Справа № 400/11156/23
Суддя: Загороднюк А.Г.
Дата ухвалення: 2025-04-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

03 квітня 2025 року

м. Київ

справа №400/11156/23

адміністративне провадження № К/990/7146/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Білак М.В., Єресько Л.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Миколаївської міської ради на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2024 року (колегія у складі суддів Шляхтицького О.І., Домусчі С.Д., Семенюка Г.В.) у справі за позовом заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області до Миколаївської міської ради, третя особа Комунальне підприємство Миколаївської міської ради "Захист" про зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

Заступник керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області (далі - ГУ ДСНС у Миколаївській області) звернувся до суду з позовом до Миколаївської міської ради, третя особа Комунальне підприємство Миколаївської міської ради "Захист" (далі - КП Миколаївської міської ради «Захист»), у якому просив зобов`язати Миколаївську міську раду вжити заходів щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту -сховища №52085, що розташоване на вул. Фалєєвській, 91-В/2 у м. Миколаєві.

Миколаївський окружний адміністративний суд ухвалою від 16 жовтня 2023 року адміністративний позов залишив без розгляду на підставі пункту 7 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Суд першої інстанції керувався тим, що ДСНС та її територіальні органи не наділені повноваження щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту.

Миколаївська обласна прокуратура оскаржила це рішення до апеляційного суду.

П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 23 січня 2024 року скасував ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2023 року та направив справу №400/11156/23 до цього ж суду для продовження розгляду.

Свої висновки суд апеляційної інстанції мотивував тим, що подання прокурором цього позову є єдиним ефективним засобом захисту порушених прав та інтересів держави, адже реалізація контролюючих функцій органами ДСНС була обмежена лише проведенням перевірок (постанова Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року №303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану») і управління ДСНС не вжило заходів, спрямованих на зобов`язання відповідача до приведення захисної споруди у стан, придатний для використання за призначенням.

23 лютого 2024 року Миколаївська міська радою подала до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2024 року, в якій, посилаючись на порушення апеляційним судом норм процесуального права, просить назване судове рішення скасувати та залишити в силі ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2023 року, якою позов заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва залишено без розгляду.

Верховний Суд ухвалою від 18 березня 2024 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Миколаївської міської ради на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2024 року у цій справі.

29 березня 2024 року до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому перший заступник керівника Миколаївської обласної прокуратури наполягає на відсутності правових підстав для скасування оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції.

03 червня до Верховного Суду надійшла заява КП Миколаївської міської ради «Захист», в якій третя особа повідомила, що повною мірою підтримує подану відповідачем касаційну скаргу.

Перш за все, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що станом на час відкриття касаційного провадження у цій справі, суд касаційної інстанції не мав однозначного підходу до вирішення питання щодо можливості касаційного перегляду постанови суду апеляційної інстанції, якою скасовано ухвалу суду першої інстанції, що перешкоджає подальшому провадженню у справі та направлено справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

На цей час указане питання вирішено об`єднаною палатою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Об`єднана палата), яка в постанові від 19 березня 2025 року за результатами перегляду справи №380/970/24 (провадження №К/990/20342/24) висловила такі висновки.

Частина перша статті 55 Конституції України містить загальну норму, якою визначено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Це означає право кожного звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод.

Згідно із пунктом 8 частини першої статті 129 Конституції України основними засадами судочинства є забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.

Наведеним конституційним положенням кореспондують норми статті 14 Закону України від 02 червня 2016 року №1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" (далі - Закон №1402-VIII).

Відповідно до частини першої статті 36 Закону №1402-VIII Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

За правилами пункту 1 частини другої статті 36 Закону №1402-VIII Верховний Суд здійснює правосуддя як суд касаційної інстанції в порядку, встановленому процесуальним законом.

Таким процесуальним законом для Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду є КАС України, який визначає його юрисдикцію та повноваження, встановлює порядок здійснення судочинства, у тому числі як суду касаційної інстанції в адміністративних справах, яким відповідно до статті 327 цього Кодексу, є Верховний Суд.

