Справа № 916/1738/19
Суддя: Шарапа В.М.
Дата ухвалення: 2025-03-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 березня 2025 року

м. Київ

справа № 916/1738/19

адміністративне провадження № К/990/46092/24, К/990/45966/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів: Єзерова А.А., Рибачука А.І.,

розглянув у порядку письмового провадження

касаційні скарги Комунальної установи «Одесреклама» Одеської міської ради та Виконавчого комітету Одеської міської ради

на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29.10.2024 (головуючий суддя Бітов А.І., судді Лук`янчук О.В., Ступакова І.Г.)

у справі №916/1738/19

за позовом Комунальної установи «Одесреклама» Одеської міської ради

до Обслуговуючого кооперативу «Жемчужина на Малиновського»,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача - виконавчий комітет Одеської міської ради,

про зобов`язання вчинити дії,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій

1. 21.06.2019 року Комунальна установа «Одесареклама» Одеської міської ради (далі - позивач) звернулася до Господарського суду Одеської області з позовною заявою до Обслуговуючого кооперативу «Жемчужина на Малиновського» (далі - відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - виконавчий комітет Одеської міської ради, у якій просила зобов`язати усунути їй перешкоди у здійсненні демонтажу протиправно розміщеної дахової рекламної конструкції, зазначеної в акті фіксації від 26.11.2018 № 008448/18 та приписі про усунення порушень від 04.12.2018 № 01-20/7359, шляхом надання доступу на дах будівлі за адресою: м. Одеса, вул. Маршала Малиновського, 18-А.

1.1. В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що 26.11.2018 КУ «ОДЕСРЕКЛАМА» за направленням управління реклами на проведення інвентаризації № 116/01-19 від 01.11.2018, з виходом на місце зафіксовано розміщення Обслуговуючим кооперативом «Жемчужина на Малиновского» дахової конструкції розміром 15м х 3м х 1 сторону (т=0 30 м) у кількості 1 шт. за адресою: м. Одеса, вул. Маршала Малиновського, 18а без відповідного дозволу, про що складено акт фіксації № 008448/18 від 26.11.2018. На цій підставі 04.12.2018 управлінням реклами було винесено припис про усунення порушень № 01-20/7359 з вимогою здійснити демонтаж конструкції протягом п`яти днів з моменту отримання даного припису. Як зазначено позивачем, припис № 01-20/7359 від 04.12.2018 було надіслано на юридичну адресу ОК «Жемчужина на Малиновского» рекомендованим відправленням з повідомленням про вручення, яке було повернуто відправнику з відміткою «у зв`язку з закінченням строку зберігання». Таким чином, як стверджує позивач, управління реклами вжило необхідних заходів для належного вручення припису, але ОК «Жемчужина на Малиновского» внаслідок власної бездіяльності не скористався свої правом на отримання припису, на надання відповіді на припис або на його оскарження. Припис відповідачем не оскаржений в судовому порядку, не визнавався протиправним та не скасований, є чинним та підлягає обов`язковому виконанню.

1.2. Позивач вказував, що оскільки вимоги припису не були виконані і рекламна конструкція розміщувалась без дозвільних документів, управління реклами видало направлення на проведення демонтажу протиправно розміщеного, рекламного засобу за № 181/01 від 08.05.2019. Направлення на проведення демонтажу також відповідачем не оскаржено. Не визнане протиправним та не скасоване судом, є чинним.

1.3. Відповідно до п. 13.1. Правил демонтаж рекламних засобів здійснюється КУ «Одесреклама» Одеської міської ради за направленням робочого органу. Для виконання цих функцій підприємство може використовувати послуги суб`єктів господарювання на підставі відповідних договорів. Крім того, п. 13.4. Правил передбачає, що демонтаж рекламного засобу організовується КУ «Одесреклама» Одеської міської ради на підставі направлення, що видається робочим органом. 15.05.2019 КУ «Одесреклама» було організовано та здійснено виїзд за адресою: м. Одеса, вул. Маршала Малиновського, 18а для проведення демонтажу протиправно розміщеного ОК «Жемчужина на Малиновского» рекламного засобу - дахової конструкції розміром 15м х 3м х 1 сторону (т=0,30 м). Однак у допуску на дах будівлі за вищезазначеною адресою співробітникам установи було відмовлено головою ОК «Жемчужина на Малиновского» Мокріцьким Сергієм Миколайовичем, про що у присутності останнього було складено акт недопуску до об`єкта демонтажу. Здійснити демонтаж протиправно розміщеної дахової конструкції будь-яким іншим способом, окрім як шляхом входу на дах будівлі, не є можливим.

1.4. Відтак, створення відповідачем перешкоди, зокрема, у здійсненні повноважень КУ «Одесреклама» з демонтажу рекламних засобів згідно направлення управління реклами фактично унеможливлює ефективну реалізацію компетенції позивача у спірних правовідносинах та взагалі нівелює завдання правового регулювання цього питання, у тому числі визначеного виконавчим комітетом Одеської міської ради, що обумовило звернення КУ «Одесреклама» з позовом до суду.

