Справа № 380/25216/21
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2025-03-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 березня 2025 року

м. Київ

справа № 380/25216/21

адміністративне провадження № К/990/7221/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Кравчука В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Міністерства культури та інформаційної політики України на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.01.2023 (головуючий суддя Мікула О.І., судді: Курилець А.Р., Кушнерик М.П.) у справі № 380/25216/21 за позовом Корпорації будівельних підприємств «Карпатбуд» до Міністерства культури та інформаційної політики України про визнання протиправним і скасування припису,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У грудні 2021 року Корпорація будівельних підприємств «Карпатбуд» (далі - КБП «Карпатбуд» або позивач) звернулася до суду з позовом до Міністерства культури та інформаційної політики України (далі - МКІП або відповідач), в якому просила визнати протиправними і скасувати припис № 870/6.11.6 від 26.07.2021.

Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 28.09.2022 у задоволенні позову відмовив.

Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 25.01.2023 скасував рішення суду першої інстанції і прийняв нову постанову про задоволення позову.

Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить Суд скасувати оскаржувану постанову, і залишити в силі рішення суду першої інстанції.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 14.03.2023 відкрито касаційне провадження у справі.

Ухвалою Верховного Суду від 25.03.2025 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив, що підставою для винесення оскаржуваного припису, яким вказано на необхідність припинення проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Червоній, 17 у м. Львові», є виконання будівельних робіт в межах історичного ареалу м. Львова та охоронної зони об`єкта «Архітектурний ансамбль історичного центру Львова», внесеного до складу Всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Позивач не погоджується із такими твердженнями відповідача та з посиланням на інформацію, зазначену у листі МКІП від 15.11.2021 №3002/ОРГ-927/21/6.11.1, стверджує, що наразі відсутні встановлені та затверджені межі території історичного ареалу міста Львова та режими використання зазначеної території.

Зазначене, на переконання позивача, свідчить про відсутність будь-яких обмежень будівельної діяльності, а також необхідність погодження та отримання дозволів на виконання будівельних робіт на території історичного ареалу м. Львова відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Позивач також вказує на відсутність у Положенні про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 885 від 16.10.2019 (далі - Положення № 885), норм, які б дозволяли відповідачу здійснювати заходи щодо визначення меж територій та затвердження історичних ареалів населених місць.

Своєю чергою позивач вважає, що має право на виконання будівельних робіт на підставі виданого Інспекцією ДАБК у м. Львові дозволу на виконання будівельних робіт від 13.10.2020 №ЛВ 29, який в силу імперативних приписів частини першої статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» є чинним до завершення будівництва.

Позивач також звертає увагу на положення частини шостої статті 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», згідно з якою проєктна документація на будівництво об`єктів не потребує погодження державними органами, органами місцевого самоврядування та посадовими особами, юридичними особами, утвореними такими органами.

Відповідач позов не визнав. Наполягає, що оскаржуваний припис виданий з дотриманням вимог чинного законодавства, а тому підстави для визнання його протиправним і скасування - відсутні.

В обґрунтування своєї позиції відповідач зазначає, що земельна ділянка по вул. Червоній, 17 у місті Львові розташована в історичному ареалі м. Львова відповідно до рішення виконкому Львівської міської ради від 09.12.2005 № 1311, в межах охоронної (буферної) зони об`єкту Архітектурний ансамбль історичного центра Львова, включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.

Своєю чергою відповідно до вимог частини третьої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» забороняється містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Відтак, зважаючи на те, що позивачем не було погоджено документацію на будівництво, а також не було отримано відповідного дозволу на проведення робіт у межах історичного ареалу міста Львова, оскаржуваний припис відповідає вимогам законодавства і підлягає виконанню.

Також відповідач стверджує, що містобудівне законодавство не звільняє замовника від обов`язку виконувати законодавство України про охорону культурної спадщини.

Позивач подав відповідь на відзив, в якому зазначає, що відповідач вийшов за межі своїх повноважень, оскільки на момент видачі оскаржуваного припису Положення №885 не містило норми, яка б дозволяла Міністерству видавати приписи щодо охорони пам`яток національного значення, об`єктів всесвітньої спадщини, припинення робіт на них, їх територіях, у зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проєктів, передбачених Законом України «Про охорону культурної спадщини».

