо не приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 63345Б, що розміщене за адресою: вулиця Шевченка, будинок 3, місто Решетилівка, Полтавський район, Полтавська область, 38400, до використання за призначенням;

- зобов`язати Комунальне підприємство «Ефект» Решетилівеької міської ради Полтавської області вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 63345Б, що розміщене за адресою: вулиця Шевченка, будинок 3, місто Решетилівка, Полтавський район, Полтавська область, 38400, у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09 липня 2018 року «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 03 січня 2025 року, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2025 року, позовну заяву повернуто позивачу на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Не погоджуючись з такими рішеннями судів попередніх інстанцій, заступник керівника Полтавської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 03 січня 2025 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2025 року у справі №440/15852/24. Заявник, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення повністю, направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Перевіривши матеріали касаційної скарги та зміст ухвалених у цій справі судових рішень, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для відкриття касаційного провадження з наступних підстав.

Пункт 8 частини 2 статті 129 Конституції України серед основних засад судочинства закріплює забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.

Наведеним конституційним положенням кореспондують положення статті 14 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» і статті 13 КАС України.

Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Згідно з частиною першою статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.

Частиною другою статті 328 КАС України встановлено вичерпний перелік ухвал суду першої інстанції, які можуть бути оскаржені у касаційному порядку, після їх перегляду в апеляційному порядку.

Так, у касаційному порядку можуть бути оскаржені ухвали суду першої інстанції про забезпечення позову, заміни заходу забезпечення позову, ухвали, зазначені в пункті 3 (повернення заяви позивачеві (заявникові), 4 (відмови у відкритті провадження у справі), 12 (залишення позову (заяви) без розгляду), 13 (закриття провадження у справі), 17 (відмови у відкритті провадження про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами), 20 (заміни сторони у справі (процесуальне правонаступництво) або сторони виконавчого провадження) частини першої статті 294 цього Кодексу, після їх перегляду в апеляційному порядку.

Повертаючи позову заяву, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з такого.

Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII) визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Згідно із частиною третьою статті 23 указаного Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Тобто, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд, аналізуючи вищевикладене, у постанові від 14 листопада 2024 року у справі №160/14510/22 дійшов висновку, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі №806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18.

Судами встановлено, що у позовній заяві прокурор зазначав, що суб`єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є ГУ ДСНС у Полтавській області. Але, зважаючи на його бездіяльність, інтереси держави ним не захищаються, у зв`язку із чим саме прокурор звертається з цим позовом до суду.

Визначаючись щодо наявності у ГУ ДСНС у Полтавській області достатнього обсягу компетенції щоб набути статусу позивача, суди виходили з такого.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 (далі - Положення №1052) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Згідно із пунктом 3 Положення №1052 основними завданнями ДСНС є: 1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності; 2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Відповідно до пункту 4 Положення № 1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;

- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;

- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання;

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;

- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21 квітня 2021 року № 2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

Одночасно вказаним Законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень: реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд; звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей; перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

З огляду на зазначене слідує, що законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту).

Отже, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не уповноважений на таке звернення.

До аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 03 серпня 2023 року у справі №260/4120/22, від 11 серпня 2023 року у справі №560/10015/22, від 09 вересня 2023 року у справі №260/4044/22, від 21 лютого 2024 року у справі №580/4578/22, від 14 листопада 2024 року у справі №160/14510/22.

Відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Отже, Верховний Суд констатує, що суди першої і апеляційної інстанцій, правильно застосували положення пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України, правильне їх застосовування є очевидним.

Також, колегія суддів зазначає, що Верховним Судом у справі №420/22304/23 розглянуто питання наявності або відсутності у заступника керівника окружної прокуратури права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС та/або обласної військової адміністрації.

У справі №420/22304/23 Верховний Суд указав, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Окрім того, Верховний Суд у справі №420/22304/23 констатував, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд. Також Верховний Суд звернув увагу, що стаття 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» має вичерпний перелік повноважень, наданих військовим адміністраціям, та повноваження на звернення до суду із позовними вимогами про зобов`язання вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту у цій статті відсутні, тому обласна військова адміністрація не є тією особою, якій належить право подібної вимоги.

Посилання заявника на неврахування правових позицій, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі №820/4717/16, постановах Верховного Суду від 25 липня 2019 року у справі №820/5164/15, від 09 серпня 2019 року у справі №520/2796/19, від 20 вересня 2018 року у справі №924/1237/17, від 25 лютого 2021 року у справі №912/9/20, колегія суддів відхиляє, оскільки правовідносини у вказаних справах та у цій справі є неподібними адже врегульовані відмінними нормативно-правовими актами (їхніми редакціями), та сформовані за різних фактичних обставин, які мають суттєве значення для вирішення спору.

Інші доводи скаржника, наведені в касаційній скарзі, не спростовують правильність висновків судів попередніх інстанцій.

Відповідно до пункту 5 частини першої статті 333 КАС України суд касаційної інстанції відмовляє у відкритті касаційного провадження у справі, якщо суд у порядку, передбаченому частинами другою, третьою цієї статті, дійшов висновку, що касаційна скарга є необґрунтованою.

Частиною другою статті 333 КАС України встановлено, що у разі оскарження ухвали (крім ухвали, якою закінчено розгляд справи) суд може визнати касаційну скаргу необґрунтованою та відмовити у відкритті касаційного провадження, якщо правильне застосування норми права є очевидним і не викликає розумних сумнівів щодо її застосування чи тлумачення.

За такого правового регулювання та обставин справи, Верховний Суд дійшов висновку про необґрунтованість касаційної скарги та необхідність відмови у відкритті касаційного провадження, оскільки, у даному випадку, правильне застосування судами попередніх інстанцій норм права є очевидним і не викликає розумних сумнівів щодо їх застосування чи тлумачення.

Керуючись статтями 328, 328, 333 КАС України,

У Х В А Л И В:

Відмовити у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою заступника керівника Полтавської обласної прокуратури на ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 03 січня 2025 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2025 року у справі №440/15852/24 за позовом Керівника Решитилівської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі органів, уповноважених здійснювати функції держави у спірних правовідносинах - Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Полтавській області та Полтавської районної військової адміністрації Полтавської області до Комунального підприємства «Ефект» Решетилівської міської ради Полтавської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.

Судді М.В. Білак

І.В. Желєзний

Н.М. Мартинюк