Справа № 160/27720/23
Суддя: Круговий О.О.
Дата ухвалення: 2025-03-25 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

25 березня 2025 року м. Дніпросправа № 160/27720/23

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Кругового О.О. (доповідач),

суддів: Щербака А.А., Шлай А.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Дніпрі апеляційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю «АСПЕКТ АК»

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05.01.2024, (суддя суду першої інстанції Турлакова Н.В.), прийняте в порядку письмового провадження в м. Дніпрі, в адміністративній справі №160/27720/23 за позовом Криворізької центральної окружної прокуратури в інтересах держави в особі: Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Дніпропетровській області до Товариства з обмеженою відповідальністю «АСПЕКТ АК» про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

24.10.2023 Криворізька центральна окружна прокуратура в інтересах Головного управління ДСНС України у Дніпропетровській області звернулась до суду з адміністративним позовом, в якому просила:

- визнати протиправною бездіяльність Товариства з обмеженою відповідальністю АСПЕКТ АК (адреса: проспект Металургів, 36/1, м. Кривий Ріг, Дніпропетровська область, 50050, ) в частині невжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - сховища №14028, що знаходиться за адресою: Дніпропетровська область, місто Кривий Ріг, вулиця Володимира Великого, 14а, у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018 Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту;

- зобов`язати Товариство з обмеженою відповідальністю АСПЕКТ АК (адреса: проспект Металургів, 36/1, м. Кривий Ріг, Дніпропетровська область, 50050,) привести у стан готовності до використання за призначенням захисну споруду цивільного захисту №14028, що знаходиться за адресою: Дніпропетровська область, місто Кривий Ріг, вулиця Володимира Великого, 14а, у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018 Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту.

Адміністративний позов обґрунтований тим, що відповідач, порушуючи вимоги ст. 32 Кодексу цивільного захисту України, п.10 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку затвердженого Постановою КМУ від 10.03.2017 року №138, та, будучи балансоутримувачем зазначеного об`єкту цивільного захисту, належним чином не здійснює свій обов`язок щодо утримання захисної споруди цивільного захисту у готовності до використання за призначенням. Прокурор звертає увагу на тому, що спір у даній справі стосується бездіяльності відповідача внаслідок чого захисна споруда ще з 2021 року є неготовою до використання за призначенням, що призводить до загрози життю та здоров`я населення, так як в даний час на території України проходять бойові дії та наносяться ракетні удари по об`єктам промисловості та житлової інфраструктури, зокрема і місті Кривому Розі. Отже, зберігається реальна загроза для життя мешканців м. Кривого Рогу. Таким чином, внаслідок протиправної бездіяльності відповідача у сфері цивільного захисту населення порушено інтереси держави та територіальної громади, що і є підставою для звернення із даним позовом прокурором.

Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 05.01.2024 задовольнив позовні вимоги Криворізької центральної окружної прокуратури. Визнав протиправною бездіяльність Товариства з обмеженою відповідальністю АСПЕКТ АК в частині невжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - сховища №14028, що знаходиться за адресою: Дніпропетровська область, місто Кривий Ріг, вулиця Володимира Великого, 14а, у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018 Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту. Зобов`язав Товариство з обмеженою відповідальністю АСПЕКТ АК привести у стан готовності до використання за призначенням захисну споруду цивільного захисту №14028, що знаходиться за адресою: Дніпропетровська область, місто Кривий Ріг, вулиця Володимира Великого, 14а, у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018 Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції відповідач звернувся з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом вимог норм матеріального та процесуального права просить рішення суду скасувати та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позовних вимог.

