Справа № 500/1752/25
Суддя: Юзьків Микола Іванович
Дата ухвалення: 2025-03-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТЕРНОПІЛЬСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

про відмову у забезпеченні адміністративного позову

Справа № 500/1752/25

28 березня 2025 рокум.Тернопіль
Тернопільський окружний адміністративний суд, в складі головуючого судді Юзьківа М.І., розглянувши у порядку письмового провадження заяву про забезпечення адміністративного позову Управління житлово - комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради до Західного офісу Держаудитслужби про зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Управління житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради (далі Управління, або заявник) звернулося в суд із заявою про забезпечення позову до подання позовної заяви, в якій просить забезпечити позов шляхом заборони Західному офісу Держаудитслужби та його структурним підрозділам вчиняти будь-які дії пов`язані з проведенням ревізії фінансово-господарської діяльності управління житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради за період, який охоплює з 01.03.2023 по 31.03.2024 до моменту набрання чинності рішенням у цій справі.

В обґрунтування заяви вказує, що Управління готує на розгляд Тернопільського окружного адміністративного суду адміністративний позов до відповідача - Західного офісу Держаудитслужби (як суб`єкта владних повноважень) про визнання протиправним та скасування наказу Західного офісу Держаудитслужби від 16.12.2024 № 270 в частині затвердження плану проведення заходів державного фінансового контролю на І квартал 2025 року щодо проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління за період, який охоплює 01.03.2023- 31.03.2024, а також про визнання дій із реалізації цього пункту неправомірними.

Вказаним наказом Західного офісу Держаудитслужби передбачено проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності управління житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради за власною ініціативою органу державного фінансового контролю, проведення якої заплановано з 17 лютого 2025 по 28 березня 2025 з можливим продовженням відповідно до вимог Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 № 550 (далі Порядок).

Однак, в 2024 році відповідно до п. 3.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2024 року, ревізійною групою фахівців Держаудитслужби проведено державний фінансовий аудит бюджету Тернопільської міської територіальної громади (бюджету міста Тернопіль) з 01.01.2020 по 31.03.2024 в ході якого в Управлінні, яке є виконавчим органом Тернопільської міської ради, було проведено збір інформації з метою дослідження факторів, що впливають на виконання дохідної та видаткової частини бюджету за період з 01.01.2020 по 31.03.2024.

Акцентує увагу на тому, що відповідно до ст. 4 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" на підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності відповідно до цього Закону проведено державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органу державного фінансового контролю не проводиться.

Оскільки в Управлінні проводилися заходи з проведення аудиту, що охоплювали період з 01.03.2023 по 31.03.2024, то проведення ревізії за період, який охоплює з 01.03.2023 по 31.03.2024 суперечить вимогам чинного законодавства та є безпідставним, а тому, на думку заявника, є очевидною протиправність дій органу державного фінансового контролю.

Також вказує, що Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області складено акт про неможливість проведення ревізії від 17.02.2025 №131905-22/03.

Оскільки в силу п.23 Порядку органи державного фінансового контролю можуть вдруге організувати та провести ревізію об`єкта контролю за спірний період, існує реальна загроза утруднення чи унеможливлення виконання судового рішення та позбавлення позивача права на ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав та інтересів.

Розглянувши заяву про забезпечення позову та перевіривши додані до неї матеріали, суд зазначає таке.

Питання забезпечення позову регулюються главою 10 Розділу І Кодексу адміністративного судочинства України (статті 150-158).

Згідно частини першої статті 154 Кодексу адміністративного судочинства України заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи.

Відповідно до частини другої статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Згідно частини першої та другої статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Таким чином, забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи по суті позовних вимог, визначених Кодексом адміністративного судочинства України заходів щодо створення можливості реального виконання у майбутньому рішення суду, якщо його буде прийнято на користь позивача.

Наведеною вище нормою процесуального закону передбачено вичерпний перелік підстав для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову і суд повинен, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи існує хоча б одна з названих підстав, і оцінити, чи не може застосування заходів забезпечення позову завдати більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

Водночас будь-яке забезпечення позову в адміністративній справі є наданням тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявністю об`єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування.

При розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам (роз`яснення Постанови Пленуму Верховного Суду України від 22 грудня 2006 року № 9 Про практику застосування судами процесуального законодавства при розгляді заяв про забезпечення позову).

При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 826/8556/17, від 24 квітня 2019 року у справі №826/10936/18, які суд враховує в силу частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України.

Крім цього, згідно правової позиції Верховного Суду у справі №826/14951/18 (постанова від 20 березня 2019 року) до вирішення справи по суті суд може застосувати заходи забезпечення позову. Забезпечення позову - це надання позивачеві тимчасової правової охорони його прав та інтересів, за захистом яких він звернувся до суду, до вирішення спору судом та набрання рішенням суду законної сили. Заходи забезпечення позову є втручанням суду у спірні правовідносини, тому вони повинні застосовуватися судом з підстав та в порядку, прямо передбаченому законом.

Також Верховним Судом (постанови від 28 жовтня 2020 року у справі № 140/2474/20 та від 25 травня 2023 року у справі №520/4563/21) наголошено, що будь-яке забезпечення позову в адміністративній справі є наданням тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявністю об`єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування.

Суд також враховує і те, що відповідно до статті 13 Конвенції, кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Згідно з Рекомендацією N R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятою Комітетом міністрів Ради Європи 13 вересня 1989 року, рішення про вжиття тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акту; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акту.

