Справа № 620/232/25
Суддя: Мельничук Володимир Петрович
Дата ухвалення: 2025-04-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/232/25 Головуючий у І інстанції - Дубіна М.М.
Суддя-доповідач - Мельничук В.П.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 квітня 2025 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

Головуючого-судді: Мельничука В.П.

суддів: Бужак Н.П., Собківа Я.М.,

при секретарі: Руденко Д.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду апеляційну скаргу Чернігівської окружної прокуратури на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2025 року у справі за адміністративним позовом Керівника Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради, Виконавчого комітету Чернігівської міської ради, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «Клінтехсервіс», про визнання протиправним та скасування пункту рішення, наказу, містобудівних умов та обмежень, зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И Л А:

Керівник Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради, Виконавчого комітету Чернігівської міської ради, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «Клінтехсервіс», в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати пункт 1.3 рішення виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 24.04.2024 № 247 «Про затвердження та надання містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок», яким затверджено та надано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки Товариству з обмеженою відповідальністю «Клінтехсервіс» для будівництва автомийки самообслуговування на шість постів зі знесенням існуючої будівлі по вул. Музичній, 1, корп. 2 нежитлове приміщення 1 в м. Чернігові на орендованій земельній ділянці;

- скасувати наказ Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради від 26.04.2024 №25-М «Про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки», яким ТОВ «Клінтехсервіс» надано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки для проєктування об`єкта будівництва автомийки самообслуговування на шість постів зі знесенням існуючої будівлі по вул. Музичній, 1, корп. 2 нежитлове приміщення 1 в м. Чернігові на орендованій земельній ділянці та внесено в реєстр містобудівних умов та обмежень містобудівні умови та обмеження для проєктування об`єкта будівництва автомийки самообслуговування на шість постів зі знесенням існуючої будівлі по вул. Музичній, 1, корп. 2 нежитлове приміщення 1 в м. Чернігові на орендованій земельній ділянці;

- скасувати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва, видані ТОВ «Клінтехсервіс» для будівництва автомийки самообслуговування на шість постів зі знесенням існуючої будівлі по вул. Музичній, 1, корп. 2 нежитлове приміщення 1 в м. Чернігові на орендованій земельній ділянці, які наказом Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради від 26.04.2024 № 25-М внесені до Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва за реєстраційним номером MU01: 7361-1725-2856-4160.

Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2025 року позовну заяву залишено без розгляду.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, Чернігівська окружна прокуратура подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2025 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

В апеляційній скарзі Чернігівська окружна прокуратура посилається на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання.

Доводи апеляційної скарги обґрунтовані нездійсненням (неналежним здійсненням) центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду своїх повноважень, оскільки оспорювані рішення Відповідача прийняті з порушенням вимог земельного законодавства та законодавства у сфері містобудівної діяльності, а ДІАМ України, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження щодо захисту інтересів держави в межах спірних правовідносин, не здійснює відповідний захист інтересів держави, про що Чернігівську окружну прокуратуру було повідомлено листом від 27.11.2024 № 7469/0213-24.

Таким чином, у суду першої інстанції були відсутні правові підстави для залишення позовної заяви без розгляду.

Відзиву Відповідачів, Третьої особи на апеляційну скаргу Чернігівської окружної прокуратури до суду апеляційної інстанції не надходило, що не перешкоджає розгляду справи.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, представника Позивача, дослідивши доводи апеляційної скарги та перевіривши матеріали справи, колегія суддів зазначає наступне.

Залишаючи позовну заяву без розгляду суд першої інстанції дійшов висновку про ненадання прокурором доказів, які б свідчили про невиконання або неналежне виконання Державною інспекцією архітектури та містобудування, яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції та зазначає таке.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

При цьому, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 частини другої ст. 129 Конституції України).

Відповідно до частини 4 статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України «Про прокуратуру».

Частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Згідно з частиною 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Таким чином прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке «нездійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте, «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав Позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Прокурор не може вважатись альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічна позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, у постановах Верховного Суду від 30 вересня 2019 року у справі № 802/4083/15-а, від 13 грудня 2019 року у справі № 810/3160/18, від 27 грудня 2019 року у справі № 826/15235/18, від 05 березня 2020 року у справі № 520/6826/19.

Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 99 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

При цьому, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Вказаний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а.

З огляду на викладене, прокурор в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі зобов`язаний вказати докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Тобто, прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та інші закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

При цьому, Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

У зв`язку з наведеним, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Отже, таке представництво: по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру», навівши відповідне обґрунтування цього.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 13 жовтня 2020 року у справі № 810/2509/17 та від 28 квітня 2021 року у справі № 809/964/16.