Також із посиланням на інформацію, зазначену МКІП у листі від 15.11.2021 №3002/ОРГ-927/21/6.11.1, позивач стверджує, що у Львові дотепер відсутній затверджений у встановленому чинним законодавством порядку історико-архітектурний опорний план (далі - ІАОП), оскільки відповідна науково-проєктна документація не була погоджена, а визначені нею межі та режими використання історичного ареалу не були затверджені центральним органом виконавчої влади, що формує та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

IV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій установлено, що до МКІП надійшов лист Львівської місцевої прокуратури № 3 від 15.12.2020 № 14.36/04-16-7432ВИХ-20 (зареєстровано за № 37116/15.1-20 від 22.12.2020) щодо дотримання вимог законодавства про охорону культурної спадщини при здійсненні будівництва, зокрема, по вул. Червоній, 17 у м. Львові.

За результатами перевірки електронної бази даних документообігу відповідачем встановлено, що погоджень проєктної документації, а також дозволів на проведення будь-яких робіт по вул. Червоній, 17 у м. Львові центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, не надавалося.

З метою недопущення порушення вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини відповідач листом від 21.01.2021 № 478/6.11.6 та повторно від 02.06.2021 № 6363/6.11.6 звернувся до Львівської обласної державної адміністрації з проханням доручити відповідним структурним підрозділам провести належне обстеження містобудівної ситуації за вказаною адресою (з обов`язковим наданням акта обстеження та матеріалів фотофіксації, а також повної інформації щодо замовника й виконавця зазначених робіт).

15.06.2021 головним спеціалістом відділу охорони історичних пам`яток Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації Книшем Р.М. проведено візуальне обстеження містобудівної ситуації по вул. Червоній, 17 у місті Львові з фотофіксацією, результати якого оформлено відповідним актом.

В акті перевірки зафіксовано, що земельна ділянка по вул. Червоній, 17 в місті Львові розташована в історичному ареалі міста Львова (рішення виконкому Львівської міської ради від 09.12.2005 № 1311) й у межах охоронної (буферної) зони об`єкта «Архітектурний ансамбль історичного центру Львова», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.

На земельній ділянці зафіксовано облаштування будівельного майданчика, територію огороджено парканом, розміщені побутові та технологічні приміщення будівельників та охорони, на об`єкті будівництва проводяться активні будівельні роботи, на території будівельного майданчика перебували будівельники, будівельна техніка та працював кран.

На огорожі будівельного майданчика розміщено паспорт об`єкта «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вул.Червоній,17 у м.Львові».

Замовник будівництва - ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , генеральний підрядник - КБЦ «Карпатбуд», головний архітектор проєкту - Ярема Д.Р. Дозвіл на виконання будівельних робіт від 13.10.2020 № ЛВ29, виданий Інспекцією ДАБК.

Листом від 18.06.2021 № 16-2907/0/2-21 Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації повідомив відповідача про результати перевірки з наданням акту обстеження містобудівної ситуації по вул. Червоній, 17 у м. Львові від 15.06.2021, матеріалів фотофіксації актуального стану будівництва та інформації про замовника і виконавця будівельних робіт.

Відповідач з покликанням на вимоги частини першої статті 30 Закону України від 08.06.2000 № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон № 1805-III), у межах повноважень, визначених пунктом 18 частини другої статті 5 Закону №1805-III, Положення № 885, враховуючи результати проведеного 15.06.2021 працівником відділу охорони історичних пам`яток Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації візуального обстеження містобудівної ситуації по вулиці Червоній, 17 у місті Львові, виніс припис від 26.07.2021 № 870/6.11.6, яким, серед іншого, вимагав від КБД «Карпатбуд»:

негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Червоній, 17 у м. Львові», які виконуються в межах історичного ареалу м.Львова (рішення виконкому Львівської міської ради від 09.12.2005 № 1311) й у межах охоронної зони об`єкта «Архітектурний ансамбль історичного центру Львова», внесеного до складу Всесвітньої спадщини ЮНЕСКО з порушенням вимог частини четвертої статті 32 Закону без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (пункт 1);

надати пояснення по суті викладених у пункті 1 зазначеного Припису фактів порушення законодавства про охорону культурної спадщини (пункт 2).

Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся з позовом до суду.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що в зонах охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, встановлено особливий режим регулювання забудови. Зокрема, у таких зонах забороняється проведення будівельних робіт без попереднього отримання дозволу в органах охорони культурної спадщини.

Із покликанням на рішення виконкому Львівської міської ради від 09.12.2005 №1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова» суд першої інстанції зазначив, що цим Рішенням визначено межі історичного ареалу міста, де в додатку до цього рішення графічно зображено межі історичного ареалу м. Львова та межі території історичної забудови, внесеної до списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.

Суд першої інстанції установив, що земельна ділянка, на якій позивачем здійснюється будівництво, розташована в межах історичного ареалу міста Львова та в межах охоронної (буферної) зони об`єкта «Архітектурний ансамбль історичного центру Львова», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, які визначені рішенням виконкому Львівської міської ради № 1311.

Місцевий суд констатував, що Рішення № 1311 у встановленому законом порядку не було скасоване, отже є чинним.

Також суд першої інстанції установив, що рішенням виконкому Львівської міської ради № 517 від 19.05.2020 затверджено містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва на будівництво багатоквартирного житлового будинку на вул. Червоній, 17 у м. Львів, у пункті 2.5. яких зазначено, що спірна земельна ділянка розміщена в кварталі історично сформованої забудови в межах історичного ареалу міста. Проектування здійснювати з дотриманням вимог Закону № 1805-III.

За таких обставин, суд першої інстанції дійшов висновку, що позивач зобов`язаний був отримати дозвіл на виконання будівельних робіт у державних органах охорони культурної спадщини. Водночас такий дозвіл позивачем отримано не було, що власне і слугувало підставою для винесення оскаржуваного припису.

У спростування доводів позивача про відсутність у відповідача повноважень надавати дозволи на проведення робіт через відсутність прямої норми в Положенні № 885 в редакції на час винесення припису, суд першої інстанції зазначив, що МКІП є спеціально уповноваженим органом, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини. До його повноважень, крім іншого, відноситься надання дозволів на проведення земельних робіт на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, проведення охоронних заходів щодо збереження пам`яток національного значення та їх територій, видання приписів щодо охорони пам`яток національного значення, об`єктів всесвітньої спадщини, припинення робіт на них, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, якщо такі роботи проводяться без дозволів або з відхиленням від них.

Суд першої інстанції наголосив, що таке правозастосування знайшло своє відображення і у змінах, які були внесені до Положення № 885 згідно із постановою Кабінету Міністрів України № 3 від 12.01.2022.

Також суд першої інстанції констатував, що відповідач, за наявності зупинених повноважень Державної інспекції культурної спадщини України та необхідності реагування на порушення законодавства про охорону культурної спадщини, як центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері охорони культурної спадщини, відповідно до статті 5 Закону №1805-III, мав право на видачу оскаржуваного припису.

Підсумовуючи викладене, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач діяв у межах повноважень, визначених Законом № 1805-III та Положенням № 885, та на виконання покладеного на нього завдання щодо охорони об`єкту всесвітньої культурної спадщини.

При вирішенні справи, суд першої інстанції застосував правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 26.03.2021 у справі № 813/2581/21, від 09.11.2021 у справі № 461/6658/17 та від 11.07.2022 у справі № 1.380.2019.006107.

За результатами апеляційного перегляду рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції дійшов протилежних висновків.

Приймаючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що межі історичних ареалів міста Львова, як історичного населеного місця України, визначаються науково-проектною документацією, погодженою відповідним органом місцевого самоврядування та затвердженою Мінкультури.

Своєю чергою суд апеляційної інстанції установив, що на момент виникнення спірних правовідносин ІАОП м. Львова, а також науково-проектна документація щодо визначення меж та режимів використання історичних ареалів та/або буферної зони об`єкта всесвітньої спадщини ЮНЕСКО у м. Львові на розгляд та погодження центрального органу виконавчої влади, що формує та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини не подавався.

