Справа № 400/4922/22
Суддя: Желєзний І.В.
Дата ухвалення: 2025-03-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 березня 2025 року

м. Київ

справа № 400/4922/22

адміністративне провадження № К/990/3855/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Желєзного І. В.,

суддів: Білак М. В., Мацедонської В. Е.,

перевіривши касаційну скаргу Миколаївської обласної прокуратури на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2025 року (судді Яковлєв О. В., Єщенко О. В., Крусян А. В.) у справі № 400/4922/22 за позовом керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва, в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області до Товариства з обмеженою відповідальністю «Наваль Парк» про зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. Керівник Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області (далі - ГУ ДСНС у Миколаївській області) звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Наваль Парк» (далі - ТОВ «Наваль Парк», Товариство), у якому просив зобов`язати відповідача вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 52002, що розташоване по вул. Індустріальна, 1 в м. Миколаєві.

2. На обґрунтування позовних вимог указано, що після початку 24 лютого 2022 року повномасштабної військової агресії РФ проти України та введення на всій території України воєнного стану виникли обґрунтовані та реальні підстави для використання захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття № 52002, що розташоване по Індустріальна, 1 в м. Миколаєві (далі - укриття № 52002), безпосередньо за призначенням.

3. Проте всупереч законодавству у сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту відповідач й дотепер не виконує свого прямого та безпосереднього обов`язку щодо утримання укриття у належному та придатному для використання за призначенням стані.

4. З огляду на зазначене, позивач звернувся з даним позовом до суду з метою захисту інтересів держави.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій та їх обґрунтування

5. Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 04 червня 2024 року позов Керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Миколаївській області до ТОВ «Наваль Парк» про вжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 52002 - задоволено.

Зобов`язано ТОВ «Наваль Парк» вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття № 52002, що розташоване по вул. Індустріальна, 1 в м. Миколаєві.

6. Суд першої інстанції звернув увагу відповідача на обґрунтованість доводів прокурора, що в органів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту (ДСНС), відсутні повноваження щодо звернення з позовом про спонукання суб`єктів господарювання до приведення в належний стан і готовність до використання за призначенням захисних споруд цивільного захисту.

7. При цьому Миколаївський окружний адміністративний суд зазначив, що пунктом 48 частини другої статті 171 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України) не закріплено за органами ДСНС повноваження щодо звернення до адміністративного суду із вищезазначеними позовами. Таким чином, подання прокурором позову є єдиним ефективним засобом захисту порушених прав та інтересів держави.

8. За висновком суду першої інстанції, твердження відповідача щодо відсутності підстав для звернення саме прокурора до адміністративного суду в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Миколаївській області не беруться судом до уваги, оскільки не відповідають фактичним обставинам справи.

9. Миколаївський окружний адміністративний суд також указав, що власник протирадіаційного укриття або юридична особа, яка утримує його на балансі, зобов`язаний забезпечити утримання захисної споруди у стані, необхідному для приведення у готовність до використання за призначенням відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09 липня 2018 року № 579, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 30 липня 2018 року за № 879/32331 (далі - Вимоги № 579).

10. Суд першої інстанції установив, що укриття № 52002 є непридатним до використання за призначенням як протирадіаційне укриття.

11. На переконання Миколаївського окружного адміністративного суду такий стан укриття створює реальні ризики для життя і здоров`я жителів м. Миколаєва в умовах військової агресії проти України держави, яка володіє ядерною зброєю.

12. Отже, оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх всебічному, повному та об`єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що позовні вимоги підлягають задоволенню.

13. П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 20 січня 2025 року апеляційну скаргу ТОВ «Наваль Парк» задовольнив.

Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 04 червня 2024 року скасував, залишивши без розгляду позов керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва, в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Миколаївській області до ТОВ «Наваль Парк» про зобов`язання вчинити певні дії.

14. Суд апеляційної інстанції зазначив, що прокурором у своїй позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, але який не має права на звернення до суду з ним. З огляду на наведене, колегія суддів, встановивши відсутність у ГУ ДСНС у Миколаївській області права на звернення до суду із цим позовом, що тягне за собою відсутність цього ж права у прокурора, вважала за належне скасувати рішення суду першої інстанції та залишити цей позов без розгляду на підставі положень пункту 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Короткий зміст та обґрунтування наведених в касаційній скарзі вимог

15. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, Миколаївська обласна прокуратура надіслала до Верховного Суду касаційну скаргу, на обґрунтування якої зазначила, що воно прийнято за невірного застосування пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України в комплексі з нормами частин третьої та четвертої статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), за безпідставного незастосування до спірних правовідносин пункту 5 Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», статті 28 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон № 3166-VI), та з грубим порушенням норм процесуального права, а саме статей 53, 54, пункту 1 частини першої статті 240, статті 242 КАС України.

