Справа № 340/4309/23
Суддя: Чабаненко С.В.
Дата ухвалення: 2025-03-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

21 березня 2025 року м. Дніпросправа № 340/4309/23

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Чабаненко С.В. (доповідач),

суддів: Білак С.В., Юрко І.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Заступника керівника Новоукраїнської окружної прокуратури на ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2024 року в адміністративній справі №340/4309/23 (головуючий суддя І першої інстанції Кармазина Т.М.) за позовом Заступника керівника Новоукраїнської окружної прокуратури в інтересах держави, в особі Служби у справах дітей Новомиргородської міської ради до Новомиргородської міської ради, треті особи, яка не заявляють самостійних вимог на предмет спору: ОСОБА_1 ; ОСОБА_2 ; ОСОБА_3 ; ОСОБА_4 ; ОСОБА_5 ; ОСОБА_6 про визнання протиправної бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В :

21.06.2023 року керівник Заступник керівника Новоукраїнської окружної прокуратури (далі - позивач) звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави, в особі Служби у справах дітей Новомиргородської міської ради до Новомиргородської міської ради, треті особи, яка не заявляють самостійних вимог на предмет спору: ОСОБА_1 ; ОСОБА_2 ; ОСОБА_3 ; ОСОБА_4 ; ОСОБА_5 ; ОСОБА_6 , в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Новомиргородської міської ради щодо не нарахування та не виплати одноразової грошової допомоги, передбаченої ст.8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», у розмірі шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку: ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 випускниці Капітанівського ліцею Новомиргородської міської ради Кіровоградської області, ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , випускнику Капітанівського ліцею Новомиргородської міської ради Кіровоградської області, ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , випускнику Капітанівського ліцею Новомиргородської міської ради Кіровоградської області, ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_4 , випускнику Капітанівського ліцею Новомиргородської міської ради Кіровоградської області, ОСОБА_5 , ІНФОРМАЦІЯ_5 , випускнику Новомиргородського ліцею №2 Новомиргородської міської ради Кіровоградської області; ОСОБА_6 ІНФОРМАЦІЯ_5 , випускниці Тишківського ліцею Новомиргородської міської ради Кіровоградської області;

- зобов`язати Новомиргородську міську раду нарахувати і виплатити одноразову грошову допомогу, передбачену ст.8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», у розмірі шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку: ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 випускниці Капітанівського ліцею Новомиргородської міської ради Кіровоградської області, ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , випускнику Капітанівського ліцею Новомиргородської міської ради Кіровоградської області, ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , випускнику Капітанівського ліцею Новомиргородської міської ради Кіровоградської області, ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_4 , випускнику Капітанівського ліцею Новомиргородської міської ради Кіровоградської області, ОСОБА_5 , ІНФОРМАЦІЯ_5 , випускнику Новомиргородського ліцею №2 Новомиргородської міської ради Кіровоградської області; ОСОБА_6 , ІНФОРМАЦІЯ_5 , випускниці Тишківського ліцею Новомиргородської міської ради Кіровоградської області.

Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2024 року позовну заяву залишено без розгляду.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Заступником керівника Новоукраїнської окружної прокуратури подано апеляційну скаргу, в якій просить ухвалу суду скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що органом, який уповноважений здійснювати заходи із реалізації державної політики з питань соціального захисту дітей- сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, не здійснюється належним чином захист вказаної категорії, що є необхідною підставою для звернення до суду прокурора із даним позовом. На території Новомиргородської територіальної громади органом, який уповноважений здійснювати заходи щодо реалізації державної політики з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, є Служба у справах дітей території Новомиргородської міської ради. Згідно інформації Новомиргородської міської ради № 02-22/266/1 від 09.05.2023 встановлено, що у 2022 році загальноосвітні навчальні заклади Новомиргородської ОТГ Новоукраїнського району Кіровоградської області закінчили випускники із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а саме:

дитина, позбавлена батьківського піклування ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , закінчила у 2022 році 11 клас Капітанівського ліцею Новомиргородської міської ради Кіровоградської області;

дитина, позбавлена батьківського піклування ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , закінчив у 2022 році 9 клас Капітанівського ліцею Новомиргородської міської ради Кіровоградської області;

дитина, позбавлена батьківського піклування ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , у 2022 році закінчив 9 клас Капітанівського ліцею Новомиргородської міської ради Кіровоградської області;

дитина-сирота ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_4 , у 2022 році закінчив 11 клас Капітанівського ліцею Новомиргородської міської ради Кіровоградської області;

дитина-сирота ОСОБА_5 , ІНФОРМАЦІЯ_5 , у 2022 році закінчив 11 клас Новомиргородського ліцею № 2 Новомиргородської міської ради Кіровоградської області;

дитина, позбавлена батьківського піклування ОСОБА_6 , ІНФОРМАЦІЯ_5 , закінчила у 2022 році 11 клас Тишківського ліцею Новомиргородської міської ради Кіровоградської області.

