Справа № 420/1949/25
Суддя: Шевчук О.А.
Дата ухвалення: 2025-03-25 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 березня 2025 р.м. ОдесаСправа № 420/1949/25
Головуючий в 1 інстанції: Потоцька Н.В.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду

у складі: головуючої судді Шевчук О.А.,

суддів: Бойка А.В., Єщенка О.В.,

при секретарі - Альонішко С.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Кодимського споживчого товариства на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 29 січня 2025 року у справі за позовною заявою Кодимського споживчого товариства до Виконавчого комітету Кодимської міської ради, Кодимської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення, скасування рішень та акта, -

ВСТАНОВИЛА:

В січні 2025 року позивач звернувся до суду з позовною заявою до відповідача, в якій просив визнати протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Кодимської міської ради № 1 від 22.12.2020 року «Про затвердження Регламенту виконавчого комітету Кодимської міської ради», підписане першим заступником Кодимського міського голови Олегом Чернійчуком;

- скасувати рішення Виконавчого комітету Кодимської міської ради, Подільського району, Одеської області від 17.11.2023 року № 795 «Про створення комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам»;

- скасувати рішення Виконавчого комітету Кодимської міської ради Подільського району Одеської області від 26.01.2024 року № 851 «Про затвердження акту з визнання обсягу збитків від 28 грудня 2023 року № 1»;

- скасувати Акт комісії з визначення обсягу збитків № 1 від 28.11.2023 року, складений комісією з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам створеної відповідно до рішення виконавчого комітету Кодимської міської ради № 795 від 17.11.2023 року;

- судові витрати покласти на Кодимську міську раду, Подільського району, Одеської області, код 04527342.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 29 січня 2025 року відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом Кодимського споживчого товариства до Виконавчого комітету Кодимської міської ради та Кодимської міської ради про визнати протиправним та нечинним рішення, скасування рішень та акта в частині позовних вимог щодо: скасування рішення Виконавчого комітету Кодимської міської ради, Подільського району, Одеської області від 17.11.2023 року № 795 « Про створення комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам»; скасування рішення Виконавчого комітету Кодимської міської ради Подільського району Одеської області від 26.01.2024 року № 851 «Про затвердження акту з визнання обсягу збитків від 28 грудня 2023 року № 1»; скасування Акт комісії з визначення обсягу збитків № 1 від 28.11.2023 року, складений комісією з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам створеної відповідно до рішення виконавчого комітету Кодимської міської ради № 795 від 17.11.2023 року.

Не погоджуючись з ухвалою суду, позивач надав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ухвалу суду першої інстанції в частині відмови у відкритті провадження і направити справу для продовження розгляду до Одеського окружного адміністративного суду.

Доводами апеляційної скарги зазначено, що в даному адміністративному позові, перша позовна вимога про скасування рішення Виконавчого комітету Кодимської міської ради № 1 від 22.12.2020 року «Про затвердження Регламенту виконавчого комітету Кодимської міської ради» підписане першим заступником Кодимського міського голови Олегом Чернійчуком, є основною позовною вимогою. Апелянт зазначає, що підтвердженням того, що окремі положення оскаржуваного рішення виконавчого комітету Кодимської міської ради № 1 від 22.12.2020 року «Про затвердження Регламенту виконавчого комітету Кодимської міської ради», як нормативно - правовий акт, було в подальшому застосоване до позивача, являється, складання інших рішень, а саме: рішення Виконавчого комітету Кодимської міської ради № 795 від 17.11.2023 року «Про створення комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» - підписане першим заступником Кодимського міського голови О.Чернійчуком; рішення Виконавчого комітету Кодимської міської ради від 26.01.2024 року № 851 «Про затвердження акту з визнання обсягу збитків від 28 грудня 2023 року № 1» - підписане першим заступником Кодимського міського голови О.Чернійчуком. Апелянт звертає увагу, що в справі № 420/4348/24, на яку посилається суд першої інстанції предметом було заявлено дві позовних вимоги. Основна позовна вимога: визнати протиправним та нечинним «Положення про комісію з визначення та відшкодування збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам», затверджене рішенням Виконавчого комітету Кодимської міської ради №795 від 17.11.2023 року; похідна позовна вимога - скасувати рішення Виконавчого комітету Кодимської міської ради Подільського району Одеської області від 17.11.2023 року №795 «Про створення комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» підписане першим заступником Кодимського міського голови Олегом Чернійчуком.

Апелянт зазначає, що питання підписання оскаржуваного рішення є похідним від того, чи є оскаржуване рішення міської ради регуляторним актом, тому відкриття касаційного провадження за похідною підставою позову не матиме значення для формування єдиної правозастосовної практики. Отже, основним предметом спору у справі № 420/4348/24 було оскарження «Положення про комісію з визначення та відшкодування збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам», затверджене рішенням Виконавчого комітету Кодимської міської ради №795 від 17.11.2023 року, як регуляторного акту у сфері господарської діяльності. В справі 420/1949/25 основною позовною вимогою являється оскарження рішення Виконавчого комітету Кодимської міської ради № 1 від 22.12.2020 року «Про затвердження Регламенту виконавчого комітету Кодимської міської ради», підписане першим заступником Кодимського міського голови Олегом Чернійчуком, як нормативно - правового акту органу місцевого самоврядування. Інші позовні вимоги являються похідними від основної позовної вимоги. Вказує, що головним зв`язком між основною позовною вимогою та похідними позовними вимогами, є те, що всі рішення виконавчого комітету Кодимської міської ради підписані першим заступником Кодимського міського голови Олегом Чернійчуком.

