Справа № 440/980/25
Суддя: С.С. Сич
Дата ухвалення: 2025-04-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 квітня 2025 року м. ПолтаваСправа № 440/980/25

Полтавський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Сич С.С.,

за участю:

секретаря судового засідання Георгієвої К.Н.,

представника позивача Сови В.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю АГРОФІРМА "ЧБГ" до виконавчого комітету Заводської міської ради Миргородського району Полтавської області про визнання протиправним та нечинним рішення,

В С Т А Н О В И В:

23 січня 2025 року через систему "Електронний суд" до Полтавського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Товариства з обмеженою відповідальністю АГРОФІРМА "ЧБГ" (надалі позивач, ТОВ АГРОФІРМА "ЧБГ"), з урахуванням уточненої позовної заяви від 31.01.2025 /а.с. 40-44/, до виконавчого комітету Заводської міської ради Миргородського району Полтавської області (надалі також відповідач) про визнання протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Заводської міської ради Миргородського району Полтавської області від 27.09.2024 №139.

В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що під час засідання комісії 15.10.2024 позивач дізнався про те, що 27.09.2024 відповідач своїм рішенням №139 від 27.09.2024 року: (1) створив комісію з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, (2) затвердив її склад (додаток 1); (3) відповідне Положення (додаток 2), (4) форму акту (додаток 3). Вважає, що спірне рішення відповідача за своєю природою є регуляторним актом, що прийнятий відповідачем без дотримання вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскільки не було оприлюднено проекту оскаржуваного рішення та аналізу його регуляторного впливу, тому представники громади були позбавлені можливості надати свої міркування щодо змісту рішення, а також прийняте рішення не було оприлюднено в порядку, визначеному законодавством України. Вказує, що виконавчий комітет не наділений повноваженнями приймати рішення щодо визначення порядку та кола осіб, уповноважених від імені органу місцевого самоврядування визначати та встановлювати розмір збитків завданих власникам землі та землекористувачам, тому вважає, що спірне рішення прийнято не уповноваженим суб`єктом. Пояснює, що спірний нормативно-правовий акт застосовано щодо ТОВ Агрофірма "ЧБГ" при складенні акту №1 з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам від 17.10.2024.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 28 січня 2025 року позовну заяву залишено без руху.

28 січня 2025 року до суду надійшла заява про усунення недоліків позовної заяви, до якої додано копію платіжної інструкції №во1791 від 27.01.2025 про сплату судового збору в розмірі 6056 грн.

03 лютого 2025 року до суду надійшла заява позивача про усунення недоліків позовної заяви разом з уточненою позовною заявою від 31.01.2025.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 10 лютого 2025 року прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі №440/980/25, справу вирішено розглядати за правилами загального позовного провадження, призначено підготовче судове засідання на 09:30 год. 05 березня 2025 року, зобов`язано виконавчий комітет Заводської міської ради Миргородського району Полтавської області опублікувати оголошення про відкриття провадження в адміністративній справі №440/980/25 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю АГРОФІРМА "ЧБГ" до виконавчого комітету Заводської міської ради Миргородського району Полтавської області про визнання протиправним та нечинним рішення у виданні, у якому спірний нормативно-правовий акт був або мав бути офіційно оприлюднений, витребувано від відповідача виконавчого комітету Заводської міської ради Миргородського району Полтавської області докази.

21 лютого 2025 року до суду надійшли письмове повідомлення виконавчого комітету Заводської міської ради Миргородського району Полтавської області про опублікування 12 лютого 2025 року оголошення про відкриття провадження в адміністративній справі №440/980/25 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю АГРОФІРМА "ЧБГ" до виконавчого комітету Заводської міської ради Миргородського району Полтавської області про визнання протиправним та нечинним рішення, а також копії документів.

21 лютого 2025 року до суду надійшов відзив відповідача на позовну заяву /а.с. 98-102/, у якому відповідач просить відмовити у задоволенні позову, посилаючись на те, що текст оскаржуваного рішення був оприлюднений на офіційному веб сайті Заводської міської ради в порядку, визначеному частиною 2 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Вказує, що рішення виконавчого комітету Заводської міської ради «Про створення комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» від 27.09.2024 №139 не є регуляторним актом, оскільки не містить одночасно сукупності ознак, встановлених статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а отже його прийняття не потребує застосування процедури, передбаченої цим Законом №1160-ІV, та на офіційному сайті Державної регуляторної служби України в розділі «Регуляторна політика» - «Актуальна інформація» міститься Перелік актів органів місцевого самоврядування, що надходять на розгляд до ДРС, на які не поширюються вимоги Закону України від 11.09.2003 №1160-ІV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Пояснює, що оскаржуваним рішенням виконавчого комітету Заводської міської ради від 27.09.2024 №139 «Про створення комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та емлекористувачам» було створено комісію з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затверджено її склад та відповідне Положення, а також форму акту: додатком 1 до рішення №139 від 27.09.2024 є склад комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам; додатком 2 до рішення №139 від 27.09.2024 є Положення про комісію з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам; додатком 3 до рішення №139 від 27.09.2024 є акт з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам. Отже, зі змісту оскаржуваного рішення виконавчого комітету Заводської міської ради «Про створення комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» від 27.09.2024 №139 не вбачається встановлення, зміни або скасування норми права щодо регулювання господарських відносин, адміністративних відносин між регуляторним органом або іншим органом державної влади та суб`єктами господарювання, а тому вказане рішення не є регуляторним актом. Вказує, що відповіадч при прийнятті спірного рішення керувався приписами статей 12,152,156,157,206,211 Земельного кодексу України, статей 22.1166,1212-1214 Цивільного кодексу України, п.п. 5 п. «б» ч. 1 ст. 33, ч. 6 ст. 59 Закону України «Про місцев самоврядування в Україні» та приписами Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 р. № 284, а також постановою Кабінету Міністрів України №963 від 25.07.2007.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 05 березня 2025 року закрито підготовче провадження за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю АГРОФІРМА "ЧБГ" до виконавчого комітету Заводської міської ради Миргородського району Полтавської області про визнання протиправним та нечинним рішення та призначено справу №440/980/25 до судового розгляду по суті на 09:30 27 березня 2025 року.

