Справа № 620/16696/24
Суддя: Лариса ЖИТНЯК
Дата ухвалення: 2025-03-25 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

25 березня 2025 року Чернігів Справа № 620/16696/24

Чернігівський окружний адміністративний суд під головуванням судді Житняк Л.О., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Державного закладу «Центральна медико-соціальна експертна комісія Міністерства охорони здоров`я України», третя особа - Чернігівська обласна медико-соціальна експертна комісія №1 про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 (далі ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Державного закладу «Центральна медико-соціальна експертна комісія Міністерства охорони здоров`я України» (далі - ДЗ «ЦМСЕК МОЗ України»), третя особа - Чернігівська обласна медико-соціальна експертна комісія №1, в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення Державного закладу «Центральна медико-соціальна експертна комісія Міністерства охорони здоров`я України» від 23.08.2024 №56-25(08)2785 та зобов`язати провести повторний огляд позивача з метою встановлення групи інвалідності.

Позовні вимоги мотивовані тим, що оскільки його стан здоров`я не покращився, а тільки погіршився, що підтверджується виписками із медичної карти амбулаторного (стаціонарного) хворого, йому протиправно відмовлено у встановленні групи інвалідності та протиправно затверджено таку відмову рішенням відповідача від 23.08.2024 №56-25(08)2785.

Суд ухвалою від 21.01.2025 відкрив провадження у справі та призначив її до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання, за наявними у справі матеріалами.

У встановлений ухвалою суду строк відповідачем подано відзив на позов, в якому останній позов не визнає та у задоволенні позовних вимог просить відмовити, з огляду на те, що жодного порушення процедури проведення медико-соціальної експертизи не було допущено, а позовні вимоги зводяться лише до фактичної незгоди з рішеннями МСЕК.

Розглянувши подані документи і матеріали, з`ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд зазначає про таке.

Відповідно до довідки до акта огляду медико-соціальною експертною комісією серії 12 ААб №874502 позивачу встановлено 3 групу інвалідності з 27.01.2020 на строк до 01.01.2022. В подальшому, позивачу встановлено 3 групу інвалідності з 01.01.2022 на строк до 01.02.2023, що підтверджується довідкою МСЕК серії 12 ААГ №009010. 01.02.2023 позивач знову встановлено 3 групу інвалідності на строк до 01.03.2024, що підтверджується довідкою МСЕК серії ААГ №445077 (а.с.6, 7, 8).

28.03.2024 ОСОБА_1 оглянутий Чернігівською обласною МСЕК № 1 та особою з інвалідністю не визнаний, про що видано відповідну довідку (а.с.9).

В подальшому, на засіданні комісії ДЗ «ЦМСЕК МОЗ України» 16.08.2024 розглянуто заочно медико-експертну справу ОСОБА_1 щодо оскарження рішення обласної МСЕК №1 Чернігівського обласного центру МСЕ від 28.03.2024 про невизнання позивача особою з інвалідністю та за результатами проведеної ДЗ «ЦМСЕК МОЗ України» експертизи рішення Чернігівської обласної МСЕК № 1 від 28.03.2024 №618 про не визнання ОСОБА_1 особою з інвалідністю, підтверджено, про що здійснено запис в «Журналі протоколів засідань медико-соціальної експертної комісії» від 16.08.2024 за №1322/15, що підтверджується випискою із протоколу засідання МСЕК №126 від 16.08.2024.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, суд враховує таке.

Частиною другою ст.19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбаченіКонституцієюта законами України.

Норми матеріального права в цій справі застосовуються в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, які регулюються, зокрема, Законом України від 21.03.1991 №875-XII «Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні» (далі Закон №875-XII), Законом України від 06.10.2005 №2961-IV «Про реабілітацію осіб з інвалідністю в Україні» (далі - Закон №2961-IV), Положенням про медико-соціальну експертизу та Положенням про порядок, умови та критерії встановлення інвалідності, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України «Питання медико-соціальної експертизи» від 03.12.2009 №1317, Інструкцією про встановлення груп інвалідності, затвердженою наказом Міністерства охорони здоров`я України від 05.09.2011 №561.

Основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні визначає Закон №875-XII, який також гарантує їм рівні з усіма іншими громадянами можливості для участі в економічній, політичній і соціальній сферах життя суспільства, створення необхідних умов, які дають можливість особам з інвалідністю ефективно реалізувати права та свободи людини і громадянина та вести повноцінний спосіб життя згідно з індивідуальними можливостями, здібностями і інтересами.

Відповідно до частини 1 статті 2 Закону №875-XII, особою з інвалідністю є особа зі стійким розладом функцій організму, що при взаємодії із зовнішнім середовищем може призводити до обмеження її життєдіяльності, внаслідок чого держава зобов`язана створити умови для реалізації нею прав нарівні з іншими громадянами та забезпечити її соціальний захист.

Згідно з частиною 1 статті 3 Закону №875-XII, інвалідність як міра втрати здоров`я визначається шляхом експертного обстеження в органах медико-соціальної експертизи центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я.

Положення про медико-соціальну експертизу затверджується Кабінетом Міністрів України з урахуванням думок громадських об`єднань осіб з інвалідністю (частина 2 статті 3 Закону №875-XII).

Основні засади створення правових, соціально-економічних, організаційних умов для усунення або компенсації наслідків, спричинених стійким порушенням здоров`я, функціонування системи підтримання особами з інвалідністю фізичного, психічного, соціального благополуччя, сприяння їм у досягненні соціальної та матеріальної незалежності визначені Законом №2961-IV.

За визначенням, наведеним у статті 1 Закону №2961-IV, медико-соціальна експертиза - встановлення ступеня стійкого обмеження життєдіяльності, групи інвалідності, причини і часу їх настання, а також доопрацювання та затвердження індивідуальної програми реабілітації особи з інвалідністю (дитини з інвалідністю) в рамках стратегії компенсації на основі індивідуального реабілітаційного плану та комплексного реабілітаційного обстеження особи з обмеженням життєдіяльності.

Частинами 1 та 2 статті 7 Закону №2961-IV встановлено, що медико-соціальна експертиза осіб з обмеженнями повсякденного функціонування та осіб з інвалідністю проводиться медико-соціальними експертними комісіями, а дітей лікарсько-консультативними комісіями закладів охорони здоров`я.

Особа з обмеженнями повсякденного функціонування направляється для проходження медико-соціальної експертизи з метою підтвердження стійкого обмеження життєдіяльності та встановлення статусу «особа з інвалідністю» або «дитина з інвалідністю» у разі виявлення мультидисциплінарною реабілітаційною командою ознак стійкого обмеження життєдіяльності, що зазначається в індивідуальному реабілітаційному плані.

Положення про порядок, умови та критерії встановлення інвалідності медико-соціальними експертними комісіями та лікарсько-консультативними комісіями закладів охорони здоров`я затверджуються Кабінетом Міністрів України (частина 12 статті 7 Закону №2961-IV).

Положення про медико-соціальну експертизу (далі - Положення про МСЕ) та Положення про порядок, умови та критерії встановлення інвалідності затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2009 №1317.

Медико-соціальну експертизу проводять медико-соціальні експертні комісії (далі - комісії), з яких утворюються в установленому порядку центри (бюро), що належать до закладів охорони здоров`я при Міністерстві охорони здоров`я Автономної Республіки Крим, управліннях охорони здоров`я обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій. МОЗ утворює Центральну медико-соціальну експертну комісію МОЗ, яку очолює головний лікар (пункт 4 Положення про МСЕ).

Пунктом 12 Положення про МСЕ передбачено, що Кримська республіканська, обласні, центральні міські комісії, зокрема, проводять у складних випадках огляд осіб, що звертаються для встановлення інвалідності, за направленнями районних, міжрайонних, міських комісій.

За приписами п.17 Положення про МСЕ Медико-соціальна експертиза проводиться після повного медичного обстеження, проведення необхідних досліджень, оцінювання соціальних потреб особи з інвалідністю, визначення клініко-функціонального діагнозу, професійного, трудового прогнозу, одержання результатів відповідного лікування, реабілітації за наявності даних, що підтверджують стійке порушення функцій організму, обумовлених захворюваннями, наслідками травм чи вродженими вадами, які спричиняють обмеження життєдіяльності.

