Справа № 420/5653/23
Суддя: Шляхтицький О.І.
Дата ухвалення: 2025-03-25 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

25 березня 2025 р.м. ОдесаСправа № 420/5653/23

Перша інстанція: суддя Бойко О.Я.,

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача Шляхтицького О.І.,

суддів: Семенюка Г.В., Федусик А.Г.,

секретар Афанасенко Ю.М.,

за участю: представників Одеської обласної прокуратури Клюкіна К.І.,

Одеської обласної державної адміністрації - Трофімчука Н.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційну скаргу Акціонерного товариства "Холодмаш" на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2023 року у справі № 420/5653/23 за адміністративним позовом Керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації до Акціонерного товариства "Холодмаш", треті особи: Департамент з питань цивільного захисту, оборонної роботи та взаємодії з правоохоронними органами Одеської обласної військової адміністрації, Фонд державного майна України про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вжити заходи , необхідні для приведення захисних споруд (сховищ),

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог.

У березні 2023 року Керівник Малиновської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеська обласна військова адміністрація звернулися до суду з адміністративним позовом, в якому просили:

- визнати протиправною бездіяльність АТ Холодмаш, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту;

- зобов`язати АТ Холодмаш вжити заходи , необхідні для приведення захисних споруд (сховищ) № 56444 та № 56445, що розташовані за адресою: м.Одеса, вул. Михайлівська, 44 у стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовності до укриття населення).

В обґрунтування позовних вимог зазначалось, що об`єкти цивільного захисту (укриття), які знаходяться на балансі відповідача, перебувають у незадовільному стані для їх використання.

Так, при проведенні комплексної перевірки готовності до укриття захисних споруд, що знаходяться на балансі відповідача, виявлені та зафіксовані в актах оцінки стану готовності недоліки, через які сховища оцінені як обмежено готові до використання за призначенням. Зазначені в актах оцінки від 10.01.2019 порушення не усунені. Інформація від відповідача, як балансоутримувача, до ГУ ДСНС України в Одеській області щодо вжитих заходів не надходила. При проведенні повторної комплексної перевірки встановлено, що балансоутримувач не здійснив жодних заходів на усунення недоліків.

Представник позивача вважає, що відповідач, як балансоутримувач, свідомо, протягом тривалих років, незважаючи на прямі приписи контролюючих органів, не усунув зафіксовані порушення у сфері утримання захисних споруд цивільного захисту населення, а саме: у сховищах № 56444 та № 56445.

Відповідач проти задоволення позову заперечував, надав до суду першої інстанції відзив на позовну заяву, у якому зазначив, що на усунення порушень, зафіксованих в акті оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 10.01.2019, відповідач, зазначені в ньому рекомендації, виконав практично у повному обсязі. Крім того, представник відповідача стверджував, що дані, які містяться в актах №71 та №72 від 24.05.2022 за результатами нібито проведеної повторної перевірки не відповідають дійсності, оскільки фактичні перевірки у 2022 за місцем знаходження сховищ взагалі не проводилося.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 04 вересня 2023 року позов задовольнив частково.

Визнав протиправною бездіяльність АТ Холодмаш, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту.

Зобов`язав АТ Холодмаш вжити заходів, необхідних для приведення захисних споруд (сховищ) № 56444 та № 56445, що розташовані за адресою: м.Одеса, вул. Михайлівська, 44 у стан придатний до використання за цільовим призначенням (готовності до укриття населення).

У задоволенні решти позовних вимог відмовив.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги.

Не погоджуючись з даним рішенням суду, АТ Холодмаш подало апеляційну скаргу.

В апеляційній скарзі зазначено, що рішення судом першої інстанції ухвалене з порушенням норм процесуального та неправильним застосуванням норм матеріального права, неповним з`ясуванням судом обставин, що мають значення для справи, невідповідністю висновків суду обставинам справи, недоведеністю обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважав встановленими, у зв`язку з чим просить його скасувати та ухвалити нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовити.