Як вбачається з даного адміністративного позову, пунктом 1.3 рішення виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 24.04.2024 № 247 «Про затвердження та надання містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок» затверджено та надано ТОВ «Клінтехсервіс» містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки для будівництва автомийки самообслуговування на шість постів зі знесенням існуючої будівлі по вул. Музичній, 1, корп. 2 нежитлове приміщення 1 в м. Чернігові на орендованій земельній ділянці.

Наказом Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради від 26.04.2024 № 25-М «Про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки» ТОВ «Клінтехсервіс» надано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки для проєктування об`єкта будівництва автомийки самообслуговування на шість постів зі знесенням існуючої будівлі по вул. Музичній, 1, корп. 2 нежитлове приміщення 1 в м. Чернігові на орендованій земельній ділянці (пункт 1) та внесено в реєстр містобудівних умов та обмежень містобудівні умови та обмеження для проєктування об`єкта будівництва автомийки самообслуговування на шість постів зі знесенням існуючої будівлі по вул. Музичній, 1, корп. 2 нежитлове приміщення 1 в м. Чернігові на орендованій земельній ділянці (пункт 2);

Вказані містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва, видані ТОВ «Клінтехсервіс» для будівництва автомийки самообслуговування на шість постів зі знесенням існуючої будівлі по вул. Музичній, 1, корп. 2 нежитлове приміщення 1 в м. Чернігові на орендованій земельній ділянці, які наказом Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради від 26.04.2024 № 25-М внесені до Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва за реєстраційним номером MU01:7361-1725-2856-4160, мають статус діючих.

Разом з тим, земельна ділянка з кадастровим номером: :01:037:0593, площею 0,1197 га, яка розташована по вул. Музичній, 1, корп. 2 віднесена до земель громадської забудови та має цільове призначення - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, що підтверджується договором оренди земельної ділянки від 17.10.2023 № 4528, а також інформацією Державного земельного кадастру про право власності та речові права на земельну ділянку.

08.11.2024 Виконувач обов`язків заступника керівника Чернігівської окружної прокуратури звернувся до ДІАМ України, у якому прокурор серед іншого зазначив, що Чернігівською окружною прокуратурою розпочато процедуру встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у порядку статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) за фактом можливого порушення вимог земельного законодавства внаслідок отримання ТОВ «Клінтехсервіс» містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки з кадастровим номером: :01:037:0593, площею 0,1197 га, яка розташована по вул. Музичній, 1, корп. 2, об`єктами дорожнього сервісу, всупереч цільовому призначенню земельної ділянки.

Також виконувач обов`язків заступника керівника окружної прокуратури, зважаючи на виявлені порушення інтересів держави в частині цільового використання земельних ділянок, з метою встановлення наявності підстав для представництва прокуратурою інтересів держави в суді, керуючись абзацом 4 частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII, просив повідомити окружну прокуратуру про вжиті заходи, у тому числі позовного характеру, ДІАМ України щодо:

- визнання протиправним та скасування 1.3. рішення виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 24.04.2024 № 247 «Про затвердження та надання містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок»;

- визнання протиправним та скасування наказу Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради від 26.04.2024 № 25-М «Про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки» яким затверджено містобудівні умови та обмеження від 24.04.2024 № 02-01/25 для будівництва автомийки самообслуговування на шість постів зі знесенням існуючої будівлі по вул. Музичній, 1 корп. 2 нежитлове приміщення 1 в м. Чернігові на орендованій земельній ділянці та містобудівні умови № 02-01/25 від 24.04.2024.

Листом від 27.11.2024 № 7469/0213-24 ДІАМ України з посиланням на постанову Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану», повідомило прокуратуру, зокрема про те, що станом на дату надання відповіді ДІАМ України не здійснювались заходи державного архітектурно-будівельного нагляду стосовно дотримання Управлінням архітектури та містобудування Чернігівської міської ради вимог містобудівного законодавства при видачі містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва «Будівництво автомийки самообслуговування на шість постів зі знесенням існуючої будівлі по вул. Музичній, 1 корп. 2 нежитлове приміщення 1 в м. Чернігові на орендованій земельній ділянці».

Так, згідно з частиною 1 статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI) державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (частина 2 статті 41-1 Закону № 3038-VI).

Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначено Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698 (далі - Порядок № 698), пунктом 2 якого визначено, що нагляд здійснюється головними інспекторами будівельного нагляду ДІАМ шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.

При цьому, право посадових осіб органу державної влади, який здійснює державний архітектурно-будівельний нагляд звертатися до суду з позовами про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності прямо передбачено положеннями пункту 6 частини четвертої статті 41-1 Закону № 3038-VI.