21 березня 2025 року до суду через систему «Електронний суд» від представника Кодимської міської ради Подільського району Одеської області надійшов відзив на апеляційну скаргу, який зареєстровано судом 24.03.2025 року, в якому представник просить апеляційну скаргу на ухвалу суду першої інстанції залишити без задоволення; ухвалу суду першої інстанції залишити без змін.

Особи, що беруть участь у справі, про дату, час і місце судового розгляду були сповіщені належним чином відповідно до ст. 124-130 КАС України, враховуючи що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін в судовому засіданні не обов`язкова, колегія суддів у відповідності до ч. 2 ст. 313 КАС України визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи за відсутності сторін.

Згідно ст. 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Приймаючи ухвалу про відмову у відкритті провадження в частині позовних вимог щодо: скасування рішення Виконавчого комітету Кодимської міської ради, Подільського району, Одеської області від 17.11.2023 року № 795 « Про створення комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам», скасування рішення Виконавчого комітету Кодимської міської ради Подільського району Одеської області від 26.01.2024 року № 851 «Про затвердження акту з визнання обсягу збитків від 28 грудня 2023 року № 1» та скасування Акта комісії з визначення обсягу збитків № 1 від 28.11.2023 року, складений комісією з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам створеної відповідно до рішення виконавчого комітету Кодимської міської ради № 795 від 17.11.2023 року суд першої інстанції виходив з того, що відповідно до бази КП «ДСС» в провадженні Одеського окружного адміністративного суду знаходилась адміністративна справа №420/4348/24 за позовом Кодимського споживчого товариства до Виконавчого комітету Кодимської міської ради, про визнання протиправним та нечинним «Положення про комісію з визначення та відшкодування збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам», затверджене рішенням Виконавчого комітету Кодимської міської ради №795 від 17.11.2023 року та скасуваня рішення Виконавчого комітету Кодимської міської ради Подільського району Одеської області від 17.11.2023 року №795 «Про створення комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам». Оскільки рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 24.09.2024 року, яке набрало законної сили 05.12.2024 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю, суд першої інстанції вважав, що якщо у спорі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав є такі, що набрали законної сили, рішення або постанова суду, ухвала про закриття провадження в адміністративній справі то у відкритті провадження необхідно відмовити.

Крім цього, суд першої інстанції зазначив, що рішення Виконавчого комітету Кодимської міської ради Подільського району Одеської області від 26.01.2024 року № 851 та Акт комісії з визначення обсягу збитків № 1 від 28.11.2023 року міської ради безпосередньо не створює жодних правових наслідків для позивача, тому не може порушувати його права чи інтереси.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини 3 статті 157 Земельного кодексу України встановлено, що порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до п. 2 Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993р. №284, розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.

Водночас, частиною 1 статті 2 КАС України (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

За змістом частини 1 статті 6 КАС України (у зазначеній редакції) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 170 КАС України суд відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо у спорі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав є такі, що набрали законної сили, рішення або постанова суду, ухвала про закриття провадження в адміністративній справі.

З матеріалів справи вбачається, що позивачем подано до суду позов про визнання протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Кодимської міської ради № 1 від 22.12.2020 року «Про затвердження Регламенту виконавчого комітету Кодимської міської ради» що підписане першим заступником Кодимського міського голови Олегом Чернійчуком. Підставою скасування вищезазначеного рішення позивач зазначає, що всупереч чинного законодавства, воно прийнято та підписано неналежною посадовою особою з порушенням процедури.

Після прийняття рішення, «Про затвердження Регламенту виконавчого комітету Кодимської міської ради», яке на думку позивача прийнято з порушенням процедури і має бути скасовано, відповідачем прийнято рішення Виконавчого комітету Кодимської міської ради, Подільського району, Одеської області від 17.11.2023 року № 795 «Про створення комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам», яке апелянт вважає незаконним з підстав підписання цього рішення неналежною особою.