Згідно із частиною першою статті 13 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.

Отже, право на касаційне оскарження судових рішень закріплено у Конституції України (пункт 8 частини першої статті 129 Основного Закону), у Законі №1402-VIII (частина перша статті 14), у КАС України (зокрема, у частині першій статті 13).

Вирішуючи питання щодо можливості оскарження в касаційному порядку постанови суду апеляційної інстанції, якою було скасовано ухвалу суду першої інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі (зокрема, ухвали про повернення позовної заяви) Об`єднана палата вважала за потрібне звернутися до практики країн Європейського Союзу (далі - ЄС), змістовного тлумачення положень статті 328 КАС України у співвідношенні з положеннями Конституції України та загальними засадами адміністративного судочинства.

Із цього приводу зауважила, що у країнах ЄС вважається цілком виправданою і є загальноприйнятою практикою застосування процесуальних фільтрів. В ЄС переважає підхід, згідно з яким, спір має бути вирішено в суді першої інстанції. Апеляційна інстанція виправляє допущені помилки, а касаційна розглядає лише фундаментальні питання. Відповідно до рекомендації Комітету міністрів Ради Європи від 07 лютого 1995 року №R(95)5 (далі - рекомендація №R(95)5) державам-членам рекомендовано вживати заходів щодо визначення кола питань, виключених із права на апеляцію та касацію, для запобігання будь-яким зловживанням системою оскарження. За змістом пункту "с" статті 7 рекомендації №R(95)5 скарги до суду третьої інстанції мають подаватися передусім щодо тих справ, які заслуговують на такий розгляд. Наприклад, які розвиватимуть право або сприятимуть однаковому тлумаченню закону. Вони також можуть бути обмежені скаргами у тих справах, в яких питання права мають значення для широкого загалу.

Крім цього, послуговуючись висновками Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), викладеними з-поміж іншого у рішенні від 05 квітня 2018 року в справі "Zubac v. Croatia", Об`єднана палата зазначила, що будь-які обмеження у доступі до касаційного перегляду справи є сумісними з вимогами статті 6 Конвенції, якщо вони передбачені національним законодавством та не обмежують реалізацію цього права у такий спосіб або до такої міри, щоб саму суть права не було порушено; ці обмеження повинні переслідувати легітимну (законну) мету.

Такі підходи знайшли своє відображення і в національній правовій системі, зокрема, Законом України від 02 червня 2016 року №1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" (далі - Закон №1401-VIII) викладено в новій редакції статтю 129 Конституції України, якою визначаються основні засади судочинства.

На відміну від попередньої редакції, якою однією із засад судочинства визначалося "забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, встановлених законом", Конституція України в чинній редакції однією з основних засад судочинства визначає "забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення".

Необхідність та мета таких змін розкривається в Пояснювальній записці до проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", у якій зазначено, що запропонована нова редакція положення щодо забезпечення права на апеляційний перегляд та касаційне оскарження мінімізує наявні у чинній редакції пункту 8 частини третьої статті 129 Конституції України ризики розширеного тлумачення на рівні закону винятків із цього правила, що у наслідку спричиняє до обмеження конституційного права особи на оскарження судового рішення.

При цьому, встановлення законом виняткових підстав для касаційного оскарження у тих випадках, коли таке оскарження є дійсно необхідним, дасть змогу побудувати ефективну судову систему, що гарантуватиме особі право на остаточне та обов`язкове судове рішення.

Надалі, з метою обмеження можливості оскарження в касаційному порядку окремих процедурних судових рішень законодавець прийняв Закон України від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів".

Так, у Пояснювальній записці до проекту Закону України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" зазначено, що законопроектом запроваджуються розумні процесуальні фільтри, зокрема, для касаційного оскарження судових рішень.

Запроваджені Законом №1401-VIII зміни основних засад судочинства знайшли своє відображення у статті 2 КАС України, пунктом 7 частини третьої якої передбачено, що однією з основних засад (принципів) адміністративного судочинства є забезпечення права на касаційне оскарження судового рішення у випадках, визначених законом.