Відтак, заходи забезпечення позову застосовуються судом лише у виключних, виняткових випадках за наявності для цього умов та підстав, передбачених процесуальним законом, при цьому, такі заходи повинні відповідати критеріям адекватності та співмірності.

Для забезпечення позову суд повинен на підставі доказів та з огляду на обставини справи, поведінку учасників переконатися, що загроза правам, свободам та інтересам особи має реальний характер.

Загроза повинна бути прямо пов`язана з об`єктом спору та мають бути обґрунтовані підстави вважати, що внаслідок невжиття заходів забезпечення позову настануть обставини, встановлені в пункті 1 частини другої статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України.

Аналіз змісту поданої заяви про забезпечення позову дає підстави для висновку про не наведення заявником обґрунтованих та переконливих доводів й, відповідно, не надання належних доказів, які б у своїй сукупності могли свідчити про те, що невжиття заходів, про які просить заявник, може істотно ускладнити чи унеможливити: 1) виконання рішення суду, прийнятого за результатом розгляду адміністративної справи; 2) ефективний захист порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся; 3) поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся.

Суд звертає увагу, що у заяві про забезпечення позову Управління вказує про підготовку позову про визнання протиправним та скасування наказу Західного офісу Держаудитслужби від 16.12.2024 № 270 в частині затвердження плану проведення заходів державного фінансового контролю на І квартал 2025 року щодо проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління за період, який охоплює 01.03.2023-31.03.2024, та дій із його реалізації неправомірними.

Вказана вимога про визнання протиправним та скасування акту індивідуальної дії не є позовною вимогою зобов`язального характеру, а тому, у разі ухвалення судом рішення про її задоволення, таке не потребуватиме вжиття заходів щодо його виконання.

З огляду на зазначене, суд вважає безпідставними доводи заявника про вірогідність істотного ускладнення виконання судового рішення, так само, як і ефективного захисту порушених прав та інтересів позивача, за захистом яких він звернутися до суду.

Суд вбачає за необхідне наголосити на тому, що порушене право буде відновлене з моменту його порушення, у разі задоволення позову, якщо таке буде судом встановлено при розгляді справи по суті.

Крім того, які слідує із заяви про забезпечення позову та доданого до неї листа Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області від 04.02.2025 №131905-14/260 ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління планувалось провести в період з 17.02.2025 по 28.03.2024. Доказів щодо наміру органу державного фінансового контролю проведення ревізії після 28.03.2025 заявником суду не надано.

Отже, доводи заявника щодо необхідності вжиття заходів забезпечення позову у цій справі фактично ґрунтуються на припущеннях щодо можливого проведення ревізії його фінансово-господарської діяльності, як наслідок, неможливості в подальшому захистити свої права у судовому порядку.

Однак, застосування судом обраних заявником заходів забезпечення позову не може ґрунтуватись лише на доводах заявника про ймовірність порушення у майбутньому його прав та інтересів можливими діями посадових осіб органу державного фінансового контролю.

Що стосується доводів заявника про наявність очевидних ознак протиправності дій органу державного фінансового контролю то такі, повинні існувати поза обґрунтованим сумнівом.

Тобто, суд, який застосовує заходи забезпечення позову з цих підстав повинен бути переконаний у тому, що відповідні рішення/дії явно суперечать вимогам закону за критеріями, визначеними частиною другою статті 2 КАС України, порушують права, свободи або інтереси позивачів і вжиття заходів забезпечення позову є дієвим способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам таких порушень. У іншому випадку, висновки суду про наявність очевидних ознак протиправності оспорюваних рішення/дій та порушення ними прав, свобод чи інтересів позивача до розгляду справи по суті, свідчать про наперед сформовану судом правову позицію по справі. Твердження про "очевидність" порушення до розгляду справи по суті є висновком, що свідчить про правову позицію суду наперед. Тому застосування заходів забезпечення позову з цієї підстави допускається у виключних випадках. Безумовно, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб`єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте суд звертає увагу, що відповідно до статті 150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 10.04.2019 у справі №826/16509/18.

Наведені у заяві про забезпечення позову обставини не дозволяють однозначно й беззаперечно стверджувати про наявність очевидних ознак протиправності дій органу державного фінансового контролю і, як наслідок, небезпеки заподіяння шкоди правам та інтересам заявника.

На переконання суду, очевидна протиправність рішень/дій суб`єкта владних повноважень, це прийняття ним таких рішень, які взагалі не передбачені законодавством України, або прийняття рішень, суб`єктами, які не наділенні компетенцією у відповідній сфері. Натомість у цьому випадку, відповідно ст.11 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями щодо проведення ревізій фінансового-господарської діяльності підконтрольних установ.

Підсумовуючи все зазначене вище, суд приходить до переконання, що заявником не наведено переконливих підстав для забезпечення позову, передбачених частиною другою статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України.

Керуючись статтями 150-154, 241, 248 КАС України, суд

УХВАЛИВ:

У задоволенні заяви Управління житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради про забезпечення адміністративного позову відмовити.

Згідно зі статтею 256 КАС України ухвала набирає законної сили з моменту підписання.

Відповідно до частини першої статті 295 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п`ятнадцяти днів з дня її складення.

Згідно із статтею 297 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційна скарга подається безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду.

Повний текст ухвали складено та підписано 28.03.2025.

Суддя Юзьків М.І.