Таким чином, повноваження вказаного вище центрального органу виконавчої влади, наділеного функціями державного архітектурно-будівельного нагляду оскаржити до суду рішення, прийняте об`єктом нагляду, яке порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, є беззаперечним.

Прокурор звертаючись до суду з даним адміністративним позовом в інтересах держави в особі ДІАМ України, обґрунтував своє право на звернення до суду першим «виключним» випадком - невідповідністю рішення Відповідача вимогам законодавства та неналежним здійсненням ДІАМ України своїх повноважень щодо архітектурно-будівельного контролю та нагляду, оскільки будь-які контрольні заходи цим органом не проводяться з огляду на положення пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 № 64 «Про введення воєнного стану в Україні».

Як на підставу зазначеного Позивач посилається на правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 05 липня 2023 року у справі № 380/15396/22.

Проте, як зазначено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 30 січня 2019 року у справі № 755/10947/17, незалежно від того чи перераховані усі постанови, у яких викладена правова позиція, від якої відступив Верховний Суд, суди під час вирішення тотожних спорів мають враховувати саме останню правову позицію Верховного Суду.

А як вказано Верховним Судом у постанові від 11 червня 2024 року у справі № 380/9047/22, надаючи правову оцінку щодо фактичного нездійснення ДІАМ України функції архітектурно-будівельного контролю та нагляду на час звернення прокурора до суду з позовом, колегія суддів Верховного Суду виходила із такого.

Відповідно до частини 8 статті 29 Закону № 3038-VI скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється: за заявою замовника або за рішенням суду.

Отже, містобудівні умови та обмеження не можуть бути самостійно скасовані органом, до відання якого належить здійснення контролю та/або нагляду за суб`єктами містобудівної діяльності.

При цьому, повертаючись до обґрунтовування прокурором права представництва в суді інтересів держави в особі ДІАМ України, яке, як зазначено вище, обґрунтовано посиланням на невідповідність оскаржуваного рішення відповідача вимогам закону та наявністю першого «виключного» випадку - нездійснення (неналежне здійснення) центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду своїх повноважень з огляду на введення воєнного стану та мораторію на проведення контрольних заходів, колегія суддів вважає необхідним вказати на те, що «нездійснення захисту» має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні».

При цьому, пунктом 2 цієї ж постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» визначено, що за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов`язань України протягом періоду воєнного стану дозволити здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах.

Таким чином, введення відповідного мораторію на проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) не є тотожним бездіяльності або неналежному виконанню своїх повноважень відповідними органами.

Отже, на період воєнного стану ДІАМ України за певних умов уповноважена проводити позапланові заходи державного нагляду (контролю).

Разом з тим, це не означає, що прокурор наділений цими повноваженнями на період воєнного стану і без проведення уповноваженим органом перевірки, за результатами якої встановлено відповідні порушення, одразу звертатись до суду із скасуванням рішення про затвердження містобудівних умов та обмежень.

При цьому, виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності реалізується через механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, який здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.

У свою чергу, лише у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності за наслідками перевірок, у центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, виникає право на звернення до суду з позовом про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду.

Аналогічні правові висновки викладено Верховним Судом у постанові від 31 січня 2024 року у справі № 380/13877/21.

Також Позивач посилається на правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 30 жовтня 2024 року у справі № 620/18833/21.

Проте, колегія суддів звертає увагу, що у зазначеній вище постанові Верховного Суду не вирішувалось питання наявності/відсутності підстав для звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави.

Таким чином, правовідносини у справі № 620/18833/21 не є подібними до правовідносин у даній адміністративній справі.

Відтак, беручи до уваги встановлені за результатами дослідження наявних у справі доказів обставини, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про ненадання прокурором доказів, які б свідчили про невиконання або неналежне виконання Державною інспекцією архітектури та містобудування, яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо архітектурно-будівельного контролю та нагляду, з чим погоджується і колегія суддів.

Враховуючи вищезазначене, колегія суддів вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції про залишення позовної заяви без розгляду.

Оцінюючи інші доводи апеляційної скарги, колегія суддів зазначає, що згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 09 грудня 1994 року, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.

При цьому, згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до положень ст. 242 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Згідно пункту 2 частини 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Розглянувши доводи Чернігівської окружної прокуратури, викладені в апеляційній скарзі, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що ухвала суду першої інстанції постановлена з додержанням норм матеріального та процесуального права, підстав для її скасування не вбачається, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 310, 315, 316, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Чернігівської окружної прокуратури залишити без задоволення, а ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2025 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий-суддя: В.П. Мельничук

Судді: Н.П. Бужак

Я.М. Собків

Повний текст складено 02.04.2025 року.