Справа № 440/8482/21
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2025-04-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 квітня 2025 року

м. Київ

справа №440/8482/21

касаційні провадження № К/990/27006/23, №К/990/26295/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Бучик А.Ю., Єзерова А.А.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційні скарги Полтавської міської ради та Акціонерного товариства «Полтава-банк» на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 07.09.2022 (головуючий суддя: Алєксєєва Н.Ю.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22.06.2023 (головуючий суддя: Чалий І.С., судді: Ральченко І.М., Катунов В.В.) у справі №440/8482/21 за позовом Керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі територіальної громади міста Полтави до Полтавської міської ради, Управління з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради, третя особа: Акціонерне товариство «Полтава-банк» про визнання протиправними і скасування рішень та паспортів прив`язки,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У липні 2021 року керівник Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі територіальної громади міста Полтави (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Полтавської міської ради (далі - відповідач-1), Управління з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради (далі - відповідач-2), третя особа: Акціонерне товариство «Полтава-банк» (далі - АТ «Полтава-банк»), в якому просив:

визнати протиправними і скасувати пункти 1, 2, 4 рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021 «Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності» в частині продовження розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава, продовження дії особистих строкових земельних сервітутів та паспортів прив`язки на наступні тимчасові споруди згідно з додатком 1 до рішення АТ «Полтава-банк» (№ 50) стаціонарної тимчасової споруди - відділення «Полтава-банк» павільйонного типу на земельній ділянці площею 44 кв.м. з кадастровим номером :03:001:0653 по вул. Гожулівській, 4 у м. Полтаві, АТ «Полтава-банк» (№51) стаціонарної тимчасової споруди - відділення «Полтава-банк» павільйонного типу на земельній ділянці площею 85 кв.м. з кадастровим номером :11:001:0317 по вул. Зіньківська, 10 у м. Полтаві;

визнати протиправними і скасувати паспорти прив`язки від 16.04.2013 № 01-10-17/556-770 та № 01-10-17/556-769.

Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 07.09.2022, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 22.06.2023, позов задовольнив частково:

визнав протиправними і скасував пункти 1, 2, 4 рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021 «Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності» в частині продовження АТ «Полтава-банк» розміщення стаціонарної тимчасової споруди - відділення «Полтава-банк» павільйонного типу на земельній ділянці площею 44,0 кв.м. з кадастровим номером :03:001:0653 по вул. Гожулівська, 4 у м. Полтаві та стаціонарної тимчасової споруди - відділення «Полтава-банк» павільйонного типу на земельній ділянці площею 85,0 кв.м. з кадастровим номером :11:001:0317 по вул. Зіньківська, 10 у м. Полтаві; в частині продовження дії особистих строкових земельних сервітутів АТ «Полтава-банк» на земельній ділянці з кадастровим номером :03:001:0653, з кадастровим номером :11:001:0317 та в частині продовження терміну дії паспортів прив`язки на вказані тимчасові споруди;

скасував паспорти прив`язки від 16.04.2013 № 01-10-17/556-770 та № 01-10-17/556-769.

У задоволенні решти позовних вимог відмовив.

Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Полтавська міська рада (відповідач-1) та АТ «Полтава-банк» подали касаційні скарги, у яких просять Суд скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалами Верховного Суду від 10.08.2023 відкриті касаційні провадження у справі за касаційними скаргами Полтавської міської ради (відповідач-1) та АТ «Полтава-Банк» на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 07.09.2022 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22.06.2023.

Ухвалою Верховного Суду від 02.04.2025 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

Позовна заява обґрунтована тим, що Полтавська міська рада оскаржуваним рішенням від 19.03.2021 надала дозвіл АТ «Полтава-банк» на продовження розміщення стаціонарної тимчасової споруди: під № 50 - відділення банку павільйонного типу на земельній ділянці площею 44 кв.м., з кадастровим номером :03:001:0653 по вул. Гожулівській, 4 у м. Полтаві; під № 51 - відділення банку павільйонного типу на земельній ділянці площею 85,0 кв.м., з кадастровим номером :11:001:0317 по вул. Зінківська, 10 у м. Полтаві.

Прокурор зазначив, що оскаржуваним рішенням АТ «Полтава-банк» продовжено дію особистого строкового сервітуту, хоча на час прийняття рішення від 19.03.2021 документ, що посвідчує продовження права користування земельними ділянками площею 44 кв.м., з кадастровим номером :03:001:0653 по вул.Гожулівській, 4 у м. Полтаві та площею 85,0 кв.м., з кадастровим номером :11:001:0317 по вул. Зінківська, 10 у м. Полтаві був відсутній, що унеможливлює продовження Управлінням з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради терміну дії оформлених паспортів прив`язки АТ «Полтава-банк».

Також прокурор зазначив, що спірним рішенням Полтавською міською радою продовжено право користування стаціонарними тимчасовими спорудами - відділеннями банківської установи павільйонного типу площею 44 кв.м по вул.Гожулівській, 4 у м. Полтаві та площею 85,0 кв.м., по вул. Зінківська, 10 у м.Полтаві, хоча площа цих павільйонів перевищує визначену законом площу.

Крім того, тимчасові споруди розміщені без погодження із уповноваженим підрозділом Національної поліції, дорожньо-експлуатаційними та іншими заінтересованими організаціями, що є порушенням Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони, затверджених Постановою КМУ від 30.03.1994 №198 (далі - Єдині правила) та ДСТУ № 3587-97 «Автомобільні дороги, вулиці та залізничні переїзди».