Представник позивача у судовому засіданні підтримала позовні вимоги та просила їх задовольнити у повному обсязі.

Представник відповідача у судове засідання 27 березня 2025 року повторно не з`явився, про дату, час та місце розгляду справи повідомлений належним чином /а.с. 114/, про причини неявки в судове засідання не повідомив. У відзиві на позовну заяву заявив клопотання про розгляд справи за відсутності представника відповідача /а.с. 102/.

Відповідно до частини 1 статті 205 Кодексу адміністративного судочинства України неявка у судове засідання будь-якого учасника справи, за умови що його належним чином повідомлено про дату, час і місце цього засідання, не перешкоджає розгляду справи по суті, крім випадків, визначених цією статтею.

Згідно з пунктом 2 частини 3 статті 205 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо учасник справи або його представник були належним чином повідомлені про судове засідання, суд розглядає справу за відсутності такого учасника справи у разі повторної неявки в судове засідання учасника справи (його представника), незалежно від причин неявки.

Зважаючи на викладене вище, суд вирішив розглянути справу за відсутності представника відповідача.

Суд, заслухавши вступне слово представника позивача, дослідивши письмові докази, встановив наступні обставини та спірні правовідносини.

27.09.2024 виконавчим комітетом Заводської міської ради Миргородського району Полтавської області прийнято рішення №139 "Про створення комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам" /а.с. 47-50/, у якому зазначено, що відповідно до статей 12, 152, 156, 157, 206, 211 Земельного Кодексу України, статей 22, 1166, 1212-1214 Цивільного кодексу України, статті 33, частини шостої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Постанов Кабінету Міністрів України: «Про порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» від 19 квітня 1993 року №284, «Про затвердження Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, псування земель, порушення режиму, нормативів і правил їх використання» від 25 липня 2007 року №963 та з метою збільшення надходжень від плати за землю, захисту майнових прав Заводської міської територіальної громади як власника землі в особі Заводської міської ради від несумлінних землекористувачів, що ухиляються від вчасного укладання договорів оренди, недопущення безоплатного використання земельних ділянок комунальної власності, що призводить до втрат місцевого бюджету, визначення та відшкодування збитків, завданих Заводській міській раді, власникам землі та землекористувачам внаслідок порушення порядку землекористування, вирішили:

1. Створити комісію з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердити її склад (додаток 1) та відповідне Положення (додаток 2), а також форму акту (додаток 3).

2. Контроль за виконанням даного рішення покласти на міського голову Сидоренка В.В.

Додатком 1 до рішення виконавчого комітету Заводської міської ради від 27.09.2024 №139 "Про створення комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам" є Склад комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам /зворот а.с. 47/, зокрема:

Сидоренко Віталій Володимирович - міський голова, голова комісії;

Мащенко Лариса Олександрівна - перший заступник міського голови, заступник голови комісії;

Кліщунова Надія Миколаївна - начальник відділу земельних ресурсів, кадастру та просторового планування виконавчого комітету Заводської міської ради, секретар комісії.

Члени комісії:

Дробиш Марина Володимирівна - начальник відділу юридичного забезпечення виконавчого комітету Заводської міської ради;

Катіба Сергій Іванович - провідний спеціаліст відділу комунальної власності, містобудування, архітектури, житлово-комунального господарства та екології виконавчого комітету Заводської міської ради;

Іщенко Світлана Олексіївна начальник фінансового відділу виконавчого комітету Заводської міської ради;

Ільющенко Марина Григорівна - начальник фінансово-господарського відділу - головний бухгалтер;

Слуцький Владислав Миколайович - головний спеціаліст відділу державного екологічного нагляду (контролю) земельних ресурсів та надр Управління державного екологічного нагляду (контролю) в Полтавській області Державної екологічної інспекції Центрального округу (за згодою);

Шевченко Ірина Володимирівна - начальник відділу державного контролю за використанням та охороною земель №1 Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області (за згодою);

власник землі або землекористувач (орендар), якому заподіяні збитки;

представник підприємства, установи, організації або громадянин, які будуть відшкодовувати заподіяні збитки.

