Справа № 420/22654/23
Суддя: Шляхтицький О.І.
Дата ухвалення: 2025-03-25 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

25 березня 2025 р.м. ОдесаСправа № 420/22654/23

Перша інстанція: суддя Бжассо Н.В.,

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача Шляхтицького О.І.,

суддів: Семенюка Г.В., Федусика А.Г.,

секретар Афанасенко Ю.М.,

за участю представників: Одеської обласної прокуратури Клюкіна К.І.,

Одеської обласної державної адміністрації - Трофімчука Н.В.,

Комунального підприємства «Сервісний центр» - Гаспарянца Д.М.,

Одеської міської ради Малюти В.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційні скарги Заступника керівника Одеської обласної прокуратури, Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 31 січня 2024 року по справі № 420/22654/23 за позовом Київської окружної прокуратури м. Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації до Комунального підприємства «Сервісний центр» , третя особа Одеська міська рада, про визнання протиправної бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог.

У серпні 2023 року Київська окружна прокуратура м. Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації звернулась до суду з вищевказаним адміністративним позовом, у якому просила:

- визнати протиправною бездіяльність Комунального підприємства "Сервісний центр" щодо незабезпечення готовності захисної споруди № 56913, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Бригадна, 56 (приміщення 101), у стан готовності з метою використання її за призначенням.

- зобов`язати Комунальне підприємство "Сервісний центр" вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди № 56913, що знаходиться за адресою: м.Одеса, вул. Бригадна, 56 (приміщення 101), з метою використання її за призначенням.

В обґрунтування позовних вимог зазначалось, що на території Київського району м. Одеси за адресою Бригадна, 56 (приміщення 101), розташована протирадіаційне укриття (ПРУ) № 56913, яка згідно даних технічного паспорту від 17.09.2014 перебуває у комунальній власності та належить територіальній громаді м. Одеси в особі Одеської міської ради, балансоутримувачем якої зазначено КП ЖСК Вузівський.

Рішенням Виконавчого комітету Одеської міської ради від 27.10.2022 № 256 протирадіаційне укриття № 56913 з балансу КП ЖСК Вузівський передано та закріплено на праві господарського відання за КП Сервісний центр згідно з актом приймання-пердачі захисної споруди фактично передано 12.01.2023.

У позовній заяві позивач зазначив, що з метою визначення стану готовності зазначеної захисної споруди до використання за призначенням, за участі представників Київської районної адміністрації Одеської міської ради, КУ ЗПУ ЦЗ ОМР, ГУ ДСНС України в Одеській області, за участі представника КП ЖСК Вузівський проведено її комісійне обстеження, за результатами якого виявлено численні порушення Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018, за результатом складено акт оцінки стану готовності від 30.03.2022.

Станом на 30.03.2022 протирадіаційне укриття № 56913 оцінено як неготове до використання за призначенням.

Рішенням Виконавчого комітету Одеської міської ради від 27.10.2022 № 256 протирадіаційне укриття № 56913 з балансу КП ЖСК Вузівський передано та закріплено на праві господарського відання за КП Сервісний центр згідно з актом приймання-пердачі захисної споруди фактично передано 12.01.2023 .

Однак відповідачем впродовж більш ніж півроку свої обов`язки по утриманню захисної споруди цивільного захисту № 56913 у готовому до використанні стані не виконується, відповідні заходи не вживаються, її використання є неможливим без завдання шкоди здоров`ю людей, які там укриваються.

Так у складі представників Київської районної адміністрації Одеської міської ради, ГУ ДСНС України в Одеській області, за участю представника КП Сервісний центр, здійснено оцінку стану готовності захисної споруди цивільного захисту № 56913, про що складено відповідний акт від 22.05.2023, ПРУ оцінено як обмежено готове та таке, що потребує капітального ремонту та заблокуванню другого входу. Крім того, акт містить рекомендації щодо приведення захисної споруди у готовність для використання її за призначенням.

Через невідповідність споруди цивільного захисту нормам діючого законодавства, в умовах систематичних збройних обстрілів цивільної та житлової інфраструктури, створюється загроза для життя та здоров`я людей.

Від представника відповідача до суду першої інстанції надійшов відзив, в якому останній зазначає, що на момент підписання Акту приймання-передачі ЗСЦЗ, вказаний об`єкт вже знаходився у незадовільному стані та що КП Сервісний центр здійснює свою діяльність лише за рахунок бюджетних призначень виділених Одеською міською радою.

