Справа № 160/126/22
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2025-03-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 березня 2025 року

м. Київ

справа №160/126/22

адміністративне провадження № К/990/1986/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.06.2021 (головуючий суддя: Савченко А.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15.12.2022 (головуючий суддя: Добродняк І.Ю., судді: Бишевська Н.А., Семененко Я.В.) у справі № 160/126/22 за позовом Державної служби геології та надр України до Державного підприємства «Виробниче об`єднання південний машинобудівний завод імені О. М. Макарова» про анулювання спеціального дозволу на користування надрами,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У січні 2022 року Державна служба геології та надр України (далі - Держгеонадра України або позивач) звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Державного підприємства «Виробниче об`єднання південний машинобудівний завод імені О.М.Макарова» (далі - ДП «Виробниче об`єднання південний машинобудівний завод імені О.М.Макарова» або відповідач), в якому просила припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 4148 від 14.12.2006, виданого відповідачу.

Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 13.06.2022, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 15.12.2022, у задоволенні позову відмовив.

Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення, і ухвалити нову постанову про задоволення позову.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 24.01.2023 відкрито касаційне провадження у справі.

Ухвалою Верховного Суду від 17.02.2025 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Ухвалою Верховного Суду від 18.02.2025 справу призначено до касаційного розгляду у судове засідання на 11.03.2025.

У судове засідання, призначене на 11.03.2025, представник позивача не з`явився, про причини неявки суд не повідомив, про проведення судового засідання був повідомлений належним чином, що підтверджується документально.

У судовому засіданні представник відповідача заперечила проти задоволення вимог касаційної скарги та просила залишити оскаржувані судові рішення без змін.

По суті спору зазначила, що вимога Держгеонадра України про необхідність підприємству отримати висновок з оцінки впливу на довкілля є необґрунтованою, оскільки підприємство розпочало свою планову діяльність задовго до набрання чинності Законом України «Про оцінку впливу на довкілля» та на її думу за обсягами видобутку підземних вод не підпадає під критерії оцінки впливу на довкілля.

Також представниця відповідача заявила клопотання про подальший розгляд справи в порядку письмового провадження з одночасним наданням відповідачу часу для підготовки додаткових пояснень у справі.

Судом задоволено клопотання, вирішено подальший розгляд справи здійснювати в порядку письмового провадження та надано представнику відповідача час для підготовки додаткових пояснень.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив, що відповідач не виконує умови спеціального дозволу на користування надрами та угоди про умови користування надрами, яка є його невід`ємною частиною.

Позивач наголосив, що проведеною перевіркою встановлено порушення відповідачем вимог законодавства у сфері надрокористування, а саме: не надано погодження в установлений порядок Плану робіт на поточний рік (2020 р.); не отримано висновок з оцінки впливу на довкілля; не надано щорічно до Держгеонадра копії паспортів артезіанських свердловин.

На підставі висновків перевірки, позивач виніс припис, яким відповідачу надано строк для усунення порушень, проте законні вимоги Держгеонадра в частині пункту 2 припису залишилися не виконаними.

За таких обставин, позивач наполягає, що наявні підстави для анулювання дозволу на підставі пункту 5 статті 26 Кодексу України про Надра та пункту 23 Порядку №615.

Відповідач позов не визнав. Зазначає, що пункти 1, 3 припису ним виконані в повному обсязі, про що було проінформовано Держгеонадра України.

Водночас відповідач вважає вимоги пункту 2 припису (отримати висновок з оцінки впливу на довкілля) безпідставними. Надрокористувач вважає, що в нього відсутній обов`язок отримувати висновок з оцінки впливу на довкілля, оскільки після набрання чинності Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» ним не здійснювалися дії щодо змін умов провадження планової діяльності, реконструкції, капітального ремонту, перепрофілюванню діяльності та об`єктів, тощо. Отже, за твердженнями відповідача, діяльність пов`язана з видобуванням підземних вод не підпадає під визначені Законом України «Про оцінку впливу на довкілля» випадки.

Відповідач зазначив, що про свою незгоду із пунктом 2 припису інформував Південний міжрегіональний відділ Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України та Держгеонадра, проте відповіді не отримав.

Одночасно з цим, відповідач наголосив, що видобуток підземних вод проводиться підприємством у повній відповідності до спеціального дозволу на користування надрами № 4148 та угоди про умови користування надрами.

ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій установлено, що ДП «Виробниче об`єднання південний машинобудівний завод імені О. М. Макарова» з метою видобування питних підземних вод було видано спеціальний дозвіл на користування надрами від 14.12.2006 №4148, строком дії до 14.12.2026.

Між Міністерством охорони навколишнього природного середовища України та надрокористувачем ДП «Виробниче об`єднання Південний машинобудівний завод імені О.М. Макарова» укладено Угоду № 4148 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 25.12.2006, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами від 14.12.2006 № 4148.