2. Господарський суд Одеської області рішенням від 15.10.2019 позов задовольнив. Зобов`язав відповідача усунути перешкоди позивачу у здійсненні демонтажу протиправно розміщеної дахової рекламної конструкції, зазначеної в акті фіксації від 26.11.2018 № 008448/18 та приписі про усунення порушень від 04.12.2018 № 01-20/7359, шляхом надання доступу на дах будівлі за адресою: м. Одеса, вул. Маршала Малиновського, 18-А.

Південно-західний апеляційний господарський суд постановою від 23.12.2019 рішення суду першої інстанції скасував, ухвалив нове рішення, яким у позові відмовив.

3. 29.09.2020 Велика Палата Верховного Суду постановою скасувала рішення Господарського суду Одеської області від 15.10.2019 та постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 23.12.2019 та закрила провадження у справі № 916/1738/19.

15.10.2020 до Верховного Суду надійшла заява КУ «Одесреклама» про направлення справи за юрисдикцією до Одеського окружного адміністративного суду.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 20.10.2020 заяву задовольнила, зазначену справу передала до Одеського окружного адміністративного суду.

4. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 17.03.2021 відмовив у задоволенні позову. Відмовляючи в задоволенні позову, виходив із того, що оскільки чинним на час виникнення спірних відносин законодавством визначено уповноважені органи на здійснення заходів державного контролю (нагляду) і позивач до таких не віднесений, то за такого правового регулювання він не мав повноважень вживати заходи державного контролю, передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V.

Також зазначив, що у правовідносинах, щодо яких виник спір, управління реклами Одеської міської ради вийшло за межі визначених законом повноважень, оскільки питання демонтажу незаконно встановлених рекламних конструкції має вирішуватись саме спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів, яким в Одеській області є Головне управління Держпродспоживслужби. Тому до моменту розгляду уповноваженим органом виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів та прийняття ним відповідних заходів реагування, звернення із позовом до суду в цьому випадку взагалі є передчасним.

5. П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 15.09.2021 залишив без змін рішення суду першої інстанції змінивши мотивувальну частину.

Ухвалюючи рішення, суд виходив із того, що КУ "Одесреклама" не має повноваження звертатися до суду з позовними вимогами до юридичної особи, яка не є суб`єктом владних повноважень, про зобов`язання усунути перешкоди позивачу у здійсненні демонтажу протиправно розміщеної дахової рекламної конструкції.

6. Постановою Верховного Суду від 07.08.2024 касаційні скарги позивача та третьої особи задоволені частково. Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15.09.2021 скасовано, справу направлено на новий розгляд до цього ж суду.

Ухвалюючи вказане рішення, Верховний Суд вказав, що суд апеляційної інстанції безпідставно дійшов висновку про відсутність повноважень у КУ "ОДЕСАРЕКЛАМА" Одеської міської ради на звернення до суду з цим позовом. Ураховуючи, що суд апеляційної інстанції, ухвалюючи рішення не з`ясував обставини справи, і не дослідив у судовому засіданні докази, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, Верховний Суд дійшов висновку, що справа підлягає направленню на новий розгляд до суду апеляційної інстанції для вирішення її по суті.

7. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29.10.2024 апеляційні скарги КУ "ОДЕСАРЕКЛАМА" Одеської міської ради та виконавчого комітету Одеської міської ради залишено без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 17.03.2021 - без змін.

7.1. Ухвалюючи вказане судове рішення суд апеляційної інстанції виходив з того, що у правовідносинах, щодо яких виник спір у цій справі, Управління реклами Одеської міської ради вийшло за межі визначених законом повноважень, видаючи направлення позивачу для демонтажу рекламного засобу, оскільки питання демонтажу незаконно встановлених рекламних конструкції має вирішуватись саме спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів, яким в Одеській області є Головне управління Держпродспоживслужби в Одеській області.

7.2. Під час ухвалення рішення суд апеляційної інстанції послався на висновки Верховного Суду щодо застосування норм Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 № 877-V (далі - Закон № 877-V), Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР), Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 № 2067 (далі Типові правила №2067) та Правил розміщення зовнішньої реклами в місті Одесі, які затверджені рішенням Виконавчого комітету Одеської міської ради від 22.04.2008 № 434 (далі - Правила № 434), викладені у постанові за ідентичними обставинами від 20.11.2019 у справі № 522/19532/14а.