Також за твердженням прокурора, порушення порядку та протиправне надання землі у користування з порушенням закону завдає шкоду власності територіальної громади міста Полтави та суперечить інтересам держави в цілому у сфері земельних правовідносин, які нерозривно пов`язані із правильним застосуванням та дотриманням усіма суб`єктами законодавства в сферах життєдіяльності суспільства, що контролюється і охороняється державою.

Полтавська міська рада позов не визнала. Відповідач-1 вважає, що прокурором безпідставно ототожнені поняття «розміщення тимчасової споруди» та «продовження строку дії паспорту прив`язки тимчасової споруди».

Також відповідач-1 посилається на помилковість висновку керівника прокуратури стосовно можливості продовження строку дії паспортів прив`язки виключно за умови наявності документа, що посвідчує продовження права користування земельною ділянкою, та наявності факту державної реєстрації права користування земельними ділянками.

Від АТ «Полтава-банк» також надійшли письмові пояснення у справі, в яких третя особа посилається на пропуск позивачем строку звернення до суду із адміністративним позовом та наполягає на правомірності оскаржуваного рішення, з огляду на ті обставини, що АТ «Полтава-банк» укладені договори особистого строкового сервітуту земельних ділянок за адресами вул. Зінківська, 10 та вул.Гожулівська, 4 у м. Полтава 19.03.2021 строком на 5 років до 19.03.2026, які були зареєстровані у виконкомі Полтавської міської ради, про що у книзі реєстрації записів договорів особистого строкового земельного сервітуту вчинені записи 14.06.2021, що в свою чергу стало підставою для продовження строку дії паспортів прив`язки на об`єкти, розташовані на цих земельних ділянках до 19.03.2026.

Управління з питань містобудування та архітектури також позов не визнало. У відзиві на позовну заяву відповідач-2 посилається на законодавче встановлення вимоги про обмеження площі тимчасових споруд (до 30 кв.м) з набранням чинності Порядком розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.20.2011 №244 (далі - Порядок № 244).

Окремо відповідач-2 наголосив на укладенні АТ «Полтава-банк» договорів особистого строкового сервітуту земельних ділянок за адресами вул. Зінківська, 10 та вул. Гожулівська, 4 у м. Полтава 19.03.2021, строком на 5 років до 19.03.2026, які були зареєстровані у виконкомі Полтавської міської ради, про що у книзі реєстрації записів договорів особистого строкового земельного сервітуту вчинені записи 14.06.2021 і продовженні, на підставі цих договорів, строку дії паспортів прив`язки стаціонарних тимчасових споруд - відділень «Полтава-банк» павільйонного типу за адресами вул. Зінківська, 10 у м. Полтава та вул.Гожулівська, 4 у м. Полтава до 19.03.2026.

IV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій установлено, що 14.05.2007 між виконкомом Полтавської міської ради та Полтавським акціонерним банком «Полтава-банк», на підставі рішення виконкому Полтавської міської ради від 28.03.2007 № 77, був укладений договір оренди землі, а саме: земельної ділянки для розміщення відділення банку павільйонного типу, яка знаходиться за адресою: Україна, Полтавська область, місто Полтава, вул. Зінківська, 10, загальною площею 85 кв.м. Термін дії договору визначено до 28.03.2008.

23.04.2007 між виконкомом Полтавської міської ради та Полтавським акціонерним банком «Полтава-банк», на підставі рішення виконкому Полтавської міської ради від 07.02.2007 № 29, був укладений договір оренди землі, а саме: земельної ділянки для розміщення відділення банку павільйонного типу, яка знаходиться за адресою: Україна, Полтавська область, місто Полтава, вул. Зінківська, 10, загальною площею 85 кв.м. Термін дії договору встановлено до 28.03.2008.

Суди встановили, що в автоматизованій системі ведення бази даних земельного кадастру м. Полтави були зареєстровані земельні ділянки за адресою вул. Зінківська, 10 у м. Полтаві - 15.05.2014, та за адресою вул. Гожулівській,4 у м.Полтаві - 22.12.2014.

Управлінням з питань містобудування та архітектури була погоджена відповідна проектно-кошторисна документація щодо споруд за адресою: Полтавська область, місто Полтава, вул. Зінківська, 10 та Полтавська область, місто Полтава, вул.Гожулівська, 4.

Також суди встановили, що в подальшому питання щодо тимчасового розміщення тимчасових споруд для здійснення господарської діяльності на території м.Полтави вирішувалось відповідно до таких рішень виконкому Полтавської міської ради: від 25.07.2007 № 173 «Про дозвіл на подальше розміщення тимчасових закладів торгівлі, ресторанного господарства та сфери послуг на території м.Полтави»; від 17.09.2008 № 312 «Про дозвіл на подальше розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м.Полтави; від 14.10.2009 №305 «Про подальше тимчасове розміщення тимчасових споруд для здійснення господарської діяльності на території м. Полтави»; від 06.10.2010 № 356 «Про подальше тимчасове розміщення тимчасових споруд для здійснення господарської діяльності на території м. Полтави»; від 16.12.2011 № 348 «Про подальше тимчасове розміщення тимчасових споруд для здійснення господарської діяльності на території м. Полтави»; від 17.05.2013 «Про подальше тимчасове розміщення тимчасових споруд для здійснення господарської діяльності на території м. Полтави».

