Справа № 740/5162/21
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2025-03-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 березня 2025 року

м. Київ

справа № 740/5162/21

адміністративне провадження № К/990/16032/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Ніжинський жиркомбінат» на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2022 року (головуючий суддя Падій В.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2023 року (головуючий суддя Сорочко Є.О., судді: Федотов І.В., Коротких А.Ю.) у справі № 740/5162/21 за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Ніжинської міської ради Чернігівської області про визнання незаконним та скасування рішення в частині,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У 2021 році ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ), ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 ) звернулися до суду з позовом до Ніжинської міської ради Чернігівської області, в якому просили частково визнати рішення Ніжинської міської ради від 04 жовтня 2017 року № 12-29/2017 29 сесії VII скликання «Про затвердження містобудівної документації «План зонування території (зонінг) м.Ніжин Чернігівської області», як таке, що не відповідає Конституції та законам України і скасувати в частині затвердження плану зонування території (зонінг) м.Ніжин Чернігівської області в частині де будинок, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , який належить позивачам, перебуває в санітарно-захисній зоні виробничих підприємств (СЗЗ-100 м) в зоні підприємств VI класу шкідливості-В4.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2022 року позов задоволено.

Визнано рішення Ніжинської міської ради № 12-29/2017 від 04 жовтня 2017 року 29 сесії VII скликання «Про затвердження містобудівної документації» «План зонування території (зонінг) м. Ніжин Чернігівської області» в частині затвердження плану зонування території (зонінг) м. Ніжин Чернігівської області щодо житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 , який перебуває в санітарно захисній зоні виробничих підприємств (СЗЗ-100 м) в зоні підприємств VI класу шкідливості -В4 незаконним.

Скасовано рішення Ніжинської міської ради № 12-29/2017 від 04 жовтня 2017 року 29 сесії VII скликання «Про затвердження містобудівної документації» «План зонування території (зонінг) м. Ніжин Чернігівської області» в частині затвердження плану зонування території (зонінг) м. Ніжин Чернігівської області щодо житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1, 1, який перебуває в санітарно захисній зоні виробничих підприємств (СЗЗ-100 м) в зоні підприємств VI класу шкідливості- В4.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2023 року апеляційні скарги Ніжинської міської ради Чернігівської області, Приватного акціонерного товариства «Ніжинський жиркомбінат» залишено без задоволення, рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2022 року залишено без змін.

03 травня 2023 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Приватного акціонерного товариства «Ніжинський жиркомбінат», надіслана 27 квітня 2023 року, в якій скаржник просить скасувати рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2023 року, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвалою Верховного Суду від 16 травня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі та витребувано справу з суду першої інстанції.

03 червня 2023 року від позивачів надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому вони просять касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

Ухвалою Верховного Суду від 19 березня 2025 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).

II. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що відповідно до плану зонування території (зонінг) м.Ніжин Чернігівської області, який затверджений рішенням Ніжинської міської ради № 12-29/2017 від 04 жовтня 2017 року, будинок позивачів, що знаходиться АДРЕСА_2 опинився в зоні підприємств VI класу шкідливості (СЗЗ-100 м), тобто в санітарно-захисній зоні виробничих підприємств.

Акцентує увагу на тому, що побудовані ПрАт «Ніжинський жиркомбінат» елеватори знаходяться на відстані 50 м від будинку.

Стверджує, що Ніжинська міська рада приймаючи спірне рішення не пересвідчилася, що в 100 м санітарно-захисну зону потрапила вся вулиця (приблизно більше 15 будинків) приватних помешкань, будинки яких були вже побудовані більше десяти років, в тому числі і будинок позивачів.

Вважає, що Ніжинська міська рада своїм рішенням фактично обмежила право безпечно володіти, користуватися, розпоряджатися своїм майном на власний розсуд.

