Справа № 160/7899/24
Суддя: Круговий О.О.
Дата ухвалення: 2025-03-25 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

25 березня 2025 року м. Дніпросправа № 160/7899/24

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Кругового О.О. (доповідач),

суддів: Шлай А.В., Щербака А.А.,

за участю секретаря судового засідання Темченко Є.П.

за участю:

представника відповідача: Гуртового В.Ю.,

представника позивача: Селіна Д.В.,

представника позивача: Підлужного В.М.

розглянувши у відритому судовому засіданні в місті Дніпрі апеляційні скарги Дніпровської міської ради, Громадської організації «Платформа Громадський Контроль»

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.11.2024, (суддя суду першої інстанції Тулянцева І.В.), прийняте у відкритому судовому засіданні в м. Дніпрі, в адміністративній справі №160/7899/24 за позовом Громадської організації «Платформа Громадський Контроль» до Дніпровського міського голови Філатова Бориса Альбертовича, Дніпровської міської ради, заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів, директора Департаменту соціальної політики Дніпровської міської ради Підлубного Едуарда Станіславовича про визнання протиправним та скасування розпорядження,

УСТАНОВИВ:

27.03.2024 громадська організація «Платформа Громадський Контроль» звернулась до суду з адміністративним позовом, в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати розпорядження Дніпровського міського голови №1-5/7-р від 05.07.2023 Про запровадження особливого пропускного режиму в умовах воєнного стану;

- зобов`язати Дніпровську міську раду, Дніпровського міського голову забезпечити доступ та право громадян бути присутнім на усіх пленарних засіданнях Дніпровської міської ради, окрім закритої частини засідань.

В обґрунтування позовних вимог зазначається, що 05.07.2023 року виконуючим обов`язки міського голови Едуардом Підлубним було підписано та затверджено розпорядження Дніпровського міського голови №1-5/7-р Про запровадження особливого пропускного режиму в умовах воєнного стану відповідно до якого було, зокрема, вирішено на період дії воєнного стану призупинити видачу разових електронних карток, які дають право доступу до адміністративних будівель Дніпровської міської ради та її виконавчих органів, передбачених Інструкцією про порядок пропускного режиму входу (виходу) до адміністративних будівель Дніпровської міської ради, в`їзду (виїзду) на прибудинкову територію міської ради та контролю за переміщенням матеріальних цінностей виконавчих органів міської ради, затвердженою розпорядженням міського голови від 11.10.2018 №1361-р (зі змінами). Так, позивачем наголошується, що вказані дії місцевої влади порушують принципи відкритості та гласності, які є основоположними у діяльності органу місцевого самоврядування, прямо суперечать Конституції України, Закону України Про місцеве самоврядування та міжнародному законодавству. Крім того, позивачем підкреслюється, що вказане спірне розпорядження підписано неналежним суб`єктом владних повноважень. Також, підставою для оскарження розпорядження та зобов`язання вчинити дії, на думку позивача, є порушення прав громадян, які мають статус асоційованих членів Громадської організації Платформа Громадський контроль, а також прав невизначеного кола осіб, які приймали участь у мирних зібраннях, на доступ до пленарного засідання - 06.12.2023, оскільки, останні не були допущені до приміщення міської ради, що позбавило громадян можливості бути присутніми на сесії міської ради та у разі необхідності висловити думку під час здійснення місцевого самоврядування. На підставі викладеного, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 13.11.2024 задовольнив позовні вимоги ГО «Платформа Громадський Контроль» частково. Визнав протиправним та нечинним розпорядження Дніпровського міського голови №1-5/7-р від 05.07.2023 Про запровадження особливого пропускного режиму в умовах воєнного стану. У задоволенні решти позовних вимог відмовив.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції Дніпровська міська рада звернулась з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом вимог норм матеріального та процесуального права просить рішення суду скасувати та прийняти нову постанову про відмову в позові.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що розпорядження від 05.07.2023 №1-5/7-р видане в порядку та в межах повноважень визначених Законом. Відповідач наголошує, що обмеження у видачі одноразових електронних перепусток викликане введенням на території України воєнного стану, та віднесенням міської ради до об`єкту підвищеної небезпеки як об`єкту критичної інфраструктури. Також, відповідач наголошує, що оскаржуване розпорядження не зачіпає та не вирішує питання проведення сесій міської ради, не встановлює порядок участі депутатів, посадових осіб, членів територіальної громади в пленарних засіданнях ради. Вважає, що права членів організації бути обізнаними про діяльність ради не порушені, адже трансляція пленарних засідань міської ради здійснюється в мережі Інтернет.