16.04.2013 стосовно стаціонарних тимчасових споруд відділень «Полтава-банк» павільйонного типу Управлінням з питань містобудування та архітектури, відповідно до Порядку № 244 були видані паспорти прив`язки строком дії до 16.11.2013. Паспорти прив`язки продовжувались строком дії до 18.03.2015, 10.07.2020, 19.03.2026 щодо об`єкту по вул. Зінківська, 10 у м. Полтаві та до 15.09.2020, 19.03.2026 щодо об`єкту по вул. Гожулівській,4 у м. Полтаві.

20.11.2020 АТ «Полтава-Банк» були отримані позитивні висновки комісії з розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтави щодо розміщення стаціонарних тимчасових споруд відділень АТ «Полтава-Банк» павільйонного типу за адресами: вул. Зінківська, 10 у м. Полтаві та вул. Гожулівській,4 у м. Полтаві, у зв`язку із чим третя особа звернулася до Полтавської міської ради із заявами про оформлення договорів особистого строкового земельного сервітуту на відповідні земельні ділянки.

19.03.2021 між Полтавською міською радою та АТ «Полтава-Банк» були укладені договори особистого строкового земельного сервітуту.

Рішенням третьої сесії Полтавської міської ради восьмого скликання від 19.03.2021 «Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава» на підставі звернень суб`єктів підприємницької діяльності відповідно до Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава, затвердженого рішенням двадцять другої сесії Полтавської міської ради шостого скликання від 18.05.2012, враховуючи розпорядження голови обласної державної адміністрації №207 від 20.05.2016 «Про перейменування топонімічних назв, демонтаж меморіальних дощок та зображень комуністичної символіки у місті Полтаві», керуючись Земельним кодексом України, Цивільним кодексом України, статтями 25, 26, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», враховуючи протоколи комісії з розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава, вирішено продовжити розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава, згідно з додатком 1 - на 5 років (пункт 1); пунктом 2 рішення замовникам, зазначеним в додатку 1 до цього рішення, продовжено дію особистого строкового земельного сервітуту на раніше сформовані земельні ділянки з оформленням відповідних договорів у встановленому порядку; пунктом 4 рішення замовникам, зазначеним в додатку 1 до цього рішення, в Управлінні з питань містобудування та архітектури продовжити термін дії оформлених паспортів прив`язки.

На підставі зазначеного рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021 Управлінням з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради паспорт прив`язки № 01-10-17/556-769 «Стаціонарна тимчасова споруда - відділення «Полтава-Банк» павільйонного типу по вул.Зінківська, 10» продовжений до 19.03.2026; паспорт прив`язки № 01-10-17/556-770 «Стаціонарна тимчасова споруда - відділення «Полтава-Банк» павільйонного типу по вул. Гожулівська, 4» продовжений до 19.03.2026.

Водночас судами попередніх інстанцій встановлено, що Полтавською окружною прокуратурою направлено до Управління патрульної поліції в Полтавській області запит від 17.03.2021 № 55-120-41 вих-21 щодо надання інформації про суб`єктів (згідно доданого до запиту переліку), яким погоджено/не погоджено розміщення тимчасових споруд.

З листа Департаменту патрульної поліції в Полтавській області від 25.03.2021 №4844/41/26/0_2021, направленого до Полтавської окружної прокуратури, суди встановили, що АТ «Полтава-банк» погодження на розміщення (продовження розміщення) тимчасових споруд не отримувало, хоча таке погодження було обов`язковим.

Також із посиланням на відомості, зазначені в інформаційних довідках від 08.06.2021 № 260434146 та № 260434532 з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкту нерухомого майна земельної ділянки з кадастровим номером :03:001:0653 та земельної ділянки кадастровим номером :11:001:0317, суди констатували, що в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Реєстрі прав власності на нерухоме майно відсутні відомості про реєстрацію за АТ «Полтава-банк» права користування (сервітуту) спірними земельними ділянками, у т.ч., на підставі договорів особистого строкового земельного сервітуту.

Не погодившись з пунктами 1, 2, 4 рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021 «Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава» в частині продовження АТ «Полтава-Банк» розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м.Полтава, продовження дії особистих строкових земельних сервітутів та паспортів прив`язки на наступні тимчасові споруди згідно з додатком 1 до рішення АТ «Полтава-банк» (№ 50) стаціонарної тимчасової споруди - відділення «Полтава-банк» павільйонного типу на земельній ділянці площею 44 кв.м. з кадастровим номером :03:001:0653 по вул. Гожулівській, 4 у м. Полтаві, АТ «Полтава-банк» (№51) стаціонарної тимчасової споруди - відділення «Полтава-банк» павільйонного типу на земельній ділянці площею 85 кв.м. з кадастровим номером :11:001:0317 по вул. Зіньківська, 10 у м. Полтаві та паспортами прив`язки №01-10-17/556-770 від 16.04.2013, а також № 01-10-17/556-769 від 16.04.2013, керівник Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі територіальної громади міста Полтави звернувся з цим позовом до суду.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що підставою для продовження розміщення тимчасової споруди є паспорт прив`язки тимчасової споруди, строк дії якого продовжується відповідним органом за зверненням особи, яка бажає продовжити розміщення тимчасової споруди, у разі відповідності розміщення ТС містобудівній документації, будівельним нормам, існуючим містобудівним обмеженням тощо та наявності документа про право користування земельною ділянкою.