16. На думку скаржника, суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування правових висновків Верховного Суду, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16, правовідносини у яких є подібними, та у якій суд підтвердив наявність у територіального органу ГУ ДСНС повноважень на звернення до суду з позовом про спонукання балансоутримувачів та власників привести укриття в належний стан.

17. Скаржник вважає, що враховуючи, що питання утримання захисної споруди у готовому до використання стані відповідає інтересам суспільства і держави та має виключне значення для забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для забезпечення їх життя та здоров`я під час військової агресії, а отримання прокурором під час листування інформація свідчила про наявність ознак порушення законодавства, свідчить про доведеність підстав для звернення прокурора з цим позовом.

18. На думку скаржника, збройна агресія проти України, необхідність збереження життя та здоров`я людей є ключовою обставиною, яка дає підстави стверджувати, що позовна заява прокурора є єдиним ефективним засобом захисту порушених прав громадян та інтересів держави. Отже, прокурор правомірно звернувся з указаним позовом до суду та вірно визначив суб`єктний склад сторін спору.

19. У зв`язку з викладеним скаржник просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2025 року та залишити в силі рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 04 червня 2024 року.

Позиція інших учасників справи

20. У відзиві на касаційну скаргу ТОВ «Наваль Парк» указало, що як правильно встановлено судом апеляційної інстанції при задоволенні апеляційної скарги ТОВ «Наваль Парк», позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, оскільки у ГУ ДСНС у Миколаївській області відсутнє право на звернення до суду із цим позовом, що тягне за собою відсутність цього ж права у керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва.

21. ТОВ «Наваль Парк» звернуло увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це не належно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

22. Водночас, на переконання ТОВ «Наваль Парк», законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування. Звернення до суду із вимогами зобов`язання привести у стан готовності споруду законодавством взагалі не передбачено. Отже, прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з ним.

23. Таким чином, на думку ТОВ «Наваль Парк», судом апеляційної інстанції правомірно визначено відсутність у прокурора для представництва інтересів держави у даному спорі, а отже і права на звернення до суду із цим позовом.

24. У зв`язку з викладеним ТОВ «Наваль Парк» просить касаційну скаргу керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва залишити без задоволення, а постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2025 року - без змін.

Рух касаційної скарги

25. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 05 лютого 2025 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Миколаївської обласної прокуратури на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2025 року у справі № 400/4922/22 за позовом керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва, в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Миколаївській області до ТОВ «Наваль Парк» про зобов`язання вчинити певні дії, та витребував із Миколаївського окружного адміністративного суду справу № 400/4922/22.

26. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17 березня 2025 року справу № 400/4922/22 призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження.

Обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій

27. Споруда цивільного захисту (сховище, протирадіаційне укриття) № 52002, яка знаходиться за адресою: м. Миколаїв, вул. Індустріальна, 1, належить на праві приватної власності ТОВ «Наваль Парк».

28. ТОВ «Наваль Парк» зобов`язаний утримувати укриття № 52002 у стані, необхідному для використання за призначенням.

29. Відповідно до Акту оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття № 52002, складеного провідним фахівцем ВПР та РП ЦЗД ГУ ДСНС у Миколаївській області 18 жовтня 2021 року встановлено численні порушення та визначено технічний стан захисної споруди як непрацездатний, а санітарний - незадовільний. Стан готовності укриття № 52002 оцінено як «не готове до використання за призначенням».

30. З метою приведення укриття в належний технічний стан та готовності до використання, прокурор звернувся до суду із цим позовом від імені ГУ ДСНС у Миколаївській області.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ У СКЛАДІ КОЛЕГІЇ СУДДІВ КАСАЦІЙНОГО АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків судів першої та апеляційної інстанцій, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

31. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, що стали підставою для відкриття касаційного провадження, і перевіряє правильність застосування норм матеріального та процесуального права на підставі встановлених фактичних обставин справи.

32. Згідно із частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, які не були встановлені судом першої чи апеляційної інстанції; вирішувати питання щодо достовірності доказів; надавати перевагу одним доказам над іншими; збирати чи приймати нові докази або додатково перевіряти їх

33. На підставі частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, зокрема, якщо необхідно врахувати висновок про застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

34. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених у статті 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, зазначає таке.

35. Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

36. Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

37. Спірним питанням у цій справі є наявність/відсутність у керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Миколаївській області до ТОВ «Наваль Парк».

38. За змістом пункту 3 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

39. Згідно з частинами першою, другою, четвертою статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

40. Частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

41. Таким чином, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

42. Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

43. У Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

44. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

45. Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

46. Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону № 1697-VII визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України.

47. На підставі частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

48. Аналізуючи вказані положення Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду вважає за необхідне зазначити, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (2) у разі відсутності такого органу.

49. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

50. «Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

51. «Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

52. «Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

53. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

54. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

55. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі № 806/1001/17, від 05 вересня 2023 року у справі № 260/4044/22, від 14 листопада 2024 року у справі № 160/14510/22, від 31 січня 2025 року у справ № 240/28363/23.

56. Повертаючись до спірних правовідносин Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду зазначає таке.

57. Як установили суди попередніх інстанцій та вбачається з касаційної скарги, право на звернення до суду з цим позовом керівник Окружної прокуратури міста Миколаєва обґрунтовує тим, що органи ДСНС здійснюють контроль за готовністю захисних споруд до використання за призначенням, тому саме в інтересах ГУ ДСНС у Миколаївській області керівник Окружної прокуратури міста Миколаєва звернувся до суду із цим позовом. При цьому, як установила Окружної прокуратури міста Миколаєва, технічний стан захисної споруди визначено як непрацездатний, санітарний - незадовільний, стан готовності укриття № 52002 оцінено як «не готове до використання за призначенням», а ГУ ДСНС у Миколаївській області не вжито повних, вичерпних та достатніх заходів, спрямованих на зобов`язання ТОВ «Наваль Парк» щодо приведення вказаної захисної споруди у стан, придатний для використання за призначенням, що указує на бездіяльність цього органу.

58. У контексті наведеного варто з`ясувати чи наділене ГУ ДСНС у Миколаївській області належним обсягом компетенції щоб набути повноваження позивача у цій справі.

59. Відповідно до частини восьмої статті 32 КЦЗ України фінансування заходів щодо проектування та будівництва об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту та пристосування інших об`єктів для укриття населення може здійснюватися за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів, коштів суб`єктів господарювання, інших юридичних осіб та інших не заборонених законодавством джерел. Утримання об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням та експлуатація таких об`єктів здійснюються їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі утримання та експлуатація споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів та інших не заборонених законодавством джерел.

60. Частиною п`ятнадцятою цієї статті, зокрема, визначено, що контроль за станом готовності об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та/або його територіальними органами (у разі їх утворення) спільно з відповідними центральними органами виконавчої влади, іншими органами державної влади, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування шляхом проведення комплексних, контрольних та позапланових обстежень.

61. За змістом пункту 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 (далі - Порядок № 138), балансоутримувачі захисних споруд - власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації).

62. На підставі пункту 9 Порядку № 138 утримання об`єктів фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами.

63. Пунктом 12 Порядку № 138 передбачено, що заходи контролю за станом готовності об`єктів фонду захисних споруд спрямовані на визначення відповідності стану цих об`єктів вимогам законодавства, а також організацію, вжиття балансоутримувачами вичерпних заходів до усунення виявлених недоліків.

До основних заходів контролю за станом готовності належать комплексні, контрольні та позапланові обстеження об`єктів фонду захисних споруд відповідно до вимог щодо утримання, облаштування та експлуатації об`єктів фонду захисних споруд, затверджених МВС.

Контроль за станом готовності об`єктів фонду захисних споруд до використання за призначенням шляхом проведення комплексних, контрольних та позапланових обстежень здійснюється ДСНС та її територіальними органами разом з міністерствами, іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, іншими органами державної влади, органами місцевого самоврядування з дотриманням таких вимог.

64. Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджені наказом МВС України від 09 липня 2018 року № 579 (далі - Наказ № 579).

65. Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (пункт 1 розділу ІІ Наказу № 579). Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ Наказу № 579).

66. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052 (далі - Положення № 1052), Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

67. Згідно із пунктом 3 Положення № 1052 основними завданнями ДСНС є, зокрема, реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

68. На підставі пункту 4 Положення № 1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема: формує проекти планів у сфері цивільного захисту державного рівня на мирний час та в особливий період, подає їх Міністрові внутрішніх справ для внесення в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України, організовує планування заходів цивільного захисту центральними та місцевими органами виконавчої влади; організовує здійснення заходів щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням, веде загальнодержавний електронний облік захисних споруд цивільного захисту; організовує здійснення заходів щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та суб`єктів господарювання до відповідних груп (категорій) цивільного захисту; складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту; перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

69. Законом № 2655-ІХ, який набрав чинності 29 жовтня 2022 року внесено зміни у КЦЗ України.