Південним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України була проведена планова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр ДП «ВО ПМЗ ім. О. М. Макарова» (), яке знаходиться за адресою: вул. Криворізька, 1, м. Дніпро, Дніпропетровська область, 49008, якому надано спеціальний дозвіл на користування надрами № 4148 від 14.12.2006.

За результатами перевірки складений акт від 01.03.2020 № 20/4148-Д, відповідно до якого зафіксовані порушення вимог законодавства у сфері надрокористування, а саме:

не надано погодження в установленому порядку Плану робіт на поточний рік (2020), що є порушенням статті 51 Кодексу України про надра, п.4.1 НПАОН 14.0-1.01-87 та призводить до зниження рівня підземних вод (до некритичного);

не отриманий висновок з оцінки впливу на довкілля, що є порушенням статті 15-1 Кодексу України про надра, частини третьої статті 17 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» № 2059-VIII та призводить до забруднення підземних вод внаслідок техногенного впливу;

не надано щорічно до Держгеонадр копії паспортів артезіанських свердловин, що є порушенням абз.2 пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України № 963 та призводить до зниження рівня підземних вод (до некритичного).

На підставі акту перевірки та встановлених порушень, перевіряючими складено припис від 03.03.2020 № 20/4148-Д, яким від відповідача вимагалося у строк до 03.04.2020 усунути порушення вимог законодавства у сфері надрокористування та надати в письмовій формі до Південного міжрегіонального відділу матеріали, які підтверджують факт усунення вказаних порушень.

Зі змісту листа від 23.03.2020 № 405/166, отриманого позивачем від відповідача згідно із повідомленням про вручення поштового відправлення № 430, вбачається, що до Держгеонадр України ДП «Виробниче об`єднання Південний машинобудівний завод ім. О. М. Макарова» направлені копії паспортів артезіанських свердловин.

Також зі змісту листа від 25.05.2020 № 359-03/06 суди встановили, що ГУ Держпраці у Дніпропетровській області розглянуло листи ДП «Виробниче об`єднання Південний машинобудівний завод ім. О. М. Макарова» Павлоградський механічний завод від 13.02.2020 № 405/93, від 18.03.2020 № 405/161 та від 08.04.2020 № 405/214 щодо узгодження «Плану забору води по Павлоградській І ділянці родовища підземних вод зі свердловин № 2 та №№ 3, 6 в 2020 році» та повідомило, що за результатами розгляду Управління погоджує обсяги видобутку підземної води ділянки Павлоградська І Павлоградського родовища на термін дії дозволу на спеціальне водокористування №00906 ДП «Виробниче об`єднання Південний машинобудівний завод ім. О. М. Макарова» Павлоградський механічний завод, виданого 18.05.2017 Департаментом екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної держаної адміністрації, до 18.05.2020 в обсязі 9561 куб. м: зі свердловини № 2 - 815 куб. м, зі свердловини № 3 - 2275 куб. м, зі свердловини № 6 - 6471 куб. м.

Листом від 27.05.2020 відповідач повідомив начальника Південного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України стосовно пункту 1 припису, що ГУ Держпраці у Дніпропетровській області згідно із листом від 25.05.2020 погодило, після усунення зауважень, Павлоградському механічному заводу План робіт на поточний 2020 рік.

Наказом Держгеонадра України від 03.06.2021 № 196 надано відповідачу строк на усунення порушень до 01.08.2020, про що останнього було повідомлено листом від 12.06.2020, який отримано 24.06.2020.

Наказом Держгеонадра України від 14.08.2020 № 345 відповідачу надано строк на усунення порушень до 01.11.2020, про що останнього було повідомлено листом від 28.08.2020, який отримано 08.09.2020.

Наказом Держгеонадра України від 11.11.2020 № 500 надано відповідачу строк на усунення порушень до 01.02.2021, про що останнього було повідомлено листом від 20.11.2020, який отримано 30.11.2020.

Наказом Держгеонадра України від 19.02.2021 № 173 зупинено дію дозволу з 01.06.2021, про що відповідача було повідомлено листом від 25.02.2021, який отримано 05.03.2021.

Наказом Держгеонадра України від 10.06.2021 № 436 відтерміновано дату зупинення дії дозволу до 01.09.2021, про що відповідача було повідомлено листом від 18.06.2021, який отримано 29.06.2021.

15.09.2021 Держгеонадр України направила відповідачу листа щодо надання згоди/незгоди на припинення користування надрами.