Додатком 2 до рішення виконавчого комітету Заводської міської ради від 27.09.2024 №139 "Про створення комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам" є Положення про комісію з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам /а.с. 48-50/, згідно пунктів 1.1., 1.2 розділу І якого Комісія з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам (надалі - Комісія) створена з метою визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, заподіяних вилученням (викупом) та тимчасовим зайняттям земельних ділянок, встановленням обмежень щодо їх використання, погіршенням якості грунтового покриву та інших корисних властивостей земельних ділянок або приведенням їх у непридатний для використання стан та неодержанням доходів у зв`язку з тимчасовим невикористанням земельних ділянок. Комісія у своїй діяльності керується Конституцією України, Земельним кодексом України, Цивільним кодексом, постановами Кабінету Міністрів «Про Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» від 19 квітня 1993 р. №284, «Про затвердження Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, псування земель, порушення режиму, нормативів і правил їх використання» від 25 липня 2007 р. № 963, іншими нормативно-правовими актами та цим Положенням.

Додатком 3 до рішення виконавчого комітету Заводської міської ради від 27.09.2024 №139 "Про створення комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам" є форма Акту з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам /зворот а.с. 13/.

Рішення виконавчого комітету Заводської міської ради від 27.09.2024 №139 "Про створення комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам" оприлюднено на офіційному веб сайті Заводської міської ради (https://zv.gov.ua/documents/rishennia-v-k/).

Рішення виконавчого комітету Заводської міської ради від 27.09.2024 №139 "Про створення комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам" було застосовано щодо позивача ТОВ Агрофірма «ЧБГ», на підтвердження чого позивачем додано до позову копію акту №1 з визначення та відшкодування збитків власниками землі та землекористувачам від 17.10.2024 /а.с. 15/ та рішення виконавчого комітету Заводської міської ради від 23.10.2024 №159 про затвердження акту з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам від 17.10.2024 №1 /зворот а.с. 14/.

Позивач не погодився з рішенням виконавчого комітету Заводської міської ради Миргородського району Полтавської області від 27.09.2024 №139 "Про створення комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам" та звернувся до суду з позовом у цій справі.

Надаючи правову оцінку оскаржуваному рішенню виконавчого комітету Заводської міської ради Миргородського району Полтавської області від 27.09.2024 №139 "Про створення комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам", суд дійшов таких висновків.

Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Статтею 2 Земельного кодексу України визначено, що земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади. Об`єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).

Відповідно до частини 1 статті 3 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Згідно з частиною 3 статті 152 Земельного кодексу України захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється шляхом: а) визнання прав; б) відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав, і запобігання вчиненню дій, що порушують права або створюють небезпеку порушення прав; в) визнання угоди недійсною; г) визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування; ґ) відшкодування заподіяних збитків; д) застосування інших, передбачених законом, способів.

Підстави відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам встановлені статтею 156 Земельного кодексу України.

Частинами 1, 2 статті 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Частиною 1 статті 16 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.

Повноваження у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища встановлені статтею 33 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Так, відповідно до підпункту 5 пункту «б» частини 1 статті 33 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: делеговані повноваження: вирішення земельних спорів у порядку, встановленому законом.

Частиною 6 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

Статтею 157 Земельного кодексу України передбачено, що відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам здійснюють органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, які використовують земельні ділянки, а також органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, діяльність яких обмежує права власників і землекористувачів або погіршує якість земель, розташованих у зоні їх впливу, в тому числі внаслідок хімічного і радіоактивного забруднення території, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами і стічними водами. Особливості відшкодування збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам внаслідок створення чи зміни меж природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків, регіональних ландшафтних парків, ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків, визначаються Законом України "Про природно-заповідний фонд України". Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 р. № 284 (далі по тексту Порядок №284).

Відповідно до пункту 1 Порядку №284 власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні вилученням (викупом) та тимчасовим зайняттям земельних ділянок, встановленням обмежень щодо їх використання, погіршенням якості ґрунтового покриву та інших корисних властивостей земельних ділянок або приведенням їх у непридатний для використання стан та неодержанням доходів у зв`язку з тимчасовим невикористанням земельних ділянок.

Пунктом 2 Порядку №284 передбачено, що розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними (військовими) адміністраціями, виконавчими органами сільських, селищних, міських рад.

До складу комісій включаються представники Київської, Севастопольської міських, районних державних (військових) адміністрацій, виконавчих органів сільських, селищних, міських рад (голови комісій), власники землі або землекористувачі (орендарі), яким заподіяні збитки, представники підприємств, установ, організацій та громадяни, які будуть їх відшкодовувати, представники фінансових органів, уповноважених органів містобудування та архітектури, а також за згодою представники територіальних органів Держекоінспекції, Держгеокадастру.

Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.

Згідно з пунктом 3 Порядку №284 відшкодуванню підлягають:

вартість житлових будинків, виробничих та інших будівель і споруд, включаючи незавершене будівництво;

вартість плодоягідних та інших багаторічних насаджень;

вартість лісових і деревно-чагарникових насаджень;

вартість водних джерел (колодязів, ставків, водоймищ, свердловин тощо), зрошувальних і осушувальних систем, протиерозійних і протиселевих споруд;

понесені або необхідні витрати на поліпшення якості земель за період використання земельних ділянок з урахуванням економічних показників, на незавершене сільськогосподарське виробництво (оранка, внесення добрив, посів, інші види робіт), на розвідувальні та проектні роботи;

інші збитки власників землі і землекористувачів, у тому числі орендарів, включаючи і неодержані доходи, якщо вони обгрунтовані *).

При цьому, *) Неодержаний доход - це доход, який міг би одержати власник землі, землекористувач, у тому числі орендар, із земельної ділянки і який він не одержав внаслідок її вилучення (викупу) або тимчасового зайняття, обмеження прав, погіршення якості землі або приведення її у непридатність для використання за цільовим призначенням у результаті негативного впливу, спричиненого діяльністю підприємств, установ, організацій та громадян.

Статтею 211 Земельного кодексу України передбачено, що за порушення земельного законодавства настає цивільна, адміністративна або кримінальна відповідальність, а також визначено, за які саме порушення земельного законодавства настає така відповідальність.

Частиною 2, 3 цієї статті передбачено, що законом може бути встановлено відповідальність і за інші порушення земельного законодавства. Методика визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, псування земель, порушення режиму, нормативів і правил їх використання, затверджується Кабінетом Міністрів України.

Методика визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, псування земель, порушення режиму, нормативів і правил їх використання затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 25 липня 2007 р. № 963, пунктом 1 якого визначено, що ця Методика спрямована на визначення розміру шкоди, заподіяної державі, територіальним громадам, юридичним особам та громадянам, на всіх категоріях земель внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, псування земель, порушення режиму, нормативів і правил їх використання (далі - розмір шкоди).

Отже, створення комісії з визначення розміру збитків, заподіяних вилученням (викупом) та тимчасовим зайняттям земельних ділянок, встановленням обмежень щодо їх використання, погіршенням якості ґрунтового покриву та інших корисних властивостей земельних ділянок або приведенням їх у непридатний для використання стан та неодержанням доходів у зв`язку з тимчасовим невикористанням земельних ділянок відноситься до повноважень, зокрема, виконавчих органів міських рад, яким є виконавчий комітет Заводської міської ради Миргородського району Полтавської області, результати роботи комісій оформляються відповідними актами, затвердження яких відноситься у такому випадку до повноважень виконавчого комітету Заводської міської ради Миргородського району Полтавської області, яким було створено відповідну комісію.

Зміст наведених вище правових норм Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року № 284 підтверджує наявність у виконавчого комітету міської ради повноважень на прийняття рішень, пов`язаних зі створенням комісій, що визначають розмір збитків.

Таким чином, виконавчий комітет Заводської міської ради Миргородського району Полтавської області є уповноваженим органом на прийняття оскаржуваного рішення, тому суд відхиляє доводи позивача щодо відсутності у відповідача повноважень приймати спірне рішення.

Аналогічні висновки щодо застосування норм права викладені у постанові Верховного Суду від 28.01.2025 у справі №120/9077/23, у якій предметом спору було рішення виконавчого комітету Липовецької міської ради Вінницького району Вінницької області від 06 липня 2022 року №135 «Про затвердження складу комісії та Положення про комісію щодо визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам».

Частиною 12 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Статтею 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" визначено, що регуляторний акт - це:

прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;

регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;

регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Таким чином, законодавчо закріплено як визначення регуляторного акта, так і обов`язкові його ознаки, які визначені статтею 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Визначальним є те, що такий акт:

- приймається спеціально визначеним суб`єктом;

- встановлює, змінює чи скасовує норми права;

- застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб;

- врегульовує господарські відносини, а також адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Згідно з пунктом 18 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Господарський кодекс України у статті 1 визначає господарські відносини як відносини виникають у процесі організації та здійснення господарської діяльності між суб`єктами господарювання, а також між суб`єктами господарювання та іншими учасниками відносин у сфері господарювання.

Під господарською діяльністю відповідно до частини 1 статті 3 Господарського кодексу України розуміється діяльність суб`єктів господарювання у сфері суспільного виробництва, спрямована на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність.

Відповідно до статей 42 та 52 Господарського кодексу України визначено наступні види господарської діяльності: підприємництво - це господарська діяльність, що здійснюється для досягне економічних і соціальних результатів та з метою одержання прибутку; некомерційна господарська діяльність - це господарська діяльність, що здійснюється без мети одержання прибутку.