Таким чином, законодавцем послідовно унормовано засади адміністративного судочинства, які спрямовані на обмеження можливості касаційного оскарження окремих процедурних судових рішень як суду першої інстанції, так і суду апеляційної інстанції.

При цьому, як зазначила Об`єднана палата, обмеження права на касаційне оскарження відповідають Конституції України та узгоджуються з правовими позиціями ЄСПЛ, викладеними, зокрема, у справах "Levages Prestations Services v. France" та "Brualla Gomez de la Torre v. Spain", в яких зауважено, що умови прийнятності касаційної скарги відповідно до норм законодавства можуть бути суворішими, ніж для звичайної заяви. З огляду на особливий статус суду касаційної інстанції процесуальні процедури в ньому можуть бути більш формальними, особливо якщо провадження здійснюється після розгляду справи судом першої, а потім - апеляційної інстанції.

Такі підходи були втілені у статті 328 КАС України, якою регламентовано право на касаційне оскарження, яке доступне певному колу суб`єктів, визначеному частиною першою цієї статті, та щодо чітко окреслених судових рішень з процесуальних питань, які можуть бути оскаржені до суду касаційної інстанції, які визначені в частинах другій і третій цієї норми процесуального закону.

Так, відповідно до частини першої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.

У касаційному порядку можуть бути оскаржені ухвали суду першої інстанції про забезпечення позову, заміну заходу забезпечення позову, ухвали, зазначені у пунктах 3, 4, 12, 13, 17, 20 частини першої статті 294 цього Кодексу, після їх перегляду в апеляційному порядку (частина друга статті 328 КАС України).

Відповідно до зазначених пунктів частини першої статті 294 КАС України окремо від рішення суду можуть бути оскаржені в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції щодо: повернення заяви позивачеві (заявникові) (пункт 3), відмови у відкритті провадження у справі (пункт 4), залишення позову (заяви) без розгляду (пункт 12), закриття провадження у справі (пункт 13), відмови у відкритті провадження про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами, відмови в задоволенні заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами (пункт 17), заміни сторони у справі (процесуальне правонаступництво) або сторони виконавчого провадження (пункт 20).

Водночас частиною третьою статті 328 КАС України обумовлено, що у касаційному порядку можуть бути оскаржені ухвали суду апеляційної інстанції про відмову у відкритті або закриття апеляційного провадження, про повернення апеляційної скарги, про зупинення провадження, щодо забезпечення позову та заміни заходу забезпечення позову, про відмову ухвалити додаткове рішення, про роз`яснення рішення чи відмову у роз`ясненні рішення, про внесення або відмову у внесенні виправлень у рішення, про повернення заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами, про відмову у відкритті провадження за нововиявленими або виключними обставинами, про відмову в задоволенні заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами, про заміну сторони у справі, про накладення штрафу в порядку процесуального примусу, окремі ухвали

Таким чином, частиною першою статті 328 КАС України передбачена можливість касаційного оскарження рішень судів першої інстанції, якими закінчено судовий розгляд (частина третя статті 241 КАС України), після апеляційного перегляду справи, а також постанов суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом. Разом із цим, таке оскарження можливе лише у випадку, якщо суд вирішив питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки особи, яка звертається з касаційною скаргою.

Натомість частина друга зазначеної норми процесуального закону встановлює виключний перелік процесуальних рішень суду першої інстанції, які після їх перегляду апеляційним судом, можуть бути переглянуті в касаційному порядку.

Частина третя зазначеної статті передбачає право на касаційне оскарження ухвал суду апеляційної інстанції, перелік яких також є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає.

Аналіз наведеного вище, за висновком Об`єднаної палати, свідчить про те, що ухвали суду першої інстанції, які відповідно до частини другої статті 328 КАС України підлягають касаційному оскарженню, за своєю суттю є такими, що або мають певний вплив на права та обов`язки учасників процесу, який за своїм характером та природою може прирівнюватися до впливу, який має рішення суду, яким вирішено спір по суті (ухвали про: забезпечення позову, заміну заходу забезпечення позову), або перешкоджають реалізації учасникам процесу фундаментального права на доступ до суду, тобто перешкоджають подальшому провадженню у справі (зокрема, ухвали про: повернення позовної заяви, відмови у відкритті провадження у справі, залишення позову без розгляду, закриття провадження у справі).