Апеляційна скарга обгрнутована тим, що будівля, яка знаходиться за адресою: Дніпропетровська область, місто Кривий Ріг, вулиця Володимира Великого, 14а, була придбана 28 серпня 2002 року у Товариства з обмеженою відповідальністю «Олександр і Ко». Повний перелік нерухомості, а точніше його ідентифікація, зазначена в Додатку № 1 до цього Договору. Також є підписаний Акт приймання передачі, в якому чітко зазначається перелік майна, переданий за договором (копії документів , надані Позивачем до позову). Отже, ТОВ «АСПЕКТ АК» набуло право приватної власності виключно на те майно, яке було визначене Сторонам в Акті приймання передачі. Жодної інформації про існування в придбаній будівлі захисної споруди не зазначено, як і не зазначено про будь-які зобов`язання щодо постановки на баланс захисної споруди, утримання її, тощо. Окрім того, в подальшому після придбання, для проведення реконструкції Відповідач отримав всі висновки та дозвільні документи. Після проведеної реконструкції, отримав правовстановлюючий документ, яким є Свідоцтво про право власності на нерухоме майно від 30.11.2010 р. Відповідно до нього володіє дев`яти поверховою будівлею офісних приміщень після реконструкції системи опалення(нове будівництво двох дахових теплогенераторних) літ. «А-9» загальною площею 6193, кв.м., у тому числі загальна площа надбудови 43,8 кв.м. Особа, у якої Відповідач придбав будівлю - Товариство з обмеженою відповідальністю «Олександр і Ко» попередньо придбав у Акціонерного комерційного банку «Новий» також виключно будівлю без будь-яких згадувань про наявність захисної споруди. Аналогічно, отримавши у власність будівлю головної контори РУ ім. Кірова за Мировою угодою, без будь-яких документів про наявність захисної споруди. Окрім того, Позивачем не надавалося до суду жодного документу на підтвердження переходу права власності на дану захистну споруду від РУ ім. Кірова до Акціонерного комерційного банку «Новий», і потім відповідно і до ТОВ «Александр і Ко». За цим питанням повинні слідкувати виключно органами ДСНС України. Проте, позивач навіть не звертався за запитами до них, щодо надання роз`яснення та відповідних документів переходу права власності на захисну споруду № 14028. Отже, з моменту переходу права власності від РУ ім. Кірова до Акціонерного комерційного банку «Новий» дана захисна споруда № 14028 більше ні за ким не обліковувалася і по факту припинила своє існування.

Від позивача на адресу суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому посилаючись на необґрунтованість доводів скарги просить рішення суду залишити без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.

Від відповідача на адресу суду надійшли додаткові пояснення, в яких він вказує на відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Позивач також були подані до суду додаткові пояснення, в яких він наполягає на обґрунтованості позовних вимог.

Дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, відзиву на апеляційну скаргу, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного судового рішення норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

Судом встановлено та матеріалами справи підтверджено, що на території міста Кривого Рогу знаходиться захисна споруда - сховище №14028, що розташована за адресою: м. Кривий Ріг, вул. Володимира Великого (Мелешкіна), 14а.

Так, нерухоме майно (головна контора Рудоуправління ім. Кірова) за адресою: м. Кривий Ріг, вул. Володимира Великого (Мелешкіна), 14а належало ДП Рудоуправління ім. Кірова.

Ухвалою Господарського суду Дніпропетровської області від 29.07.2002 у справі №4/27 затверджено мирову угоду, згідно з якою вказане нерухоме майно перейшло у власність Акціонерного комерційного банку Новий в рахунок боргу.

В подальшому Акціонерний комерційний банк Новий продав вказане нерухоме майно ТОВ Александр і К°, що підтверджується договором купівлі-продажу від 02.08.2002.

Після чого ТОВ Александр і К° продало нерухоме майно (головна контора Рудоуправління ім. Кірова) за адресою: м. Кривий Ріг, вул. Володимира Великого (Мелешкіна), 14а ТОВ Аспект АК, що підтверджується договором купівлі-продажу від 28.08.2002.

Згідно з обліковою карткою сховища №14028 захисна споруда цивільного захисту вбудована у приміщення рудоуправління, що знаходиться за адресою: м. Кривий Ріг, вул. Володимира Великого (Мелешкіна), 14а.

Виконком Саксаганської районної у місті ради проводив нараду з питання приведення у належний стан захисної споруди №14028 за адресою: м. Кривий Ріг, вул. Мелешкіна (Володимира Великого), 14а, що підтверджується протоколом від 24.10.2008. Згідно із протоколом від 24.10.2008 власника захисної споруди (ТОВ Аспект АК) зобов`язано привести вказану захисну споруду у належний стан.

Також ГУ МНС у Дніпропетровській області зверталося з листом №4203/05 від 30.11.2010 до КП Криворізьке БТІ щодо проведення інвентаризації захисних споруд, що знаходяться на території м. Кривого Рогу. До вказаного листа додано додаток, в якому зазначено перелік захисних споруд та їх власників, зокрема вказано, що власником захисної споруди №14028 за адресою: м. Кривий Ріг, вул. Володимира Великого (Мелешкіна), 14а є ТОВ Аспект АК.