Громадською організацією «Платформа Громадський Контроль» також подано апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції.

В обґрунтування апеляційної скарги позивач зазначає, що під час розгляду справи судом першої інстанції не було враховано те, що громадян не було допущено до приміщень Дніпровської міської ради 06.12.2023 та 20.12.2023, а також в подальшому в квітні та травні 2024 року. Недопущені особи надали свідчення стосовно вказаних фактів, однак суд такі факти не врахував. Позивач зазначає, що спір в цій справі стосується не лише недопуску громадян до засідань в грудні 2024 року, а й недопусків як явища, яке має систематичний характер. Відтак, відмовляючи у задоволенні позовних вимог в частині зобов`язання відповідачів допустити громадськість до пленарних засідань суд діяв необґрунтовано.

Дослідивши матеріали справи та доводи апеляційних скарг, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного судового рішення норм матеріального та процесуального права, суд вважає, що апеляційна скарга позивача не підлягає задоволенню, а апеляційну скаргу відповідача слід задовольнити за наступних підстав.

Судом встановлено та матеріалами справи підтверджено, що розпорядженням Дніпровського міського голови №1-5/7-р від 05.07.2023 року Про запровадження особливого пропускного режиму в умовах воєнного стану було встановлено запровадити в Дніпровській міській раді та її виконавчих органах особливий пропускний режим в умовах воєнного стану. В усіх адміністративних будівлях Дніпровської міської ради та її виконавчих органів розмістити оголошення про особливий пропускний режим із проханням до відвідувачів, у разі можливості звертатись за допомогою інформаційно- комунікаційних технологій. На період дії воєнного стану призупинити видачу разових електронних карток, які дають право доступу до адміністративних будівель Дніпровської міської ради та її виконавчих органів, передбачених Інструкцією про порядок пропускного режиму входу (виходу) до адміністративних будівель Дніпровської міської ради, в`їзду (виїзду) на прибудинкову територію міської ради та контролю за переміщенням матеріальних цінностей виконавчих органів міської ради, затвердженою розпорядженням міського голови від 11.10.2018 №1361-р (зі змінами). Департаменту забезпечення діяльності виконавчих органів Дніпровської міської ради та іншим виконавчим органам міської ради здійснювати, у разі можливості, безконтактне приймання документів (скринька, електронна пошта, тощо). Працівникам Дніпровської міської ради та її виконавчих органів сприяти громадянам у вирішенні нагальних питань, віднесених до повноважень органів місцевого самоврядування. Організувати, у разі необхідності, роботу з метою забезпечення права громадян на особистий прийом, в інших випадках - вирішувати питання за допомогою інформаційно-комунікаційних технологій.

Вказане розпорядження підписано в.о. міського голови Підлубним Е.С.

Громадянин ОСОБА_1 листом від 26.12.2023 року звернувся до голови правління ГО ПЛАТФОРМА ГРОМАДСЬКИЙ КОНТРОЛЬ з проханням захистити його права та права усіх осіб, яких не допущено до будівлі місцевої влади, чим фактично позбавлено права приймати участь у місцевому самоврядуванні та вжити усіх можливих та необхідних заходів для скасування розпорядження Дніпровського міського голови №1-5/7-р від 05.07.2023 року, у тому числі у разі необхідності звернутися до суду.

Листом від 29.12.2023 року №1539/23 ГО ПЛАТФОРМА ГРОМАДСЬКИЙ КОНТРОЛЬ звернулось до Дніпровського міського голови ОСОБА_2 з вимогами скасувати розпорядження Дніпровського міського голови №1-5/7-р від 05.07.2023 року Про запровадження особливого пропускного режиму в умовах воєнного стану, яке підписано в.о. міського голови Е. Підлубним та допустити громадськість, представників ЗМІ, інших категорій громадян до пленарних засідань сесій Дніпровської міської ради.