Листом від 08.10.2021 № 405/573 відповідач повідомив про свою незгоду із припиненням права користування надрами з посиланням на те, що відповідно до частини другої статті 17 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» дія цього Закону не поширюється на суб`єктів господарювання, які отримали рішення про провадження планованої діяльності до набрання чинності цим Законом, крім випадків, передбачених пунктом 22 частини другої та пунктом 14 частини третьої статті 3 цього Закону. Відповідно, оскільки господарська діяльність підприємства з видобування підземних вод розпочата задовго до введення в дію Закону і заводом не здійснювались будь-які дії по зміні діяльності, реконструкції, перепрофілюванню, тощо, то необхідність отримання оцінки впливу на довкілля (пункт 2 припису від 03.03.2020 № 20/4148-Д) відсутня.

Відповідні твердження також зазначалися відповідачем у листах вих. від 29.07.2020 № 405/394, від 26.10.2020 № 405/521, від 28.01.2021 № 405/56, від 12.04.2021 № 405/231, від 26.08.2021 № 405/479, направлених на адресу Південного міжрегіонального відділу, з пропозицією скасувати пункту 2 припису від 03.03.2020 №20/4148-Д.

Посилаючи на порушення відповідачем вимог законодавства у сфері надрокористування, позивач звернувся із цим позовом до суду.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що позивач не довів наявність підстав, передбачених пунктом 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надра, для припинення відповідачу права користування надрами.

У контексті зазначеного висновку, суд першої інстанції наголосив, що відповідно до пункту 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надра, право користування надрами припиняється, зокрема, у разі порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр.

Водночас дослідивши зміст спеціального дозволу та угоди, яка є невід`ємною частиною дозволу, суд першої інстанції установив, що отримання висновку з оцінки впливу на довкілля не є умовою ні спеціального дозволу, ні угоди.

Своєю чергою, невиконання надрокористувачем вимог приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування не є передбаченою Кодексом України про надра підставою для припинення у судовому порядку права відповідача на користування надрами згідно виданого йому спеціального дозволу.

Одночасно з цим, суд першої інстанції констатував факт повного виконання відповідачем вимог пунктів 1, 3 припису від 03.03.2020 № 20/4148-Д.

Оцінюючи вимогу пункту 2 припису від 03.03.2020 № 20/4148-Д (щодо необхідності отримання оцінки впливу на довкілля), суд першої інстанції виходив з того, що після набрання чинності (18.12.2017) Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» у відповідача не виник обов`язок з отримання висновку з оцінки впливу на довкілля під час користування надрами, оскільки він вже здійснював вказану діяльність, отримавши спеціальний дозвіл від 14.12.2006.

В цьому контексті суд першої інстанції покликався на правові висновки Верховного Суду у справах № 460/1094/19 (постанова 03.09.2020) та № 460/1160/19 (постанова від 04.09.2020).

Також у контексті спірних правовідносин, суд першої інстанції наголосив, що анулювання спеціального дозволу на користування надрами є найсуворішим заходом впливу на порушника законодавства у сфері надрокористування, відтак необхідність вжиття такого заходу слід оцінювати з урахуванням принципу пропорційності, що передбачає дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані такі заходи. Однак, позивач не навів обґрунтувань, що анулювання спеціального дозволу за спірних обставин узгоджується з вимогою пропорційності (пункт 8 частини другої статті 2 КАС України).

Суд апеляційної інстанції підтримав такий висновок суду першої інстанції та проаналізувавши положення статті 1, частини першої, пункту 22 частини другої та пункту 14 частини третьої статті 3, частини першої статті 11, частини другої статті 17 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» в доповнення зазначив, що здійснення оцінки впливу на довкілля є обов`язковим при прийнятті рішення про провадження планованої діяльності з видобування корисних копалин, а у разі, якщо таке рішення було отримано до набрання чинності Законом України «Про оцінку впливу на довкілля» - лише при розширенні та зміні, включаючи перегляд або оновлення умов провадження планованої діяльності, встановлених (затверджених) рішенням про провадження планованої діяльності або подовження строків її провадження, реконструкцію, технічне переоснащення, капітальний ремонт, перепрофілювання діяльності з видобування корисних копалин.

Водночас, оскільки підприємством не здійснювались будь-які дії щодо зміни умов провадження планованої діяльності, реконструкції, капітального ремонту, перепрофілювання діяльності та об`єктів, суд апеляційної інстанції констатував, що діяльність відповідача, пов`язана із видобуванням підземних вод, не підпадає під зазначені в Законі окремі випадки.

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

За твердженням скаржника суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосували норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду, а саме: від 03.05.2018 у справі № 812/1074/17, від 18.10.2018 у справі № 812/1735/17, від 22.01.2019 у справі № 810/3865/17, від 12.08.2020 у справі № 813/2441/16, від 25.05.2021 у справі № 822/2402/17 та від 08.12.2021 у справі № 240/5395/18.