Зі змісту наведених норм права вбачається, що державна регуляторна політика охоплює всі сфери та галузі, у яких можливе здійснення господарської та підприємницької діяльності, не забороненої законами України, та засоби державного регулювання такої діяльності, у яких держава будь-яким чином встановлює правила поведінки для суб`єктів господарювання.

Регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ суб`єкта владних повноважень, який відповідає сукупності певних ознак, зокрема таких як: 1) прийняття уповноваженим на це регуляторним органом; 2) встановлення, зміна чи скасування норм права (застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб). Особливу увагу при визначенні акту регуляторним слід звертати на відносини, що є предметом регулювання цього акту, та його вплив на ці відносини.

Отже, лише за сукупної наявності всіх зазначених характеристик, відповідний акт є регуляторним та при його прийнятті уповноважений регуляторний орган повинен дотримуватись процедури, що встановлена Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Такі висновки щодо застосування норм права викладені у постанові Верховного Суду від 19.03.2025 у справі № 361/193/17.

Розділом 5 Положення про комісію з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого рішенням виконавчого комітету Заводської міської ради від 27.09.2024 №139 "Про створення комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам" встановлено порядок нарахування та відшкодування збитків.

Так, відповідно до пунктів 5.2, 5.3, 5.4 Положення про комісію з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого рішенням виконавчого комітету Заводської міської ради від 27.09.2024 №139 "Про створення комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам", у разі використання земельної ділянки без документів (не укладення користувачем земельної ділянки договору оренди земельної ділянки та його державної реєстрації), що підтверджують право користування, збитки визначаються за фактичний період користування земельною ділянкою у розмірі орендної плати, встановленої рішенням міської ради для відповідної категорії землекористувачів на момент фактичного використання земельної ділянки.

У разі невідповідності розміру орендної плати по договору оренди землі вимогам чинного законодавства, збитки визначаються за період використання земельної ділянки з порушенням вимог.

Відшкодування збитків проводиться за період використання (перешкоджання у використанні) землі з порушенням земельного законодавства у розмірі орендної плати за землю, яку власник землі (міська рада) міг би отримати при належному виконанні (дотриманні) землекористувачем вимог земельного законодавства. Збитки визначаються за ставками орендної плати, які діяли на момент виникнення таких збитків.

Пунктом 5.6 цього Положення передбачено, що збитки відшкодовуються власникам землі та землекористувачам підприємствами, установами, організаціями та громадянами, що їх заподіяли, за рахунок власних коштів не пізніше місяця після затвердження Актів Комісій, а при вилученні (викупі) земельних ділянок після прийняття відповідною радою рішення про вилучення (викуп) земельних ділянок у період до видачі документа, що посвідчує право на земельну ділянку підприємства, установи, організації або громадянина. За рішенням Комісії вказаний строк може бути збільшено, але не більше ніж 6 місяців, після затвердження Актів Комісій, про що зазначається в Акті.

При цьому, пунктом 1.2 Положення встановлено, що 1.2. Комісія у своїй діяльності керується Конституцією України, Земельним кодексом України, Цивільним кодексом, постановами Кабінету Міністрів «Про Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» від 19 квітня 1993 р. № 284, «Про затвердження Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, псування земель, порушення режиму, нормативів і правил їх використання» від 25 липня 2007 р. № 963, іншими нормативно-правовими актами та цим Положенням.

У постанові Верховного Суду від 22.01.2020 у справі №638/11790/16-а проаналізовано наведені вище норми та аналогічні положення Порядку визначення та відшкодування територіальній громаді в особі Харківської міської ради та зроблено висновок, що чинним на час виникнення спірних правовідносин законодавством було передбачено виключний перелік підстав для відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, в т.ч. у вигляді неодержаного доходу, до якого неодержана орендна плата віднесена не була.

Суд зазначає, що Положення, затверджене рішенням виконавчого комітету Заводської міської ради Миргородського району Полтавської області від 27 вересня 2024 року №139 "Про створення комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам", у якому встановлено порядок нарахування та відшкодування збитків, має ознаки нормативно-правового акту, оскільки прийнятий уповноваженим органом суб`єкта владних повноважень, змінює норми права, поширюються на невизначене коло осіб та спрямований на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторним органом та іншими суб`єктами господарювання.

Вказані висновки суду відповідають висновкам Верховного Суду, викладеним у постанові від 01.06.2022 у справі № 260/2363/20.

Отже, оскаржуване рішення виконавчого комітету Заводської міської ради від 27.09.2024 №139 "Про створення комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам" за своєю правовою природою має ознаки регуляторного акту, яким змінені норми права, оскільки він розрахований на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола осіб, з метою регулювання земельних правовідносин.

Статтею 6 Закону України Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі по тексту - Закон № 1160-IV) передбачено, що громадяни, суб`єкти господарювання, їх об`єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб`єктів господарювання, мають право: подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду; у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів; подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю; бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів; самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду; одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.

Відповідно до статті 7 Закону № 1160-IV регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом.