Представник відповідача у відзиві вказує, що КП Сервісний центр є одержувачем бюджетних коштів, а розпорядником відповідних бюджетних коштів є Департамент міського господарства Одеської міської ради та Департамент міського господарства, як головний розпорядник бюджетних коштів, надає КП Сервісний центр лімітну довідку про бюджетні асигнування на відповідний рік та затверджує план використання бюджетних коштів. У зв`язку із тим, що ЗСЦЗ № 56913 перебуває у комунальній власності, його утримання фінансується за рахунок міського бюджету власником, тобто Одеською міською радою, через головного розпорядника бюджетних коштів. КП Сервісний центр здійснюються заходи щодо поточного утримання та капітальних ремонтів захисних споруд цивільного захисту відповідно до затверджених бюджетних асигнувань.

Представник відповідача також зазначає, що Київською окружною прокуратурою м. Одеси передчасно та необґрунтовано подано позов у зв`язку із тим, що питання про наявність протиправної бездіяльності з боку КП Сервісний центр потребує більш ретельного, об`єктивного та ширшого вивчення. Позивачем не прийнято до уваги те, що КП Сервісний центр з початку 2023 року отримало у господарське відання не одну, а більше 50 ЗСЦЗ. Фактично, усі передані до КП Сервісний центр ЗСЦЗ потребують капітального ремонту, про що зазначалось у кожному Акті приймання-передачі ЗСЦЗ. Про даний факт відомо позивачу, оскільки на адресу Київської окружної прокуратури м. Одеси надсилались копії актів приймання-передачі захисних споруд, які розташовані у Київському районі м. Одеси. Після затвердження та виділення відповідних бюджетних призначень на утримання, ремонт (капітальний ремонт) та облаштування ЗСЦЗ, КП Сервісний центр відповідно до фактичних обсягів фінансування (на 15 адрес ЗСЦЗ), одразу почались роботи з підготовки та проведення закупівель робіт на виготовлення проектно-кошторисної документації (далі - ПКД) щодо капітальних ремонтів ЗСЦЗ за 15 адресами, та оголошено закупівлю робіт на виготовлення ПКД щодо капітальних ремонтів ЗСЦЗ, зокрема UA-2023-08-19-000655-а (вул. Бригадна, 56). Після отримання готових ПКД, Комунальним підприємством Сервісний центр почались проводитись закупівлі щодо проведення капітальних ремонтів по ЗСЦЗ. Усього з початку липня 2023 проведено 18 закупівель щодо капітальних ремонтів на ЗСЦЗ. З урахуванням обсягів фінансування, здійснення заходів щодо приведення капітального ремонту по ЗСЦЗ, яке розташоване за адресою м. Одеса, вул. Бригадна, 56 (№ 56913) було заплановане на серпень місяць.

Третя особа подала до суду першої інстанції письмові пояснення, в яких Одеська міська рада просить у задоволенні позовних вимог відмовити.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 31 січня 2024 року позов задовольнив частково.

Зобов`язав Комунальне підприємство Сервісний центр вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди № 56913, що знаходиться за адресою: м. Одеса, вул.Бригадна, 56 (приміщення 101), з метою використання її за призначенням у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018.

В задоволенні решти позовних вимог відмовив.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання бездіяльності відповідача протиправною, Заступник керівника Одеської обласної прокуратури подав апеляційну скаргу.

В апеляційній скарзі зазначено, що рішення судом першої інстанції ухвалене з порушенням норм процесуального та неправильним застосуванням норм матеріального права, неповним з`ясуванням судом обставин, що мають значення для справи, невідповідністю висновків суду обставинам справи, недоведеністю обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважав встановленими, у зв`язку з чим просить його скасувати та ухвалити нову постанову, якою позов задовольнити у повному обсязі.

Апелянт, мотивуючи власну правову позицію, акцентує на таких обставинах і причинах незаконності і необґрунтованості оскаржуваного судового рішення:

- рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання бездіяльності відповідача протиправною ухвалено при не правильному застосуванні норм матеріального права, зокрема, ст. 32 Кодексу цивільного захисту України, Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого Кабінетом Міністрів України № 138 від 10.03.2017, та з порушенням норм процесуального права, зокрема, ст. ст. 9, 73, 76, 90,242 КАС України.