Одночасно суди констатували, що тимчасова споруда для провадження підприємницької діяльності є елементом благоустрою, розміщення якої має відповідати Єдиним правилам ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 30.03.1994 № 198 (далі - Єдині правила), та здійснюватися на підставі дозвільного документу - паспорта прив`язки, який видає (продовжує строк дії) відповідний орган з дотриманням вимог вищевказаної постанови.

Суди встановили, що Полтавською окружною прокуратурою було направлено до Управління патрульної поліції в Полтавській області запит № 55-120-41 вих-21 від 17.03.2021 щодо надання інформації про суб`єктів (згідно доданого до запиту переліку), яким погоджено/не погоджено розміщення тимчасових споруд.

З листа Департаменту патрульної поліції в Полтавській області №4844/41/26/0_2021 від 25.03.2021, направленого до Полтавської окружної прокуратури, суди встановили, що АТ «Полтава-Банк» погодження на розміщення тимчасових споруд за адресою вул. Зінківська, 10 у м. Полтаві (кадастровий номер :11:001:0317) та за адресою вул. Гожулівській, 4 у м. Полтаві (кадастровий номер :03:001:0653) не отримувало, хоча таке погодження для Товариства було обов`язковим.

Враховуючи наведене, суди дійшли одностайного висновку, що при вчиненні дій щодо продовження строку дії паспорта прив`язки відповідачі повинні були дотримуватися норм щодо розміщення тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності, закріплених в Єдиних правилах ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони, які за своєю суттю, серед іншого, регулюють і відносини в сфері містобудування.

Також судами обох інстанцій встановлено, що в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Реєстрі прав власності на нерухоме майно відсутні відомості про реєстрацію за АТ «Полтава-банк» права користування (сервітуту) спірними земельними ділянками, у т.ч., на підставі договорів особистого строкового земельного сервітуту.

Суди обох інстанцій також зазначили, що згідно паспорту прив`язки № 01-10-17/556-770, виданого Управлінням з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради 16.04.2013, площа тимчасової споруди складає 36,30 кв.м. Згідно паспорту прив`язки № 01-10-17/556-769, виданого Управлінням з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради 16.04.2013, площа тимчасової споруди складає 55 кв.м.

Таким чином суди обох інстанцій констатували, що площа тимчасових споруд кожна окремо перевищує максимальну площу, встановлену законодавством.

Також суди виснували, що оскільки прокурором в адміністративному позові вказано, які саме інтереси держави порушено оскаржуваними положеннями спірного рішення, та враховуючи, що відсутній орган, до компетенції якого належить здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування, прокурором доведено підстави для захисту інтересів держави у суді.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

Обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження судових рішень Полтавська міська рада (скаржник-1) покликається на наявність обставин, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме на відсутність висновків Верховного Суду щодо:

- застосування частини четвертої статті 28 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI), Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності №244 та інших актів органів місцевого самоврядування, які регулюють ті ж правовідносини;

- застосування положень пунктів 4, 20 Єдиних правил № 198 (у редакції чинній до 12.04.2023) у розрізі положень статті 28 Закону № 3038-VI.

Також скаржник покликається на те, що суди попередніх інстанцій вирішили спір без врахування висновків Великої Палати Верховного Суду, сформованих у постановах від 12.02.2019 у справі № 905/2765/17 та від 08.10.2019 у справі №920/447/18, та Верховного Суду, викладених у постановах від 04.05.2020 у справі № 2040/6175/18 та від 22.04.2019 у справі № 820/601/17.

АТ «Полтава-банк» (далі - скаржник-2) також подало касаційну скаргу, яка обґрунтована тим, що суди попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосували норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 12.06.2028 у справі № 905/1552/16, від 13.02.2019 у справі №826/13468/16 та постановах Верховного Суду від 04.05.2020 у справі №2040/6175/18, від 17.12.2019 у справі № 520/9231/18, від 04.09.2019 у справі №357/13244/16-а, від 20.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 23.06.2020 у справі №815/1567/16, від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18, від 14.08.2020 у справі №820/7049/16, від 22.09.2020 у справі № 824/897/17, від 29.11.2019 у справі №359/7194/16, від 11.02.2020 у справі № 210/3268/15, від 23.04.2020 у справі №813/1790/18.

Також на переконання скаржника-2 (АТ «Полтава-банк») судами обох інстанцій протиправно застосовано до спірних правовідносин норми статті 28 Закону №3038- та Порядку № 244, що регулюють питання площі об`єктів ТС, оскільки станом на момент розміщення спірних тимчасових споруд у 2007 року, законодавцем не встановлювалися вимоги до площі малих архітектурних форм для здійснення підприємницької діяльності.

Скаржник-2 також вважає безпідставними висновки судів обох інстанцій щодо необхідності отримання погодження на розміщення ТС з власниками автомобільних доріг та уповноваженим підрозділом Національної поліції.

У контексті зазначених тверджень АТ «Полтава-банк» зазначає, що спірні ТС розміщені вже більше 15 років і жоден контролюючий орган чи особа не зверталися зі скаргами та відповідно не видавав жодних приписів щодо наявності відповідних порушень.

Також скаржник-2 вважає, що позов завлений поза межами встановленого КАС України строку звернення до суду.

Своєю чергою, суди обох інстанцій не звернули увагу на зазначені обставини та безпідставно розглянули спір по суті.