Апелянт, мотивуючи власну правову позицію, акцентує на таких обставинах і причинах незаконності і необґрунтованості оскаржуваного судового рішення:

- суд першої інстанції порушив норми процесуального права, та в порушення ч.13 ,15 ст.171 , КАС України не повернув позовну заяву без розгляду, оскільки додатки до позовної заяви не засвідчені належним чином, а оригінали позивач до суду не надав;

- суд першої інстанції не залучив до участі у справі Фонд державного майна України, який є власником сховищ № 56444, № 56445;

- фактична відмова суду першої інстанції від здійснення передбачених КАС України заходів щодо допиту свідків, які мали б надати інформацію та повідомити про обставини, які мають значення для розгляду справи, свідчить про неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи;

- висновки суду першої інстанції щодо не виконання відповідачем у повному обсязі вимог акта від 10.01.2019, не відповідають обставинам справи;

- суд першої інстанції не врахував, що після 2019 року жодна сторона по справі (окрім АТ «Холодмаш») не була у сховищах, не проводила перевірок, не здійснювала оцінок його стану, а лише АТ «Холодмаш» постійно та систематично виконував заходи щодо належного утримання сховищ, у зв`язку із чим можливо зробити один єдиний висновок про те, що твердження прокурора про бездіяльність АТ «Холодмаш» не відповідають дійсності;

- висновок суду про те, що через «ненадання відповіді на запити щодо усунення недоліків у позивача були обґрунтовані підстави стверджувати про невиконання відповідачем своїх обов`язків» не відповідає обставинам справи та протирічить приписам КАС України.

П`ятий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 13.02.2024 клопотання представника Акціонерного товариства "Холодмаш" про зупинення провадження по справі № 420/5653/23 - задовольнив.

Зупинив апеляційне провадження у справі № 420/5653/23 до набрання законної сили судовим рішенням об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду по справі № 260/4199/22.

20.06.2024 Верховний Суд у складі суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду прийняв ухвалу, якою справу №260/4199/22 повернув для розгляду відповідній колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

З урахуванням наведеного П`ятий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 27.02.2025 поновив провадження у справі № 420/5653/23 за апеляційною скаргою Акціонерного товариства "Холодмаш" на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2023 року.

Обставини справи.

Суд першої інстанції встановив, що на території Малиновського району міста Одеса обліковуються захисні споруди цивільного захисту населення - сховища № 56444 та № 56445, що знаходяться за адресою: м.Одеса, вул. Михайлівська, 44.

Згідно з технічною характеристикою та паспорта сховища № 56444 його загальна площа складає 282,8 кв.м., місткістю на 300 осіб, час проведення сховища у готовність - 6 годин. Відповідно до технічної характеристики та паспорта сховища № 56445 , його загальна площа складає 380 кв.м., місткістю 300 осіб, час приведення сховища у готовність - 6 годин.

Згідно з інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, 19.09.2017 проведена реєстрація права власності на захисні споруди цивільного захисту № 56444 (загальною площею 350.1 кв.м.) та № 56445 (загальною площею 282,8 кв.м.), які розташовані за адресою: м.Одеса, вул. Михайлівська, 44. Вказані споруди перебувають у державній власності в особі Фонду державного майна України.

Відповідно до листа Регіонального відділення фонду державного майна України по Одеській і Миколаївській областях від 09.01.2023 вказані захисні споруди перебувають на балансі АТ Холодмаш.

10.01.2019 комісія у складі головного спеціаліста Департаменту оборонної роботи цивільного захисту та взаємодії з правоохоронними органами Одеської міської ради, провідного інспектора Малиновського РВ ГУ ДСНС України в Одеській області, в присутності директора АТ Холодмаш провела оцінку стану готовності, експлуатації та використання захисних споруд цивільного захисту.

