Справа № 380/21777/24
Суддя: Сеник Роман Петрович
Дата ухвалення: 2025-03-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 березня 2025 рокуЛьвівСправа № 380/21777/24 пров. № А/857/4688/25

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

Головуючого судді Сеника Р.П.,

суддів Онишкевича Т.В., Судової-Хомюк Н.М.,

з участю секретаря судового засідання Волчанського А.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Львові апеляційну скаргу Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 31 грудня 2024 року у справі № 380/21777/24 за адміністративним позовом Державного підприємства «Львіввугілля» до Західного міжрегіонального управління державної служби з питань праці про визнання протиправним та скасування наказу, -

суддя в 1-й інстанції Мартинюк В.Я.,

дата ухвалення рішення 30.12.2024,

місце ухвалення рішення м. Львів,

дата складання повного тексту рішення 31.12.2024,

В С Т А Н О В И В :

Державне підприємство «Львіввугілля» (далі - позивач) звернулося в суд з позовом до Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці (далі - апелянт, відповідач), в якому просить визнати протиправним та скасувати наказ від 07.10.2024 №544/ЗХ-ЗК «Про проведення позапланового заходу зі здійснення державного нагляду (контролю) у формі перевірки ДП «Львіввугілля».

В обґрунтування позову зазначає, що у відповідача не було законних підстав для проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) за додержанням законодавства про працю, оскільки на момент прийняття спірного наказу не було жодного документу, який підтверджував би пов`язаність нещасного випадку з діяльністю суб`єкта господарювання. Також, звертає увагу суду на те, що відповідач у спірному наказі та направленні на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) зазначив загальний предмет такого заходу, без зазначення конкретних питань, чим порушив статті 6 та 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Покликається на правові висновки Верховного Суду.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 30.12.2024 у цій справі адміністративний позов задоволено повністю: визнано протиправним та скасовано наказ Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці від 07.10.2024 №544/ЗХ-ЗК; стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці на користь Державного підприємства «Львіввугілля» 3028 (три тисячі двадцять вісім) грн. 00 коп. сплаченого судового збору.

Рішення суду першої інстанції оскаржив відповідач, подавши на нього апеляційну скаргу.

В апеляційній скарзі апелянт зазначає, що рішення суду першої інстанції є незаконним, необґрунтованим та таким, що винесене з порушенням норм як матеріального, так і процесуального права.

В обґрунтування апеляційних вимог зазначено, що до відповідача подано повідомлення про нещасний випадок, що стався 21.09.2024 о 16:00 год. з ОСОБА_1 , контролером КПП ВП «Оздоровчо-лікувальний комплекс «Ровесник» ДП «Львіввугілля» зі смертельним наслідком. У зв`язку з викладеним видано спірний наказ.

Апелянт вказує, що для ініціювання позапланового заходу достатнім є факт настання смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано із діяльністю суб`єкта господарювання, тобто тією чи іншою мірою стосується діяльності такого суб`єкта.

У повідомленні про нещасний випадок зазначено усю необхідну інформацію.

У цій справі встановленню підлягає пов`язаність нещасного випадку саме із господарською діяльністю суб`єкта господарювання.

Отже, враховуючи те, що смерть працівника сталася на виробничій території ДП «Львіввугілля», під час здійснення працівником його трудових функцій, констатується, що факт смерті працівника пов`язаний із господарською діяльністю ДП «Львіввугілля», яке є роботодавцем потерпілого, а відтак наявна підстава для здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю).

Зокрема, дана обставина встановлювалась і під час прийняття спірного наказу, шляхом дослідження змісту повідомлення про нещасний випадок, яке надійшло на адресу Міжрегіонального управління.

Крім того, звертаємо увагу Суду, що у позивача був відсутній обов`язок повідомляти відповідача про смерть свого співробітника в разі настання смерті природним шляхом, проте, як свідчать матеріали справи, нещасний випадок, що стався із ОСОБА_1 , підлягав спеціальному розслідуванню як нещасний випадок із смертельним наслідком, що відповідає вимогам пункту 10 Порядку №337 акт перевірки територіальних органів Держпраці є обов`язковим у матеріалах спеціального розслідування нещасного випадку зі смертельним наслідком, що відповідає вимогам пункту 49 Порядку № 337.