Скаржник-2 також вважає, що прокурор не мав права на звернення з цим позовом до суду.

Від Полтавської окружної прокуратури надійшов відзив на касаційну скаргу Полтавської міської ради, в якому позивач просить суд відмовити у задоволенні касаційної скарги і залишити без змін судові рішення.

Прокуратура вважає, що продовжуючи право розміщення тимчасових споруд АТ «Полтава-банк» відповідачами порушені вимоги пунктів 5.6, 5.8, 5.9, 8.1, 8.2 Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава, затвердженого рішенням Полтавської міської ради від 18.05.2012 (далі - Положення), а також статті 79-1, 99, 100, 125 Земельного кодексу України в частині надання права на розміщення тимчасової споруди за відсутності правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій її розміщено.

Таким чином, на переконання прокуратури, пунктом 2 оскаржуваного рішення міською радою безпідставно продовжено дію особистого строкового земельного сервітуту, який не було укладено у встановленому законом порядку та оспорюваних паспортів прив`язки ТС.

Також прокуратура акцентує увагу на перевищенні площі спірних тимчасових споруд та їх розміщення без згоди органу Національної поліції.

Щодо наявності підстав для представництва прокуратурою інтересів держави в цих правовідносинах, то таке питання вже поставало перед Верховним Судом у аналогічній справі № 440/7210/21 (постанова від 01.09.2022).

Відповідач-2 процесуальним правом на подачу відзиву на касаційні скарги не скористався.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам скаржників, висловленим у касаційних скаргах, Верховний Суд виходить з такого.

Верховний Суд вже розглядав справи № 440/6762/21, № 440/6767/21, №440/6768/21, № 440/6769/21, № 440/7203/21, № 440/7204/21, № 440/7212/21, №440/7213/21 та інші, в яких йшлося про визнання протиправним і скасування окремих пунктів рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021 «Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності» в частині продовження розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава, продовження дії особистих строкових земельних сервітутів та паспортів прив`язки на тимчасові споруди, а також визнання протиправними та скасування паспортів прив`язки.

У згаданих справах поставали ті ж правові питання, що і у справі, яка розглядається.

Зокрема, у постанові від 07.08.2023 у справі № 440/7204/21 Верховний Суд виснував, що:

« 92. відсутність державної реєстрації земельного сервітуту в спірних правовідносинах не може бути перешкодою для розгляду Міськрадою та іншими її уповноваженими органами питання про продовження строку розміщення тимчасових споруд на території м. Полтави, продовження строку раніше встановлених договором земельних сервітутів та строку дії паспорту прив`язки.

105. За наведеного колегія суддів відхиляє доводи прокурора про те, що відсутність державної реєстрації строкового земельного сервітуту та закінчення строку дії попередньо укладених договорів про його встановлення станом на дату ухвалення спірного рішення Міськради й дату продовження Управлінням містобудування строку дії паспорту прив`язки можуть зумовлювати їх скасування як таких, що не відповідають вимогам закону».

Колегія суддів зазначає, що цей висновок є застосовним і до справи, що розглядається.

Отже, суди попередніх інстанцій помилково мотивували часткове задоволення позову такою підставою як відсутність реєстрації документу про право користування земельною ділянкою у встановленому законом порядку.

Відповідно, ці висновки судів слід виключити з мотивувальної частини судових рішень суду першої та апеляційної інстанції.

Надаючи оцінку висновкам судів попередніх інстанцій щодо відсутності погодження Національної поліції на розміщення тимчасових споруд, колегія суддів бере до уваги правові висновки, наведені у постанові Верховного Суду від 06.12.2023 у справі №440/6759/21:

«ТС для провадження підприємницької діяльності є елементом благоустрою, розміщення якої має здійснюватися з урахуванням вимог Закону України «Про дорожній рух» та Єдиних правил № 198, а також на підставі дозвільного документу - паспорта прив`язки, який видає (продовжує строк дії) відповідний орган з дотриманням вимог вищевказаних Правил. Тому при вчиненні дій щодо продовження строку дії паспорта прив`язки уповноважений орган зобов`язаний повторно перевіряти дотримання норм щодо розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності, закріплених, зокрема в Законі України «Про дорожній рух» та Єдиних правилах №198, у тому числі наявність погодження від Національної поліції стосовно розміщення ТС у межах відведення автомобільних доріг або червоних ліній міських вулиць і доріг.

101. У світлі обставин, встановлених у справі, що розглядається, та з урахуванням вищевикладених положень законодавства, колегія суддів вважає, що хоча й відповідність намірів замовника щодо місця розташування ТС перевіряється саме на етапі оформлення, а не продовження строку дії паспорта прив`язки, відповідачі у спірних правовідносинах, будучи зобов`язаними діяти насамперед в інтересах та від імені територіальної громади, встановивши порушення вимог закону щодо розміщення належної третій особі ТС (якщо таке порушення дійсно мало місце), повинні були виправити власну ж помилку, допущену під час прийняття рішення про оформлення і видачу паспорта прив`язки на таку споруду, й вжити передбачених законом заходів для приведення місця її розміщення у відповідність вимогам законодавства, або ж відмовити у продовженні строку дії такого дозвільного документа.

102. Колегія суддів вважає, що у такому випадку не порушується баланс публічних і приватних (індивідуальних) інтересів, оскільки такі дії покликані відновити законність та правовий порядок у сфері спірних правовідносин та забезпечити, при цьому, дотримання інтересів широкого кола осіб - територіальної громади міста, запобігти негативним наслідкам, що можуть настати у зв`язку з недотриманням встановленого законодавством порядку та місця розміщення ТС.