Держгеонадра наголошує, що у цій справі предметом позову є саме наявність або відсутність підстав для припинення права користування надрами шляхом анулювання дії спеціального дозволу на користування надрами, а не правомірність приписів.

Водночас скаржник не погоджується із висновками судів попередніх інстанцій щодо відсутності у відповідача обов`язку отримати висновок з оцінки впливу на довкілля у контексті чого наголосив, що отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування питних підземних вод до набрання чинності Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» потребувало висновку державної екологічної експертизи.

Скаржник стверджує, що підставою для припинення дії дозволу на спеціальне використання надр є порушення надрокористувачем умов та порядку користування надрами та невиконання обов`язків, визначених статтею 24 Кодексу України про надра, спеціальним дозволом на користування надрами та Угодою до нього.

Таким чином, враховуючи позицію відповідача (не надано згоди), скаржник наполягає на наявності правових підстав для припинення права користування надрами в судовому порядку.

Відповідач подав відзив на касаційну скаргу Держгеонадра, у якому із посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить Суд залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу без задоволення.

Відповідач наполягає, що оскільки на момент прийняття та набрання чинності Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» підприємство вже здійснювало діяльність з видобування питних підземних вод, отримавши спеціальний дозвіл від 14.12.2006, то відповідно сфера застосування вказаного Закону в частині необхідності проведення оцінки впливу на довкілля після отримання дозволу, на нього не поширюється.

З цих підстав відповідач вважає незаконними вимоги пункту 2 припису від 03.03.2020 № 20/4148-Д, так як наслідок зупинення дії спеціального дозволу у зв`язку із чим в прохальній частині відзиву на касаційну скаргу просить Верховний Суд зобов`язати Держгеонадра поновити дію дозвільного документу.

У додаткових поясненнях відповідач зазначив, що видобуток підземних вод проводиться ним у повній відповідності до спеціального дозволу на користування надрами № 4148 з дотриманням особливих умов цього дозволу.

Всі особливі умови спеціального дозволу, наданого ДП «ВО ПМЗ ім. О.М. Макарова» (структурним підрозділом якого є Павлоградський механічний завод), виконуються в повному обсязі, необхідні звітні документи подаються до регіонального геологічного підприємства та Державного науково-виробничого підприємства «Державний інформаційний геологічний фонд України».

Відповідач також вважає, що оскільки підприємство на момент набрання чинності Законом України «Про оцінку впливу на довкілля» вже здійснювало господарську діяльність, отримавши спеціальний дозвіл від 14.12.2006, то сфера застосування цього Закону в частині необхідності проведення оцінки впливу на довкілля після отримання дозволу, на підприємство не поширюється.

Підсумовуючи викладене, на переконання відповідача, законодавчі підстави для отримання висновку з оцінки впливу на довкілля Павлоградським механічним заводом ДП «ВО Південний машинобудівний завод ім. О.М. Макарова» на теперішній час відсутні.

Додатково до пояснень відповідач надав довідку про обсяги видобутку підземних вод Павлоградським механічним заводом ДП «ВО Південний машинобудівний завод ім. О.М. Макарова» за період з 2006 по 2020 роки.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.

Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян є завданням Кодексу України про надра, про що вказано у його статті 2.

За приписами статті 4 цього Кодексу, надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради. Окремі повноваження щодо розпорядження надрами законодавством України можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади.

Відповідно до частини першої статті 19 вказаного Кодексу право користування надрами надається шляхом надання спеціального дозволу на користування надрами.

Згідно із приписами статті 16 Кодексу України про надра переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну дії спеціальних дозволів на користування надрами, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії у разі зупинення здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр у встановленому законодавством порядку.

Статтею 60 Кодексу України про надра визначено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

За приписами частини першої статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України (далі - Положення №1174).

Згідно із пунктом 1 Положення № 1174 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, є уповноваженим органом з питань реалізації угод про розподіл продукції.

Відповідно до пункту 3 Положення № 1174 основними завданнями Держгеонадра є, у тому числі, реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Водночас, підпунктом 10 пункту 4 Положення № 1174 передбачено, що Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення.

Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, регулює Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (зі змінами; далі - Порядок № 615), який також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, поновлення дії, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін.

Згідно із підпунктами 1, 3 пункту 21 Порядку № 615 дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням Міндовкілля, Держпраці, МОЗ, Держекоінспекції, органів місцевого самоврядування, ДПС у разі: порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища.

У справі, що розглядається, наказом Держгеонадр від 11.02.2021 № 173 зупинено дію дозволу з 01.06.2021 на підставі пунктів 1, 3 Порядку № 615.

Іншим наказом Держгеонадр від 10.06.2021 № 436 відтерміновано дату зупинення дії дозволу до 01.09.2021, про що відповідача було повідомлено листом від 18.06.2021, який отримано 29.06.2021.