Листом Дніпровської міської ради від 29.01.2024 року №7/11-171 Про розгляд листа було, зокрема, повідомлено позивача, що розпорядженням міського голови від 19.04.2021 № 206-р Про розподіл повноважень між міським головою, секретарем міської ради, заступниками міського голови з питань діяльності виконавчих органів та керуючим справами виконавчого комітету міської ради передбачено, що за дорученням міського голови у разі його відсутності та в інших випадках, передбачених законом, заступники міського голови з питань діяльності виконавчих органів, керуючий справами виконавчого комітету міської ради (посади відповідно до штатного розпису) можуть виконувати його службові обов`язки: підписувати розпорядження міського голови та інші документи, передбачені чинним законодавством. Ураховуючи вищезазначене, виконуючий обов`язки міського голови Підлубний Е.С. діяв у межах наданих повноважень, а отже, відсутні підстави для скасування розпорядження. Щодо надання вільного доступу до сесійної зали міської ради звернуто увагу, що пленарні засідання сесій ради, засідання постійних комісій, а також тимчасових контрольних та інших комісій ради є відкритими та гласними. Відкритість засідань реалізуєтся шляхом вільного доступу представників, а також присутності запрошених осіб, почесних гостей і членів Дніпровської міської територіальної громади у встановленому Регламентом порядку. Крім того, важливо враховувати вимоги правового режиму воєнного стану в Україні. Так, в Дніпровській міській раді та її виконавчих органах запроваджено особливий пропускний режим в умовах воєнного стану, згідно з яким запропоновано відвідувачам, у разі можливості, звертатись до міської ради за допомогою інформаційно-комунікаційних технологій; на період дії воєнного стану призупинено видачу разових електронних карток, які дають право доступу до адміністративних будівель Дніпровської міської ради та її виконавчих органів, передбачених інструкцією про порядок пропускного режиму входу (виходу) до адміністративних будівель Дніпровської міської ради, в`їзду (виїзду) на прибудинкову територію міської ради та контролю за переміщенням матеріальних цінностей виконавчих органів міської ради, затвердженою розпорядженням міського голови від 11.10.2018 №1361-р Про порядок пропускного режиму входу (виходу) до адміністративних будівель міської ради/ в`їзду (виїзду) на прибудинкову територію.

Громадянка ОСОБА_3 листом від 23.03.2024 року звернулася до голови правління ГО ПЛАТФОРМА ГРОМАДСЬКИЙ КОНТРОЛЬ з проханням захистити її права та права усіх осіб, яких не допущено до будівлі місцевої влади, чим фактично позбавлено права приймати участь у місцевому самоврядуванні та вжити усіх можливих та необхідних заходів для скасування розпорядження Дніпровського міського голови №1-5/7-р від 05.07.2023 року, у тому числі у разі необхідності звернутися до суду.

Громадянин ОСОБА_4 листом від 23.03.2024 року звернувся до голови правління ГО ПЛАТФОРМА ГРОМАДСЬКИЙ КОНТРОЛЬ з проханням захистити його права та права усіх осіб, яких не допущено до будівлі місцевої влади, чим фактично позбавлено права приймати участь у місцевому самоврядуванні та вжити усіх можливих та необхідних заходів для скасування розпорядження Дніпровського міського голови №1-5/7-р від 05.07.2023 року, у тому числі у разі необхідності звернутися до суду.

Протоколом засідання правління ГО ПЛАТФОРМА ГРОМАДСЬКИЙ КОНТРОЛЬ №6/24 від 23.03.2024 року було вирішено з метою захисту та відновлення порушених прав та законних інтересів членів організації ГО ПЛАТФОРМА ГРОМАДСЬКИЙ КОНТРОЛЬ та Платформи Асоційованих членів ГО Платформи громадський контроль Захист та реалізація прав у сфері вирішення питань місцевого значення за напрямком діяльності Організації з оскарження дій, бездіяльності та рішень (актів чи розпоряджень) органів місцевого самоврядування, задоволення сучасних та перспективних економічних, соціальних та інших інтересів суспільства (невизначеного кола осіб) звернутися до Дніпровського окружного адміністративного суду з позовною заявою про визнання протиправним та скасувати розпорядження Дніпровського міського голови №1-5/7-р від 05.07.2023 року Про запровадження особливого пропускного режиму в умовах воєнного стану та зобов`язати уповноваженого суб`єкта вжити заходів, спрямованих на допуск громадськості, представників ЗМІ, інших категорій громадян до пленарних засідань сесій Дніпровської міської ради.