103. У такий спосіб суб`єкт владних повноважень, який реалізує публічно-владні управлінські функції у певних правовідносинах (у цій справі у сфері благоустрою території населеного пункту, містобудування та земельних відносин), може у легітимний спосіб захистити загальний інтерес, прийнявши відповідне рішення або вчинивши певні дії (відмовивши у продовженні строку розміщення тимчасової споруди або привівши місце її розташування у відповідність до вимог законодавства).

104. Однак у спірних правовідносинах, Полтавська міськрада та утворений нею орган - Управління з питань містобудування та архітектури, продовжуючи третій особі строк розміщення тимчасової споруди та строк дії паспорту прив`язки, не звернули увагу на відсутність погодження місця розташування споруди з власниками автомобільних доріг та уповноваженим підрозділом Національної поліції, як того вимагає пункт 20 Єдиних правил, не виправили власну ж помилку, допущену під час прийняття рішення про оформлення і видачу паспорта прив`язки на таку споруду.

105. Аналогічні правові висновки у подібних спірних правовідносинах викладені Верховним Судом у постанові від 7 листопада 2023 року у справі № 440/6760/21.».

У справі, що розглядається, судами попередніх інстанцій установлено, що Полтавська міська рада та утворений нею орган - Управління з питань містобудування та архітектури, продовжуючи АТ «Полтава-банк» строк розміщення тимчасових споруд за адресами: вул. Зінківська, 10 у м. Полтаві та вул.Гожулівській, 4 у м. Полтаві, а також строк дії паспортів прив`язки від 16.04.2013 №01-10-17/556-770 і №01-10-17/556-769, не звернули увагу на відсутність погодження місця розташування споруди з власниками автомобільних доріг та уповноваженим підрозділом Національної поліції, як того вимагає пункт 20 Єдиних правил.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що хоча й відповідність намірів замовника щодо місця розташування тимчасової споруди перевіряється саме на етапі оформлення, а не продовження строку дії паспорта прив`язки, Полтавська міська рада та Управління з питань містобудування та архітектури у спірних правовідносинах, будучи зобов`язаними діяти насамперед в інтересах та від імені територіальної громади, встановивши порушення вимог закону щодо розміщення належної третім особам тимчасової споруди (якщо таке порушення дійсно мало місце), повинні були виправити власну помилку, допущену під час прийняття рішення про оформлення і видачу паспорту прив`язки на таку споруду, й вжити передбачених законом заходів для приведення місця її розміщення у відповідність вимогам законодавства, або ж відмовити у продовженні строку дії такого дозвільного документа, у подальшому на розміщення споруди.

Аналогічний правовий висновок також викладено у постановах Верховного Суду від 02.10.2024 у справах № 440/6762/21 та № 440/6768/21.

З огляду на зазначене та враховуючи правові висновки Верховного Суду щодо вирішення цієї категорії справ, колегія суддів погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що у спірних відносинах відповідачі діяли не на підставі, не в межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а оспорювані положення рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021 не відповідають вимогам частини другої статті 2 КАС України, у зв`язку із чим наявні підстави для їх скасування.

Відповідно, беручи до уваги ту обставину, що строк дії паспортів прив`язки №01-10-17/556-770 та №01-10-17/556-769 не підлягав продовженню у зв`язку з невідповідністю паспорту прив`язки вимогам статті 28 Закону № 3038-VI, пунктам 20, 26 Єдиних правил та Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава станом на дату прийняття міською радою рішення від 19.03.2021, колегія суддів також погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанцій про необхідність скасування цього паспорту прив`язки.

Щодо посилань скаржника-1, що справа помилково розглядалась за правилами адміністративного судочинства, то колегія суддів зауважує, що Верховний Суд у постанові від 12.10.2023 у справі № 440/7208/21, предметом якої також була правомірність рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021, зробив висновок, що цей спір належить розглядати в порядку саме адміністративного судочинства, оскільки він є публічно-правовим і виник у правовідносинах щодо реалізації органом місцевого самоврядування публічно - владних управлінських функцій та з приводу акту індивідуальної дії, прийнятому саме у цих відносинах.

Такий правовий висновок підтриманий Верховним Судом у постанові від 18.07.2024 у справі № 440/6758/21, де також оскаржувалося рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021 «Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності».

Тому доводи касаційної скарги скаржника-1 в цій частині є необґрунтованими.

Також у постановах від 01.09.2022 у справі № 440/7210/21 та від 12.10.2023 у справі № 440/7208/21, Верховний Суд дійшов висновку, що прокурор мав право звертатися до суду з таким позовом, оскільки він діяв в інтересах держави, а саме - з метою захисту інтересів територіальної громади м. Полтава, порушення яких зумовлено протиправністю рішення Полтавської МР та дій Управління щодо продовження терміну дії паспортів прив`язки розміщення ТС.

Зазначене спростовує доводи касаційної скарги скаржника-2.

Щодо покликань скаржника на помилкове ототожнення термінів «мала архітектурна форма» та «тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності», то у постанові від 12.09.2023 у справі № 440/7212/21 Верховний Суд дійшов такого висновку:

« 85. за правилами абзацу другого пункту 4 Єдиних правил мала архітектурна форма для провадження підприємницької діяльності - це невелика (площею до 30 кв. метрів) споруда торговельно-побутового призначення, яка виготовляється з полегшених конструкцій і встановлюється тимчасово без спорудження фундаменту.