Частиною другою статті 24 Кодексу України про надра встановлено, що користувачі надр зобов`язані:1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 41) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

Права та обов`язки користувача надр виникають з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами, а в разі надання права користування надрами на умовах угод про розподіл продукції - з моменту набрання чинності такою угодою, якщо інше не передбачено цією угодою.

Відповідно до приписів пункту 10 Порядку № 615 невід`ємною частиною дозволу є угода про умови користування ділянкою, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить програму робіт, яка оформляється як додаток, та особливі умови надрокористування, що передбачають: вимоги до ефективності робіт; сучасні технології видобування та переробки корисних копалин; порядок видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій; види, обсяги і строки виконання робіт на ділянці надр; підстави для припинення діяльності, пов`язаної з використанням ділянки надр.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що однією з підстав зупинення дії дозволу на спеціальне використання надр є порушення надрокористувачем умов та порядку користування надрами, невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері надрокористування.

Водночас право тимчасово зупиняти дію спеціального дозволу надано органу, який видав спеціальний дозвіл.

Проте, відповідно до частини восьмої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства.

За приписами статті 11 вказаного Закону суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов`язаний виконувати вимоги органу державного нагляду (контролю) щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства.

Разом із цим, пункт 22 Порядку № 615 визначає, що право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбачених Кодексом України про надра, Законами України «Про нафту і газ» та «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

Частиною сьомою статті 41 Закону України від 06.09.2005 № 2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 2806-IV) передбачено, що дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.

Законом можуть передбачатися інші підстави для анулювання документа дозвільного характеру.

Відповідно до частин першої та другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.

Відповідно до правової позиції, викладеної в постанові Верховного Суду від 16.12.2020 у справі № 807/983/15 в межах предмета доказування у цій категорії справ, судам необхідно встановити наявність передбачених статтею 26 Кодексу України про надра підстав для припинення права користування надрами.

У справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій зазначили, що в якості підстав для звернення із цим позовом до суду позивач покликався на неусунення відповідачем порушень, зазначених у пункті 2 припису від 03.03.2020 № 20/4148-Д.

Разом з тим проаналізувавши положення статті 26 Кодексу України про надра, суди обох інстанцій дійшли висновку, що невиконання надрокористувачем вимог приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування не є передбаченою Кодексом України про надра підставою для припинення у судовому порядку права відповідача на користування надрами згідно виданого йому спеціального дозволу.

У контексті наведеного висновку судів попередніх інстанцій, колегія суддів зазначає, що відповідно до правової позиції Верховного Суду, висловленої у постановах від 14.07.2021 у справі № 240/6006/18, від 15.07.2021 у справі №818/2082/17, від 13.07.2022 у справі № 520/4174/19, від 22.03.2023 у справі №240/15850/20, від 02.07.2024 у справі № 580/4993/22 та інших, анулювання раніше зупиненого спеціального дозволу можливе, зокрема, у разі, якщо надрокористувачем не усунуто порушення, які стали підставою для зупинення дії дозволу.

Отже, невиконання припису може слугувати самостійною та достатньою підставою для припинення права користування надрами, що спростовує висновки судів попередніх інстанцій в означеній частині.

Одночасно колегія суддів приймає до уваги ту обставину, що відповідачем припис від 03.03.2020 № 20/4148-Д та накази Держгеонадр від 19.02.2021 № 173 та від 10.06.2021 № 436 «Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень та внесення змін до наказів» в судовому порядку не оскаржувалися.

Натомість, відповідач в межах адміністративної процедури неодноразово звертався до Держгеонадр та Південного міжрегіонального відділу з листами від 29.07.2020 №405/394, від 26.10.2020 № 405/521, від 28.01.2021 № 405/56, від 12.04.2021 №405/231, від 26.08.2021 № 405/479 в яких просив скасувати пункт 2 припису від 03.03.2020 № 20/4148-Д, з підстав його протиправності, проте відповіді на такі звернення надрокористувач не отримав.

Разом з тим, виходячи із обставин цієї справи, а також з метою виконання завдань адміністративного судочинства, які передбачають вжиття судом передбачених законом заходів, необхідних для правильного з`ясування всіх обставин справи, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій щодо необхідності надання оцінки обґрунтованості вимоги Держгеонадра отримати відповідачем висновок з оцінки впливу на довкілля (пункт 2 припису від 03.03.2020 № 20/4148-Д).

Так, у справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій установили, що відповідач усунув порушення, викладені у приписі від 03.03.2020 № 20/4148-Д, окрім порушення, зазначеного органом контролю у пункті 2 припису, саме: не отриманий висновок з оцінки впливу на довкілля, що є порушенням статті 15-1 Кодексу України про надра, частини третьої статті 17 Закону України від 23.05.2017 № 2059-VIII «Про оцінку впливу на довкілля» (далі - Закон № 2059-VIII).