На підставі інформації про стан готовності споруд цивільного захисту на території міста Кривого Рогу, отриманого від Криворізького РУ ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області (лист №966/02-22 від 08.04.2022), Криворізькою центральною окружною прокуратурою внесено відомості до ЄРДР №0000054 від 12.04.2022 за ознаками кримінального правопорушення передбаченого ч. 1 ст. 367 КК України за фактом невиконання балансоутримувачами вимог щодо належного утримання захисних споруд.

З метою встановлення реального стану захисної споруди цивільного захисту в рамках кримінального провадження №0000054 за ознаками кримінального правопорушення передбаченого ч. 1 ст. 367 КК України проведено 13.07.2023 огляд сховища №14028 за участі головного фахівця відділу ЦЗ Криворізького районногоуправління ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області майора служби ЦЗ Дем`яненко К.О. та провідного інспектора ВЗНС Криворізького району ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області старшим лейтенантом служби ЦЗ Філепенко В.С.

Під час огляду встановлено, що сховище має наступні недоліки, які перешкоджають у приведенні його у придатний до використання стан:

фільтровентиляційне обладнання знаходяться у непрацездатному стані, фільтра- поглиначі не обслужені, один електроручний вентилятор, який знаходиться у вентиляційній кімнаті, перебуває у не робочому стані;

система каналізації утримується у неробочому стані;

система зв`язку і оповіщення відсутня;

захисно-герметичні та герметичні двері знаходяться у непридатному стані, ущільнююча гума задубіла та стала не придатною до використання за призначенням;

перевірка на герметичність захисної споруди не проводилась.

Спеціалістами з цивільного захисту зроблено висновок про неготовність для використання за призначенням сховища №14028, що розташоване за адресою: Дніпропетровська обл., м. Кривий Ріг, вул. Володимира Великого, 14а.

Однак, як встановлено в ході реалізацій функцій прокуратури, захисна споруда цивільного захисту - сховище №14028, що розміщене за адресою: Дніпропетровська обл., м. Кривий Ріг, вул. Володимира Великого, 14а, перебуває в неготовому до використання за призначенням стані, про що свідчить лист Криворізького РУ ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області № 49 2801-2290/49 28 від 21.07.2023, незважаючи на неодноразові ракетні удари по інфраструктурі міста Кривого Рогу Дніпропетровської області, через що вказане сховище не здатне забезпечити захист цивільного населення та у разі використання за призначенням створює загрозу для життя та здоров`я людей.

Вказане стало підставою для звернення до суду з адміністративним позовом про приведення у відповідність захисної споруди.

Вирішуючи спір між сторонами та задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що оскільки ТОВ «АСПЕКТ АК» не приведено у відповідність захисну споруду, наявні підстави для задоволення позовних вимог Криворізької центральної окружної прокуратури в інтересах Головного управління ДСНС України у Дніпропетровській області.

Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до частини першої статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.

Згідно з частинами другою та четвертою статті 46 КАС України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом № 1697-VІІ.

Законом України від 02.06.2016 № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який набрав чинності 30.09.2016, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Стаття 131-1 Конституції України вказує зокрема на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя та змінено характер її діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення.

Такі зміни були зумовлені тим, що після вступу до Ради Європи 09.11.1995, Україна взяла на себе зобов`язання, що роль та функції прокуратури зміняться, зокрема стосовно здійснення загального нагляду за законністю, перетворивши цей інститут в орган, що відповідає стандартам Ради Європи. З того часу Венеційська комісія у своїх численних висновках стосовно України указувала, що функції прокуратури значно перевищують межі функцій, які повинна мати прокуратура в демократичному суспільстві.

При цьому зміну статусу прокуратури було закладено в «Перехідних положеннях» Конституції України 1996 року, якими визначено, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон № 1697-VII (у редакції, чинній на момент звернення прокурора із цим позовом до суду), відповідно до частини першої статті 23 якого представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини першої статті 23 Закону № 1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII визначено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Верховний Суд вже викладав висновки щодо застосування норм статті 23 Закону № 1697-VII та статті 53 КАС України стосовно права прокурора на звернення до суду в інтересах держави у контексті необхідності врахування висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16 у подібних правовідносинах, зокрема у постановах від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, від 24.01.2025 у справах № 520/30126/23 та №520/13228/23, № 400/9970/23, від 30.01.2025 у справі №420/22304/23, від 31.01.2025 № 320/3128/23, від 06.02.2025 у справі №160/18617/23 та багатьох інших. Практика Верховного Суду щодо застосування вказаних норм права у подібних правовідносинах є сталою та послідовною, а висновки, наведені у вищевказаних справах, є релевантними до обставин цієї справи.