8. Судами попередніх інстанцій встановлено:

8.1. 26.11.2018 КУ «Одесреклама» за направленням управління реклами Одеської міської ради (робочого органу) на проведення інвентаризації №116/01-19 від 01.11.2018, з виходом на місце, зафіксовано розміщення ОК «Жемчужина на Малиновського» дахової конструкції розміром 15м х 3м х 1 сторону (т=0,30 м) у кількості 1 шт. за адресою: м. Одеса, вул. Маршала Малиновського, 18а без відповідного дозволу, про що складено акт фіксації № 008448/18 від 26.11.2018.

8.2. 04.12.2018 управлінням реклами Одеської міської ради винесено припис про усунення порушень № 01-20/7359 з вимогою здійснити демонтаж конструкції протягом п`яти днів з моменту отримання цього припису. Припис №01-20/7359 від 04.12.2018 надіслано на юридичну адресу ОК «Жемчужина на Малиновського» рекомендованим поштовим відправленням з повідомленням про вручення, яке було повернуто відправнику з відміткою «у зв`язку з закінченням строку зберігання».

8.3. З огляду на те, що вимоги припису не були виконані і конструкція продовжувала розміщуватись без дозвільних документів, управління реклами Одеської міської ради видало направлення на проведення демонтажу протиправно розміщеного рекламного засобу за №181/01 від 08.05.2019.

8.4. 15.05.2019 КУ «Одесреклама» здійснено виїзд за адресою: м. Одеса, вул. Маршала Малиновського, 18а для проведення демонтажу протиправно розміщеного ОК «Жемчужина на Малиновського» рекламного засобу - дахової конструкції розміром 15м х 3м х 1 сторону (т=0,30 м). Однак у допуску на дах будівлі за вищезазначеною адресою співробітникам установи було відмовлено головою ОК «Жемчужина на Малиновського» ОСОБА_1 , про що у присутності останнього було складено акт недопуску до об`єкта демонтажу.

8.5. Недопуск до об`єкта демонтажу ОК «Жемчужина на Малиновського» на думку позивача є перешкоджанням виконанню покладених на нього чинним законодавством завдань і функцій, що полягають у здійсненні за направленням управління реклами демонтажу протиправно розміщених рекламних засобів, і це стало підставою для звернення з цим позовом до суду.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

9. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанцій, виконком Одеської міськради звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29.10.2024 та направити справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

9.1. На обґрунтування касаційної скарги зазначає, що суд апеляційної інстанції застосував норми Закону № 877-V, Закону № 270/97-ВР, Типових правил №2067 та Правил № 434 без урахування висновків Верховного Суду щодо застосування їх у подібних правовідносинах.

9.2. Зокрема, третя особа наполягає на наявності в Управління реклами Одеської міської ради повноважень на вирішенні питань щодо демонтажу незаконно встановлених у м. Одесі рекламних конструкцій, про що висловився Верховний Суд у постанові Великої Палати Верховного Суду від 02.11.2021 у справі №916/214/20 та Верховний Суд у постанові від 07.08.2024 у цій справі та постановах від 05.05.2022 у справі №916/3445/19 (яка є повністю аналогічною до цієї справи, від 03.12.2020 у справі №2а/1522/6892/11, від 30.04.2020 у справі №323/3491/16-а, від 29.04.2020 у справі №826/1703/16, від 27.02.2020 у справі №405/4704/15-а, від 28.11.2019 у справі №522/15817/16-а, від 26.11.2019 у справі №461/6414/17.

9.3. Також вказує на наявність в органів місцевого самоврядування повноважень щодо нормативного визначення і встановлення порядку демонтажу рекламних конструкцій на рівні актів органів місцевого самоврядування як способу здійснення повноважень з організації та контролю благоустрою населеного пункту, про що висловився Верховний суд у постановах від 02.12.2020 у справі №460/1/19 та від 19.04.2021 у справі №520/660/2020.

9.4. Виконком Одеської міськради наполягає і на відсутності у ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області повноважень щодо вирішення питання демонтажу незаконно встановлених рекламних конструкцій, про що висловився Верховний Суд у постанові від 05.05.2022 у справі №916/3445/19 (яка є повністю аналогічною до справи, що розглядається).

9.5. Зазначає третя особа і про нерелевантність висновків щодо застосування норм права, наведених у постанові Верховного Суду від 20.11.2019 у справі №522/19532/14-а до обставин цієї справи, про що вже вказав Верховний Суд у постанові від 07.08.2024 у справі, що розглядається.

10. КУ «Одесреклама» звернулося із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29.10.2024 та направити справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

10.1. Особа, яка подала скаргу уважає, що суд апеляційної інстанції застосував норми права без урахування висновків Верховного Суду щодо застосування їх у подібних правовідносинах, викладених у її постановах від 05.05.2022 у справі № 916/3445/19 та від 07.08.2024 у справі № 916/1738/19.