Згідно з актами комплексної перевірки захисної споруди цивільного захисту від 10.01.2019 захисні споруди № 56444 та № 56445 оцінюються, як обмежено готові до прийняття осіб, що укриваються, та встановлені наступні недоліки:

- технічний стан - обмежено працездатний;

- стан входів і аварійних виходів - 2 входи і 1 аварійний вихід, потребують капітального ремонту;

- повітрозабірні оголовки, металеві віконниці, вихлопні канали - справні, не обслуговуються;

- захисно-герметичні ворота, двері, ставні, механізми задраювання - двері марки ДУ-ІІІ-2-2 од, ДУ-ІІ-1-3 од., СУ-ІУ-1-1 од., не зачиняються відсутні захисні екрани, гумові прокладки потріскались та втратили еластичність, відсутні надписи, штурвали та руки не обслуговуються;

- противибухові пристрої - відсутні;

- система вентиляції- знаходиться в незадовільному стані, негерметична, розукомплектована, ФВО ЕРВ 49-8 од;

- вентилятори витяжної, припливної системи вентиляції: ЕРВ-49 - 8од. несправна;

- електричні вентилятори - не справні;

- протипилові фільтри (ФЯР), фільтри-поглиначі, герметичні клапани, клапани надмірного тиску, прилади для виміру повітря, фільтри (ФГ), дегенеративні патрони (РП-100) - відсутні;

- запірна арматура, покажчики руху води, безнапірні та напірні баки для питної води, останні лабораторні дослідження якості питної води у баках - відсутні;

- показчики руху води, безнапірні баки та напірні баки для питної води - відсутні;

- водопровідні труби, труби каналізації, трубопроводи - не пофарбовані;

- резервуари для збирання фекальних вод, насоси відкачування, запірна арматура, вигрібні ями, пудр-клозети, виносні баки - відсутні

- труби каналізації - потребують ремонту;

- санвузли, резервуари для збирання фекальних вод, насоси відкачування, запірна арматура - відсутні;

- системи зв`язку та оповіщення - відсутні;

- автоматичні системи пожежогасіння та сигналізації, пожежні крани, труби систем пожежогасіння, схеми евакуації - відсутні;

- прилади виявлення радіоактивного забруднення - відсутні;

- план приведення захисної споруди у готовність, вимоги з експлуатації фільтровентиляційного та іншого інженерного обладнання, журнал експлуатації фільтровентиляційного обладнання, прилади регенерації та підпору повітря, журнал перевірки стану готовності захисної споруди - відсутні;

- порядок перевірки сховища на герметичність, довідка про перевірку сховища на герметичність функціональні обов`язки особового складу формування та обслуговування споруди, порядок дій особового складу формування з обслуговування захисної споруди під час приведення захисної споруди у готовність та використання захисної споруди за призначенням - відсутні;

- дизельна електростанція- відсутня;

- перевірка експлуатації захисної споруди в режимі сховища протягом 6 годин - не проводилась .

За результатами проведеної перевірки стану готовності захисної споруди цивільного захисту населення станом на 10.01.2019 сховища № 56444 та № 56445 оцінені як обмежено готові до використання за призначенням.

Комісія своїм спеціальним висновком рекомендувала підготувати та відпрацювати план приведення захисних споруд у готовність; відновити системи життєзабезпечення (світло, вода, каналізація, електрообладнання); відремонтувати запірні пристрої захисних дверей, ущільнюючу гуму; обладнати приміщення АПС системою зв`язку та оповіщення; відремонтувати систему вентиляції та опалення (заміна труб, фарбування), відремонтувати та проводити щоквартальну перевірку сховища на герметичність; обладнати сховище вимірювальними приладами; встановити покажчики на дверях та маршрути руху до захисної споруди.

Позивач надіслав запити на адресу відповідача 08.11.2022 №51-7303 та 24.01.2023 №51-564 стосовно вжитих балансоутримувачем заходів, спрямованих на приведення захисних споруд цивільного захисту у стан придатний до укриття населення.

Крім того, позивач надіслав запити до ГУ ДСНС України в Одеській області про те, чи звертався балансоутримувач захисних споруд цивільного захисту із повідомленням про вжиті заходи на усунення порушень вимог законодавства у сфері утримання захисних споруд цивільного захисту.

Згідно з відповіддю ГУ ДСНС України в Одеській області від 15.02.2023 № 60 01.2-970/6009/1 інформація від балансоутримувача щодо вжитих заходів не надходила.