Аналіз вищенаведених норм дає підстави для висновку, що прокурор, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього існують виняткові умови та в порядку визначеному законом.

Із змісту частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII випливає, що однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави є наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а іншою - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 у справі № 1-1/99, «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Однак у кожному випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підстави для звернення прокурора до суду.

Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

Враховуючи викладене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі №822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

У справі, що розглядається, керівник Криворізької центральної окружної прокуратури звернувся до окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, який є територіальним органом ДСНС, уповноваженим на забезпечення реалізації державної політики у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

З матеріалів справи вбачається, що звернення Криворізької центральної окружної прокуратури до суду з цим позовом обґрунтовано бездіяльністю ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання.

У позовній заяві прокурор зазначив, що ГУ ДСНС у Дніпропетровськй області, як спеціально уповноважений державою орган, який мав би бути позивачем у цій справі, знаючи про тривале ігнорування балансоутримувачем вимог щодо приведення сховища у відповідність до вимог чинного законодавства, відповідних заходів не вживає, тобто не виконує своїх функцій та, відповідно, не здійснює захисту інтересів держави, а тому з вказаним позовом звертається саме прокурор в інтересах ГУ ДСНС у Дніпропетровській області як позивача у цій справі, щоб інтереси держави, які полягають у забезпеченні належного цивільного захисту населення в умовах воєнного стану, не залишилися незахищеними.

У контексті наведеного першочергового значення набуває питання, чи наділено ГУ ДСНС у Дніпропетровській області належним обсягом компетенції, що дозволяє йому набути статус позивача у цій справі.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України.

Таким чином, участь органів державної влади в судовому процесі пов`язана саме з їх компетенцією у здійсненні їх повноважень.

Відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, пожеж та інших небезпечних подій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, та визначає повноваження Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів державної влади, що не входять до системи центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування регулюються Кодексом цивільного захисту України від 02.10.2012 № 5403-VI (у редакції, чинній на момент звернення до суду із цим позовом).

Статтею 17-1 Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, яким є Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) (пункт 1 Положення про Державну службу з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052, у редакції, чинній на момент звернення до суду із цим позовом), який здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи (пункт 7 цього ж Положення, частина 3 статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно з частиною другою статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, серед іншого:

здійснює державний нагляд (контроль) у сфері пожежної та техногенної безпеки щодо виявлення та запобігання порушенню вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, іншими юридичними особами;

звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти;

подає Раді міністрів Автономної Республіки Крим, центральним та місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування інформацію про юридичних та фізичних осіб, винних у порушенні вимог законодавства у сфері цивільного захисту.

Статтею 18 Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту, до яких віднесено Міністерство внутрішніх справ України (МВС), яке є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики, зокрема, у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності (пункт 1 Положення про МВС України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 № 878, у редакції, чинній на момент звернення до суду із цим позовом).

Згідно з частиною першою статті 18 Кодексу цивільного захисту України до повноважень інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту належить, серед іншого:

забезпечення цивільного захисту у сфері суспільного життя, в якій реалізує державну політику відповідний орган виконавчої влади;

здійснення заходів щодо захисту населення і територій під час надзвичайних ситуацій;

визначення за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування загальної потреби у захисних спорудах цивільного захисту для суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління;

організація здійснення заходів щодо створення, утримання та використання фонду захисних споруд цивільного захисту суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління;

організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління, та захисних споруд цивільного захисту державної власності, що перебувають на балансі суб`єктів господарювання приватної форми власності;

організація проведення технічної інвентаризації фонду захисних споруд цивільного захисту суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління;

виключення за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, сховищ та протирадіаційних укриттів з фонду захисних споруд цивільного захисту.

Частиною першою статті 19 Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій у сфері цивільного захисту, до яких, крім іншого, віднесено:

забезпечення цивільного захисту на відповідній території;

взаємодія з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, щодо виконання завдань цивільного захисту;

організація виконання вимог законодавства щодо створення, використання, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту;

визначення потреби фонду захисних споруд цивільного захисту;

планування та організація роботи з дообладнання або спорудження в особливий період підвальних та інших заглиблених приміщень для укриття населення;

прийняття рішень про подальше використання захисних споруд цивільного захисту державної та комунальної власності;

організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту;

здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту;

організація проведення технічної інвентаризації захисних споруд цивільного захисту, виключення їх за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, з фонду таких споруд.