10.2. Зокрема, КУ «Одесареклама» наполягає, що виявлення протиправно розміщених рекламних заходів виконавчими органами місцевих рад не відносится до заходів з нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Управління реклами Одеської міської ради має повноваження виявляти протиправно розміщені рекламні засоби, виносити приписи та направлення на їх демонтаж. Відповідно, КУ «Одесреклама» має делеговані повноваження на демонтаж протиправно розміщених рекламних засобів на підставі встановлених органами місцевого самоврядування відповідно до норм Типових правил № 2067 власних порядків демонтажу рекламних засобів.

11. Крім того, виконком Одеської міськради та КУ «Одесареклама» зазначають, що суд апеляційної інстанції не виконав вказівку суду касаційної інстанції при направленні справи на новий розгляд і не дослідив фактичні обставини, докази та доводи, наведені Виконавчим комітетом Одеської міської ради та КУ «Одесреклама» у заявах по суті справи щодо належності спірних конструкцій до об`єктів зовнішньої реклами. Вказане унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

12. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно яких Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

13. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин.

14. Спірним у цій справі є питання наявності у виконавчого органу Одеської міської ради повноважень на вирішення питань щодо демонтажу незаконно встановлених у м. Одесі рекламних конструкцій та, як наслідок, делегованих повноважень у позивача на звернення до суду з позовом про зобов`язання вчинити дії шляхом зобов`язання усунути перешкоди у здійсненні демонтажу протиправно розміщеної дахової рекламної конструкції.

15. Суд апеляційної інстанції ухвалюючи рішення виходив із того, що Управління реклами Одеської міської ради вийшло за межі визначених законом повноважень, видаючи направлення позивачу для демонтажу рекламного засобу, оскільки питання демонтажу незаконно встановлених рекламних конструкції має вирішуватись саме спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів, яким в Одеській області є Головне управління Держпродспоживслужби в Одеській області.

16. Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду апеляційної інстанції з огляду на таке.

17. Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

18. Статтею 7 Конституції в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Змістом частин третьої, четвертої статті 140 Основного Закону визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Статтею 144 Конституції України передбачено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

19. За частиною 1 статті 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

20. Частина 1 статті 16 цього Закону передбачає, що органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.

21. Статтею 4 Європейської хартії місцевого самоврядування визначено сферу компетенції місцевого самоврядування. Так, частини перша та друга статті передбачає, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом. Однак це положення не перешкоджає наділенню органів місцевого самоврядування повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до закону. Органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.

22. Статтею 30 Закону № 280/97-ВР визначено повноваження органів місцевого самоврядування в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв`язку, а саме визначено перелік належних до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад повноважень - власних (самоврядних) та делегованих. Так, до самоврядних повноважень цим Законом віднесені, зокрема, організація благоустрою населених пунктів, здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, надання дозволу в порядку, встановленому законодавством, на розміщення реклами, а щодо делегованих повноважень сільських, селищних, міських рад - здійснення контролю за дотриманням законодавства щодо захисту прав споживачів.

23. Частинами 1 та 4 статті 20 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» передбачено, що організацію благоустрою населених пунктів забезпечують місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до повноважень, установлених законом; рішення місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо благоустрою території певного населеного пункту є обов`язковим для виконання розміщеними на цій території підприємствами, установами, організаціями та громадянами, які на ній проживають.

24. Засоби та обладнання зовнішнього освітлення та зовнішньої реклами за змістом частини 1 статті 9 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» є елементами (частинами) об`єктів благоустрою, тобто об`єктами, видача дозволів на розміщення яких та контроль за станом яких на відповідній території належать до повноважень органів місцевого самоврядування.

25. За частинами 1 та 2 статті 16 Закону України «Про рекламу» розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, у порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Під час видачі дозволів на розміщення зовнішньої реклами втручання у форму та зміст зовнішньої реклами забороняється.

26. Пунктом 3 Типових правил № 2067 передбачено, що зовнішня реклама розміщується на підставі дозволів та у порядку, встановленому виконавчими органами сільських, селищних, міських рад відповідно до цих Правил.

27. Для регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами сільська, селищна, міська рада може утворювати відділ, управління, інший виконавчий орган або покладати відповідні функції на існуючий відділ, управління (далі - робочий орган) (пункт 5 Типових правил).

28. Відповідно до пункту 45, 46 Типових правил № 2067 контроль за додержанням цих Правил здійснюють виконавчі органи сільських, селищних, міських рад та інші органи відповідно до законодавства. У разі порушення порядку розповсюдження та розміщення реклами уповноважена особа органу, який здійснює контроль за додержанням цих Правил, звертається до розповсюджувача зовнішньої реклами з вимогою усунення порушень у визначений строк.

29. Згідно з пунктом 6.1 Правил № 434 розміщення зовнішньої реклами в межах міста провадиться на підставі дозволів, які видаються робочим органом на підставі відповідного рішення Виконавчого комітету Одеської міської ради. За змістом пункту 7.1 цих Правил, для одержання дозволу юридична або фізична особа - підприємець подає заяву за встановленою формою до якої додаються перелік документів, що визначений цим пунктом.