В судовому засіданні, в суді першої інстанції, свідок ОСОБА_1 , який перебував на посаді директора АТ Холодмаш в періоді з 2018 по 2022 роки, стверджував, що після проведення перевірки та складанні відповідних актів оцінки готовності захисних споруд цивільного захисту у 2019 році наступні перевірки за їх місцезнаходженням не проводилися, акти не складалися. Акти оцінки готовності № 71 та № 72 від 24.05.2022 не підписував, осіб, зазначених у даних актах в складі комісії, не бачив, з ними не контактував.

Свідок ОСОБА_2 (Чулухова), свідчила про те, що у 2019 році перебувала у складі комісії, яка проводила оцінку стану готовності сховищ № 56444 та № 56445, що знаходяться за адресою: м.Одеса, вул. Михайлівська, 44, та якою були зафіксовані порушення вимог щодо стану готовності. Також заперечувала проти своєї присутності на перевірці у 2022 році за місцезнаходженням сховищ, стверджувала, що не засвідчувала акти від 24.05.2022 № 71 та № 72 своїм підписом.

Висновок суду першої інстанції.

Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з доведеності відповідачем факту виконання лише одного з аспектів відновлення життєзабезпечення, зокрема електрообладнання шляхом укладення договору оренди генератора та складання плану приведення у готовність захисних споруд цивільного захисту, водночас суд першої інстанції врахував, що відповідач не усунув решту недоліків, зазначених в актах оцінки стану готовності від 10.01.2019.

Джерела права й акти їх застосування та оцінка суду.

За змістом частини 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Надаючи оцінку правомірності дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частинами третьою-п`ятою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття інтерес держави.

У рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави, висловив міркування, згідно із яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 Кодексу адміністративного судочинства України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України Про прокуратуру визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Згідно із частиною третьою статті 23 Закону України Про прокуратуру прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України Про прокуратуру дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- якщо відсутній орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або неналежним чином здійснює захист інтересів держави.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

Своє право на звернення до суду з цим позовом керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси, з посиланням на приписи Кодексу цивільного захисту України, Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052, обґрунтовує тим, що ані Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, ані Одеською обласною військовою адміністрацією, як спеціально уповноваженими органами у сфері контролюю за станом утримання та використання об`єктів цивільного захисту, не вжито повних, вичерпних та достатніх заходів до зобов`язання Акціонерного товариства Холодмаш привести захисну споруду цивільного захисту в стан, придатний для її використання за призначенням.

Вирішуючи питання стосовно наявності у Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області обсягу компетенції для набуття повноважень позивача у цій справі, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно із пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138, балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138).

Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджено наказом МВС України від 09.07.2018 № 579.

Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (пункт 1 розділу ІІ наказ МВС України від 09.07.2018 № 579).

Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ наказу МВС України від 09.07.2018 № 579).

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052, установлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Згідно із пунктом 3 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052, основними завданнями ДСНС є:

1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;

2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Відповідно до пункту 4 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052, ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;

- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;

- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання;

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;

- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

У постановах від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23 та від 30.01.2025 у справі № 400/10777/23 Верховний Суд, проаналізувавши законодавчі положення щодо обсягу повноважень ДСНС у питанні реалізації державної політики щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та, відповідно, правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

Законом України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту від 21.04.2021 №2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Одночасно, вказаним нормативно-правовим актом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 частини другої цієї статті (у редакції на момент звернення позивача із цим позовом до суду) такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

З урахування наведеного суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту населення України).

При цьому, Кодексом цивільного захисту населення України не передбачено повноважень Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача.

Тому, прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з ним.

До аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 03.08.2023 у справі №260/4120/22, від 11.08.2023 у справі №560/10015/22, від 09.09.2023 у справі №260/4044/22, від 21.02.2024 у справі №580/4578/22, від 14.11.2024 у справі № 160/14510/22, від 06.12.2024 у справі № 160/8894/22.

Відносно наявності у Одеської обласної військової адміністрації обсягу компетенції для набуття повноважень позивача у даній справі, колегія суддів зазначає наступне.