За таких обставин, суд апеляційної констатував, що у місті Львові відсутній затверджений у встановленому чинним законодавством порядку історико-архітектурний опорний план. Відповідно, за висновками суду першої інстанції, на дату винесення оскаржуваного припису у відповідача були відсутні підстави вважати, що будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Червоній, 17 у м. Львові здійснюється у визначених межах історичного ареалу м. Львова.

До такого висновку суд апеляційної інстанції дійшов, в т.ч., врахувавши позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 19.06.2019 в справі №813/4993/15.

Одночасно суд апеляційної інстанції визнав необґрунтованими посилання у спірних правовідносинах на рішення виконкому № 1311 як документ, яким затверджено межі історичного ареалу м. Львова, оскільки такі межі не затверджені центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини, тобто Міністерством культури України.

Також суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність у відповідача, на момент виникнення спірних правовідносин, повноважень на винесення припису. Суд апеляційної інстанції зазначив, що такі повноваження відповідач набув з 13.01.2022 після внесених постановою Кабінету Міністрів України № 3 від 12.01.2022 змін в Положення № 885.

Своєю чергою, суд апеляційної інстанції констатував, що замовником зазначеного об`єкта будівництва відповідно до норм чинного законодавства отримано вихідні дані; розроблено, затверджено проєктну документацію та проведено її експертизу; отримано дозвіл на початок виконаній будівельних робіт, тобто виконано всі вимоги передбачені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

Касаційна скарга відповідача обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові застосував норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених Верховним Судом у постановах від 11.07.2022 у справі № 1.380.2019.006107 та від 31.01.2023 у справі № 640/8728/21, в яких сформовано позицію щодо необхідності дотримання суб`єктом господарської діяльності під час виконання земельних та будівельних робіт на земельній ділянці, що знаходиться у межах історичного ареалу міста, вимог законодавства про охорону культурної спадщини, визначених Законом №1805-III.

Із посиланням на міжнародні зобов`язання, взяті на себе Україною, та положення статті 54 Конституції України скаржник стверджує, що держава зобов`язана забезпечувати збереження об`єктів, що становлять культурну цінність.

Своєю чергою, частина третя статті 32 Закону № 1805-III визначає, що з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України. Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.

Так, місто Львів входить до Списку історичних населених місць України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878.

Межі історичного ареалу м. Львова затверджені рішенням виконкому Львівської міської ради від 09.12.2005 № 1311 «Про затвердження меж історичного ареалу м.Львова та зони регулювання забудови м. Львова».

Скаржник зазначає, що земельна ділянка, на якій позивачем проводяться будівельні роботи, розташована в історичному ареалі міста Львова у межах охоронної (буферної) зони об`єкта «Архітектурний ансамбль історичного центру Львова», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.

Про те, що об`єкт будівництва розташований у межах історичного ареалу м. Львова також зазначено в пункті 2.5 Містобудівних умов та обмежень для проекту будівництва багатоквартирного житлового будинку на вул. Червоній, 17 у м. Львів, які затвердженні рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 19.06.2020 № 517.

Отже, скаржник стверджує, що проєктна документація на будівництво має бути обов`язково погоджена у встановленому законом порядку з МКІП, а також має бути отримано дозвіл на проведення земляних робіт з метою виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва.

Водночас здійснення робіт з будівництва на території історичного ареалу міста Львова за відсутності погодженої у встановленому порядку проєктної документації та без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини містить ознаки порушень частини третьої статті 6-1, частини четвертої статті 32, частини першої статті 35 та правопорушень, зазначених у статтях 44, 46 Закону № 1805-III.

Підсумовуючи викладене, скаржник наполягає, що будівництво за адресою: місто Львів, вул. Червона, 17 ведеться з порушенням законодавства у сфері охорони культурної спадщини без погодження проєктної документації на будівництво та без отримання дозволу на проведення земляних робіт центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини, що суперечить Закону № 1805-III та, відповідно, стало обґрунтованою підставою для видачі оскаржуваного припису.

Позивач подав відзив на касаційну скаргу, в якому наполягає, що оскаржувана постанова є законною і обґрунтованою, та такою, що прийнята з урахуванням висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 19.06.2019 в справі №813/4993/15.