30. За пунктом 1.5 Правил № 434 робочий орган - Головне управління реклами Одеської міської ради, уповноважений Одеською міською радою регулювати діяльність з розміщення зовнішньої реклами у межах міста Одеси.

31. Відповідно до підпункту 3.1 пункту 3 Правил № 434 робочий орган, зокрема, надає фізичним та юридичним особам обов`язкові до виконання приписи про усунення порушень порядку розміщення зовнішньої реклами, а також Правил благоустрою території міста Одеси в частині утримання і забезпечення належного технічного стану та зовнішнього вигляду рекламних засобів; контролює виконання цих приписів; видає направлення на здійснення їх демонтажу.

32. Демонтаж рекламного засобу здійснюється відповідно до цих Правил у таких випадках: а) рекламний засіб є протиправно розміщеним; б) рекламний засіб розміщується з порушенням вимог, передбачених розділом 6 цих Правил, або технічний стан рекламного засобу не відповідає вимогам безпеки, а також якщо відповідні порушення чи недоліки не були усунуті у термін, зазначений у приписі робочого органу; в) рекламний засіб перебуває у неналежному санітарному та/або технічному стані (забруднений, погано пофарбований, містить несправні конструктивні елементи тощо), а також якщо відповідні недоліки не були усунуті у термін, зазначений у приписі робочого органу (пункт 13).

33. Згідно з підпунктом 4.1 пункту 4 Правил № 434 КУ «Одесреклама» Одеської МР, зокрема, на підставі направлення робочого органу організовує та/або здійснює власними силами у встановленому порядку демонтаж протиправно розміщених рекламних засобів. Положеннями пункту 13 цих Правил також закріплено, що демонтаж рекламних засобів здійснюється КУ «Одесреклама» за направленням робочого органу. Для виконання цих функцій підприємство може використовувати послуги суб`єктів господарювання на підставі відповідних договорів.

34. Відповідно до загальних положень Статуту КУ «Одесреклама» Одеської МР, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 14.12.2017 № 2770-VII, засновником установи є Одеська міська рада, координацію діяльності установи здійснює Управління реклами Одеської міської ради. Установа є юридичною особою та неприбутковою бюджетною установою. Відповідно до розділу 2 Статуту основною метою установи є задоволення міських суспільних потреб шляхом реалізації господарської компетенції органів місцевого самоврядування в галузі формування сучасного міського дизайну, у тому числі у сфері зовнішньої реклами. Пунктом 2.2 передбачено завдання КУ «Одесреклама» Одеської МР, зокрема, здійснення за дорученням уповноваженого органу організаційних заходів, спрямованих на забезпечення дотримання встановленого порядку розміщення об`єктів зовнішньої реклами та вивісок, формування естетичного міського середовища; демонтаж у встановленому порядку засобів зовнішньої реклами та вивісок (підпункти 2.2.2 та 2.2.7 пункту 2 Статуту).

35. З аналізу наведених норм убачається, що рішення про демонтаж рекламних конструкцій на підставі локальних нормативно-правових актів приймається виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а у випадку невиконання такого рішення особами, винними в порушенні норм рекламного законодавства, демонтаж протиправно розміщених рекламних засобів здійснюється відповідними комунальними підприємствами та установами, підпорядкованими виконавчим органам.

36. Такий висновок зроблено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 02.11.2021 у справі № 916/214/20 та застосовано Верховним Судом у постанові від 05.05.2022 у справі № 916/3445/19.

37. Абзацом 2 пункту 46 Типових правил № 2067 зазначено, що у разі невиконання вимоги усунути порушення у визначений строк орган, який здійснює контроль, подає інформацію спеціально уповноваженому органу виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

38. Це положення узгоджується зі змістом пункту 47 Типових правил, за яким розповсюджувач зовнішньої реклами, винний у порушенні цих Правил, несе відповідальність згідно із законодавством, а також із частиною 1 статті 27 Закону України «Про рекламу», за якою особи, винні у порушенні законодавства про рекламу, несуть дисциплінарну, цивільно-правову, адміністративну та кримінальну відповідальність відповідно до закону.

39. За частиною 1 статті 26 Закону України «Про рекламу» контроль за дотриманням законодавства України про рекламу здійснюють у межах своїх повноважень:

- центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів - щодо захисту прав споживачів реклами;

- Антимонопольний комітет України - щодо дотримання законодавства про захист економічної конкуренції;

- Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення - щодо телерадіоорганізацій усіх форм власності;

- центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну фінансову політику - щодо реклами державних цінних паперів;

- Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку - щодо реклами на фондовому ринку;

- центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сферах будівництва, архітектури - щодо спорудження житлового будинку;

- центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства про зайнятість населення, - щодо реклами про вакансії (прийом на роботу).