70. За змістом пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України в редакції Закону № 2655-ІХ центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

71. На відміну від попередньої редакції КЦЗ України, якою було передбачено право Державної служби України з надзвичайних ситуацій, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець розширив перелік випадків, за яких Державна служба з надзвичайних ситуацій має право на звернення до суду.

72. Пунктом 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України у редакції Закону № 2655-ІХ визначено право Державної служби України з надзвичайних ситуацій на звернення до суду з підстав: допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), та з інших підстав, визначених законом.

73. Скаржник вважає, що Законом № 2655-ІХ уточнено повноваження органів ДСНС на звернення до суду з позовами, чим фактично з 29 жовтня 2022 року усунуто спірність питання у подібних правовідносинах. На переконання скаржника, з урахуванням внесених змін, вбачається, що саме до компетенції ДСНС, як суб`єкта владних повноважень, віднесено відповідні завдання із захисту державних інтересів у вказаній сфері правовідносин, як наслідок, остання наділена повноваженнями на звернення до суду з позовом цієї категорії.

74. Разом із цим, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду вважає такі доводи скаржника помилковими, оскільки Державна служба України з надзвичайних ситуацій, як суб`єкт владних повноважень, при застосуванні своєї компетенції, має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом.

75. Водночас ні положеннями КЦЗ України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення Державної служби України з надзвичайних ситуацій до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.

76. Верховний Суд у постанові від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23, аналізуючи положення пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України в редакції Закону № 2655-ІХ, зробив висновок, що коло правовідносин, у яких територіальний орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого Державна служба України з надзвичайних ситуацій може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності Державна служба України з надзвичайних ситуацій може набути статусу позивача.

77. Аналізуючи чинні законодавчі положення щодо обсягу повноважень Державної служби України з надзвичайних ситуацій, Верховний Суд у згаданій вище постанові виснував, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив Державну службу України з надзвичайних ситуацій правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

78. Аналогічна правова позиція щодо повноважень Державної служби України з надзвичайних ситуацій звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту у якості позивача викладена в постановах Верховного Суду від 24 січня 2025 року у справі № 400/9970/23, від 31 січня 2025 року у справі № 240/28363/23.

79. Таким чином, Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні органи не наділені повноваження щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту у якості позивача.

80. З огляду на викладене, керівник Окружної прокуратури міста Миколаєва в позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

81. Ураховуючи наведене, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що законодавством передбачено право Державної служби України з надзвичайних ситуацій, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, а саме у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання, що свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу.

82. Отже, установивши відсутність у ГУ ДСНС у Миколаївській області права на звернення до суду із цим позовом, що тягне за собою відсутність цього ж права у керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про залишення позову без розгляду.

83. Не є слушними посилання скаржника на неврахування судом апеляційної інстанції правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 03 жовтня 2018 року у справі № 826/12192/16, від 25 липня 2019 року у справі № 820/5164/15 та від 09 серпня 2019 року у справі № 520/2796/19, оскільки правовідносини у вказаних справах та справі, що розглядається, є неподібними адже врегульовані відмінними нормативно-правовими актами (їхніми редакціями), та сформовані за різних фактичних обставин, які мають суттєве значення для вирішення спору.

84. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду також відхиляє посилання скаржника на неврахування висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16, оскільки у вказаній справі, указуючи на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, який звернувся до суду на реалізацію повноважень щодо захисту інтересів держави, пов`язаного з усуненням порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі із забезпеченням захисту мирного населення, не вирішувала питання щодо наявності у Державної служби України з надзвичайних ситуацій повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України.

85. Інші доводи касаційної скарги не спростовують правильності висновків суду апеляційної інстанції і не можуть бути підставою для скасування правильно винесеного оскарженого рішення.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

86. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

87. Згідно із частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

88. Оскільки оскаржуване судове рішення прийнято з додержанням норм процесуального права, а правових висновків суду апеляційної інстанції скаржник не спростував, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Миколаївської обласної прокуратури залишити без задоволення.

2. Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2025 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І. В. Желєзний

Судді М. В. Білак

В. Е. Мацедонська