86. Вказане визначення «малої архітектурної форми» повністю відповідає визначенню «тимчасової споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності», закріпленому в частині другій статті 28 Закону № 3038-VI.

87. згідно із пунктом 1.4 Порядку № 244, який був прийнятий на виконання вимог статті 28 Закону № 3038-VI стаціонарна ТС - це споруда, яка має закрите приміщення для тимчасового перебування людей і по зовнішньому контуру площу до 30 кв.м.

88. Аналогічне за змістом визначення терміну «стаціонарна ТС» міститься у пункті 1.3 Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава.

89. Таким чином, тимчасова споруда для провадження підприємницької діяльності є елементом благоустрою, розміщення якої здійснюється на підставі дозвільного документу - паспорта прив`язки, який видає відповідний орган за зверненням особи, яка бажає розмістити тимчасову споруду, з дотриманням вимог, у тому числі, Порядку № 244, Єдиних правил та Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава.».

Колегія суддів вважає висновки Верховного Суду у справі № 440/7212/21 правозастосовними до обставин цієї справи і не вбачає правових підстав відступати від таких.

У справі, що розглядається, судами попередніх інстанцій установлено, що згідно паспорту прив`язки № 01-10-17/556-770, виданого Управлінням з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради 16.04.2013, площа тимчасової споруди складає 36,30 кв.м.

Згідно паспорту прив`язки № 01-10-17/556-769, виданого Управлінням з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради 16.04.2013, площа тимчасової споруди складає 55 кв.м.

Таким чином, суди констатували, що спірні приміщення, кожне окремо, за своєю площею фактично перевищують допустимі 30 кв.м.

Також із наявної у матеріалах справи фотофіксації спірних ТС, суди попередніх інстанцій установили, що споруда, розташована за адресою: вул. Гожулівська, 4 у м. Полтава з кадастровим номером :03:001:0653 є суцільною, виконана з металопрофілю сірого кольору, котра має напис «Полтава-Банк», частина споруди має напівкруглу форму, довжина якої по окружності становить 12,16 м.; тамбур входу, а саме ліва стіна становить 1,6 м., стіна зі сторони входу 2,8 м.

На відкритій земельній ділянці з кадастровим номером :11:001:0317 по вул. Зіньківська, 10 у м. Полтава розташована металева споруда прямокутної форми з надписом «Полтава-Банк», довжина якої становить 11,1 м., ширина - 5,1 м., що свідчить про ї загальну орієнтовну площу 56,61 кв. м.

Отже, суди правильно зазначили, що паспорти прив`язки, з урахуванням яких прийнято оскаржуване рішення, не відповідають вимогам, як статті 28 Закону №3038-VI так і Порядку № 244.

Таким чином, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що Полтавська міська рада не мала правових підстав для продовження строку розміщення ТС та терміну дії паспортів прив`язки.

Оцінюючи доводи скаржника-2 щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій до спірних правовідносин чинних положень статті 28 Закону №3038-VI і Порядку № 244 в частині вимог до площі тимчасових споруд (не більше 30 кв.м.), то колегія суддів зазначає, що за змістом частини першої статті 58 Основного Закону України новий акт законодавства застосовується до тих правовідносин, які виникли після набрання ним чинності. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення акта законодавства та продовжують існувати після його ухвалення, то нове нормативне регулювання застосовується з дня набрання ним чинності або з дня, встановленого цим нормативно-правовим актом, але не раніше дня його офіційного опублікування (абзац четвертий пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 12.07.2019 № 5-р(I)/2019).

Колегія суддів наголошує, що правова визначеність як елемент верховенства права не передбачає заборони на зміну нормативно-правового регулювання. На думку Конституційного Суду України, особи розраховують на стабільність та усталеність юридичного регулювання, тому часті та непередбачувані зміни законодавства перешкоджають ефективній реалізації ними прав і свобод, а також підривають довіру до органів державної влади, їх посадових і службових осіб. Однак очікування осіб не можуть впливати на внесення змін до законів та інших нормативно-правових актів (абзац 4 п. 4.1 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 22.05.2018 № 5-р/2018).

Таким чином, суди обох інстанцій цілком обґрунтовано застосували до спірних правовідносин чинні на момент вирішення суб`єктом владних повноважень питання продовження строків паспортів прив`язки № 01-10-17/556-770 та № 01-10-17/556-769 положення статті 28 Закону № 3038-VI і Порядку № 244, які встановлюють вимоги до площі ТС.

Щодо тверджень АТ «Полтава-банк» про порушення прокурором строку звернення до суду, колегія суддів вважає вартими уваги доводи самого прокурора про те, що паспорти прив`язки ТС, видані Управлінням з питань містобудування та архітектури, не підлягають оприлюдненню та не містяться в загальному доступі.

Водночас, зазначені документи Управлінням ніколи раніше не надсилалися до органів прокуратури ні самостійно, ні на запити прокурора. Матеріали справи таких даних також не містять.

Повідомлення про можливі порушення законодавства при продовженні права користування тимчасовими спорудами для провадження підприємницької діяльності до органів прокуратури також не надходили.