План діяльності з підготовки проектів регуляторних актів повинен містити визначення видів і назв проектів, цілей їх прийняття, строків підготовки проектів, найменування органів та підрозділів, відповідальних за розроблення проектів регуляторних актів.

Затверджені плани діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, а також зміни до них оприлюднюються у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніш як у десятиденний строк після їх затвердження.

Якщо регуляторний орган готує або розглядає проект регуляторного акта, який не внесений до затвердженого цим регуляторним органом плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, цей орган повинен внести відповідні зміни до плану не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проекту або з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту.

Статтею 8 Закону № 1160-IV передбачено, що стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.

Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен: визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв`язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них; визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб`єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта; визначити цілі державного регулювання; визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин; аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей; описати механізми і заходи, які забезпечать розв`язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб`єктів господарювання, громадян та держави; обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені; оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги; оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта; визначити показники результативності регуляторного акта; визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.

Відповідно до положень статті 9 вказаного Закону № 1160-IV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.

Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.

Так, згідно з нормами статті 13 Закону № 1160-IV план діяльності регуляторного органу з підготовки проектів регуляторних актів та зміни до нього оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації цього регуляторного органу, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення плану та змін до нього на офіційній сторінці відповідного регуляторного органу в мережі Інтернет.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Звіт про відстеження результативності регуляторного акта оприлюднюється шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації регуляторного органу, який прийняв цей регуляторний акт, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці цього регуляторного органу в мережі Інтернет.

Суд зазначає, що зі змісту наведених правових норм слідує, що оприлюднення проекту регуляторного акта здійснюється з метою одержання зауважень і пропозицій. При цьому, оприлюдненню підлягають як проект регуляторного акту, так і відповідний аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.

Проєкт оскаржуваного рішення не був оприлюднений, не здійснювався аналіз регуляторного впливу.

Разом з тим, Указом Президента України від 24.02.2022 №64/2022 "Про введення воєнного стану в Україні", затвердженим Законом України від 24.02.2022 №2102-IX, у зв`язку з військовою агресією Російської Федерації проти України введено в Україні воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб.

Строк дії воєнного стану в Україні неодноразово продовжувався, діяв на час прийняття спірного рішення та триває на час розгляду цієї справи.

Зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб визначається Законом України від 12 травня 2015 року № 389-VIII "Про правовий режим воєнного стану" (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Частиною 10 статті 9 Закону України від 12 травня 2015 року № 389-VIII "Про правовий режим воєнного стану" (у редакції Закону № 2259-IX від 12.05.2022, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що у період дії воєнного стану на акти органів місцевого самоврядування, військово-цивільних адміністрацій та військових адміністрацій, а також їх посадових осіб не поширюються вимоги пункту 3 частини першої (у частині оприлюднення проектів актів), частини четвертої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та Закону України "Про державну допомогу суб`єктам господарювання".

Як випливає із визначення поняття «воєнний стан», наведеного у статті 1 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», такий стан це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

У пункті 2 Указу Президента України, яким у зв`язку з військовою агресією російської федерації проти України введено воєнний стан, що тривав станом на момент прийняття відповідачем спірного рішення і наразі не закінчився, міститься імперативна вказівка глави держави, адресована, зокрема й органам місцевого самоврядування, запроваджувати та здійснювати передбачені Законом України «Про правовий режим воєнного стану» заходи і повноваження, необхідні для забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави.

Видаючи Указ про введення воєнного стану в Україні, Президент України діяв як гарант державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина і такий статус закріплений за главою держави у нормах частини другої статті 102 Конституції України.

Отже, запровадження воєнного стану як особливого правового режиму обумовлено необхідністю забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави й на практиці реалізується неухильним виконанням усіма вимог Конституції та, зокрема, Закону України «Про правовий режим воєнного стану», актів Президента України, які врегульовують правовідносини у державі під час дії воєнного стану, інших релевантних такому предмету правового регулювання актів національного законодавства та міжнародного права шляхом запровадження та здійснення передбачених вищезгаданим Законом заходів та повноважень.

З вищевикладеного також констатується, що передбачені Законом України «Про правовий режим воєнного стану» повноваження здійснюються органами місцевого самоврядування з метою забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави, відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності.

Закон вимагає, щоб суб`єкти владних повноважень, яким у спірних правовідносинах виступає відповідач, використовували свої повноваження виключно з тією метою, з якою це повноваження їм надано, що є одним із критеріїв, який визначений у частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, й перевіряється адміністративним судом у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.

Ще одним критерієм, який висувається до рішень суб`єктів владних повноважень, є вимога про те, що вони повинні діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України. Такі приписи містяться у пункті 2 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а також закріплені у частині другій статті 19 Конституції України.

Із вказаними вище нормами кореспондується положення частини третьої статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», у яких задекларовано, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України.

У цій же статті визначено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

За результатом аналізу цих норм Основного Закону України Верховний Суд неодноразово викладав правову позицію про те, що діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, побудованого на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону та прийнятих відповідно до закону підзаконних нормативно-правових актів і тим самим істотно звужує можливі зловживання з боку держави та її органів.