З метою захисту прав осіб, у тому числі асоційованих членів Громадської організації "Платформа Громадський контроль", яких не було допущено до приміщення органу місцевої влади задля участі у здійсненні місцевого самоврядування через спірне розпорядження Дніпровського міського голови №1- 5/7-р від 05.07.2023, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Вирішуючи спір між сторонами та частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що розпорядження Дніпровського міського голови №1- 5/7-р від 05.07.2023 є таким, що незаконно обмежує участь громадськості в пленарних засіданнях ради.

Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Законом України Про місцеве самоврядування від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) відповідно до Конституції України визначено систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Приписами статті 2 Закону №280/97-ВР встановлено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Відповідно до статтею 3 Закону №280/97-ВР передбачено право громадян на участь у місцевому самоврядуванні. Так, громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.

Згідно ч.ч. 1, 3 ст. 10 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.

Частиною 4 статті 42 Закону №280/97-ВР визначено повноваження сільського, селищного, міського голови.

Відповідно до пунктів 1-2 частини 4 статті 42 Закону №280/97-ВР, сільський, селищний, міський голова забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету.

Відповідно до пунктів 19-20 частини 4 статті 42 Закону №280/97-ВР, сільський, селищний, міський голова здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені цим та іншими законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів, а також видає розпорядження у межах своїх повноважень.

Відповідно до ч. 1 ст. 73 Закону №280/97-ВР акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов`язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

Указом Президента України "Про введення воєнного стану в Україні" від 24 лютого 2022 року № 64/2022, затвердженого Законом України від 24 лютого 2022 року № 2102-IX, на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до пункту 20 частини першої статті 106 Конституції України, Закону України "Про правовий режим воєнного стану" в Україні введено воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб, у зв`язку з військовою агресією російської ведерації проти України.

Воєнний стан триває й наразі.

Оскаржуване розпорядження Дніпровського міського голови від 05.07.2023 №1-5/7-р запроваджує в Дніпровській міській раді особливий пропускний режим в умовах воєнного стану та призупиняє на період дії воєнного стану видачу разових електронних карток, які дають право доступу до адміністративних будівель Дніпровської міської ради та її виконавчих органів, передбачених Інструкцією про порядок пропускного режиму.

Як встановив суд першої інстанції з пояснень керівника позивача та свідків - членів Громадської організації Платформа Громадський контроль підтверджено, що 06.12.2023 та 20.12.2023 року вони, разом із іншими членами громади, які були небайдужі до питань затвердження бюджету на 2024 рік та перерозподілу видатків місцевого бюджету, в тому числі на Збройні Сили України, намагались відвідати засідання сесії Дніпровської міської ради, призначені на ці дні. Однак, працівники КП Муніціпальна варта, що здійснюють охорону приміщення міськради, не допустили їх в примішення міськради (пр-т Дмитра Яворницького буд. 75) та сесійну залу, аргументуючи це спірним розпорядженням Дніпровського міського голови від 05.07.2023 року № 1-5/7-р.

Як видно зі змісту адміністративного позову позивач вважає розпорядження Дніпровського міського голови від 05.07.2023 року № 1-5/7-р. Протиправним з тих підстав, що ним обмежено доступ представників громади до пленарних засідань ради, також позивач вказує, що громадськість обмежена у праві висловити свою незгоду з діяльністю ради.

Вказані обставини також підтверджено відеозаписами від 06.12.2023 та 20.12.2023 року, залученими до матеріалів справи у якості доказів, та які були оглянуті в судовому засіданні в ході розгляду справи.

Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає, що недопущення громадськості до пленарних засідань ради, як явище, яке має триваючий характер, порушує право громади приймати участь в роботі органу місцевого самоврядування, бути обізнаними про діяльність ради, висловлювати свою думку (зокрема незгоду) з приводу діяльності ради.