На думку Об`єднаної палати, якщо відповідне втручання чи обмеження щодо прав і свобод учасника адміністративного процесу усунуте судом апеляційної інстанції, а ухвала суду першої інстанції, яка становила таке втручання, скасована, то і відсутній предмет касаційного перегляду.

Суд також зауважив, що за змістом частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Отже, у разі ухвалення судом апеляційної інстанції постанови про скасування ухвали суду першої інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі (зокрема, ухвали про: повернення позовної заяви, відмови у відкритті провадження у справі, залишення позову без розгляду, закриття провадження у справі) та направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції, усуваються перешкоди для подальшого провадження у справі, тому суд касаційної інстанції в силу положень КАС України не має повноважень для перегляду такої постанови апеляційного суду.

З огляду на зазначене Об`єднана палата дійшла висновку, що постанова суду апеляційної інстанції, прийнята за результатом перегляду ухвали суду першої інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі (зокрема, ухвал про: повернення заяви позивачеві (заявникові), відмови у відкритті провадження у справі, залишення позову (заяви) без розгляду, закриття провадження у справі), якою така ухвала була скасована, а справа направлена до суду першої інстанції для продовження розгляду не може бути предметом касаційного оскарження.

Із цих міркувань Об`єднана палата констатувала відсутність підстав для відступу від правової позиції Верховного Суду, викладеної у судових рішеннях (зокрема, у справі №640/6003/22, у якій ухвалою від 02 липня 2024 року було закрито касаційне провадження за скаргою на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2023 року, якою скасовано ухвалу суду першої інстанції про залишення позову без розгляду та направлено справу до суду першої інстанції для продовження розгляду та у справі №380/4008/24, у якій ухвалою від 11 липня 2024 року було відмовлено у відкритті касаційного провадження за скаргою на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2024 року, якою скасовано ухвалу суду першої інстанції про повернення позову та направлено справу до суду першої інстанції для продовження розгляду), згідно з якою постанова суду апеляційної інстанції, якою скасовано ухвалу суду першої інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлено справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, якою, до того ж, спір по суті не вирішувався, не може бути предметом касаційного оскарження, та погоджується з таким висновком, викладеним в зазначених судових рішеннях Верховного Суду.

За загальним правилом, відповідно до пункту 1 частини першої статті 333 КАС України, суд касаційної інстанції відмовляє у відкритті касаційного провадження у справі, якщо касаційну скаргу подано на судове рішення, що не підлягає касаційному оскарженню.

З огляду на викладене, враховуючи наведені вище норми КАС України, Об`єднана палата Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду дійшла висновку, що оскаржуване в названій справі судове рішення не підлягає перегляду в касаційному порядку відповідно до Глави 2 розділу III КАС України, у зв`язку з чим касаційне провадження необхідно закрити.

Послуговуючись наведеними висновками Об`єднаної палати та враховуючи, що предметом касаційного перегляду в цьому випадку є постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2024 року, якою скасовано ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2023 року та направлено справу №400/11156/23 до цього ж суду для продовження розгляду, тобто, оскаржується судове рішення апеляційного суду, яке цьому розгляду не перешкоджає, колегія суддів так само вважає за потрібне закрити касаційне провадження з наведених вище мотивів.

Керуючись статтями 339, 345, 355, 359 КАС України, Верховний Суд

УХВАЛИВ

Закрити касаційне провадження за касаційною скаргою Миколаївської міської ради на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2024 року у справі за позовом заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області до Миколаївської міської ради, третя особа Комунальне підприємство Миколаївської міської ради "Захист" про зобов`язання вчинити певні дії.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

А.Г. Загороднюк

М.В. Білак

Л.О. Єресько

Судді Верховного Суду