Своєю чергою, наявність порушень містобудівного законодавства у спірних правовідносинах виявлено прокуратурою в ході досудового розслідування кримінального провадження, внесеного прокурором до Єдиного реєстру досудових розслідувань 30.03.2021, в рамках якого проведено детальне вивчення питання законності продовження органами місцевого самоврядування права на розміщення понад 200 тимчасових споруд у місті Полтаві, визначених двома рішеннями Полтавської міської ради від 19.03.2021 «Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності» та «Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м.Полтава».

Зазначені обставини були зазначені прокурором на виконання вимог ухвали Полтавського окружного адміністративного суду від 02.08.2021 про залишення позовної заяви без руху, з урахуванням власне яких судом і було відкрито провадження у цій справі.

Аналогічного висновку щодо відсутності підстав для застосування до цієї категорії справ про оскарження рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021 «Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності» наслідків пропуску строку звернення до суду дійшов також Верховний Суд у постанові від 11.04.2024 у справі № 440/6751/21.

Щодо тверджень скаржників про неврахування судами висновків Великої Палати Верховного Суду, сформованих у постановах від 12.02.2019 у справі № 905/2765/17 та від 08.10.2019 у справі № 920/447/18, та Верховного Суду, викладених у постановах від 04.05.2020 у справі № 2040/6175/18 та від 22.04.2019 у справі №820/601/17, то колегія суддів зазначає таке.

У справі № 905/2765/17 предмет спору стосувався правомірності припинення відповідною міською радою договору особистого строкового сервітуту та, як наслідок, демонтажу малої архітектурної форми (торговельного павільйону), що за висновками Великої Палати Верховного Суду зачіпає приватні інтереси суб`єкта підприємницької діяльності, а отже має цивільно-правову природу. Зазначене, за позицією Суду, виключає кваліфікацію правовідносин сторін у цій справі як такі, що засновані на управлінських чи контролюючих функціях однієї сторони стосовно іншої, а отже, цей позов не має визначених Кодексом адміністративного судочинства України ознак адміністративного.

Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що у зазначеній вище справі орган місцевого самоврядування, реалізуючи право розпорядження земельною ділянкою, відповідно до статті 5 Земельного кодексу України має рівні права з громадянами та юридичними особами, з якими він вступає у відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею, тобто є рівноправним суб`єктом земельних відносин. У цьому спорі учасники земельних відносин не підпорядковані один одному, а отже, суб`єкт владних повноважень - орган місцевого самоврядування - владних управлінських функцій не здійснював.

У справі № 920/447/18, яка розглядалась Великою Палатою Верховного Суду, предметом спору було порушене право землекористування позивача, а саме - розміщення тимчасових споруд на земельних ділянках, які не виділялись для такої мети відповідачам, натомість передані за волевиявленням власника у користування третій особі. Враховуючи, що згідно з установленими у вказаній справі обставинами сторона у справі - суб`єкт підприємницької діяльності використовує земельні ділянки під майном (нежитлові споруди для розміщення кафе), призначеним для такої діяльності, звернувся до відповідної ради за оформленням права на одержання сервітуту як підприємець, та діяв у цих правовідносинах як суб`єкт господарювання, Велика Палата Верховного Суду погодилась з висновком судів попередніх інстанцій про віднесення такого спору до юрисдикції господарських судів.

На відміну від обставин, встановлених у справах № 905/2765/17 та № 920/447/18 (постанови Великої Палати Верховного Суду від 12.02.2019 та від 08.10.2019), на які як приклад неоднакового правозастосування посилається скаржник, вимоги позову у справі, що розглядається, не стосуються речових прав на земельні ділянки як відповідачів, так і третьої особи.

У справі № 2040/6175/18 предметом спору було визнання протиправними дій відповідача, які полягали у відмові в наданні паспорту прив`язки тимчасової спору та зобов`язання надати паспорт прив`язки тимчасової споруди.

Верховний Суд зазначив, що обставини з приводу правових підстав для користування земельною ділянкою не входять до обсягу тих питань, котрі підлягають дослідженню владним суб`єктом при розгляді матеріалів звернення зацікавленої особи з приводу погодження намірів розташування тимчасової споруди та видачі паспорту прив`язки тимчасової споруди.

Проте, у справі, що розглядається, колегія суддів зазначила, що суди попередніх інстанцій помилково мотивували задоволення позову такою підставою як відсутність реєстрації земельного сервітуту у встановленому законом порядку.

У справі № 820/601/17 предметом спору було визнання протиправними і скасування наказів Державної служби геології та надр України щодо зупинення дії спеціального дозволу на користування

Таким чином, дослідивши зміст постанов Верховного Суду, на які посилаються скаржники, як на практику застосування норм права у подібних правовідносинах, колегія суддів дійшла висновку, що правовідносини у справах не є подібними правовідносинам у цій справі.

Вищевикладеним спростовуються доводи касаційних скарг Полтавської міської ради та АТ «Полтава-банк».

VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Отже, враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувані судові рішення підлягають зміні в частині мотивів часткового задоволення позовних вимог, а в іншій частині залишенню без змін, оскільки в іншій частині суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд

У Х В А Л И В:

Касаційні скарги Полтавської міської ради та Акціонерного товариства «Полтава-банк» задовольнити частково.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 07.09.2022 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22.06.2023 у справі №440/8482/21 змінити, виклавши їх мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

В іншій частині рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 07.09.2022 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22.06.2023 у справі № 440/8482/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А. Ю. Бучик

А. А. Єзеров