Суд зазначає, що відповідно до ч. 1 ст. 1 Регламенту Дніпровської міської ради, затвердженому Рішенням міської ради від 29.02.2016 № 5-3/1 «Про затвердження Регламенту Дніпропетровської міської ради VII скликання» (надалі - Регламент), Рада здійснює право суб`єкта комунальної власності від імені та в інтересах територіальної громади міста.

Відповідно ч. 1 ст. 3 Регламенту визначено, що пленарні засідання сесій ради, засідання постійних комісій, а також тимчасових контрольних та інших комісій ради, є відкритими і гласними.

Частина 2 зазначеної статті регламентує, що відкритість засідань реалізується шляхом вільного доступу представників засобів масової інформації, а також присутності запрошених осіб, почесних гостей і членів територіальної громади міста Дніпра у встановленому Регламентом порядку.

Гласність же у роботі ради забезпечується шляхом проведення громадянами України та представниками засобів масової інформації фото- і кінозйомки, відео-, звукозапису, а також за рішенням ради може здійснюватися відео- та аудіотрансляція засідань через Інтернет, радіо, телебачення тощо.

Згідно з ч. 17 ст. 46 Закону №280/97-ВР сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону.

Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації» право на доступ до публічної інформації гарантується: доступом до засідань колегіальних суб`єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством.

Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 4 Закону України «Про доступ до публічної інформації» доступ до публічної інформації відповідно до цього Закону здійснюється на принципах: рівноправності, незалежно від ознак раси, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак.

Колегія суддів звертає увагу, що спірним розпорядженням тимчасово зупинено видачу одноразових електронний перепусток до приміщення ради, таким чином тимчасово обмежено доступ громадськості до засідань, тим самим частково обмежено відкритість та гласність таких засідань.

Водночас суд зауважує, що на сайті Дніпровської міської ради здійснюється трансляція пленарних засідань, зокрема в режимі он-лайн, таким чином пленарні засідання залишаються доступними та є гласними та відкритими для громадськості.

Відтак, права та інтереси громади в частині забезпечення їх права бути обізнаними про діяльність ради, зокрема про хід пленарних засідань, порядок денний та результати голосування відповідачем дотримані, та оскаржуваним розпорядженням не обмежувались.

Стосовно права громадськості бути присутніми під час пленарних засідань ради, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до ст. 34 Конституції України кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір. Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.

Згідно зі ст. 64 Конституції України конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України. В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 цієї Конституції.

Отже, в умовах воєнного або надзвичайного стану не можуть обмежуватись права та свободи громадян, визначені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 Конституції України, при цьому список зазначених статей є визначеним та вичерпним, розширеному тлумаченню не підлягає.

З аналізу ст. 64 Конституції України видно, що права та свободи, визначені ст. 34 Конституції можуть бути обмежені, зокрема в умовах воєнного чи надзвичайного стану.

Аналогічні приписи містить і Європейська Конвенція з прав людини, яка ратифікована Законом № 475/97-ВР від 17.07.97.

Так, відповідно до ст. 10 Конвенції, Кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування діяльності радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств.

Здійснення цих свобод, оскільки воно пов`язане з обов`язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.

Так, оскаржуване розпорядження запроваджує в Дніпровській міській раді особливий пропускний режим в умовах воєнного стану та призупиняє на період дії воєнного стану видачу разових електронних карток, які дають право доступу до адміністративних будівель ДМР та її виконавчих органів, передбачених Інструкцією про порядок пропускного режиму.

З 24.02.2022 в Україні введений воєнний стан, який триває.

Оскаржуване розпорядження прийняте на період дії воєнного стану та з урахуванням приписів ст. 8 ЗУ «Про правовий режимі воєнного стану», якою передбачено, що в Україні або в окремих її місцевостях, де введено воєнний стан, військове командування разом із військовими адміністраціями (у разі їх утворення) можуть самостійно або із залученням органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування запроваджувати та здійснювати в межах тимчасових обмежень конституційних прав і свобод людини і громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб, передбачених указом Президента України про введення воєнного стану, такі заходи правового режиму воєнного стану, зокрема, встановлювати (посилювати) охорону об`єктів критичної інфраструктури та об`єктів, що забезпечують життєдіяльність населення, і вводити особливий режим їх роботи. Порядок встановлення (посилення) охорони таких об`єктів та їх перелік, що із введенням воєнного стану підлягають охороні, а також порядок особливого режиму їх роботи затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Указом Президента України від 24.02.2022 №64 2022 постановалено Військовому командуванню (Генеральному штабу Збройних Сил України, Командуванню об`єднаних сил Збройних Сил України, командуванням видів, окремих родів військ (сил) Збройних Сил України, управлінням оперативних командувань, командирам військових з`єднань, частин Збройних Сил України, Державної прикордонної служби України, Державної спеціальної служби транспорту, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, Національної гвардії України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України) разом із Міністерством внутрішніх справ України, іншими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування запроваджувати та здійснювати передбачені Законом України "Про правовий режим воєнного стану" заходи і повноваження, необхідні для забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави.