40. Згідно з частиною 2 цієї статті на вимогу органів державної влади, на які згідно із законом покладено контроль за дотриманням вимог законодавства про рекламу, рекламодавці, виробники та розповсюджувачі реклами зобов`язані надавати документи, усні та/або письмові пояснення, відео- та звукозаписи, а також іншу інформацію, необхідну для здійснення ними повноважень щодо контролю.

Крім того, відповідний орган державної влади має право: вимагати від рекламодавців, виробників та розповсюджувачів реклами усунення виявлених порушень вимог законодавства; вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; надавати (надсилати) рекламодавцям, виробникам та розповсюджувачам реклами обов`язкові для виконання приписи про усунення порушень; приймати рішення про визнання реклами недобросовісною, прихованою, про визнання порівняння в рекламі неправомірним з одночасним зупиненням її розповсюдження; приймати рішення про зупинення розповсюдження відповідної реклами.

41. Проте вирішення питання щодо демонтажу рекламних конструкцій, встановлених з порушенням передбаченого законодавством порядку розміщення реклами, до повноважень, наданих законодавством Держпродспоживслужбі та відповідно її територіальному органу - Головному управлінню Держпродспоживслужби в Одеській області, не віднесено.

42. Відтак, з аналізу вказаних вище норм права убачається, що Правилами № 434 чітко передбачені повноваження робочих органів здійснювати контроль за додержанням цих Правил (у тому числі контроль щодо самовільного розміщення реклами) та звертатися до розповсюджувача зовнішньої реклами з вимогою усунення порушень у визначений строк, а видача відповідних приписів про демонтаж самовільно розміщених конструкцій є формою реалізації повноважень з контролю за дотриманням законодавства щодо порядку розміщення реклами, які належать до компетенції місцевого самоврядування.

43. Такий висновок узгоджується з висновками, викладеними у постановах Верховного Суду України від 19.02.2013 у справі № 21-18а13, за якими Управління реклами Одеської МР у правовідносинах з контролю за розміщенням зовнішньої реклами наділене повноваженнями щодо складання приписів та демонтажу рекламних конструкцій, вивісок, а також від 29.10.2015 у справі № 2-а-6892/11, прийнятими за результатом розгляду справи щодо неоднакового застосування касаційним судом статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», частини 1 статті 16 Закону України «Про рекламу». У подальшому цей висновок застосований Верховним Судом у постановах від 26.11.2019 у справі № 461/6414/17, від 03.12.2020 у справі № 2а/1522/6892/11, від 30.04.2020 у справі № 323/3491/16-а, від 29.04.2020 у справі № 826/1703/16, від 27.02.2020 у справі № 405/4704/15-а, від 28.11.2019 у справі № 522/15817/16-а, від 05.05.2022 у справі 916/3445/19.

44. Колегія суддів касаційного суду не вбачає підстав для відступу від вказаних висновків, позаяк Велика Палата Верховного Суду у постанові від 02.11.2021 у справі № 916/214/20 погодилась з ними, підтвердивши наявність у виконавчого органу Одеської МР повноважень щодо вирішення питання про демонтаж неправомірно встановленого об`єкта зовнішньої реклами.

45. Зокрема, Велика Палата Верховного Суду виходила з аналізу положень законодавства про місцеве самоврядування та про рекламу та дійшла висновку про те, що виконавчий орган сільської, селищної, міської ради є органом, що надає дозвіл на розміщення зовнішньої реклами, вирішує питання, пов`язані з дозвільним контролем за розміщенням рекламних засобів, тобто здійснює контроль за дотриманням правил розміщення реклами, а отже, у межах своїх повноважень може приймати рішення про усунення порушень цих правил, зокрема рішення про зобов`язання розповсюджувача реклами демонтувати рекламний засіб, установлений без відповідного на те дозволу.

46. Визначення Правилами № 434 повноважень робочих органів у межах здійснення контролю за додержанням місцевих правил розміщення реклами (у тому числі контроль щодо самовільного розміщення реклами), видача та виконання відповідних приписів про демонтаж самовільно розміщених конструкцій є формою реалізації повноважень з контролю за дотриманням законодавства щодо порядку розміщення реклами, які належать до компетенції місцевого самоврядування.

47. З огляду на вищезазначене, висновки судів попередніх інстанцій про те, що примусовий демонтаж самовільно розміщених конструкцій належить до сфери виключної компетенції та функцій спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства України про рекламу, не ґрунтуються на чинному законодавстві та суперечить наведеній вище сталій судовій практиці Верховного Суду.

48. Крім того, цими судами не враховано висновки, викладені у постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12.03.2019 у справі № 521/7546/17 за позовом до Управління реклами Одеської міської ради, третя особа: Комунальне підприємство «Одесреклама» Одеської міської ради, про визнання дій протиправними та скасування припису щодо усунення порушень законодавства про рекламу про те, що у відносинах, пов`язаних здійсненням контролю за дотриманням вимог щодо розповсюдження зовнішньої реклами КУ «Одесреклама» не здійснювало заходів з нагляду та контролю у сфері господарської діяльності.