Відповідач зазначає, що оскаржуване рішення № 12-29/2017 від 04 жовтня 2017 року «Про затвердження містобудівної документації «План зонування території (зонінг) м.Ніжин Чернігівської області» в частині встановлення такого типу територіально-планувальних зон як Ж-1/с - зона садибної забудови (від 1 до 2 поверхів), що знаходиться у межах санітарно-захисної зони в межах земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер :06:007:0006, прийнято пропорційно, зокрема, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 та ОСОБА_2 є власниками часток будинку, що розташований за адресою: АДРЕСА_1 . Право власності на вищезазначений житловий будинок та земельну ділянку позивачами зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 07.09.2020 на підставі рішення Ніжинського міськрайонного суду Чернігівської області від 28.05.2020 у справі № 740/3047/19.

Будинок, що на праві власності належить позивачам, розташований на земельній ділянці, власниками якої є також позивачі, за кадастровим номером :06:007:0006, площею 0,1 га, цільове призначення - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) земельної ділянки.

За змістом витягу з рішення Виконавчого комітету Ніжинської міської ради від 12.02.2009 № 63 «Про індивідуальне житлове будівництво в м. Ніжині» дозволено проектування та будівництво житлових будинків, прибудов до житлових будинків, провести переобладнання в будинках та спорудах, будівництво господарських будівель і споруд, зокрема, будівництво одноповерхового житлового будинку з надбудованим мансардним поверхом та будівництво на присадибній ділянці АДРЕСА_2 гаражу розміром 4,5х7,4 м, бані розміром 5,0х10,0 м.

Технічний паспорт на садибний житловий будинок виготовлено 27.07.2017 Ніжинським міжміським бюро технічно інвентаризації (інвентаризаційна справа №13681, реєстровий № ).

Ніжинська міська рада 04.10.2017 прийняла рішення № 12-29/2017 «Про затвердження містобудівної документації «План зонування території (зонінг) міста Ніжин Чернігівської області», який розроблено державним підприємством «Науково-дослідний і проектний інститут містобудування» м. Києва.

За змістом вказаного рішення в частині затвердження плану зонування території (зонінг) м. Ніжин Чернігівської області, житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1, перебуває в санітарно захисній зоні виробничих підприємств (СЗЗ-100 м) в зоні підприємств VI класу шкідливості.

Вважаючи свої права порушеними, позивачі звернулися до суду з позовом.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, дійшов висновку про те, що відповідач при прийнятті оскаржуваного рішення повинен був подбати про безпечні та сприятливі умови життєдіяльності людини, в тому числі і позивачів, при якому була б відсутня небезпека шкідливого впливу його факторів на людину, та при якому відсутній будь-який шкідливий вплив його факторів на здоров`я людини, чого не було дотримано відповідачем, оскільки житловий будинок позивачів перебуває в межах санітарно захисної зони виробничого підприємства (СЗЗ-100 м) в зоні підприємств VI класу шкідливості В4, а саме ПАТ «Ніжинський жиркомбінат», що перешкоджає позивачам мирно володіти своїм майном.

З покликанням на Типові вимоги до складу та змісту зонінгу населеного пункту, що встановлюються Настановою про склад та зміст плану зонування території (Зонінг) ДСТУ-Н Б Б.1.1-12:2011 (далі - ДСТУ), суд апеляційної інстанції зазначив, що у плані зонування території можуть передбачатися санітарно-захисні зони підприємств IV класу шкідливості розміром до 100 м від джерел шкідливості. Водночас, з огляду на заборону розміщення у такій зоні житлових будинків з придомовими територіями, такі санітарні зони визначаються до межі житлової забудови.

За висновком суду апеляційної інстанції, при розробці та затверджені плану зонування території (зонінг) міста Ніжин Чернігівської області відповідачем не було враховано існуючої забудови та приватних інтересів позивачів, порушено вимоги щодо встановлення санітарних зон до меж житлової забудови, що призвело до протиправного включення до санітарної зони житлового будинку з придомовими територіями, що належать позивачам.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржником зазначено таке:

суд апеляційної інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення помилково застосував статті 2,5 КАС України, статті 144 Конституції України без врахування правової позиції, викладеної в постанові Верховного суду від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17 та постанові Верховного Суду від 11 березня 2020 року у справі № 640/8504/19;

суд апеляційної інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення помилково застосував статтю 90 КАС України без урахування правової позиції, викладеної в постановах Верховного Суду від 29 листопада 2019 року у справі № 818/154/16 та від 14 квітня 2021 року у справі № 806/3572/17;

суд першої та апеляційної інстанції встановив обставини справи на підставі неналежних доказів;

суд першої інстанції прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

Вважає, що спірним рішенням права позивачів не порушуються, оскільки міська рада не змінювала цільового призначення земельної ділянки, яка належить на праві власності позивачам, а також не встановлювала будь-яких заборон щодо її використання.