Такий висновок щодо застосування норм права неодноразово наводився Верховним Судом, зокрема у постановах колегії суддів Касаційного господарського суду від 7 березня 2023 року у справі № 910/13573/21 та від 22 жовтня 2020 року у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у справі № 711/1837/18, та інших.

Беручи до уваги вищевикладене, суд висновує, що у період дії воєнного стану як особливого правового режиму органи місцевого самоврядування, які у своїй діяльності керуються, окрім іншого Конституцією та законами України, актами Президента України, зокрема Указами, зобов`язані запроваджувати та здійснювати передбачені Законом України «Про правовий режим воєнного стану» заходи і повноваження з метою забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави, не можуть відмовлятись від їх здійснення і відступати від вимог закону, який врегульовує правовідносини у державі під час дії правового режиму воєнного стану.

Питання щодо здійснення органами державної влади та органами місцевого самоврядування повноважень в умовах воєнного стану регламентовані статтею 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», у частині десятій якої наведено імперативні приписи, зокрема, про те, що у період дії воєнного стану на акти органів місцевого самоврядування, а також їх посадових осіб не поширюються вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Стаття 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» доповнена частиною десятою відповідно до Закону України від 12 травня 2022 року № 2259-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану», який набрав чинності 20 травня 2022 року, а отже діяв станом на момент прийняття відповідачем спірного рішення і підлягав застосуванню у спірних правовідносинах.

Згідно з пояснювальною запискою до згаданого вище Закону обґрунтування необхідності його прийняття мотивовано таким: «В умовах воєнного стану критично важливим є забезпечення належного та безперервного функціонування органів місцевого самоврядування. Особливо актуальною є потреба в оперативному прийнятті рішень, які безпосередньо впливають як на життєздатність територіальної громади (її спроможність якісно опрацьовувати виклики воєнного часу), так і обороноздатність і безпеку територіальних громаді і держави на тлі повномасштабної збройної агресії Російської Федерації проти України. Таким чином, існує потреба у прискоренні прийняття управлінських рішень в умовах війни, забезпечення безперервності функціонування органів публічної влади, в тому числі комунального сектору економіки на усіх рівнях».

У світлі вищевикладених мотивів щодо обґрунтування необхідності прийняття Верховною Радою України такого закону, суд відзначає, що за змістом норм частини першої статті 142 Конституції України доходи місцевих бюджетів є фінансовою основою місцевого самоврядування.

Варто зважати й на умови та обставини, у яких відповідач прийняв спірне у цій справі рішення, а саме - в умовах війни. Як засвідчують події останніх років в Україні безпекова ситуація та обстановка у регіонах та в місцевостях держави у період війни є динамічною і швидко змінюється. Саме тому важливо, щоб місцеве самоврядування, яке приймає важливі рішення на місцях і безпосередньо діє від імені відповідної територіальної громади та в її інтересах, у цих складних умовах мало якомога міцнішу фінансову основу для можливості швидкого і ефективного реагування на загрози воєнного часу, було спроможне виконувати визначені законом заходи і повноваження для захисту населення у межах певної території, для чого мало б достатні матеріальні та фінансові ресурси, що насамперед досягається доходами місцевих бюджетів.

В оскаржуваному рішенні від 27.09.2024 №139 зазначено, що таке приймається з метою збільшення надходжень від плати за землю, захисту майнових прав Заводської міської територіальної громади як власника землі в особі Заводської міської ради від несумлінних землекористувачів, що ухиляються від вчасного укладання договорів оренди, недопущення безоплатного використання земельних ділянок комунальної власності, що призводить до втрат місцевого бюджету, визначення та відшкодування збитків, завданих Заводській міській раді, власникам землі та землекористувачам внаслідок порушення порядку землекористування.

Тобто таке рішення безпосередньо впливає на наповнення місцевого бюджету територіальної громади міста Заводського у період дії правового режиму воєнного стану, покликане забезпечити під час війни належне та безперервне функціонування органів місцевого самоврядування в межах вказаної адміністративно - територіальної одиниці, шляхом оперативного і швидкого прийняття рішень, які безпосередньо впливають як на життєздатність територіальної громади (її спроможність якісно опрацьовувати виклики воєнного часу), так і на обороноздатність й безпеку територіальних громад і держави на тлі повномасштабної збройної агресії російської федерації проти України.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає стаття 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», аналіз змісту якої засвідчує, що до таких актів належать: нормативні та інші акти відповідної ради у формі рішень, у тому числі ті, які відповідно до закону є регуляторними актами; рішення виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради; розпорядження сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради.