Водночас, зважаючи на наявність протилежних Великій Палаті Верховного Суду висновків Верховного Суду щодо застосування одних і тих норм права у спірних правовідносинах, зокрема викладених у постанові Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 31.01.2023 у справі № 640/8728/21 та постановах від 11.07.2022 у справі № 1.380.2019.006107, від 03.04.2020 у справі № 640/21505/18, позивач просить передати справу для розгляду до Об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду або як справу, що містить виключну правову проблему, до Великої Палати Верховного Суду.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.

Конституція України встановлює, що культурна спадщина охороняється законом (частина четверта статті 54); держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами (частина п`ята статті 54); кожен зобов`язаний не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки (стаття 66).

19 вересня 2013 року Верховна Рада України ратифікувала Рамкову конвенцію Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства, підписану Україною 31 жовтня 2007 року, шляхом прийняття Закону України № 581-VII.

Відповідно до преамбули до Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони цієї Конвенції, у тому числі й Україна, наголошуючи, зокрема, на значенні й потенціалі розумного використання культурної спадщини як ресурсу сталого розвитку та якості життя в постійно мінливому суспільстві, посилаючись на різні документи Ради Європи, особливо на Європейську культурну конвенцію (1954 року), Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи (1985 року), Європейську конвенцію про охорону археологічної спадщини (переглянуту) (1992 року) та Європейську ландшафтну конвенцію (2000 року), домовилась: визнавати індивідуальну та колективну відповідальність стосовно культурної спадщини; наголошувати на тому, що збереження культурної спадщини та її стале використання спрямовані на розвиток людського потенціалу та якості життя; уживати необхідних заходів для застосування положень Конвенції щодо:

- ролі культурної спадщини у створенні мирного та демократичного суспільства, а також у процесах сталого розвитку культурного різноманіття та сприяння йому;

- найліпшої ефективної реалізації повноважень усіх відповідних громадських, інституційних та приватних учасників (пункти «b», «c», «d» статті 1 Конвенції).

Сторони Конвенції зобов`язуються, зокрема: визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства; підвищувати цінність культурної спадщини через її виявлення, вивчення, тлумачення, захист, збереження та представлення; сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості; визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на територіях під їхньою юрисдикцією, незалежно від її походження; розробляти інтегровані стратегії для сприяння виконанню положень цієї Конвенції ( пункти «a», «b», «e», «f», «g» статтею 5 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства).

Аналогічні зобов`язання також передбачені статтею 4 Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини (ратифікованої Указом Президії Верховної Ради № 6673-XI (6673-11) від 4 жовтня 1988 року), відповідно до якої кожна держава - сторона цієї Конвенції визнає, що зобов`язання забезпечувати виявлення, охорону, збереження, популяризацію й передачу майбутнім поколінням культурної і природної спадщини, що зазначена у статтях 1 і 2, яка перебуває на її території, покладається насамперед на неї. З цією метою вона прагне діяти як власними зусиллями, максимально використовуючи наявні ресурси, так і, за необхідності, використовувати міжнародну допомогу і співробітництво, якими вона може користуватися, зокрема, у фінансовому, художньому, науковому й технічному відношеннях.

Своєю чергою, правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон № 1805-III).

У преамбулі Закону № 1805-III також закріплено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою.

Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Своєю чергою, охорона культурної спадщини відповідно до статті 1 Закону № 1805-III є системою правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини; предмет охорони об`єкта культурної спадщини - характерна властивість об`єкта культурної спадщини, що становить його історико-культурну цінність, на підставі якої цей об`єкт визнається пам`яткою; історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України; історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.

Отже, держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, зокрема, території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.

Відповідно до частини другої статті 5 Закону № 1805-III до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, зокрема, належить визначення меж територій пам`яток національного значення та затвердження їх зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць(п.12); надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць(п.17); а також видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток національного значення, припинення робіт на цих пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи здійснюються за відсутності затверджених або погоджених із відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом, дозволів або з відхиленням від них(п.18).

Пунктом 1 Положенням про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2019 №885 (далі - Положення № 885) визначено, що Міністерство культури та інформаційної політики України (МКІП) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

МКІП є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури, державної мовної політики, популяризації України у світі, державного іномовлення, інформаційного суверенітету України (у частині повноважень з управління цілісним майновим комплексом Українського національного інформаційного агентства «Укрінформ») та інформаційної безпеки, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сферах кінематографії, відновлення та збереження національної пам`яті, міжнаціональних відносин, релігії та захисту прав національних меншин в Україні, мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей.