Зауважує, що план зонування території (зонінг) м. Ніжин розроблено ДП «Науково-дослідний і проектний інститут містобудування» м. Києва на підставі наявної містобудівної документації Генерального плану м. Ніжин та попереднього Плану зонування територій (зонінгу) м. Ніжин.

За твердженням скаржника, на території ПрАТ «Ніжинський жиркомбінат» історично знаходились виробничі потужності заводу по переробці олій, земельна ділянка під якими в останнє передавалась в оренду підприємству в 2003 році, за шість років до початку будівництва житлового будинку позивачів у 2009 році, які фактично здійснювали будівництво в санітарно-захисній зоні підприємства і самі обрали для життя та будівництва.

Водночас зазначає, що реєструючи право власності на свій будинок у 2020 році, позивачі були обізнані про те, що на суміжній земельній ділянці розташовані виробничі потужності ПрАТ «Ніжинський жиркомбінат», а зонування території міста Ніжин вже затверджене.

Наполягає на тому, що перебування земельної ділянки з кадастровим номером :06:007:0006 у зоні Ж-1/с не має наслідком обмеження прав позивачів у розпорядженні вказаною земельною ділянкою, обмеження прав позивачів у зведенні на земельній ділянці житлових будинків садибного типу, продажу позивачами будинку та земельної ділянки.

Також зазначає, що ПрАТ «Ніжинський жиркомбінат» не приймав участі у розгляді справи в суді першої інстанції, що позбавило можливості заявляти клопотання по отриманню висновків експертиз та компетентних спеціалістів з питань містобудування та архітектури.

На думку скаржника, оскаржуване рішення суду першої інстанції накладає додаткові обов`язки на товариство стосовно необхідності додаткового погодження санітарних зон та отримання дозвільних документів.

У відзиві на касаційну скаргу позивачі зазначають, що правові висновки Верховного Суду, на які покликається скаржник, сформовані у справах за правовідносин, які не є подібними.

Позивачі не заперечують, що були обізнані про господарську діяльність ПрАТ «Ніжинський жиркомбінат», проте масштаби будівництва збільшились, що призвело до безпосередньої близькості до будинку.

Акцентує увагу на тому, що рада надала земельну ділянку саме для будівництва будинку.

Наполягає на тому, що Ніжинська міська рада своїм рішенням фактично обмежила право безпечно володіти, користуватися, розпоряджатися своїм майном на власний розсуд, чим порушила статті 319-321 ЦК України, оскільки після будівництва і повного запуску виробництва жити стало нестерпно, а виїхати проблематично.

VI. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Статтею 144 Конституції України передбачено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Згідно із приписами статті 59 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень (частина перша).

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (частина десята).

Офіційне тлумачення положенням частин першої, десятої статті 59 Закону №280/97-ВР дано у Рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 № 7-рп/2009.

Ухвалюючи рішення від 19.04.2009 у справі № 1-9/2009 про скасування актів органів місцевого самоврядування Конституційний Суд України, серед іншого, дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

За визначенням, наведеним у статті 4 КАС України, нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування

Предметом спору є рішення Ніжинської міської ради від 04 жовтня 2017 року № 12-29/2017 29 сесії VII скликання «Про затвердження містобудівної документації «План зонування території (зонінг) м. Ніжин Чернігівської області» (далі також спірне рішення), яке оскаржується в частині затвердження плану зонування території (зонінг) м. Ніжин Чернігівської області в частині, де будинок, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, який належить позивачам, перебуває в санітарно-захисній зоні виробничих підприємств (СЗЗ-100 м) в зоні підприємств VI класу шкідливості-В4.