49. Під час розгляду справи судом апеляційної інстанції враховані висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 20.11.2019 у справі № 522/19532/14, про те, що:

- за змістом Закону №877-V та Закону №270/96-ВР відповідачі (виконавчий комітет Одеської міської ради та КУ "ОДЕСАРЕКЛАМА" Одеської міської ради) не належать до числа органів, уповноважених на здійснення заходів державного контролю;

- Типовими правилами №2067 передбачено, що в разі невиконання у визначений строк вимог про усунення порушень виконавчі органи міських рад подають інформацію спеціально уповноваженому органу виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів у порядку встановленому Кабінетом Міністрів України. Таким чином, у разі виявлення невиконання вимоги щодо маркування рекламних засобів відповідач (Управління реклами Одеської міської ради та КУ "ОДЕСАРЕКЛАМА" Одеської міської ради), діючи в межах визначеної законом компетенції, вправі був звернутися до уповноваженого органу державного нагляду (контролю);

- положення Правил №434 в цій частині суперечать вимогам норм нормативно-правових актів вищої юридичної сили і не підлягають застосуванню до спірних правовідносин.

50. Проте такі висновки є незастосовними під час розгляду цієї справи з огляду на висновки, викладені у постанові від 13.02.2019 у справі № 130/1001/17 Великою Палатою Верховного Суду. У вказаній постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що логіка побудови й мета існування процесуальних механізмів указує на те, що в цілях застосування норм права в подібних правовідносинах за наявності протилежних правових висновків суду касаційної інстанції слід виходити з того, що висновки, які містяться в судових рішеннях судової палати Касаційного суду, мають перевагу над висновками колегії суддів, висновки об`єднаної палати Касаційного суду - над висновками палати чи колегії суддів цього суду, а висновки Великої Палати Верховного Суду - над висновками об`єднаної палати, палати й колегії суддів.

51. Цей висновок застосовано Верховним Судом, зокрема, у постановах від 28.02.2020 у справі № 817/1427/17, від 22.04.2020 у справі № 400/1977/19, від 29.04.2020 у справі № 240/10130/19 та від 30.11.2021 у справі № 400/4650/19, від 05.02.2022 у справі № 916/3445/19.

52. Враховуючи вказані вище правові висновки, колегія суддів зазначає, що оскільки у постанові від 02.11.2021 у справі № 916/214/20 Велика Палата Верховного Суду підтвердила наявність у виконавчого органу Одеської МР повноважень щодо вирішення питання про демонтаж неправомірно встановленого об`єкта зовнішньої реклами, дійшла висновку про те, що виконавчий орган сільської, селищної, міської ради є органом, що надає дозвіл на розміщення зовнішньої реклами, вирішує питання, пов`язані з дозвільним контролем за розміщенням рекламних засобів, тобто здійснює контроль за дотриманням правил розміщення реклами, а отже, у межах своїх повноважень може приймати рішення про усунення порушень цих правил, зокрема рішення про зобов`язання розповсюджувача реклами демонтувати рекламний засіб, установлений без відповідного на те дозволу, суд апеляційної інстанції повинен був врахувати саме цей висновок, а не висновок, викладений у постанові верховного Суду від 20.11.2019 у справі № 522/19532/14.

53. Відповідно до статті 1 Закону України «Про рекламу» рекламою є інформація про особу чи товар, розповсюджена в будь-якій формі та в будь-який спосіб і призначена сформувати або підтримати обізнаність споживачів реклами та їх інтерес щодо таких особи чи товару; зовнішня реклама - реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях - рекламоносіях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг.

Реклама - це інформація про особу чи товар, розповсюджена в будь-якій формі та в будь-який спосіб і призначена сформувати або підтримати обізнаність споживачів реклами та їх інтерес щодо таких особи чи товару.

54. За частиною 8 статті 8 Закону України «Про рекламу» розміщення інформації про виробника товару та/або товар у місцях, де цей товар реалізується чи надається споживачеві, у тому числі на елементах обладнання та/або оформлення місць торгівлі, а також безпосередньо на самому товарі та/або його упаковці, не вважається рекламою.

Не вважається рекламою вивіска чи табличка з інформацією про зареєстроване найменування особи, знаки для товарів і послуг, що належать цій особі, вид її діяльності (якщо це не випливає із зареєстрованого найменування особи), час роботи, що розміщена на внутрішній поверхні власного чи наданого у користування особі приміщення, на зовнішній поверхні будинку чи споруди не вище першого поверху або на поверсі, де знаходиться власне чи надане у користування особі приміщення, біля входу в таке приміщення (частина 6 статті 9 Закону України «Про рекламу»).