Не погоджуючись з даним рішенням суду, Одеська міська рада також подала апеляційну скаргу.

Апелянт, мотивуючи власну правову позицію, акцентує на таких обставинах і причинах незаконності і необґрунтованості оскаржуваного судового рішення:

- суд першої інстанції допустив неправильне застосування п. 48 ч. 2 ст, 171 Кодексу цивільного захисту України та, відповідно, безпідставно не врахував актуальні висновки Верховного Суду у подібних правовідносинах, відповідно до яких позов прокуратури у даній справі має бути залишений без розгляду;

- суд першої інстанції, встановивши відсутність протиправної бездіяльності відповідача, безпідставно задовольнив вимогу про зобов`язання привести захисну споруду цивільного захисту у стан готовності до використання. Так, позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії є однією позовною вимогою, у якій визнання бездіяльності протиправною є констатацією порушення права та передумовою для його захисту, а вимога про зобов`язання вчинити певні дії спрямована на відновлення порушеного права.

П`ятий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 19.04.2024 зупинив апеляційне провадження у справі № 420/22654/23 до набрання законної сили судовим рішенням об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду по справі №260/4199/22.

20.06.2024 Верховний Суд у складі суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду прийняв ухвалу, якою справу №260/4199/22 повернув для розгляду відповідній колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

З урахуванням наведеного П`ятий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 27.02.2025 поновив провадження у справі № 420/22654/23 за апеляційними скаргами Заступника керівника Одеської обласної прокуратури, Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 31 січня 2024 року.

Обставини справи.

Суд першої інстанції встановив, що відповідно до паспорта сховища протирадіційного укриття № 56913 (т.1 а.с 34), технічного паспорту на захисну споруду цивільного захисту протирадіаційне укриття № 56913 (т.1 а.с.36-39), облікової картки Сховища (протрадіційного укриття ПРУ) (т.1 а.с.35) - захисна споруда знаходилася на балансі ЖСК Вузівський.

Відповідно до рішення Виконавчого комітета Одеської міської ради від 27.10.2022 №256 Про передачу Комунальному підприємству Сервісний центр на баланс та закріплення за ним на праві господарського відання захисних споруд цивільного захисту та акту приймання-передачі захисної споруди цивільного захисту № 56913 від 12.01.2023 (т.1 а.с.42-43) захисна споруда цивільного захисту № 56913, що розташоване за адресою: м. Одеса, район Київський, вул.Бригадна, 56 перебуває на балансі у комунального підприємства Сервісний центр, що відповідачем не заперечується.

Відповідно до Акту оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття № 56913 від 30.03.2022 встановлено, що ПРУ № 56913 оцінюється як не готове до використання за призначенням, захисна споруда підлягає капітальному ремонту та надано рекомендації щодо приведення захисної споруди у готовність до використання за призначенням (т.1 а.с.31-33).

Відповідно до Акту оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту ПРУ № 56913 від 22.05.2023 (т.1 а.с. 26-30) проведено оцінку стану готовності, захисної споруди цивільного захисту ПРУ № 56913, розташованої за адресою: м. Одеса, Київський район, вул. Бригадна, 56 та за результатами проведеної оцінки про стан готовності захисної споруди станом на 22.05.2023 зафіксовані певні порушення.

Листом від 12.06.2023 Київська районна адміністрація Одеської міської ради повідомила керівника Київської окружної прокуратури м. Одеси , що у 2022-2023 роки бюджетні кошти на ремонт (реконструкцію, відновлення, відбудову) захисних споруд цивільного захисту м. Одеси Київській районній адміністрації Одеської міської ради не затверджувалися та не виділялися.

Київська окружна прокуратура міста Одеси направила на адресу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області та Одеської обласної державної (військової) адміністрації повідомлення від 25.08.2023 (т.1 а.с.57,58) щодо скерування до суду позовної заяви.

Вказані обставини сторонами не заперечуються, а отже є встановленими.

Висновок суду першої інстанції.