Враховуючи зазначене, настання смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку (у тому числі внаслідок військових (бойових) дій, від загального захворювання, самогубства тощо) є однією з підстав для проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю). Окрім цього, наголошуємо, що суд першої інстанції вказав «…у спірних правовідносинах встановлено пов`язаність нещасного випадку із діяльністю позивача». З вказаного випливає, що спірний наказ є таким, що прийнятий за наявності підстав та в порядку, визначеному законом.

Оскільки смерть працівника може бути наслідком не лише порушень в організації праці, але й інших чинників (наприклад, недотримання гігієни праці, порушення норм охорони праці чи трудового законодавства), перевірка має охоплювати всі аспекти, які прямо або опосередковано впливають на умови праці. Причина нещасного випадку може бути багатофакторною, наприклад, поєднанням порушень охорони праці, відсутності належного медичного огляду, недотримання санітарних норм тощо. Відтак, Міжрегіональним управлінням конкретизовано питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення заходу контролю, шляхом визначення предмету перевірки, що свідчить про наявність правових підстав для проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) згідно з направленням №ЗХ/1/15419-24 від 07.10.2024. Крім того, не конкретизація у направленні на перевірку питань, щодо яких буде здійснюватись перевірка не може бути визнаною достатньою підставою для визнання протиправними дій Міжрегіонального управління по її проведенню.

Міжрегіональне управління зазначає, що з`ясування питань дотримання вимог законодавства у сфері охорони праці, гігієни праці та законодавства про працю у діяльності ДП «Львіввугілля» не є виходом за межі питань, що стали причиною позапланової перевірки, оскільки дозволяє підтвердити або виключити порушення вимог законодавства, які могли вплинути на настання смерті працівника Товариства. Отже, зміст спірного наказу відповідає нормам чинного законодавства України, а також відповідає критерію правомірності, передбаченого пунктом 1 частини 2 статті 2 КАС України

Так, правомірність наказу Міжрегіонального управління №544/ЗХ-ЗК від 07.10.2024 (щодо відсутності належних правових підстав до проведення перевірки, тощо) може бути оцінена при розгляді позову про визнання протиправними рішення суб`єкта владних повноважень про притягнення адміністративної відповідальності, прийнятого за наслідками недопуску до проведення перевірки, у випадку зазначення про це у підставах адміністративного позову. Саме собою оскарження наказу про призначення позапланового заходу нагляду (контролю) не є ефективним способом захисту права, оскільки скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права позивача. Крім того, наказ сам по собі не порушує права суб`єкта господарювання, а лише є організаційним актом, що регулює діяльність контролюючого органу

Суд першої інстанції, ухвалюючи оскаржуване рішення, не надав належної оцінки повідомленню про нещасний випадок, який стався із контролером КПП ОСОБА_1 .. Проте, саме це повідомлення є доказом пов`язаності нещасного випадку із діяльністю Позивача та вказує на правомірність оскаржуваного наказу.

Акцентовано особливу увагу суду апеляційної інстанції, що ані аргументи, ані докази, долучені до матеріалів справи з відзивом, не були взяті до уваги при винесенні оскаржуваного рішення. Суд першої інстанції, всупереч вимогам частини третьої статті 242 КАС України, не здійснив належної оцінки доказів та не навів мотивів їх Документ сформований в системі «Електронний суд» 24.01.2025 11 прийняття чи відхилення, обмежившись лише формальними посиланнями на норми права без їх належного співвідношення з обставинами справи. Також Міжрегіональне управління наголошує, що розгляд даної справи відбувався із суттєвими порушеннями принципів змагальності та справедливості судового процесу. Зокрема на розгляд справи було відведено надто обмежений час (близько півгодини), що унеможливило належний аналіз і обговорення всіх обставин; докази у справі не були досліджені належним чином, що суперечить принципу всебічності та об`єктивності судового розгляду; доводи та аргументи сторони Відповідача не були взяті до уваги, що свідчить про формальний підхід до вирішення справи; змагальність процесу не була забезпечена, що ставить під сумнів дотримання фундаментальних прав сторін, зокрема сторони Відповідача, на справедливий судовий розгляд. Таким чином, зазначені обставини свідчать про формальний характер розгляду справи та порушення норм процесуального законодавства, що призвело до винесення незаконного та необґрунтованого рішення. Отже, Міжрегіональне управління вважає, що під час розгляду даної справи та при винесенні рішення судом першої інстанції не повністю з`ясовано та не враховано всі обставини справи, які мають значення по даній справі та ухвалено рішення з порушенням норм матеріального права.