Колегія суддів враховує, що до набрання чинності і введення в дію Закону № 2059-VIII, правовідносини в галузі екологічної експертизи регулювалися Законом України від 09.02.1995 №45/95-ВР «Про екологічну експертизу» (далі - Закон №45/95-ВР).

Відповідно до статті 15-1 Кодексу України про надра якщо користування надрами пов`язане з провадженням діяльності, визначеної Законом України «Про оцінку впливу на довкілля», надання їх у користування здійснюється з урахуванням результатів оцінки впливу на довкілля.

23.05.2017 Верховною Радою України прийнятий Закон № 2059-VIII, який набрав чинності 18.06.2017 та введений в дію 18.12.2017.

Закон № 2059-VIII встановлює правові та організаційні засади оцінки впливу на довкілля, спрямованої на запобігання шкоді довкіллю, забезпечення екологічної безпеки, охорони довкілля, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, у процесі прийняття рішень про провадження господарської діяльності, яка може мати значний вплив на довкілля, з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Терміни в Законі № 2059-VIII вживаються в такому значенні (стаття 1):

вплив на довкілля (далі - вплив) - будь-які наслідки планованої діяльності для довкілля, в тому числі наслідки для безпечності життєдіяльності людей та їхнього здоров`я, флори, фауни, біорізноманіття, ґрунту, повітря, води, клімату, ландшафту, природних територій та об`єктів, історичних пам`яток та інших матеріальних об`єктів чи для сукупності цих факторів, а також наслідки для об`єктів культурної спадщини чи соціально-економічних умов, які є результатом зміни цих факторів;

планована діяльність - планована господарська діяльність, що включає будівництво, реконструкцію, технічне переоснащення, розширення, перепрофілювання, ліквідацію (демонтаж) об`єктів, інше втручання в природне середовище; планована діяльність не включає реконструкцію, технічне переоснащення, капітальний ремонт, розширення, перепрофілювання об`єктів, інші втручання в природне середовище, які не справляють значного впливу на довкілля відповідно до критеріїв, затверджених Кабінетом Міністрів України.

На підставі пункту 4 статті 17 Закону № 2059-VIII втратив чинність Закон України «Про екологічну експертизу».

Одночасно частиною другою статті 17 Закону № 2059-VIII встановлено, що дія цього Закону не поширюється на суб`єктів господарювання, які отримали рішення про провадження планованої діяльності до набрання чинності цим Законом, крім випадків, передбачених пунктом 22 частини 2 та пунктом 14 частини 3 статті 3 цього Закону.

Висновки державної екологічної експертизи, одержані до введення в дію цього Закону, зберігають чинність та мають статус висновку з оцінки впливу на довкілля (частина третя статті 17 Закону № 2059-VIII).

Своєю чергою, статтею 39 Закону України «Про екологічну експертизу» встановлювалось, що висновки державної екологічної експертизи повинні містити оцінку екологічної допустимості і можливості прийняття рішень щодо об`єкта екологічної експертизи та враховувати соціально-економічні наслідки.

Позитивні висновки державної екологічної експертизи після затвердження їх центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища є підставою для відкриття фінансування проектів і програм чи діяльності.

Реалізація проектів і програм чи діяльності без позитивних висновків державної екологічної експертизи забороняється.

За таких встановлених судами обставин, ключовим питанням є правова оцінка наявності або відсутності у відповідача визначеного спеціальним законом обов`язку отримувати висновок з оцінки впливу на довкілля.

При вирішенні цього питання колегія суддів наголошує, що сфера застосування оцінки впливу на довкілля визначена статтею 3 Закону № 2059-VIII.

Згідно з частиною першою, пунктом 22 частини другої та пунктом 14 частини третьої статті 3 Закону № 2059-VIII здійснення оцінки впливу на довкілля є обов`язковим у процесі прийняття рішень про провадження планованої діяльності, визначеної частинами другою і третьою цієї статті. Така планована діяльність підлягає оцінці впливу на довкілля до прийняття рішення про провадження планованої діяльності.

Оцінці впливу на довкілля не підлягає планована діяльність, спрямована виключно на забезпечення оборони держави, ліквідацію наслідків надзвичайних ситуацій, наслідків антитерористичної операції на території проведення антитерористичної операції на період її проведення, відповідно до критеріїв, затверджених Кабінетом Міністрів України.