У своїй діяльності Одеська обласна військова адміністрація, у тому числі, керується приписами Закону України Про місцеві державні адміністрації.

Пунктом 16 частини 1 статті 16 Закону України Про місцеві державні адміністрації передбачено, що місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за станом захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони).

Згідно із п.20 ч.2 ст.15 Закону України Про правовий режим воєнного стану військові адміністрації населених пунктів на відповідній території здійснюють повноваження із організації та здійснення заходів, пов`язаних із мобілізаційною підготовкою, мобілізацією, демобілізацією та цивільним захистом.

Натомість, суд апеляційної інстанції зазначає, що наявність у Одеської обласної військової адміністрації повноважень на здійснення контролю за станом захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони) не вказує на наявність у неї повноважень щодо звернення до суду з позовом про приведення захисної споруди у стан готовності для використання за призначенням.

За наслідком дослідження змісту Закону України Про правовий режим воєнного стану, Закону України Про місцеві державні адміністрації суд апеляційної інстанції зазначає, що вказаними нормативно-правовими актами не наділено Одеську обласну військову адміністрацію повноваженнями на звернення до адміністративного суду із позовом щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду цивільного захисту в належний технічний стан, придатний для використання за цільовим призначенням.

Отже, з урахуванням наведеного апеляційний адміністративний суд зазначає, що в досліджуваній ситуації Керівник Малиновської окружної прокуратури міста Одеси не обґрунтував, а колегією суддів не установлено наявності як в Головного управління ДСНС в Одеській області так і в Одеської обласної військової адміністрації повноважень на звернення до суду із заявленими у даному позові вимогами.

Означене спростовує відповідні доводи Керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси, які викладено в обґрунтування заявлених позовних вимог, а також висновки Одеського окружного адміністративного суду, наведені в оскаржуваному рішенні від 04.09.2023 у справі № 420/5653/23.

В контексті наведеного суд апеляційної інстанції уважає за доцільне відмітити, що згідно із останньою правовою позицією Верховного Суду положеннями Кодексу цивільного захисту населення України не передбачено повноважень органу ДСНС на звернення до суду із позовними вимогами про вжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту.

Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано і в постанові від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23, у якій Суд указав, що на відміну від попередньої редакції норми статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України її чинна редакція (з 29.10.2022) передбачає право ДСНС на звернення до суду також і з інших підстав, визначених законом.

Тотожний підхід був застосований Верховним Судом при розгляді справ: № 520/13187/23 - 06.03.2025; № 420/22304/23 - 30.01.2025 .

За правилами процесуального закону відсутність визначених законом підстав для звернення до суду прокурора має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

Однак, такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України).

Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду у справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постанові від 18.07.2019 у справі № 826/15794/17.

У постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.

Підстави для скасування рішення повністю із залишенням позовної заяви без розгляду містить стаття 319 КАС України, відповідно до частини 1 якої судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Згідно із п.1 ч.1 ст.240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

З урахуванням наведеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про порушення судом першої інстанції норм процесуального права в частині незастосування процесуальних наслідків, визначених пунктом 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України, що згідно приписів статті 319 Кодексу адміністративного судочинства України є підставною для скасування оскаржуваного судового акту.

Керуючись ст.ст.240, 308, 311, 319, 321, 325, 329 КАС України, апеляційний адміністративний суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Акціонерного товариства Холодмаш- задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2023 року у справі № 420/5653/23 скасувати.

Позовну заяву Керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації до Акціонерного товариства "Холодмаш", треті особи: Департамент з питань цивільного захисту, оборонної роботи та взаємодії з правоохоронними органами Одеської обласної військової адміністрації, Фонд державного майна України про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вжити заходи , необхідні для приведення захисних споруд (сховищ) залишити без розгляду.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, за виключенням випадків, передбачених підпунктами а), б), в), г) пункту 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Дата складення та підписання повного тексту судового рішення 26 березня 2025 року.

Суддя-доповідач О.І. Шляхтицький
Судді Г.В. Семенюк А.Г. Федусик