Апелянт просив скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 31 грудня 2024 року у справі № 380/21777/24 про визнання протиправним та скасування наказу Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці від 07.10.2024 №544/ЗХ-ЗК, та прийняти нове, яким в задоволенні позову Державного підприємства «Львіввугілля» до Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці про визнання протиправним та скасування наказу №544/ЗХ-ЗК від 07.10.2024 року відмовити повністю.

Від позивача надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому позивач з додатковим обґрунтуванням просив залишити апеляційну скаргу західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Від апелянта також надійшли заяви з додатковим обґрунтуваннями позовних вимог

В судовому засіданні представник апелянта вимоги апеляційної скарги підтримала, просила її задовольнити.

Відповідач явки уповноваженого представника у судове засідання не забезпечив, про дату, час і місце судового розгляду повідомлений належним чином. Клопотань про відкладення розгляду справи чи іншого змісту не подавав.

Відповідно до приписів ч. 2 ст. 313 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України) неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Заслухавши доповідь судді - доповідача, дослідивши обставини справи, доводи апеляційної скарги та заперечення на неї, колегія суддів дійшла переконання, що вона підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Задовольняючи позов повністю, суд першої інстанції виходив з того, що наведеними доказами не підтверджуються обставини пов`язаності згаданого нещасного випадку з діяльністю позивача. Більше того, такі обставини не встановлювались і під час прийняття спірного наказу, на що вказують зміст службової записки та зміст цього наказу.

Відповідачем, в силу положень ч. 2 ст. 77 КАС України, не було подано доказів у підтвердження обставин пов`язаності смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання з діяльністю позивача, як наслідок не доказано наявності підстави для здійснення позапланового заходу. Як наслідок та в силу положень частини другої статті 6 Закону України №877-V, спірний наказ не може уважатись таким, що прийнятий за наявності підстав та в порядку, визначених законом.

Суд першої інстанції вказав, що позаплановий захід може здійснюватись для з`ясовуються лише тих питань, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу. Як наслідок, на переконання суду, саме ці питання і складають предмет перевірки, який повинен бути відображений у наказі на здійснення позапланового заходу.

При цьому, зміст спірного наказу вказує на те, що такий приймався у зв`язку з настанням нещасного випадку, а предметом перевірки у ньому визначено додержання вимог законодавства у сфері охорони праці, гігієни праці, законодавства про працю у позивача, що не відповідає наведеним нормам чинного законодавства.

Підсумовуючи викладене, суд першої інстанції вважав, що спірний наказ не відповідає критерію правомірності, передбаченого пунктом 1 ч. 2 ст. 2 КАС України, а тому є протиправними.

Суд першої інстанції вважав, що позовні вимоги є обґрунтованими, а тому позов підлягає до задоволення.

Розглядаючи спір апеляційний суд виходить із наступного.

Встановлено та підтверджено матеріалами справи, що на підставі службової записки заступника начальника управління начальника відділу з питань праці південного регіону Управління інспекційної діяльності у Львівській області Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці від 04.10.2024 року №СП-ЗХ/6.2.1/6899-24 відповідачем прийнято наказ від 07.10.2024 №544/ЗХ-ЗК «Про проведення позапланового заходу зі здійснення державного нагляду (контролю) у формі перевірки ДП «Львіввугілля».

Зміст згаданої службової записки вказує на те, що проведення позапланового заходу зі здійснення державного контролю у формі перевірки на предмет додержання законодавства у сфері охорони праці, гігієни праці та законодавства про працю у позивача провести на підставі абзацу дев`ятого частини 1 статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Такий захід, як зазначено у службовій записці, проводиться за фактом настання нещасного випадку зі смертельним наслідком, що стався 21.09.2024 року, що стався з контролером КПП ОСОБА_1 на території ВП «Оздоровчо-лікувальний комплекс «Ровесник» позивача.

Наказом від 07.10.2024 №544/ЗХ-ЗК на підставі абзацу 9 частини 1 статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» доручено посадовим особам відповідача провести з 14.10.2024 по 25.10.2024 позаплановий захід зі здійснення державного контролю у формі перевірки на предмет додержання вимог законодавства у сфері охорони праці, гігієни праці, законодавства про працю у позивача.

На виконання даного наказу посадовим особам відповідача було видано направлення на проведення згаданого заходу №ЗХ/1/15419-24 від 07.10.2024.

Позивачем не було надано доступу до виробничих, службових, адміністративних приміщень об`єкта перевірки, в яких використовується наймана праця, про що складено акт про неможливість проведення заходу державного контролю №ЗХ/ЛВ/31501/083-119/НП.