Перша категорія видів планованої діяльності та об`єктів, які можуть мати значний вплив на довкілля і підлягають оцінці впливу на довкілля, включає розширення та зміни, включаючи перегляд або оновлення умов провадження планованої діяльності, встановлених (затверджених) рішенням про провадження планованої діяльності або подовження строків її провадження, реконструкцію, технічне переоснащення, капітальний ремонт, перепрофілювання діяльності та об`єктів, зазначених у пунктах 1-21 цієї частини, крім тих, які не справляють значного впливу на довкілля відповідно до критеріїв, затверджених Кабінетом Міністрів України.

Друга категорія видів планованої діяльності та об`єктів, які можуть мати значний вплив на довкілля та підлягають оцінці впливу на довкілля, включає: розширення та зміни, включаючи перегляд або оновлення умов провадження планованої діяльності, встановлених (затверджених) рішенням про провадження планованої діяльності або подовження строків її провадження, реконструкцію, технічне переоснащення, капітальний ремонт, перепрофілювання діяльності та об`єктів, зазначених у пунктах 1-13 цієї частини, крім тих, які не справляють значного впливу на довкілля відповідно до критеріїв, затверджених Кабінетом Міністрів України.

Отже, здійснення оцінки впливу на довкілля є обов`язковим при прийнятті рішення про провадження планованої діяльності з видобування корисних копалин, а у разі, якщо таке рішення було отримано до набрання чинності Законом № 2059-VIII лише при розширенні та зміні, включаючи перегляд або оновлення умов провадження планованої діяльності, встановлених (затверджених) рішенням про провадження планованої діяльності або подовження строків її провадження, реконструкцію, технічне переоснащення, капітальний ремонт, перепрофілювання діяльності з видобування корисних копалин (пункт 22 частини другої та пункт 14 частини третьої статті 3 Закону № 2059-VIII).

У справі, що розглядається, судами попередніх інстанцій установлено, що 14.12.2006 ДП «Виробниче об`єднання південний машинобудівний завод імені О. М. Макарова» видано спеціальний дозвіл на користування надрами № 4148 з метою видобування питних підземних вод, строком дії до 14.12.2026.

Оцінюючи твердження позивача про необхідність відповідачу отримати висновок оцінки впливу на довкілля, колегія судів зазначає таке.

Так, Верховний Суд в складі колегії суддів у постанові від 04.05.2022 у справі №520/8633/18, а також в складі Судової палати у постанові 20.02.2024 у справі №160/10310/20 дійшов наступних висновків: «Аналіз вищевказаних норм Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» дає підстави колегії суддів для висновку, що дія цього Закону не поширюється на суб`єктів господарювання, які отримали рішення про провадження планованої діяльності до набрання чинності цим Законом, тобто в порядку норм Закону України «Про екологічну експертизу», а саме - позитивні висновки державної екологічної експертизи.».

Із встановлених судами обставин у справі вбачається, що відповідачем позитивних висновків державної екологічної експертизи, одержаних до введення в дію Закону №2059-VIII, які за приписами норм статті 17 вказаного Закону зберігають чинність та мають статус висновку з оцінки впливу на довкілля, посадовим особам Держгеонадра у ході перевірки представлено не було.

Їх відсутність обумовлена тим, що на момент видачі спеціального дозволу на користування надрами № 4148 необхідність отримання відповідачем позитивних висновків державної екологічної експертизи не передбачалася спеціальними умовами користування надрами.

Тобто, на момент прийняття рішення про провадження планованої діяльності з видобування питних підземних вод на ділянці Павлоградська - 1 Павлоградського родовища, відповідач не підпадав під дію Закону України «Про екологічну експертизу».

Водночас, з прийняттям Закону № 2059-VIII законодавець суттєво розширив перелік видів планованої діяльності та об`єктів, які можуть мати значний вплив на довкілля і підлягають оцінці впливу на довкілля.

Так, згідно із приписами пункту 9 частини другої та пункту 13 частини третьої статті 3 Закону № 2059-VIII перша категорія видів планованої діяльності та об`єктів, які можуть мати значний вплив на довкілля і підлягають оцінці впливу на довкілля, серед іншого, включає забір підземних вод або штучне поповнення підземних вод із щорічним забором води або щорічним об`ємом води, що поповнюється, 10 мільйонів кубічних метрів або більше.

Друга категорія видів планованої діяльності та об`єктів, які можуть мати значний вплив на довкілля та підлягають оцінці впливу на довкілля, зокрема, включає господарську діяльність, що призводить до скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти, та забір води з водних об`єктів за умови, що водозабір підземних вод перевищує 300 кубічних метрів на добу.

Отже, законодавцем установлені нормативи видобутку підземних вод, що підлягають оцінці впливу на довкілля відповідно до пункту 9 частини другої та пункту 13 частини третьої статті 3 Закону № 2059-VIII.