До повноважень МКІП згідно з пунктами 94, 246 Положення № 885 відносяться, зокрема, встановлення режиму використання пам`яток національного значення, їх територій, зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць; здійснення інших повноважень, визначених законом.

Колегія суддів наголошує, що здійснення повноважень МКІП головним чином, повинно спрямовуватися на гарантування безумовної реалізації в Україні положень статей 11, 54 та 66, згідно з якими держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури; створює умови для збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами, а також закріплює за кожним обов`язок не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки.

У справі, що розглядається, ключовим є питання наявності визначеного у встановлений законом спосіб історичного ареалу м. Львова та правомірності проведення будівельних робіт в його межах, а також на території буферної зони об`єкта «Архітектурний ансамбль історичного центру Львова», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.

Стаття 32 Закону № 1805-III визначає, що з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам`яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.

Межі та режими використання зон охорони пам`яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини.

Порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

З метою забезпечення збереження видатної універсальної цінності об`єктів всесвітньої спадщини навколо них встановлюються буферні зони, про затвердження яких центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, в установленому порядку інформує Комітет всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.

Межі та режими використання буферних зон об`єктів всесвітньої спадщини визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.

Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.

Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318, відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», затверджено Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць (далі - Порядок № 318), згідно із пунктами 10, 11 якого історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об`єкт містобудівного проектування; частина територій історичних ареалів, а саме території пам`яток та їх охоронних зон, території заповідників, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення.

Статтею 5 Конвенції про охорону Всесвітньої культурної та природної спадщини передбачено, що Держави - сторони цієї Конвенції з тим, щоб забезпечити якомога ефективнішу охорону і збереження та якомога активнішу популяризацію культурної і природної спадщини, розміщеної на її території, прагнуть в умовах, властивих кожній країні, зокрема, вживати відповідних правових, адміністративних і фінансових заходів щодо виявлення, охорони, збереження, популяризації й відновлення цієї спадщини.

Згідно із статтею 172 Провідних настанов ЮНЕСКО щодо втілення у життя Конвенції про всесвітню спадщину передбачено, що обов`язком країни-учасниці Конвенції є інформування Комітету Всесвітньої спадщини через секретаріат ЮНЕСКО про наміри розпочати або дозволити в зоні, яка охороняється Конвенцією, значні роботи по відновленню чи новому будівництву, які можуть вплинути на цінність об`єкта всесвітньої спадщини.

Судом першої інстанції встановлено, що рішенням виконкому Львівської міської ради від 09.12.2005 № 1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова» (далі - Рішення № 1311) визначено межі історичного ареалу міста, де в додатку до цього рішення графічно зображено межі історичного ареалу м. Львова та межі території історичної забудови, внесеної до списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.

Відповідно до частини десятої статті 59 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Місцевий суд констатував, що Рішення № 1311, яким затверджені межі історичного ареалу м. Львова та зони регулювання забудови м. Львова, у встановленому законом порядку не було скасоване, отже є чинним.

У справі, що розглядається, судом першої інстанції встановлено, що земельна ділянка по вул. Червоній, 17 у місті Львові розташована в межах історичного ареалу міста Львова та в межах охоронної (буферної) зони об`єкта «Архітектурний ансамбль історичного центру Львова», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, які визначені Рішенням № 1311.

Суд першої інстанції також установив, що рішенням виконкому Львівської міської ради № 517 від 19.05.2020 затверджено містобудівні умови та обмежень для проєктування об`єкта будівництва багатоквартирного житлового будинку на вул. Червоній, 17 у м. Львів, у пункті 2.5. яких зазначено, що спірна земельна ділянка розміщена в кварталі історично сформованої забудови в межах історичного ареалу міста. Проектування здійснювати з дотриманням вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини».

У контексті правового регулювання цих відносин та установлених судами обставин, колегія суддів зазначає, що подібні правовідносини вже були предметом розгляду Верховним Судом.