Комісія проводить засідання у повному складі і колегіально приймає рішення. Відомості щодо результатів експертного огляду і прийнятих рішень вносяться до акта огляду та протоколу засідання комісії, що підписуються головою комісії та її членами і засвідчуються печаткою.

Комісія під час встановлення інвалідності керується Інструкцією про встановлення груп інвалідності, затвердженою МОЗ за погодженням з Мінсоцполітики та Радою Федерації незалежних профспілок України.

Рішення Центральної медико-соціальної експертної комісії МОЗ, Кримської республіканської, обласних, центральних міських комісій (у тому числі в разі проведення огляду у складних випадках) приймається більшістю голосів членів комісій. У разі рівного розподілу голосів вирішальним є голос голови комісії. Член комісії, не згодний з прийнятим рішенням, викладає свою думку в письмовому вигляді, яка додається до акта огляду. На вимогу такого члена комісії акт огляду надсилається МОЗ.

Відповідно до п.24 Положення про порядок, умови та критерії встановлення інвалідності рішення Кримської республіканської, обласної, центральної міської комісії може бути оскаржене до МОЗ.

МОЗ за наявності фактів порушення законодавства про медико-соціальну експертизу доручає Центральній медико-соціальній експертній комісії МОЗ або Кримській республіканській, Київській та Севастопольській міським або обласній комісії іншої області повторно розглянути з урахуванням усіх наявних обставин питання, з якого оскаржується рішення, а також вживає інших заходів впливу для забезпечення дотримання законодавства під час проведення медико-соціальної експертизи.

В особливо складних випадках Центральна медико-соціальна експертна комісія МОЗ, Кримська республіканська, обласна, центральна міська комісія та МОЗ можуть направляти осіб, що звертаються для встановлення інвалідності, для проведення медико-соціального експертного обстеження до клініки Українського державного науково-дослідного інституту медико-соціальних проблем інвалідності (м. Дніпропетровськ) та Науково-дослідного інституту реабілітації інвалідів (м. Вінниця). Після обстеження зазначені науково-дослідні установи складають консультативні висновки, які для комісії мають рекомендаційний характер.

Рішення комісії може бути оскаржене до суду в установленому законодавством порядку.

Механізм встановлення груп інвалідності регулюється Інструкцією про встановлення груп інвалідності, затвердженою наказом Міністерства охорони здоров`я України від 05.09.2011 №561 (далі - Інструкція №561).

Згідно з Інструкцією №561 Медико-соціальна експертиза проводиться після повного медичного обстеження, здійснення необхідних досліджень, оцінювання соціальних потреб інваліда, визначення клініко-функціонального діагнозу, професійного, трудового прогнозу, одержання результатіввідповідного лікування, реабілітації за наявності даних, що підтверджують стійке порушення функцій організму, обумовлених захворюваннями, наслідками травм чи вродженими вадами, які спричиняють обмеження життєдіяльності.

Фахівці медико-соціальних експертних комісій (далі - МСЕК) зобов`язані ознайомити особу (законного представника) з порядком, умовами та критеріями встановлення інвалідності, а також надавати роз`яснення з інших питань, що пов`язані з встановленням групи інвалідності, на вимогу особи (законного представника) або у разі її незгоди з рішенням МСЕК.

Огляд осіб, що звертаються для встановлення інвалідності, проводиться згідно з Положенням про медико-соціальну експертизу, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2009 №1317 (1317-2009-п).

При огляді у МСЕК проводяться: вивчення документів, що підтверджують стійке порушення функцій організму, обумовлене захворюваннями, наслідками травм або вродженими вадами, які спричиняють обмеження нормальної життєдіяльності особи; опитування хворого; об`єктивне обстеження та оцінка стану всіх систем організму, необхідних лабораторних, функціональних та інших методів дослідження усіма членами комісії.

Як встановлено судом та не заперечується сторонами, 28.03.2024 ОСОБА_1 був оглянутий Чернігівською обласною МСЕК № 1. З прийнятим рішенням позивач не погодився та оскаржив його до МОЗ.