Частиною першою статті 19 Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту до яких, крім іншого, віднесено:

забезпечення цивільного захисту на відповідній території;

взаємодія з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, щодо виконання завдань цивільного захисту;

організація виконання вимог законодавства щодо створення, використання, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту;

планування та організація роботи з дообладнання або спорудження в особливий період підвальних та інших заглиблених приміщень для укриття населення;

прийняття рішень про подальше використання захисних споруд цивільного захисту державної та комунальної власності у разі банкрутства (ліквідації) суб`єкта господарювання, на балансі якого вона перебуває, та безхазяйних захисних споруд;

організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту;

здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту;

організація проведення технічної інвентаризації захисних споруд цивільного захисту, виключення їх за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, з фонду захисних споруд цивільного захисту.

До завдань і обов`язків суб`єктів господарювання у сфері цивільного захисту частиною першою статті 20 Кодексу цивільного захисту України віднесено, зокрема:

забезпечення виконання заходів у сфері цивільного захисту на об`єктах суб`єкта господарювання;

забезпечення дотримання вимог законодавства щодо створення, зберігання, утримання, використання та реконструкції захисних споруд цивільного захисту;

здійснення обліку захисних споруд цивільного захисту, які перебувають на балансі (утриманні).

Отже Кодексом цивільного захисту України передбачено функціонування єдиної державної системи цивільного захисту, яка, за визначенням Положення про єдину державну систему цивільного захисту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.01.2014 № 11, є сукупністю органів управління, сил і засобів центральних та місцевих органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, виконавчих органів рад, підприємств, установ та організацій, що забезпечують реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно з пунктом 3 «Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 № 138, балансоутримувачі захисних споруд - власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації)

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку № 138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку № 138).

Частиною першою статті 47 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту здійснюється за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах техногенної та пожежної безпеки, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, а також у сфері промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», цього Кодексу та інших законодавчих актів.

Пунктом 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону № 2655-ІХ встановлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

На відміну від попередньої редакції Кодексу цивільного захисту України, якою було передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець розширив перелік випадків, за яких ДСНС має право на звернення до суду.

Зокрема, у пункті 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України вжито формулювання «з інших підстав, визначених законом».

За змістом доводів прокурора, саме із цим формулюванням він пов`язує свій ключовий аргумент щодо наявності у ДСНС, як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, права на звернення до суду з вимогами про зобов`язання балансоутримувача вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан захисної споруди цивільного захисту.

Водночас суд вважає такі доводи скаржника помилковими, оскільки ДСНС, як суб`єкт владних повноважень, при застосуванні своєї компетенції, має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом (пункт 5 частини п`ятої статті 46 КАС України).

Натомість, ні положеннями Кодексу цивільного захисту України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення Державної служби України з надзвичайних ситуацій до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 24.01.2025 у справі №400/9970/23 та від 06.02.2025 у справах № 160/18617/23, № 320/11439/22 та інших.

Крім того, у постанові від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, Верховний Суд, аналізуючи положення пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону № 2655-ІХ, підкреслив, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

Проаналізувавши чинне законодавство щодо обсягу повноважень ДСНС, Верховний Суд у зазначеній постанові дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

З огляду на викладене, Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту у якості позивача.

Отже, на підставі викладеного суд констатує, що оскільки законодавчими положеннями не передбачено право ГУ ДСНС у Дніпропетровській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, цей орган не може бути позивачем у цій справі.

З огляду на викладене прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

Аналогічний правовий висновок викладений в постанові Верховного Суду від 03.03.2025 в адміністративній справі № 260/4199/22.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Відповідно до ч. 1 ст. 319 КАС України, судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

З урахуванням вищевиладеного, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції слід скасувати, а адміністративний позов залишити без розгляду.

Керуючись ст. 243, 308, 311, 315, 319, 321, 325 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю «АСПЕКТ АК»- задовольнити частково.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05.01.2024 в адміністративній справі № 160/27720/23 скасувати та прийняти нову постанову.

Адміністративний позов Криворізької центральної окружної прокуратури в інтересах держави в особі: Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Дніпропетровській області залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та оскарженню в касаційному порядку не підлягає.

Головуючий - суддя О.О. Круговий

суддя А.А. Щербак

суддя А.В. Шлай