Як видно з преамбули та п. 1 розпорядження №1-5/7-р, його прийнято з метою забезпечення належної роботи, підтримання порядку, збереження життя та здоров`я, а також забезпечення безпеки працівників Дніпровської міської ради та її виконавчих органів і відвідувачів адміністративних будівель. Метою розпорядження є введення особливого пропускного режиму в умовах воєнного стану.

З аналізу вищенаведеного, колегія суддів приходить до висновку, що мета та підстави прийняття оскаржуваного розпорядження відповідають вимогам Закону, а наслідки його прийняття у вигляді тимчасового недопущення відвідувачів до приміщень ради та її виконавчих органів, в тому числі і до пленарних засідань, є цілком допустимими в умовах воєнного стану задля забезпечення безпеки громадян, та працівників критичного об`єкту а також з метою встановлення режиму роботи ради на період воєнного стану.

При цьому, колегія суддів наголошує, що обмеженість у відкритості пленарних засідань (у частині допуску громадськості) не впливає на забезпечення Дніпровською міською радою гласності та певної відкритості проведення пленарних засідань, адже вони транслюються в мережі Інтернет, також на офіційному вебсайті є вся необхідна інформація щодо діяльності ради, крім того, рада приймає від громади скарги, звернення, документи, відтак, на думку суду, особливий пропускний режим до приміщень органу місцевого самоврядування не порушує прав громади бути обізнаними про хід засідань, порядок денний пленарних засідань, результати голосування та діяльність ради в цілому.

Що стосується тверджень позивача про те, що громадськість позбавлена права висловити свою думку через те, що вони не можуть бути присутніми на засіданнях, колегія суддів зазначає, що чинним законодавством не передбачена можливість публічних виступів та висловлювань представників громадськості під час пленарного засідання, водночас позивач та його члени, так само як будь-який член громади, має право звернутись до міської ради із заявою, скаргою та пропозицією на підставі ЗУ «Про звернення громадян» та правомірно очікувати результатів розгляду свого звернення. Також, суд зазначає, що позивач не позбавлений і права на проведення мирних зібрань та заходів в порядку передбаченому чинним законодавством, поза межами приміщення ради.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуване розпорядження є законним та обґрунтованим, а тому підстави для його скасування відсутні.

Також, колегія суддів вважає безпідставним посилання суду першої інстанції на практику Верховного Суду у постанові від 31.01.2020 по справі № 461/2034/17 та застосування висновків, викладених в зазначеній постанові при розгляді цієї справи, оскільки спірні відносини у справі № 461/2034/17 не є аналогічними до спірних відносин в цій справі.

Так, в адміністративній справі № 461/2034/17 спірні відносини полягали у прийнятті міською радою розпорядчого документу про недопуск до пленарних засідань осіб, які не мають при собі посвідчення особи. При цьому, інші особи до засідань ради допускалися, при цьому, обставин воєнного стану на час виникнення спірних відносин у справі № 461/2034/17 не існувало. Відтак, оскільки підстави прийняття спірного розпорядження та розпорядчого документу , який був предметом розгляду у справі № 461/2034/17 є різними, висновки Верховного Суду не є релевантними для цієї справи.

Той факт, що спірне розпорядження прийняте лише 05.07.2023 року, а не з моменту введення воєнного стану, на думку колегії суддів не має правового значення, оскільки воєнний стан триває, а відповідачі відповідно мають визначене Законом право та обов`язок визначати порядок роботи ради в умовах воєнного стану.