Так, Верховний Суд у складі Судової палати Касаційного адміністративного суду у постанові від 12.12.2023 у справі № 380/13557/21 дійшов висновку, що положення статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у сукупності з положеннями статті 32 Закону № 1805-III та пункту 12 Порядку № 318 у контексті спірних правовідносин у цій справі необхідно розуміти так:

- межі історичного ареалу міста Львова закріплені на нормативному рівні згідно з історико-містобудівним опорним планом міста Львова, який входить до складу містобудівної документації «Корегування генерального плану м. Львова» ІІ-стадія. Генеральний план», затвердженої ухвалою Львівської міськради 18-ї сесії 5-го скликання № 3924 від 30 вересня 2010 року, що була розроблена відповідно до чинного на час розробки законодавства, а саме - законів України «Про основи містобудування», «;Про планування та забудову територій», ДБН Б.1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», затверджених наказом Держбуду України 25 вересня 1997 року № 164;

- оскільки історико-містобудівний опорний план міста Львова, яким визначені, зокрема території, що знаходяться під охороною ЮНЕСКО та історичний ареал м. Львова, ґрунтується на розробленому інститутом «Укрзахідпроектреставрація» у 2005 році історико-архітектурному плані м. Львова, що також покладений в основу рішення виконкому Львівської міськради № 1311 від 9 грудня 2005 року «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова», то відповідно території, що визначені такими, що входять до меж історичного ареалу міста Львова згідно з рішенням виконкому Львівської міськради № 1311, знаходяться у межах історичного ареалу міста Львова або його буферної зони на підставі такого історико-містобудівного опорного плану як складової Генерального плану міста Львова;

- з огляду на обов`язковість Генерального плану міста Львова та з метою забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини на території м. Львова, занесених до Списку історичних населених місць України (затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878), а також для збереження історичної забудови у центральній частині міста Львова, внесеної до Списку всесвітньої спадщини Конвенції про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини 5 грудня 1998 року на 22-й конференції Комітету світової спадщини ЮНЕСКО, «Ансамбль історичного центру Львова» (об`єкт № 865), суб`єкти містобудування зобов`язані дотримуватися обмежень і вимог, установлених Законом України «Про охорону культурної спадщини», під час здійснення містобудівної діяльності на території, що належить до історичного ареалу та його буферної зони відповідно до історико-містобудівного опорного плану міста Львова;

- незатвердження науково-проєктної документації з визначення меж історичного ареалу м. Львова відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не впливає на правовий режим території як такої, що належить до земель історико-культурного призначення, не виводить її з-під державної охорони (охорони законом);

- оскільки за законом правовий статус відповідної території як об`єкта культурної спадщини пов`язаний з фактом її перебування у визначених межах історичного ареалу населеного місця України, наявність або відсутність відповідного рішення органу місцевого самоврядування чи центрального органу виконавчої влади не змінює цього факту.

Одночасно, у зазначеній постанові Судова палата відступила від попередніх висновків щодо застосування зазначених норм права, викладених у постанові Верховного Суду від 27.07.2022 у справі № 813/3269/17 та в інших постановах, де цю позицію застосовано, про те, що незатвердження МКІП України меж історичного ареалу м. Львова у порядку, встановленому статтею 32 Закону № 1805-III, свідчить про фактичну відсутність таких меж та нівелює обов`язок суб`єктів містобудування отримувати дозвіл на проведення будівельних робіт в історичній частині міста Львова.

Отже, застосовуючи зазначені правові висновки Судової палати до спірних правовідносин, колегія суддів доходить висновку про правильність висновків суду першої інстанції з приводу діючих меж історичного ареалу міста Львова на момент прийняття спірного припису відповідача.

Колегія суддів також враховує правозастосовчу практику Верховного Суду щодо необхідності отримання спеціального дозволу на проведення робіт у межах історичного ареалу, а також відповідного погодження із уповноваженими органами.

Зокрема, на підставі аналізу положення статті 32 Закону № 1805-III у сукупності з положеннями Порядку № 318 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 31.01.2023 у справі № 640/8728/21 сформулював такі правові висновки, зокрема: «незатвердження науково-проектної документації із визначенням меж історичного ареалу відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не може скасовувати закріпленого на нормативному рівні правового статусу відповідної території як об`єкта культурної спадщини; відповідно до імперативних вимог пункту 17 частини 2 статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» будівельні та будь-які інші роботи в межах історичного ареалу населеного пункту не можуть здійснюватися без отримання дозволу від центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини».