Суд першої інстанції вирішуючи спір врахував, що на баланс відповідача укриття № 56913 було передане 12.01.2023, а також доводи відповідача про те, що КП Сервісний центр почало роботи з підготовки та проведення закупівель робіт, а саме щодо капітальних ремонтів на ЗСЦЗ, UA-2023-08-19-000655-а (вул. Бригадна,56) - договір № 161/23К від 07 вересня 2023 року про виготовлення проєктно -кошторисної документації до 31 грудня 2023 року. Додатками до якого є Протокол угоди та зведений кошторис, кошториси план фінансування, календарний графік виконання робіт (а.с.173-182, т.2).

З урахуванням наведеного суд першої інстанції не знайшов підстав для задоволення позовних вимог в частині визнання протиправною бездіяльність відповідача.

Водночас, частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що захисна споруда цивільного захисту укриття №57106 на час прийняття рішення у справі не приведена до стану готової до використання за призначенням, отже суд першої інстанції виснував, що вимоги про зобов`язання відповідача привести захисну споруду цивільного захисту в належний стан та готовність до укриття є належним способом захисту інтересів держави та суспільства у цій сфері.

Джерела права й акти їх застосування та оцінка суду.

За змістом частини 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Надаючи оцінку правомірності дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частинами третьою-п`ятою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття інтерес держави.

У рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави, висловив міркування, згідно із яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 Кодексу адміністративного судочинства України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України Про прокуратуру визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Згідно із частиною третьою статті 23 Закону України Про прокуратуру прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України Про прокуратуру дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- якщо відсутній орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або неналежним чином здійснює захист інтересів держави.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

Своє право на звернення до суду з цим позовом Київська окружна прокуратура м. Одеси з посиланням на приписи Кодексу цивільного захисту України, Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052, обґрунтовує тим, що ані Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, ані Одеською обласною військовою адміністрацією, як спеціально уповноваженими органами у сфері контролюю за станом утримання та використання об`єктів цивільного захисту, не вжито повних, вичерпних та достатніх заходів до зобов`язання Комунального підприємства Сервісний центр привести захисну споруду цивільного захисту в стан, придатний для її використання за призначенням.

Вирішуючи питання стосовно наявності у Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області обсягу компетенції для набуття повноважень позивача у цій справі, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно із пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138, балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138).

Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджено наказом МВС України від 09.07.2018 № 579.

Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (пункт 1 розділу ІІ наказ МВС України від 09.07.2018 № 579).

Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ наказу МВС України від 09.07.2018 № 579).

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052, установлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Згідно із пунктом 3 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052, основними завданнями ДСНС є:

1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;

2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Відповідно до пункту 4 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052, ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;

- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;

- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання;

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;

- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

У постановах від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23 та від 30.01.2025 у справі № 400/10777/23 Верховний Суд, проаналізувавши законодавчі положення щодо обсягу повноважень ДСНС у питанні реалізації державної політики щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та, відповідно, правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

Законом України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту від 21.04.2021 №2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Одночасно, вказаним нормативно-правовим актом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 частини другої цієї статті (у редакції на момент звернення позивача із цим позовом до суду) такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

З урахування наведеного суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту населення України).

При цьому, Кодексом цивільного захисту населення України не передбачено повноважень Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача.

Тому, прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з ним.

До аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 03.08.2023 у справі №260/4120/22, від 11.08.2023 у справі №560/10015/22, від 09.09.2023 у справі №260/4044/22, від 21.02.2024 у справі №580/4578/22, від 14.11.2024 у справі № 160/14510/22, від 06.12.2024 у справі № 160/8894/22.

Відносно наявності в Одеської обласної військової адміністрації обсягу компетенції для набуття повноважень позивача у даній справі, колегія суддів зазначає наступне.

У своїй діяльності Одеська обласна військова адміністрація, у тому числі, керується приписами Закону України Про місцеві державні адміністрації.

Пунктом 16 частини 1 статті 16 Закону України Про місцеві державні адміністрації передбачено, що місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за станом захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони).

Згідно із п.20 ч.2 ст.15 Закону України Про правовий режим воєнного стану військові адміністрації населених пунктів на відповідній території здійснюють повноваження із організації та здійснення заходів, пов`язаних із мобілізаційною підготовкою, мобілізацією, демобілізацією та цивільним захистом.

Натомість, суд апеляційної інстанції зазначає, що наявність у Одеської обласної військової адміністрації повноважень на здійснення контролю за станом захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони) не вказує на наявність у неї повноважень щодо звернення до суду з позовом про приведення захисної споруди у стан готовності для використання за призначенням.