Стосовно доводів позивача про неповноважного підписанта спірного розпорядження №1-5/7-р від 05.07.2023 «Про запровадження особливого пропускного режиму в умовах воєнного стану», то суд вважає такі твердження хибними, з огляду на наступне.

Частиною 4 статті 42 Закону №280/97-ВР визначено повноваження сільського, селищного, міського голови.

Пунктами 1-3 частини 4 Закону №280/97-ВР передбачено, що сільський, селищний, міський голова забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; підписує рішення ради та її виконавчого комітету;

Відповідно до пунктів 19-20 частини 4 статті 42 Закону №280/97-ВР, сільський, селищний, міський голова здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені цим та іншими законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів, а також видає розпорядження у межах своїх повноважень.

Так, розпорядженням міського голови від 19.04.2021 № 206-р було затверджено розподіл повноважень між міським головою, секретарем міської ради, заступниками міського голови з питань діяльності виконавчих органів та керуючим справами виконавчого комітету міської ради.

Відповідно до зазначеного вище розпорядження, міський голова Філатов Б.А. на підставі ст. ст. 12, 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", указів та розпоряджень Президента України, постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України, інших законодавчих та нормативно-правових актів України: є головною посадовою особою Дніпровської міської територіальної громади; представляє Дніпровську міську територіальну громаду, міську раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями та закладами незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства; звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження міської ради та її органів; підписує від імені міської ради та її виконавчих органів передбачені чинним законодавством України процесуальні документи, пов`язані з реалізацією повноважень з ведення претензійно-позовної роботи, в тому числі позовні заяви, апеляційні та касаційні скарги, відмови від позову, мирові угоди тощо, довіреності на представництво інтересів міської ради.

Заступники міського голови з питань діяльності виконавчих органів, керуючий справами виконавчого комітету міської ради (посади відповідно до штатного розпису): організовують та забезпечують виконання Конституції України, законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, рішень обласної та міської рад, виконавчого комітету міської ради, розпоряджень голови обласної державної адміністрації та міського голови, реалізують повноваження за відповідними напрямками діяльності; за дорученням міського голови у разі його відсутності та в інших випадках, передбачених законом, можуть виконувати його службові обов`язки: підписувати розпорядження міського голови та інші документи, передбачені чинним законодавством; за дорученням міського голови в установленому порядку у межах чинного законодавства вирішують інші питання, пов`язані з діяльністю міської ради та її органів.

Розпорядженням міського голови від 24.04.2019 № 14-24/4-рк, призначено з 24.04.2019 ОСОБА_5 на посаду заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів, директора департаменту соціальної політики Дніпровської міської ради.

Таким чином, з наведеного вище слідує, що міський голова представляє інтереси територіальної громади в силу Закону, у зв`язку з чим, міський голова має право на період своєї відсутності (відпустки) доручати здійснення своїх повноважень заступникам міського голови з питань діяльності виконавчих органів та керуючим справами виконавчого комітету міської ради, до яких входить: "Підписання розпоряджень міського голови та інших документів, передбачені чинним законодавством ".

Так, судом встановлено, що на дату прийняття спірного розпорядження від 05.07.2023 № 1-5/7-р «Про запровадження особливого пропускного режиму в умовах воєнного стану» Дніпровський міський голова Борис Філатов перебував у відпустці, у зв`язку з чим, ним видано розпорядження про покладення виконання обов`язків міського голови на заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів, директора департаменту соціальної політики Дніпровської міської ради Підлубного Е. С.

На підставі викладеного, суд погоджується з твердженнями відповідачів, що спірне розпорядження від 05.07.2023 № 1-5/7-р «Про запровадження особливого пропускного режиму в умовах воєнного стану» підписано належною уповноваженою на те особою.

З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції слід скасувати та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Керуючись ст. 243, 308, 310, 315, 317, 321, 325 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Громадської організації «Платформа Громадський Контроль» - залишити без задоволення.

Апеляційну скаргу Дніпровської міської ради задовольнити.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.11.2024 в адміністративній справі №160/7899/24 - скасувати та прийняти нову постанову.

Відмовити в задоволенні позовних вимог Громадської організації «Платформа Громадський Контроль».

Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду.

Повне судове рішення складене 26.03.2025.

Головуючий - суддя О.О. Круговий

суддя А.В. Шлай

суддя А.А. Щербак