Скаржник наполягає на тому, що спірним рішенням права позивачів не порушуються, оскільки міська рада не змінювала цільового призначення земельної ділянки, яка належить на праві власності позивачам, а також не встановлювала будь-яких заборон щодо її використання.

Статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

У Рішенні Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року № 6-зп Суд зазначив, що частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

Окрім того, Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 5 КАС України.

Водночас обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

Неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб`єктивне право особи та її юридичний обов`язок. Відтак, судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах.

Разом з цим, позивач на власний розсуд визначає чи порушені його права, свободи чи інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас, задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об`єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин.

Суд наголошує, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року N 3-рп/2003).

Частиною першою статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

За змістом пункту 9 частини п`ятої статті 160 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень у позовній заяві зазначається обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача.

Отже, адміністративне судочинство спрямоване на справедливе вирішення судом спорів з метою захисту саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Обов`язковою умовою визнання протиправними рішень суб`єкта владних повноважень є доведеність позивачем порушених його прав та інтересів цим рішенням суб`єкта владних повноважень.

Крім того, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для відновлення порушеного права у зв`язку із прийняттям рішення суб`єктом владних повноважень особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.

Разом з цим, порушення вимог закону рішенням чи діями суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх судом протиправними, оскільки обов`язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушення його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями чи рішенням з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

Відповідно до висновку, що сформований у постанові Верховного Суду України від 15 листопада 2016 року у справі № 800/301/16, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб твердження про порушення прав було обґрунтованим. Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

Аналогічний висновок, сформований також у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі № 802/2474/17-а.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Щодо доводів скаржника про відсутність у позивачів порушеного права на оскарження спірного рішення, колегія суддів враховує, що правові та організаційні основи містобудівної діяльності врегульовано Законом України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 3038-VI).

Згідно із статтею 8 Закону № 3038-VI планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.

Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку.

Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

Частиною 1 статті 16 Закону № 3038-VI передбачено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

У порядку адміністративного судочинства можуть бути оскаржені, зокрема, генеральний план, план зонування та інша містобудівна документація особою, щодо якої її застосовано або яка є суб`єктом правовідносин, в яких цей акт буде застосований. Під час розгляду таких справ адміністративні суди здійснюють оцінку законності оскаржуваного нормативно-правового акта та його відповідності актам вищої юридичної сили.

Цей висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься у постановах від 16.03.2021 у справі № 640/9677/20 та від 24.06.2021 у справі № 560/3160/20, від 14.02.2022 у справі № 210/3729/17 (2-а/210/204/17), від 04 квітня 2024 року у справі № 320/4702/21 та іншими.

У цій справі Суд також враховує, що відповідно до сталої судової практики план зонування території (зонінг) містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.

З огляду на вищезазначене, ця справа розглядалася судами попередніх інстанцій з урахуванням особливостей, визначених статтями 264-265 КАС України.

Відповідно до частини другої статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 та ОСОБА_2 є власниками часток будинку, що розташований за адресою: АДРЕСА_1 .

Право власності на вищезазначений житловий будинок та земельну ділянку позивачами зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 07.09.2020 на підставі рішення Ніжинського міськрайонного суду Чернігівської області від 28.05.2020 у справі № 740/3047/19.

Будинок, що на праві власності належить позивачам, розташований на земельній ділянці, власниками якої є також позивачі, за кадастровим номером :06:007:0006, площею 0,1 га, цільове призначення - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) земельної ділянки.

Технічний паспорт на садибний житловий будинок виготовлено 27.07.2017 Ніжинським міжміським бюро технічно інвентаризації (інвентаризаційна справа №13681, реєстровий № ).

З огляду на встановлені судами обставини, садибний житловий будинок було побудовано на земельній ділянці з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) земельної ділянки до прийняття спірного рішення від 04 жовтня 2017 року. Водночас право власності за позивачами було зареєстровано 07 вересня 2020 року на підставі рішення Ніжинського міськрайонного суду Чернігівської області від 28 травня 2020 року у справі № 740/3047/19.