За наслідком дослідження змісту Закону України Про правовий режим воєнного стану, Закону України Про місцеві державні адміністрації суд апеляційної інстанції зазначає, що вказаними нормативно-правовими актами не наділено Херсонську обласну військову адміністрацію повноваженнями на звернення до адміністративного суду із позовом щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду цивільного захисту в належний технічний стан, придатний для використання за цільовим призначенням.

Отже, з урахуванням наведеного апеляційний адміністративний суд зазначає, що в досліджуваній ситуації Київська окружна прокуратура м. Одеси не обґрунтувала, а колегією суддів не установлено наявності як в Головного управління ДСНС в Одеській області так і в Одеської обласної військової адміністрації повноважень на звернення до суду із заявленими у даному позові вимогами.

Означене спростовує відповідні доводи Київської окружної прокуратури м. Одеси, які викладено в обґрунтування заявлених позовних вимог, а також висновки Одеського окружного адміністративного суду, наведені в оскаржуваному рішенні від 31.01.2024 у справі № 420/22654/23.

Суд апеляційної інстанції відхиляє посилання прокурора на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, яку викладено в постанові від 18.07.2018 у справі № 820/4717/16, адже висновки суду касаційної інстанції у наведеному судовому рішенні не є релевантними по відношенню до досліджуваної ситуації.

Зокрема, Великою Палатою Верховного Суду досліджувалось питання щодо можливості розгляду справи в порядку адміністративного судочинства. Водночас, судом касаційної інстанції не перевірялось та не досліджувалось питання стосовно доцільності та необхідності звернення до суду керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області через призму наявності у такого органу повноважень на подання до суду позову про зобов`язання балансоутримувача та/або власника вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту.

Апеляційний суд зауважує, що жодних висновків про те, що орган Державної служби України з надзвичайної ситуації уповноважений на звернення до суду з позовом про зобов`язання вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту попри відсутність у законодавстві прямої вказівки про це, постанова Великої Палати Верховного Суду від 18.07.2018 у справі №820/4717/16 не містить.

В контексті наведеного суд апеляційної інстанції уважає за доцільне відмітити, що згідно із останньою правовою позицією Верховного Суду положеннями Кодексу цивільного захисту населення України не передбачено повноважень органу ДСНС на звернення до суду із позовними вимогами про вжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту.

Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано і в постанові від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23, у якій Суд указав, що на відміну від попередньої редакції норми статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України її чинна редакція (з 29.10.2022) передбачає право ДСНС на звернення до суду також і з інших підстав, визначених законом.

Тотожний підхід був застосований Верховним Судом при розгляді справ: № 520/13187/23 - 06.03.2025; № 420/22304/23 - 30.01.2025 .

За правилами процесуального закону відсутність визначених законом підстав для звернення до суду прокурора має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

Однак, такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України).

Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду у справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постанові від 18.07.2019 у справі № 826/15794/17.

У постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.

Підстави для скасування рішення повністю із залишенням позовної заяви без розгляду містить стаття 319 КАС України, відповідно до частини 1 якої судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Згідно із п.1 ч.1 ст.240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

З урахуванням наведеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про порушення судом першої інстанції норм процесуального права в частині незастосування процесуальних наслідків, визначених пунктом 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України, що згідно приписів статті 319 Кодексу адміністративного судочинства України є підставною для скасування оскаржуваного судового акту.

Керуючись ст.ст.240, 308, 311, 319, 321, 325, 329 КАС України, апеляційний адміністративний суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Заступника керівника Одеської обласної прокуратури задовольнити частково.

Апеляційну скаргу Одеської міської ради - задовольнити.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 31 січня 2024 року у справі № 420/22654/23 скасувати.

Позовну заяву Київської окружної прокуратури м. Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації до Комунального підприємства «Сервісний центр» , третя особа Одеська міська рада, про визнання протиправної бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії залишити без розгляду.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, за виключенням випадків, передбачених підпунктами а), б), в), г) пункту 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Дата складення та підписання повного тексту судового рішення 26 березня 2025 року.

Суддя-доповідач О.І. Шляхтицький
Судді Г.В. Семенюк А.Г. Федусик