У зв`язку з недопущенням посадових осіб відповідача до здійснення заходу державного контролю ОСОБА_2 постановою №ЗХ/ЛВ/31501/083/ПТ/ПС від 21.10.2024 притягнуто до адміністративної відповідальності.

З приводу спірних правовідносин колегія суддів зазначає таке.

Основні положення щодо реалізації конституційного права працівників на охорону їх життя і здоров`я у процесі трудової діяльності, на належні, безпечні і здорові умови праці, регулює за участю відповідних органів державної влади відносини між роботодавцем і працівником з питань безпеки, гігієни праці та виробничого середовища і встановлює єдиний порядок організації охорони праці в Україні визначає Закон України «Про охорону праці» №2694-ХІІ від 14.10.1992.

Статтею 4 вищевказаного закону передбачено, що державна політика в галузі охорони праці базується на принципах пріоритету життя і здоров`я працівників, повної відповідальності роботодавця за створення належних, безпечних і здорових умов праці.

Державне управління охороною праці здійснюють: Кабінет Міністрів України; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці; міністерства та інші центральні органи виконавчої влади; Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування (ст. 34 Закону України «Про охорону праці»). При цьому, державний нагляд за додержанням законів та інших нормативно-правових актів про охорону праці здійснюють, зокрема, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці (ст. 38 Закону України «Про охорону праці»).

Так, ст. 259 Кодексу законів про працю України визначено, що державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами-підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Згідно з п. 1 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 №96 (Положення №96) Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Першого віце-прем`єр-міністра України - Міністра економіки, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.

Держпраці відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за своєчасністю та об`єктивністю розслідування нещасних випадків на виробництві, їх документальним оформленням і веденням обліку, виконанням заходів з усунення причин нещасних випадків; здійснює контроль за своєчасністю та об`єктивністю розслідування нещасних випадків на виробництві, їх документальним оформленням і веденням обліку, виконанням заходів з усунення причин нещасних випадків; бере участь у роботі комісій з розслідування нещасних випадків на виробництві (підпункт 13 п. 4, абз. 1 п. 27, абз. 3 п. 34 Положення №96 визначено, що)

Згідно з пунктом 7 Положення №96 Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.

На утворені територіальні органи Держпраці може покладати виконання завдань за міжрегіональним принципом.

Згідно з пунктом 1 Положення про Західне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці, затвердженого наказом Державної служби України з питань праці №169 від 23.09.2022, повноваження вказаного Міжрегіонального управління поширюються на територію Волинської, Закарпатської, Львівської та Рівненської областей.

Відповідно до підпункту 1 пункту 3 цього Положення одним із основних завдань Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці є реалізація державної політики у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» №877-V від 05.04.2007 (далі Закон №877-V)

Статтею 1 Закону №877-V визначено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Заходами державного нагляду (контролю) є планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

Заходи контролю здійснюються, зокрема органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами (ч. 4 ст. 2 Закону №877-V).

Частиною 5 ст. 2 Закону №877-V передбачено, що зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин 1, 4, 6-8, абзацу 2 частини 10, частин 13 та 14 статті 4, частин 1-4 статті 5, частини 3 статті 6, частин 1, 4 та 6 статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини 3 статті 22 цього Закону.

Підстави для здійснення позапланових заходів визначені ту ст. 6 Закону №877-V, зокрема, такою є настання аварії, пожежі, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання (абзац 9 ч. 1 ст. 6 Закону №877-V)

Під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю) (абзац 12 ч. 1 ст. 6 Закону №877-V).

Так, Верховний Суд у постанові від 13.04.2021 у справі №560/1674/19 сформував висновок, що необхідною умовою для здійснення заходу позапланової перевірки є наявність підстав для проведення перевірки, що визначені частиною 1 статті 41 Закону №3038-VІ та пунктом 7 Порядку №553. У спірних правовідносинах, як правильно зазначили суди, також підлягають врахуванню і положення частини 1 статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», відповідно до якої під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю). Дотримання посадовими особами контролюючого органу законодавчо встановлених обмежень щодо призначення перевірки є обов`язковою передумовою для реалізації контролюючим органом права на проведення перевірки.

У постанові від 07.07.2022 у справі №280/1736/19 щодо питання застосування статті 6 Закону №877-V Верховний Суд, серед іншого, вказав, що закріплене у абзаці дев`ятому частини 1 статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» положення, яким встановлено, що під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю), покликане запобігти зловживанням державними органами (у даному випадку органами державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду)) у проведенні перевірок з ширшим обсягом питань.

Суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю). (ч. 3 ст. 6 Закону №877-V)

Згідно з приписами ч.ч. 1, 2 ст. 7 Закону №877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.

У посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються: найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід; найменування суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; місцезнаходження суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід; номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім`я та по батькові; дата початку та дата закінчення заходу; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо); підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення) (ч. 3 ст. 7 Закону №877-V ).

Слід зазначити, що Верховним Судом у постановах від 31.01.2019 у справі №809/799/17, від 20.09.2021 у справі №2040/5544/18 та від 19.02.2021 у справі №820/7069/16 сформовано висновки, що відповідно до абзацу 9 (на даний час це абз.12) частини 1 статті 6 Закону №877-V під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

Цей законодавчий припис покликаний запобігти зловживанню державними органами проводити перевірки з ширшим обсягом питань, а тому під час розгляду цієї категорії справ дослідженню підлягає інформація, що стала підставою для призначення позапланового заходу, на відповідність визначеній інформації та тільки її відображення у наказі та направленні (посвідченні) на проведення позапланового заходу.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.

Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

Відповідно до ст. 10 Закону №877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону; суб`єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому цим Законом; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не внесла запис про здійснення заходу державного нагляду (контролю) до журналу реєстрації заходів державного нагляду (контролю) (за наявності такого журналу в суб`єкта господарювання); тривалість планового заходу державного нагляду (контролю) або сумарна тривалість таких заходів протягом року перевищує граничну тривалість, встановлену частиною 5 статті 5 цього Закону, або тривалість позапланового заходу державного нагляду (контролю) перевищує граничну тривалість, встановлену частиною 4 статті 6 цього Закону; орган державного нагляду (контролю) здійснює повторний позаплановий захід державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю); органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику; у передбачених законом випадках посадові особи не надали копію погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю).

Особливу увагу слід звернути на те, що Верховний Суд у постанові від 19.09.2018 у справі №804/2956/17 наголосив, що даючи оцінку рішенню (припису) посадової особи територіального органу Держпраці за наслідками позапланової перевірки, окрім правомірності, власне вимог цього рішення/припису (з огляду на правовий статус Держпраці та її територіальних органів), важливим є з`ясувати, серед іншого, дотримання процедури проведення цієї позапланової перевірки.

У такому контексті слід зважити на те, на якій підставі призначено цю перевірку, що було предметом перевірки, чи оформлено відповідні документи на проведення позапланової перевірки, чи ознайомлений суб`єкт господарювання про проведення позапланової перевірки і її предметом.

Отже, з`ясування дотримання процедури проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) у формі перевірки є важливим питанням в аналогічних спорах.

За змістом наказу від 07.10.2024 відповідно до Конвенції Міжнародної організації праці від 1947 року №81 «Про інспекцію праці у промисловості та торгівлі», ратифікованої Законом України від 08.09.2004 №1985-IV, Закону України від 05.04.2007 №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Закону України від 14.10.1992 №2694-ХІІ «Про охорону праці», наказу Міністерства економіки України від 16.06.2023 №5782 «Про здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) протягом періоду дії воєнного стану», окреме доручення Голови Державної служби України з питань праці від 23.04.2024 №Д-33/1/4.1-24а, що стався 21.09.2024 з контролером КПП ОСОБА_1 на території ВП «Оздоровчо-лікувальний комплекс «Ровесник» ДП «Львіввугілля» за адресою: Львівська область, Червоноградський район, с. Комарів наказано посадовим особам відповідача провести на підставі абз. 9 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» позаплановий захід зі здійснення державного контролю у формі перевірки на предмет додержання законодавства у сфері охорони праці, гігієни праці, законодавства про працю у ДП «Львіввугілля» у період з 14.10.2023 по 25.10.2024.

Згідно з направленням на перевірку від 07.10.2024 предметом здійснення заходу визначено додержання вимог законодавства у сфері охорони праці, гігієни праці, законодавства про працю; підстави для здійснення заходу: абз. 9 ч. 1 ст. 6 Закону України від 05.04.2007 №877-V, доручення Голови Державної служби України з питань праці від 23.04.2024, у зв`язку з настанням нещасного випадку зі смертельним наслідком, що стався 21.09.2024 з контролером КПП ОСОБА_1 на території ВП «Оздоровчо-лікувальний комплекс «Ровесник» ДП «Львіввугілля».