Позивачі вважають незаконним спірне рішення в частині затвердження плану зонування території (зонінг) м. Ніжин Чернігівської області щодо житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 , який перебуває в санітарно захисній зоні виробничих підприємств (СЗЗ-100 м) в зоні підприємств VI класу шкідливості -В4.

Беручи до уваги, що спірне рішення є нормативно-правом актом, позивачі звернулися до суду з позовом як особи, щодо яких застосовується його дія.

Відповідно до правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постановах від 15 жовтня 2019 року у справі № 911/1834/18, від 15 травня 2019 року у справі № 363/3786/17 та від 16 жовтня 2019 року у справі № 363/3101/17, судовий захист прав особи у земельних правовідносинах, а також права особи на безпечне навколишнє середовище, яке повинне забезпечуватися, у тому числі, виконанням суб`єктами владних повноважень законодавства у сфері планування і забудови територій, дотриманням встановленого порядку розробки та прийняття містобудівної документації на місцевому рівні, здійснюється у порядку адміністративного судочинства.

З огляду на зазначене, колегія суддів доходить висновку про необґрунтованість доводів скаржника, викладених у їх касаційній скарзі, щодо того, що визначення містобудівною документацією спірної території санітарно захисною зоною виробничих підприємств (СЗЗ-100 м) в зоні підприємств VI класу шкідливості-В4 не порушує прав позивачів.

Колегія суддів критично оцінює покликання скаржника на правові висновки Верховного Суду, сформовані у постановах від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17, від 11 березня 2020 року у справі № 640/8504/19, оскільки предмет спору, учасники спірних правовідносин, встановлені судами фактичні обставини, що формують зміст правовідносин та їх правове регулювання є різними, що своєю чергою виключає подібність спірних правовідносин у цих справах зі справою, що переглядається та відповідне застосування висновків.

В контексті спірних правовідносин, колегія суддів зазначає, що Закон № 3038-VI встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Згідно із частиною другою статті 5 Закону № 3038-VI вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.

За змістом пункту 7 статті 1 Закону № 3038-VI містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

Пунктом 2 цієї статті передбачено, що генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.

Згідно частини першої статті 17 Закону № 3038-VI у складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.

Пунктом 9 статті 1 Закону № 3038-VI передбачено, що план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

Відповідно до частини першої статті 18 Закону № 3038-VI план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

Згідно частини другої згаданої статті план зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів (частина друга статті 17 та частина перша статті 18 Закону № 3038-VI).

За змістом частини третьої статті 18 Закону № 3038-VI зонування території здійснюється з дотриманням таких вимог: 1) урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території; 2) виділення зон обмеженої містобудівної діяльності; 3) відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій; 4) урахування місцевих умов під час визначення функціональних зон; 5) установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови; 6) узгодження меж зон з межами територій природних комплексів, смугами санітарно-захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання земель, червоними лініями; 7) відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів.

За змістом вищенаведених норм, у доповнення до генерального плану населеного пункту затверджується план зонування території, при розробці якого мають бути враховані, окрім іншого, приватні інтереси мешканців та обставини поточних умов й існуючої забудови.

Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій (частина перша статті 25 Закону № 3038-VI).

Частиною четвертою статті 26 Закону № 3038-VI передбачено, що право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Системний зміст наведених норм права свідчить про те, що реалізація права на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог, зокрема, містобудівної документації на місцевому рівні. Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. План зонування території належить до одного із визначених законом видів містобудівної документації і визначає умови та обмеження використання території у межах визначених функціональних зон.

Типові вимоги до складу та змісту зонінгу населеного пункту встановлюються Настановою про склад та зміст плану зонування території (Зонінг) ДСТУ-Н Б Б.1.1-12:2011 (далі - ДСТУ).

Відповідно до пункту 4.7 ДСТУ основним документом зонінгу є схема зонування, на якій територія населеного пункту поділяється на територіальні зони, для кожної з яких встановлюється містобудівний регламент.

Для кожної земельної ділянки дозволеним є таке використання, яке відповідає містобудівному регламенту відповідної зони.