При цьому, як вбачається з рішення Одеського окружного адміністративного суду від 24 вересня 2024 року, що залишено без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду 5 грудня 2024 року у справі 420/4348/24 підставою оскарження рішення Виконавчого комітету Кодимської міської ради від 17.11.2023 року № 795 «Про створення комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» було те, що на думку позивача зазначене рішення є регуляторним актом органу місцевого самоврядування. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди виходили з того, що вищезазначене рішення не є регуляторним актом, оскільки не встановлює, не змінює і не скасовує норм права, не регулює господарські чи адміністративні відносини між органами влади та суб`єктами господарювання. Крім цього, з рішення апеляційної інстанції вбачається, що суд відхилив аргументи позивача про те, що затверджене рішенням положення про комісію з визначення та відшкодування збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам, передбачає порядок відшкодування збитків у вигляді неотриманої орендної плати, оскільки доводи Кодимського споживчого товариства фактично зводились до незгоди із рішенням Виконавчого комітету Кодимської міської ради від 26 січня 2024 року № 851 «Про затвердження акту з визнання обсягу збитків від 28 грудня 2023 року № 1», що не оскаржувалося у цій справі.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що підстава оскарження рішення Виконавчого комітету Кодимської міської ради від 17.11.2023 року № 795 «Про створення комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» у справі 420/4348/24 є іншою ніж у цій справі, а тому колегія суддів вважає помилковим рішення суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у цій справі з інших підстав.

Крім цього, колегія суддів зазначає, що оскарження рішення виконавчого комітету Кодимської міської ради Подільського району Одеської області від 26.01.2024 року № 851 «Про затвердження акту з визнання обсягу збитків від 28 грудня 2023 року № 1» та скасування Акта комісії з визначення обсягу збитків № 1 від 28.11.2023 року тісно пов`язане з рішенням «Про затвердження Регламенту виконавчого комітету Кодимської міської ради» є похідними вимогами щодо скасування рішення Виконавчого комітету Кодимської міської ради № 1 від 22.12.2020 року «Про затвердження Регламенту виконавчого комітету Кодимської міської ради» що підписане першим заступником Кодимського міського голови Олегом Чернійчуком, і на думку колегії мають розглядатись з основними позовними вимогами і прийнятим у цій справі рішенням, для повного захисту прав позивача, має бути надана відповідна правова оцінка.

Відповідно до ч. 1 ст. 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України у Рішенні № 9-зп від 25 грудня 1997 року зазначив, що частина перша статті 55 Конституції України містить загальну норму, яка означає право кожного звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Зазначена норма зобов`язує суди приймати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист. Відмова суду у прийнятті позовних та інших заяв чи скарг, які відповідають встановленим законом вимогам, є порушенням права на судовий захист, яке відповідно до статті 64 Конституції України не може бути обмежене. Таким чином, положення частини першої статті 55 Конституції України закріплює одну з найважливіших гарантій здійснення як конституційних, так й інших прав та свобод людини і громадянина.

Згідно ч. 1ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Відповідно до вимог ст. 6 Кодексу адміністративного судочинства України - суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Так, у справі "Bellet v. France", Європейський Суд з прав людини зазначив, що стаття 6 параграфу 1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданих національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права.

Крім того, ЄСПЛ у рішенні від 28 березня 2006 року у справі Мельник проти України (Melnyk v. Ukraine), заява № 23436/03, пункти 22-23, 26, а також у рішенні від 18 лютого 2011 року по справі Мушта проти України, заява № 8863/06, пункти 37, 38, 47, розкриваючи зміст принципу юридичної визначеності в контексті передбаченого у п. 1 ст. 6 ЄКПЛ права на доступ до суду зазначив, що право на суд, одним з аспектів якого є право на доступ до суду, не є абсолютним, воно за своїм змістом може підлягати обмеженням. Однак такі обмеження не можуть обмежувати реалізацію цього права у такий спосіб або до такої міри, щоб саму суть права було порушено. Ці обмеження повинні переслідувати легітимну мету, та має бути розумний ступінь пропорційності між використаними засобами та поставленими цілями.

У рішенні по справі "Мірагаль Есколано та інші проти Іспанії" від 13 січня 2000 року та в рішенні по справі "Перес де Рада Каваніллес проти Іспанії" від 28 жовтня 1998 року Європейський Суд з прав людини вказав, що надто суворе тлумачення внутрішніми судами процесуальної норми позбавило заявників права доступу до суду і завадило розгляду їхніх позовних вимог. Це визнане порушенням п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

При цьому, колегія суддів зазначає, що згідно з практики Європейського суду з прав людини, реалізуючи положення Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, необхідно уникати занадто формального ставлення до передбачених законом вимог, та як доступ до правосуддя повинен бути не лише фактичним, але і реальним. Надмірний формалізм при вирішення питання щодо прийняття позовної заяви або скарги є порушенням права на справедливий судовий захист.

Таким чином, вказані обставини справи свідчать про необхідність надати позивачу можливість захистити своє право в суді. Інший підхід розцінюється як обмеження особи в доступі до суду, яке захищається статтею 6 Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на ухвалу суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати ухвалу суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі і направити справу для продовження розгляду.

Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 320 КАС України, підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неправильне застосування норм матеріального права чи порушенням норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

За наведених обставин, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції порушено норми процесуального права, які призвели до необґрунтованого прийняття судового рішення, у зв`язку з чим апеляційну скаргу необхідно задовольнити, ухвалу суду першої інстанції скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись ст. ст. 294, 308, 310, 320, 321, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів,

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Кодимського споживчого товариства задовольнити.

Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 29 січня 2025 року - скасувати і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст судового рішення складено 27.03.2025 року.

Головуюча суддя: О.А. Шевчук

Суддя: А.В. Бойко

Суддя: О.В. Єщенко