55. Згідно частини 1 статті 7 Закону України «Про рекламу» основними принципами реклами є: законність, точність, достовірність, використання форм та засобів, які не завдають споживачеві реклами шкоди, а за змістом частини 1 статті 9 вказаного Закону, реклама має бути чітко відокремлена від іншої інформації, незалежно від форм чи способів розповсюдження, таким чином, щоб її можна було ідентифікувати як рекламу.

56. Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 21 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» засоби та обладнання зовнішнього освітлення та зовнішньої реклами є елементами (частинами) об`єктів благоустрою.

57. Аналіз вищенаведених правових актів дає підстави дійти висновку про те, що з огляду на те, що зовнішня реклама є об`єктом благоустрою, відповідно у силу приписів статті 30 Закону № 280/97-ВР та статті 16 Закону України «Про рекламу» до компетенції органів місцевого самоврядування належить питання регулювання правовідносин щодо розміщення зовнішньої реклами і законодавством передбачено повноваження виконавчого комітету міської ради на прийняття Порядку, який би врегульовував правовідносини з питань видачі дозволів на розміщення зовнішньої реклами.

58. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що ОК «Жемчужина Итальянского Бульвара» на даху будівлі за адресою: Одеська обл., м. Одеса, Італійський бульвар, будинок 1А, розмістила об`єкти зовнішньої реклами у кількості 2 шт. розмірами: 5х6х1 та 0,5х2,5х1 без наявності дозвільних документів. Управлінням реклами Одеської МР видано припис від 24.05.2019 № 01-20/2621, яким ОК «Жемчужина Итальянского Бульвара» зобов`язано добровільно здійснити демонтаж рекламних конструкцій, який не був виконаний у встановлений строк, а саме - протягом п`яти днів з моменту отримання припису.

59. Під час розгляду цієї справи судами відповідач, крім іншого, заперечував належність дахової конструкції розміром 15м х 3м х 1 сторону (т=0,30 м) у кількості 1 шт. за адресою: м. Одеса, вул. Маршала Малиновського, 18а до об`єктів зовнішньої реклами у розумінні Закону України «Про рекламу».

60. Проте суди попередніх інстанцій вказані доводи відповідача не перевіряли і оцінки їм не надавали. При цьому суд першої інстанції вказав, що відсутність у робочого органу повноважень на прийняття рішення про демонтаж рекламних конструкцій унеможливлює видачу цим органом направлення позивачу на здійснення демонтажу. Вказане є достатньою підставою для відмови в позові, без урахування інших обставин справи, в тому числі щодо доведеності/недоведеності порушення прав позивача та належності/неналежності дахової конструкції, з приводу якої виник спір, до засобів внутрішньої реклами.

61. Суд апеляційної інстанції змінив мотивувальну частину судового рішення суду першої інстанції, в іншій частині залишив судове рішення першої інстанції без змін. У зв`язку з цим Верховним Судом у цій справі постановою від 07.08.2024 справу було направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, який змінив судове рішення суду першої інстанції, і мотивом такого направлення вказано необхідність дослідити докази, на які посилались учасники справи, та перевірити обставини справи щодо належності вказаної у матеріалах справи конструкції до об`єкта зовнішньої реклами. Однак цей суд, маючи повноваження відповідно до статті 308 КАС України, всупереч нормам статті 353 КАС України, не врахував мотиви, з яких справа направлялась на новий розгляд, а погодився з висновками суду першої інстанції про відсутність у робочого органу повноважень на ухвалення рішення щодо демонтажу рекламних засобів та видачу направлень для демонтажу позивачу та залишив оскаржене рішення суду першої інстанції без змін.

62. За змістом статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

63. Колегія суддів касаційної інстанції зазначає, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає склад всіх учасників справи; обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

64. Суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суди повинні належним чином мотивувати свої висновки та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.

65. Отже, Верховний Суд вважає, що для правильного вирішення цього спору судам необхідно встановити всі обставини справи, визначити склад учасників справи, з цього приводу належним чином дослідити наявні докази, а у разі потреби, витребувати додаткові. Також надати оцінку всім аргументам, які учасники справи наводять в обґрунтування своїх вимог та заперечень. За наслідками встановлених обставин і перевірки їх доказами зробити висновок про наявність або відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

66. Відповідно до частини 4 статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції. Оскільки саме суд апеляційної інстанції не врахував під час нового розгляду справи висновки і мотиви, викладені у постанові Верховного Суду від 07.08.2024 у цій справі, справа направляється на новий розгляд до цього суду.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд, -

У Х В А Л И В:

Касаційні скарги Виконавчого комітету Одеської міської ради та Комунальної установи "ОДЕСРЕКЛАМА" Одеської міської ради задовольнити.

Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29.10.2024 у справі № 916/1738/19 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення і не оскаржується.

Головуючий суддя В.М. Шарапа

Судді: А.А. Єзеров

А.І. Рибачук