Також у постанові від 11.07.2022 у справі № 1.380.2019.006107 Верховний Суд зазначив, що оскільки судами у цій справі було встановлено проведення робіт з будівництва на території історичного ареалу міста Львова, затвердженого рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 09.12.2005 № 1311, за відсутності погодженої у встановленому порядку проектної документації та без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що формує та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, то такі дії містять ознаки порушень частини 3 статті 6-1, частини 3 статті 32 та частини 1 статті 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Аналогічні правові висновки також викладені у постановах Верховного Суду від 22.10.2020 у справі № 813/840/18, від 07.12.2021 у справі № 380/142/20, від 28.03.2021 у справі № 813/2581/17, від 15.02.2023 у справі № 640/14385/19, від 15.03.2023 у справі № 813/1431/18, від 23.05.2023 у справі № 380/9773/21. Також зазначений підхід враховано і Судовою палатою з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду при розгляді справи №380/13557/21.

Зі встановлених судом першої інстанції обставин справи вбачається, що МКІП жодних погоджень будівництва та дозволів на проведення будь-яких робіт по вул. Червоній, 17 у м. Львів не надавалось.

Також колегія суддів зазначає, що МКІП має повноваження видавати приписи про припинення будь-яких робіт, що проводяться з порушенням законодавства про охорону культурної спадщини, відповідно до пункту 18 частини другої статті 5 Закону № 1805-III. Це стосується припинення робіт на таких об`єктах, їхніх територіях, охоронних і буферних зонах, археологічних територіях та історичних ареалах населених пунктів.

З урахуванням зазначеного, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про правомірність оскарженого припису, натомість суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення статті 32 Закону № 1805-III, що зумовило скасування рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону.

Аналогічна правова позиція також викладена Верховним Судом у постанові від 21.02.2024 в справі № 380/7710/20.

Своєю чергою, колегія суддів вважає безпідставними посилання позивача у відзиві на касаційну скаргу на правові позиції, сформовані Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 19.06.2019 у справі № 813/4993/15, оскільки у вказаній справі Велика Палата Верховного Суду насамперед вирішувала питання юрисдикції спору, який виник із оскарження дій Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації, та не сформулювала висновок щодо визначених у встановленому законом порядку меж історичного ареалу. Також у межах справи № 813/4993/15, Велика Палата Верховного Суду не надавала оцінку рішенню виконкому Львівської міської ради від 09.12.2005 № 1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова».

Водночас колегія суддів вважає релевантними до спірних правовідносин позиції Верховного Суду, викладені у постановах від 31.01.2023 у справі № 640/8728/21 та постановах від 11.07.2022 у справі № 1.380.2019.006107.

Сформовані у вказаних постановах правові висновки щодо застосування норм права у спірних правовідносин є актуальними та такими, що підлягають врахуванню при прийнятті рішень у вказаній категорії справ.

Таким чином, колегія суддів не вбачає правових підстав для передачі цієї справи для розгляду до Об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду або як справу, що містить виключну правову проблему, до Великої Палати Верховного Суду, у зв`язку із чим клопотання позивача задоволенню не підлягає.

VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

За правилами статті 352 КАС України, суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

За такого правового регулювання, встановлених у справі обставин та їх правової оцінки Верховним Судом, колегія суддів приходить до висновку про необхідність скасування постанови суду апеляційної інстанції із залишенням в силі рішення суду першої інстанції.

ІХ. СУДОВІ ВИТРАТИ

Враховуючи, що рішення суду приймається на користь суб`єкта владних повноважень, підстави для розподілу судових витрат відповідно до статті 139 КАС України відсутні.

Керуючись статтями 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, Суд

У Х В А Л И В:

Касаційну скаргу Міністерства культури та інформаційної політики України задовольнити.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.01.2023 у справі №380/25216/21 скасувати.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 28.09.2022 у справі №380/25216/21 залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А. А. Єзеров

В. М. Кравчук