Відповідно до пункту 13 Положення про МСЕ Центральна медико-соціальна експертна комісія МОЗ, зокрема, проводить перевірку обґрунтованості рішень, прийнятих обласними, Київською та Севастопольською центральними міськими комісіями, і в разі необхідності скасовує їх та повторно оглядає осіб, які оскаржили рішення обласних, Київської та Севастопольської центральних міських комісій, перевіряє якість розроблених ними індивідуальних програм реабілітації, здійснює контроль за повнотою і якістю виконання програми.

З аналізу викладеного слідує, що особи, які оскаржили рішення обласних комісій, підлягають повторному огляду Центральною медико-соціальною експертною комісією МОЗ.

Відповідач у своєму відзиві на позов зазначає, що медико-експертну справу ОСОБА_1 було розглянуто на засіданні комісії ДЗ «ЦМСЕК МОЗ України» 16.08.2024 заочно. В обгрунтвання правомірності своїх дій посилається на положення постанови Кабінету Міністрів України від 08.03.2022 №225 «Деякі питання порядку проведення медико-соціальної експертизи на період дії воєнного стану на території України».

За приписами зазначеної постанови, на період дії воєнного стану на території України та протягом шести місяців після його припинення або скасування у разі коли особа, що звертається для встановлення інвалідності, не може прибути на огляд до медико-соціальної експертної комісії, така комісія може приймати рішення про встановлення інвалідності заочно на підставі направлення лікарсько-консультативної комісії.

Втім, суд до уваги зазначені посилання не приймає з огляду на те, що ЦМСЕК МОЗ України не мала приймати рішення про встановлення інвалідності на підставі направлення лікарсько-консультативної комісії, а здійснювала перегляд рішення обласної МСЕК, та відповідно до п.13 Положення про МСЕ мала б викликати позивача для повторного огляду.

Також зазначені посилання не можуть бути прийняті судом до уваги з огляду на те, що комісія може приймати рішення про встановлення інвалідності заочно, виключно у випадках неможливості особи, що звертається для встановлення інвалідності, прибути на огляд до медико-соціальної експертної комісії. Тобто, для реалізації комісією МСЕК права на заочний розгляд, єдиною та безумовною підставою для його проведення, є неможливість особи прибути на такий огляд, про що має бути повідомлено відповідну комісію, а отже і має бути підтверджено відповідними доказами.

Проте, матеріали справи таких доказів, як і доказів виклику позивача на повторний розгляд не містять, що свідчить про порушення відповідачем встановленої процедури переглядц рішення обласної МСЕК, а отже і протиправності прийнятого ним рішення, оформленого протоколом засідання МСЕК від 16.08.2024 №126.

При цьому суд зазначає, що видом рішень, дій суб`єктів владних повноважень є, які підлягають оскарженню в порядку адміністративного судочинства, в першу чергу, є адміністративний акт.

Адміністративний акт це індивідуальне рішення, яке викликає виникнення права та обов`язків у фізичної або юридичної особи. Саме про адміністративний акт йдеться, зокрема, у статтях 2, 19 Кодексу адміністративного судочинства України. Адміністративний акт породжує права та обов`язки, але через його дію можуть і порушуватися права або обов`язки фізичних і юридичних осіб.

Втім, не всі документи, які видаються суб`єктами владних повноважень та формуються в процесі їх діяльності є адміністративними актами. До таких документів належать юридично нейтральні дії, такі як інформування (наприклад, інформування фізичної чи юридичної особи суб`єктом владних повноважень про прийняте рішення), листування, роз`яснення.

Отже, щоб обрати належний спосіб захисту, потрібно першочергово оцінити й переглянути адміністративні акти, на підставі яких порушуються права особи, у випадку необхідності їх поновлення через скасування такого акту.

Суд наголошує, що в чинному національному законодавстві немає чіткого визначення адміністративного акту, тож до адміністративних актів, що підлягають оскарженню, здебільшого відносяться постанови, розпорядження, накази, укази, протоколи, розрахунки тощо. Враховуючи наведене суд, оцінюючи адміністративний акт, який є предметом позову, звертає увагу на його адресність, породження ним права та обов`язків у фізичної чи юридичної особи, та наявність обов`язкових елементів, реквізитів, характерних для рішення суб`єкта владних повноважень.