Невідповідність наміру забудови встановленому виду дозволеного використання земельних ділянок і об`єктів, зазначеним у містобудівному регламенті, означає, що його застосування, у відповідній територіальній зоні не допускається. Зміна параметрів земельних ділянок і об`єктів будівництва, види використання і граничні параметри яких не відповідають містобудівному регламенту, можлива лише шляхом приведення таких об`єктів у відповідність до містобудівного регламенту або шляхом зменшення їх невідповідності граничним параметрам в процесі дозволеного будівництва.

Невідповідними містобудівним регламентам вважаються земельні ділянки та існуючі об`єкти, зокрема, існуючі види використання земельних ділянок для містобудівних потреб і параметри об`єктів будівництва, які не відповідають видам переважного використання.

Відповідно до пункту 6.8 ДСТУ схема зонування складається, як правило, з основних типів зон, зокрема: житлові Ж; виробничі В.

Відповідно до пункту 5.10 Настанови житлові зони у своєму складі містять території, що призначаються для розташування житлових будинків, споруд для зберігання індивідуальних транспортних засобів, окремих вбудованих чи прибудованих об`єктів соціального і культурно-побутового обслуговування населення та інших об`єктів, що не потребують встановлення санітарно-захисних зон та не створюють негативного впливу на оточуюче середовище.

Житлові зони призначені для забудови житловими будинками різних типів і поверховості в залежності від місця розташування і характеру забудови території, зокрема, садибної забудови Ж-1 розташування одноквартирних житлових будинків до З поверхів із земельними ділянками та зблокованих одно-двоквартирних житлових будинків на сусідніх земельних ділянках.

Допускається розміщення об`єктів обслуговування цієї зони, гаражів для збереження автомобілів, споруд інженерно-технічного забезпечення.

Відповідно до пункту 5.16 ДСТУ до складу виробничих зон входять, зокрема: зони підприємств IV класу шкідливості В-4 призначені для підприємств, що є джерелами забруднення навколишнього середовища і потребують санітарно-захисних зон до 100 м.

Наказом Міністерства охорони здоров`я України від 19 червня 1996 року № 173 затверджено Державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів (далі - Правила № 173), які є обов`язковими для дотримання всіма державними, кооперативними, колективними та приватними підприємствами, організаціями та установами незалежно від відомчого підпорядкування та форм власності, а також посадовими особами та громадянами України, інвесторами-громадянами інших держав.

При вирішенні питань планування та забудови населених пунктів необхідно керуватися вимогами діючих будівельних норм і правил та інших інструктивно-методичних документів, узгоджених з Міністерством охорони здоров`я України, що використовуються для вказаних цілей.

Пунктом 5.4. частини 5 Правил № 173 передбачено, що промислові, сільськогосподарські та інші об`єкти, що є джерелами забруднення навколишнього середовища хімічними, фізичними та біологічними факторами, при неможливості створення безвідходних технологій повинні відокремлюватись від житлової забудови санітарно-захисними зонами.

Санітарно-захисну зону слід встановлювати від джерел шкідливості до межі житлової забудови, ділянок громадських установ, будинків і споруд, в тому числі дитячих, навчальних, лікувально-профілактичних установ, закладів соціального забезпечення, спортивних споруд та ін., а також територій парків, садів, скверів та інших об`єктів зеленого будівництва загального користування, ділянок оздоровчих та фізкультурно-спортивних установ, місць відпочинку, садівницьких товариств та інших, прирівняних до них об`єктів.

Відповідно до пункту 5.10 частини 5 Правил № 173 у санітарно-захисних зонах не можна допускати розміщення: житлових будинків з придомовими територіями, гуртожитків, готелів, будинків для приїжджих, аварійних селищ; дитячих дошкільних закладів, загальноосвітніх шкіл, лікувально-профілактичних та оздоровчих установ загального та спеціального призначення зі стаціонарами, наркологічних диспансерів; спортивних споруд, садів, парків, садівницьких товариств; охоронних зон джерел водопостачання, водозабірних споруд та споруд водопровідної розподільної мережі.