Проте, як установлено судами попередніх інстанцій зі змісту листа ГУ Держпраці у Дніпропетровській області від 25.05.2020 № 359-03/06, обсяги видобутку підземних вод ділянки Павлоградська І Павлоградського родовища на термін дії дозволу на спеціальне водокористування № 00906 ДП «Виробниче об`єднання Південний машинобудівний завод ім. О. М. Макарова» Павлоградський механічний завод, виданого 18.05.2017 Департаментом екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної держаної адміністрації, до 18.05.2020 погоджено в обсязі 9561 куб. м: зі свердловини № 2 - 815 куб. м, зі свердловини № 3 - 2275 куб. м, зі свердловини № 6 - 6471 куб. м.

Отже, із встановлених судами у справі обставин вбачається, що фактичний обсяг видобутку води у перевіряємому періоді не перевищував ліміти видобутку, установлених пунктом 9 частини другої та пунктом 13 частини третьої статті 3 Закону № 2059-VIII, що у свою чергою наразі не потребує отримання оцінки впливу на довкілля.

Також у ході касаційного розгляду справи відповідачем у підтвердження встановлених судами обставин щодо фактичних обсягів видобутку ДП «Виробниче об`єднання Південний машинобудівний завод ім. О. М. Макарова» підземних вод на Павлоградському родовищі додатково надано суду довідку про обсяги видобутку підземних вод Павлоградським механічним заводом ДП «ВО Південний машинобудівний завод ім. О.М. Макарова» за період з 2006 по 2020 роки, в якій окремо розмежовано обсяги видобутку в одиниці виміру тис.м3/рік за кожен рік.

Суд касаційної інстанції не оцінює додаткові докази, водночас надана відповідачем інформація лише підтверджує висновки судів попередніх інстанцій щодо обсягу видобутку.

Колегія суддів враховує, що судами попередніх інстанцій цілком слушно встановлені обставини справи, зокрема щодо обсягів видобутку води у перевіряємому періоді, проте не надали цим обставинам правової оцінки в розрізі положень пункту 9 частини другої та пункту 13 частини третьої статті 3 Закону № 2059-VIII щодо відсутності необхідності отримання оцінки впливу на довкілля якщо не перевищені нормативи.

Своєю чергою, зважаючи на враховуючи фактичні обсяги видобутку води, що не перевищують установлених лімітів, колегія суддів приходить до висновку про необґрунтованість вимоги посадових осіб Держгеонадра отримати ДП «Виробниче об`єднання Південний машинобудівний завод ім. О. М. Макарова» оцінку впливу на довкілля.

За таких обставин, наявні підстави для зміни мотивувальної частини судових рішень судів першої та апеляційної інстанції з підстав, визначених частиною четвертою статті 351 КАС України.

Судами попередніх інстанцій також установлено, що відповідачем не здійснювались будь-які дії щодо зміни умов провадження планованої діяльності, реконструкції, капітального ремонту, перепрофілювання діяльності та об`єктів, у зв`язку із чим діяльність відповідача, пов`язана із видобуванням підземних вод, не підпадає під зазначені в пункті 22 частини другої та пункті 14 частини третьої статті 3 Закону №2059-VIII окремі випадки.

Водночас, на виконання вимог частини другої статті 77 КАС України, відповідачем, як органом контролю, не надано інформації на спростування встановлених судами обставин щодо видобутку води та не наведені інші підстави які не були оцінені судами попередніх інстанцій та могли вплинути на розгляд справи по суті.

За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів обох інстанції про відсутність підстав для припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 4148 від 14.12.2006, виданого відповідачу, проте зі зміною мотивів.

З урахуванням наведеного, колегія суддів виключає можливість застосування висновків Верховного Суду, наведених скаржником у касаційній скарзі, до справи, що розглядається, оскільки правовідносини у цих справах не є подібними, ухвалені за інших фактичних обставин справи, з урахуванням іншої нормативної бази, що у своїй сукупності не дозволяє аналогічно застосувати ті ж самі положення законодавства та, відповідно, правову позицію у справі, що розглядається.

Вищевикладеним спростовуються доводи касаційної скарги Держгеонадра.

Також колегія суддів відхиляє вимогу відповідача, зазначену у прохальній частині відзиву на касаційну скаргу, про зобов`язання Держгеонадра поновити дію спеціального дозволу, оскільки відповідно до імперативних приписів частини четвертої статті 341 КАС України у суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.

VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частин першої, четвертої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

З огляду на викладене, касаційну скаргу слід задовольнити частково, а судові рішення змінити в частині мотивів відмови у задоволенні позову.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд

У Х В А Л И В:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити частково.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.06.2021 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15.12.2022 у справі №160/126/22 змінити, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

В іншій частині рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.06.2021 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15.12.2022 у справі № 160/126/22 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А. А. Єзеров

О. П. Стародуб