Однак вирішуючи спірне питання у цій справі щодо правомірності наказу на проведення перевірки, апеляційний суд відповідно до вимог ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Так, Верховний Суд у постанові від 11.03.2025 сформував такі висновки:

«…. 43. Стосовно визнання протиправним та скасування акта індивідуальної дії - наказу відповідача від 29.11.2023 №260/ПС-ЗК про проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю), Суд бере до уваги, що схоже правове питання вже поставало перед Верховним Судом.

44. Зокрема, у постанові від 08.09.2021 у справі № 816/228/17 Велика Палата Верховного Суду сформувала таку правову позицію:

"Неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки.

При цьому підставами для скасування таких рішень є не будь-які порушення, допущені під час призначення і проведення такої перевірки, а лише ті, що вплинули або об`єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки та відповідно на обґрунтованість і законність прийнятого за результатами перевірки рішення.

Виходячи з наведеного Велика Палата Верховного Суду не погоджується із позицією судів попередніх інстанцій у частині задоволення позову про протиправність наказу щодо призначення перевірки …, оскільки такий спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства".

45. Застосовуючи цю правову позицію в контексті обставин справи, Суд звертає увагу на те, що позивач скористався правом не допустити посадових осіб контролюючого органу до проведення перевірки, а отже наказ від 29.11.2023 №260/ПС-ЗК вичерпав дію.

46. Незгода з наказом про проведення перевірки може бути підставою для оцінки наслідків або результатів перевірки (припису, постанови, рішення про анулювання ліцензії, інших санкцій) або ж скасування санкцій, пов`язаних із недопуском до проведення перевірки, правомірності такого недопуску. Оскарження самого лише наказу не призводить до реального захисту прав суб`єкта перевірки, а тому не відповідає завданням адміністративного судочинства.

47. Отже, оскаржуваний наказ не порушує прав, свобод або інтересів позивача, що відповідно до ч. 1 ст. 5 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.

48. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

49. За висновком Великої Палати Верховного Суду, наведеним у постановах від 22.03.2018 у справі №П/9901/135/18 (провадження №11-70сап18), від 31.01.2019 у справі №9901/56/19 (провадження №П/9901/56/19), від 27.06.2019 у справі №9901/920/18 (провадження №11-1455заі18), поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

50. За правилами п. 5 ч. 1 ст. 349, ч. 1 ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині. …».

За наслідками розгляду цієї справи рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 червня 2024 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2024 року у справі №160/5702/24 скасовано, ухвалено нове рішення та закрити провадження у справі №160/5702/24 в частині позовної вимоги про визнання протиправним та скасування наказу Південно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці від 29.11.2023 № 260/ПС-ЗК.

Оскільки предметом оскарження у межах цієї справи є наказ Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці №544/ЗХ-ЗК «Про проведення позапланового заходу зі здійснення державного нагляду (контролю) у формі перевірки ДП «Львіввугілля» у зв`язку з настанням нещасного випадку зі смертельним наслідком, що стався 21.09.2024 з контролером КПП ОСОБА_1 на території ВП «Оздоровчо-лікувальний комплекс «Ровесник» ДП «Львіввугілля» за адресою: Львівська область, Червоноградський район, с. Комарів, позивач реалізував своє право не допустити посадових осіб контролюючого органу до проведення перевірки, а отже наказ від 07.10.2024 №544/ЗХ-ЗК вичерпав дію.

Таким чином, оскаржуваний наказ не порушує прав, свобод або інтересів позивача, що відповідно до ч. 1 ст. 5 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства та взагалі не підлягає судовому розгляду.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Відповідно до приписів п. 3 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково.

Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (ч. 2 ст. 308 КАС України).

Враховуючи викладене, апеляційний суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішення суду першої інстанції і закриття провадження у справі про визнання протиправним та скасування наказу Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці №544/ЗХ-ЗК «Про проведення позапланового заходу зі здійснення державного нагляду (контролю) у формі перевірки ДП «Львіввугілля».

Керуючись ст. 238, 241, 243, 308, 313, 315, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, апеляційний суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці задовольнити частково.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 31 грудня 2024 року у справі №380/21777/24 скасувати та ухвалити нову постанову, якою провадження у справі закрити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена у касаційному порядку, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Р. П. Сеник
судді Т. В. Онишкевич
Н. М. Судова-Хомюк
Повне судове рішення складено 20.03.25