За змістом вищенаведених норм, у плані зонування території можуть передбачатися санітарно-захисні зони підприємств IV класу шкідливості розміром до 100 м від джерел шкідливості. Водночас, з огляду на заборону розміщення у такій зоні житлових будинків з придомовими територіями, такі санітарні зони мають визначаються до межі житлової забудови.

Отже, при вирішенні питання щодо дотримання межі санітарно-захисної зони при затвердженні містобудівної документації (плану зонування) важливою умовою є відстань від джерел шкідливості жиркомбінату до житлової забудови.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, 04.10.2017 Ніжинська міська рада прийняла рішення № 12-29/2017 «Про затвердження містобудівної документації «План зонування території (зонінг) міста Ніжин Чернігівської області», відповідно до якого земельна ділянка з кадастровим номером :06:007:0006 та житловий будинок, що розташований на ній за адресою АДРЕСА_1 знаходиться у зоні Ж-1/с зона садибної забудови (від 1 до 2 поверхів), в межах санітарно-захисної зони підприємств IV класу шкідливості (СЗЗ 100 м).

З огляду на зазначене, суди дійшли правильного висновку, що при розробці та затверджені плану зонування території (зонінг) міста Ніжин Чернігівської області відповідачем не було враховано існуючої забудови та приватних інтересів позивачів, порушено вимоги щодо встановлення санітарних зон до меж житлової забудови, що призвело до протиправного включення до санітарної зони житлового будинку з придомовими територіями, що належать позивачам.

Скаржник акцентує увагу на тому, що право власності на житловий будинок було зареєстроване позивачами після прийняття спірного рішення.

Проте судами встановлено, що згідно із рішенням Виконавчого комітету Ніжинської міської ради від 12.02.2009 № 63 "Про індивідуальне житлове будівництво в м. Ніжині" дозволено проектування та будівництво житлових будинків, прибудов до житлових будинків, провести переобладнання в будинках та спорудах, будівництво господарських будівель і споруд, зокрема, будівництво одноповерхового житлового будинку з надбудованим мансардним поверхом та будівництво на присадибній ділянці АДРЕСА_1 гаражу розміром 4,5х7,4 м, бані розміром 5,0х10,0 м.

Технічний паспорт на садибний житловий будинок виготовлено 27.07.2017 Ніжинським міжміським бюро технічно інвентаризації (інвентаризаційна справа № 13681, реєстровий № ).

Житловий будинок було збудовано на земельній ділянці за кадастровим номером :06:007:0006, площею 0,1 га, цільове призначення - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) земельної ділянки.

Отже, станом на момент прийняття оскарженого рішення уже був побудований житловий будинок, на підставі вищезазначеного дозволу, на земельній ділянці, яка наразі належить позивачам.

З цього приводу колегія суддів також зазначає, що забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства (абзац 2 частини другої статті 24 Закону № 3038-VI).

За правилами пункту «а» частини першої статті 96 Земельного кодексу України землекористувачі зобов`язані забезпечувати використання землі за цільовим призначенням.

Стаття 1 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон № 858-IV) містить визначення поняття «цільове призначення земельної ділянки», згідно з яким це є її використання за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.

Отже, цільове призначення конкретної земельної ділянки фіксується у рішенні уповноваженого органу про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку.

Відповідно до статті 20 ЗК України при встановленні цільового призначення земельних ділянок здійснюється віднесення їх до певної категорії земель та виду цільового призначення.

Водночас, поняття «цільове призначення земельної ділянки» нерозривно пов`язане із поняттям «категорія земель». Так, у статті 19 ЗК України передбачено, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Отже, категорія - це основне цільове призначення кожної земельної ділянки.

Статтею 19 ЗК України визначено, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Виходячи з чітко визначених законодавцем видів цільового призначення земельних ділянок, можна зробити висновок, що санітарно - захисна зона промислових виробництв може бути віднесена виключно до земель промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення.

Тотожна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 04 липня 2023 року у справі № 280/12008/21.

Частиною першою статті 193 ЗК України встановлено, що державний земельний кадастр - єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах кордонів України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами.

Отже, відомості щодо цільового призначення земельної ділянки відображаються у державному земельному кадастрі.