Як вбачається з позовної заяви, позивач оскаржує супровідний лист Державного закладу «Центральна медико-соціальна експертна комісія Міністерства охорони здоров`я України» від 23.08.2024 №56-25(08)2785, який має виключно інформаційний характер, адресований Обласному центру МСЕ та ОСОБА_1 , не породжую виникнення або припинення прав та обов`язків у позивача та не містить обов`язкових елементів, які характерні для рішення МСЕК, що підлягає оскарженню.

В силу статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.

Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Види позовів дефіновано у статті 5 КАС України, якою визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

Отже, це нормативно врегульоване позитивне право, яке має чітко визначений зміст і обсяг у теоретичному і практичному вимірах, законодавчо визначену процедуру (механізм) його здійснення особою та закріплені на рівні Основного закону гарантії його реалізації, і таке право генерує обов`язок держави в особі органу правосуддя розглянути таку адміністративну справу не інакше як за позовною вимогою, поданою відповідно до процесуального кодексу, в межах позовних вимог, на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з використанням повноважень з метою, з якою їх надано. Суд може вийти за межі позовних вимог виключно з метою більш ефективного захисту порушеного права особи, проте, як незалежний орган, у жодному випадку не може ініціювати провадження, втручатися у порядок формування вимог чи підміняти своїм владним розпорядчим актом волю особи, що звернулася до суду.

Так, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 05.06.2018 у справі №338/180/17 зробила висновок про те, що право чи інтерес мають бути захищені судом у належний спосіб, який є ефективним. Тобто, належність у спрощеному розумінні означає відповідність законодавству. Обрання позивачем при зверненні до суду неналежного способу захисту є самостійною підставою для відмови у задоволенні позовних вимог.

При цьому, обрання позивачем неефективного способу захисту порушеного права також має призводити до відмови в задоволенні позову (постанова Верховного Суду у складі Об`єднаної палати Касаційного цивільного суду від 13.03.2023 у справі №398/1796/20).

Таким чином, оскільки позивачем помилково утотожнено супровідний лист з рішенням відповідача, яке оформлено протоколом засідання МСЕК від 16.08.2024 №126, суд приходить до висновку про обрання ним неналежного та неефективного способу захисту порушеного права.

Крім того, суд звертає увагу, що відповідно до наказу Міністерства охорони здоров`я від 26.10.2024 №1809 «Про покладання прав та обов`язків Центральної медико-соціальної експертної комісії МОЗ» права та обов`язки Центральної медико-соціальної експертної комісії МОЗ покладено на державну установу «Український державний науково-дослідний інститут медико-соціальних проблем інвалідності Міністерства охорони здоров`я України» з дати підписання цього наказу.

Таким чином, на момент подання даного позову відповідач не уповноважений на прийняття рішень, які стосуються перегляду рішень обласних МСЕК та проведення повторного огляду осіб, які оскаржують рішення обласних МСЕК.

Варто вказати, що належним відповідачем є особа, яка є суб`єктом матеріального правовідношення, тобто особа, за рахунок якої можливо задовольнити позовні вимоги, захистивши порушене право чи інтерес позивача.

При цьому суд звертає увагу позивача, що визначення відповідачів, предмета та підстав спору є виключним правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи.

З наведеного слідує, що пред`явлення позову до неналежного відповідача є самостійною підставою для відмови в його задоволенні.

Таким чином, оскільки позивачем обраний неналежний спосіб захисту порушеного права, а частина його вимог заявлена до неналежного відповідача, його позов задоволенню не підлягає.

Відповідно до частин 1 та 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Керуючись статтями 227, 241-246, 250, 263 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

У позові ОСОБА_1 до Державного закладу «Центральна медико-соціальна експертна комісія Міністерства охорони здоров`я України», третя особа - Чернігівська обласна медико-соціальна експертна комісія №1 про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили в порядку статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення суду. Апеляційна скарга подається безпосередньо до адміністративного суду апеляційної інстанції

Позивач ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ).

Відповідач - Державний заклад "Центральна медико-соціальна експертна комісія Міністерства охорони здоров`я України" (вул. Костянтинівська, 36, м. Київ, 04071, ).

Третя особа - Чернігівська обласна медико-соціальна експертна комісія №1 (вул. Волковича, 25, м.Чернігів, 14029, ).

Повне рішення суду складено 25.03.2025.

Суддя Л.О. Житняк