Верховний Суд у постанові від 04.11.2024 №260/1011/23 звертає увагу на імперативність приписів частини десятої статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», які не дають органам місцевого самоврядування та їх посадовим особам інших варіантів поведінки, окрім як у період дії воєнного стану не поширювати на усі без виключення акти, у тому числі регуляторного характеру, вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Інших варіантів дій відповідач, який керується спеціально - дозвільним типом поведінки, у спірних правовідносинах не мав, інакше це суперечило б приписам частини другої статті 19 Конституції України, статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Врахуванню підлягає і те, що вищевказана норма Закону України «Про правовий режим воєнного стану» не містить будь - яких винятків чи застережень стосовно видів актів органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, на які у період дії воєнного стану не поширюються вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», не виокремлює, у якій саме частині цей Закон не застосовується у період дії воєнного стану.

Така правова конструкція та спосіб формулювання норм частини десятої статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» дають Верховному Суду підстави для висновку про те, що у період дії воєнного стану вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» не поширюються у повному обсязі на усі без винятку акти органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, у тому числі щодо розроблення, розгляду, прийняття та оприлюднення проєктів таких актів у порядку, встановленому вищезгаданим Законом.

Верховний Суд застерігає, що таке правове регулювання спірних правовідносин у період дії воєнного стану жодним чином не звільняє органи місцевого самоврядування та їх посадових осіб від обов`язку неухильного дотримання усіх інших вимог національного законодавства та актів міжнародного права, які ставляться до діяльності та рішень зазначених органів та осіб у цих відносинах, а лише надають їм повноваження під час дії воєнного стану оперативно, у спрощеному та прискореному порядку приймати передбачені законом акти без врахування вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» з тією метою, щоб забезпечити у цей час належне та безперервне функціонування органів місцевого самоврядування і комунального сектору економіки.

Ураховуючи вищевикладене, суд дійшов висновку про наявність у відповідача передбачених законом повноважень щодо прийняття у період дії воєнного стану оскарженого акту без врахування вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Така позиція суду узгоджується з висновками Верховного Суду щодо застосування частини десятої статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», викладеними у постановах від 28 листопада 2023 року у справі № 640/10063/22 та від 13 лютого 2024 року у справі № 320/5934/22, за змістом яких у період дії воєнного стану на акти органів місцевого самоврядування поширюються обмеження щодо виконання вимог, зокрема Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Аналогічні висновки щодо застосування норми права викладені у постанові Верховного Суду від 04.11.2024 №260/1011/23, у якій враховуючи предмет спору у справі, що розглядався, та її суб`єктний склад, Верховний Суд досліджував застосування норм Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР, Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а також спеціальної норми частини десятої статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» у контексті діяльності саме органів місцевого самоврядування.

На відміну від постанови Верховного Суду від 04.11.2024 №260/1011/23, Верховний Суд у постанові від 28.01.2015 у справі №120/9077/23 висновків щодо застосування норми частини десятої статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» не викладав, а здійснював виключно перевірку застосування норм виключно Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР та Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Відповідно до частини 5 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Отже, висновки щодо застосування норми права, викладені у постанові Верховного Суду від 04.11.2024 №260/1011/23, є обов`язковими для врахування судом першої інстанції у даній справі.

Зважаючи на викладене вище, суд дійшов висновку, що рішення виконавчого комітету Заводської міської ради Миргородського району Полтавської області від 27 вересня 2024 року №139 "Про створення комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам" прийняте відповідачем на підставі, у межах повноважень, у спосіб, що визначені законодавством України, та обґрунтовано.

Щодо доводів позивача про не оприлюднення спірного рішення в порядку, визначеному законодавством, суд зазначає, що згідно з частиною 5 статті 59 Закону №280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію. Отже, єдиним наслідком офіційного не оприлюднення нормативно-правового акту є неможливість його використання для офіційного застосування до дня офіційного оприлюднення, тому вказані доводи у будь-якому випадку не можуть слугувати підставою для висновку про незаконність нормативно - правового акту.

Підсумовуючи все викладене вище, зважаючи на встановлені обставини справи та наведені вище норми права, якими врегульовані спірні правовідносини, суд дійшов висновку, що підстави для задоволення адміністративного позову Товариства з обмеженою відповідальністю АГРОФІРМА "ЧБГ" відсутні.

У зв`язку з відмовою у задоволенні позову підстави для розподілу судових витрат відсутні.

На підставі викладеного, керуючись статтями 2-9, 139, 227, 243-245, 255, 264, 295 Кодексу адміністративного судочинства України,

У Х В А Л И В:

У задоволенні адміністративного позову Товариства з обмеженою відповідальністю АГРОФІРМА "ЧБГ" (ідентифікаційний код 32517276, вул. Каденюка Леоніда, 34, село Піски, Миргородський район, Полтавська область, 37233) до виконавчого комітету Заводської міської ради Миргородського району Полтавської області (ідентифікаційний код 43961199, вул. Полтавська, 4/16, м. Заводське, Миргородський район, Полтавська область, 37240) про визнання протиправним та нечинним рішення - відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене до Другого апеляційного адміністративного суду в порядку, визначеному частиною 8 статті 18, частинами 7-8 статті 44 та статтею 297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Апеляційна скарга на дане рішення може бути подана протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне рішення складено 07 квітня 2025 року.

Суддя С.С. Сич