Беручи до уваги цільове призначення спірної земельної ділянки, відповідачем всупереч вимог чинного законодавства при прийнятті спірного рішення не було враховано 100м зону санітарної охорони до межі житлової забудови.

Сам по собі факт реєстрації права власності на житловий будинок після прийняття спірного рішення не спростовує факт недотримання відповідачем визначених чинним законодавством вимог щодо межі зони санітарної охорони, беручи до увагу цільове призначення земельної ділянки.

В контексті спірних правовідносин, колегія суддів зазначає, що згідно сталої судової практики, містобудівна документація на місцевому рівні істотно та протягом тривалого часу впливає на життєвий простір мешканців міста, навколишнє середовище, розвиток міста. Тому під час розробки містобудівної документації вкрай важливим є врахування інтересів держави, територіальної громади, окремих груп та осіб. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, відповідальні за розробку та затвердження містобудівної документації, діючи з дотриманням принципів належного урядування, повинні забезпечувати збалансований підхід до різних інтересів.

З огляду на зазначене, суд апеляційної інстанції слушно зазначив, що відповідач при плануванні забудови територій, у тому числі і при прийнятті оскаржуваного рішення мав подбати про безпечні та сприятливі умови життєдіяльності людини, в тому числі і позивачів, при якому була б відсутня небезпека шкідливого впливу на їх життя та здоров`я, чого не було дотримано відповідачем, оскільки житловий будинок позивачів перебуває в межах санітарно захисної зони виробничого підприємства (СЗЗ-100 м) в зоні підприємств VI класу шкідливості В4, а саме ПАТ «Ніжинський жиркомбінат».

За такого правого регулювання та встановлених обставин, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про незаконність рішення Ніжинської міської ради № 12-29/2017 від 04 жовтня 2017 року 29 сесії VII скликання «Про затвердження містобудівної документації» «План зонування території (зонінг) м. Ніжин Чернігівської області» в частині затвердження плану зонування території (зонінг) м. Ніжин Чернігівської області щодо житлового будинку за адресою АДРЕСА_1, який перебуває в санітарно захисній зоні виробничих підприємств (СЗЗ-100 м) в зоні підприємств VI класу шкідливості В4.

Колегія суддів враховує, що суд апеляційної інстанції здійснив апеляційний перегляд рішення місцевого суду за апеляційною скаргою ПрАт «Ніжинський жиркомбінат», чим фактично забезпечив право останнього на участь у розгляді справи, зокрема, заявляти клопотання та рішення прийнято з урахуванням доводів та позиції товариства щодо спірних правовідносин.

З огляду на зазначене, колегія суддів не вбачає порушення норм процесуального права, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

Водночас колегія суддів критично оцінює покликання скаржника на правові позиції, викладені в постановах Верховного Суду від 29 листопада 2019 року у справі № 818/154/16 та від 14 квітня 2021 року у справі № 806/3572/17, оскільки такі сформовані за правовідносин, які не є подібними.

Як убачається з касаційної скарги, наведені в ній інші доводи щодо помилковості висновків судів попередніх інстанцій у цій справі фактично зводяться до необхідності нової правової оцінки обставин у справі та дослідження наявних у матеріалах справи доказів.

Проте Верховний Суд наголошує, що до його повноважень не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

Суд звертає увагу, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити суду, та відмінності, які існують у державах-учасницях з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд обов`язок щодо обґрунтування, який випливає зі статті 6 Конвенції, може бути вирішене тільки у світлі конкретних обставин справи (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 18 липня 2006 року у справі «Проніна проти України», заява № 63566/00, пункт 23). Тому за наведених вище підстав, якими Суд обґрунтував своє рішення, не вбачається необхідності давати докладну відповідь на інші аргументи, оскільки вони не є визначальними для прийняття рішення у справі.

За змістом статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.

Рішення судів попередніх інстанцій є законними та обґрунтованими, і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Ніжинський Жиркомбінат» залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 липня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2023 року у справі № 160/2346/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С.М. Чиркін

А.А. Єзеров

О.П. Стародуб