Згідно цього листа діти продовжили своє навчання шляхом вступу до інших навчальних закладів, а саме: ОСОБА_1 вступила до Черкаського національного університету імені Богдана Хмельницького, ОСОБА_2 - до Черкаського професійного ліцею, ОСОБА_3 - до Черкаського професійного автодорожнього коледжу, ОСОБА_4 - до Донецького державного університету внутрішніх справ, ОСОБА_5 - до Київського архітектурного університету, ОСОБА_6 - до Черкаського державного технологічного університету. Відповідно до листа голови Новомиргородської міської ради № 02- 22/266/1 від 09.05.2023 встановлено, що зазначеним вище випускникам нарахування повинно проводитися після випуску з учбового закладу, відповідно до вимог ч.І ст. 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» та постанови Кабінету Міністрів України від 05.04.1994 № 226 «Про поліпшення виховання, навчання, соціального захисту та матеріального забезпечення дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування». Однак, одноразова грошова допомога вказаним особам виплачена не була. Обов`язок із виплати випускникам з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування одноразової грошової допомоги є безумовним та не залежить від наявності звернень про виплату грошової допомоги, оскільки одноразова грошова допомога є соціальною гарантією державної підтримки дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні у межах, визначених законом, повноважень, умов для комфортного та безпечного життя дитини, отримання освіти, соціального захисту, всебічного розвитку тощо, зокрема, й шляхом надання одноразової грошової допомоги. При цьому, незважаючи, що на момент звернення до суду дітям виповнилося вісімнадцять років, останні відносяться до пільгової категорії осіб з числа дітей, позбавлених батьківського піклування, що їм гарантовано Законом. За положеннями ч. ч. 1-3 ст. 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» держава здійснює повне забезпечення дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також осіб із їх числа. Допомога та утримання таких дітей не можуть бути нижчими за встановлені мінімальні стандарти, що забезпечують кожній дитині рівень життя, необхідний для фізичного, розумового, духовного, морального та соціального розвитку на рівні, не нижчому за встановлений прожитковий мінімум для таких осіб. Право на повне державне забезпечення в навчальних закладах мають діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування, віком до вісімнадцяти років та особи з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, при продовженні навчання до 23 років або до закінчення відповідних навчальних закладів. Таким чином, орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах - служба у справах дітей Новомиргородської міської ради, яка не вбачає порушення, протягом розумного строку після того як їй стало відомо про порушення інтересів держави у сфері забезпечення та охорони прав і свобод дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування та осіб з їх числа, заходів щодо захисту їх права на отримання одноразової допомоги у розмірі 6 прожиткових мінімумів не вжила, що дає прокурору підстави для звернення до суду з відповідним позовом. Прокурор звернувся до суду з вказаним позовом на захист інтересів держави, яка відповідно до міжнародних норм, вимог ст. ст. 46, 52 Конституції України та, прийнятих на її основі інших нормативно-правових актів, гарантує, забезпечує та охороняє права і свободи дітей, у тому числі соціально вразливих категорій, а саме дітей, позбавлених батьківського піклування. Захист інтересів держави шляхом поновлення прав дітей указаної категорії, а також недопущення таких фактів у майбутньому, беззаперечно становить суспільний інтерес, оскільки, навчаючись у закладі, маючи відповідний статус дитини-сироти чи позбавленої батьківського піклування, дитина набуває гарантію у подальшому отримати грошову допомогу з метою підготовки до самостійного життя, соціальної та психологічної адаптації.

Новомиргородська міська рад надала відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначено, що ухвала суду від 23.10.2024 року є обгрунтованою, прийнята з дотриманням норм процесуального та матеріального права, висновки суду відповідають обставинам справи. Відзив обгрунтовано тим, що прокурор, визначаючи позивачами Службу у справах дітей Новомиргородської міської ради, фактично звернувся до суду з позовом на захист прав та інтересів конкретних 6 фізичних осіб, перелік яких наведено у позовній заяві, із яких станом на день відкриття провадження у справі троє набули повної цивільної дієздатності. У даному випадку, з урахуванням положень статті 53 КАС України, Служба у справах дітей Новомиргородської міської ради є органом, який формально набуває статус позивача у даному спорі, а отже, заявлені у цій справі позовні вимоги першочергово мають бути спрямовані на захист прав та інтересів саме Новомиргородської міської ради, як органу, який уособлює інтереси держави. У той же час, у позовній заяві фактично викладено факти порушення або загроза порушення не інтересів держави, захист яких має здійснювати Служба у справах дітей, а порушення інтересів 3-х повнолітніх осіб із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування та 3-х неповнолітніх осіб, яким при закінченні навчального закладу не було виплачено одноразової грошової допомоги, передбаченої ст.8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування». Тобто, позовні вимоги сформульовані прокурором так, що при примусовому виконанні рішення суду, саме ці 3-є повнолітніх осіб і 3-є неповнолітніх осіб повинні бути стягувачами у виконавчому провадженні, проте ці особи не є позивачами у цій справі. Отже, позов заступника керівника Новоукраїнської окружної прокуратури правомірно залишено без розгляду на підставі пункту 2 частини 1 статті 240 КАС України.

Судом апеляційної інстанції справа розглянута в порядку статті 311 КАС України.

Відповідно до частин першої та другої статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Колегія суддів, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги встановила наступне.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає Кодексу адміністративного судочинства України, частини першої 1 статті 5 якого визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Згідно з частинами третьою п`ятою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

За правилами пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

За змістом пункту 2 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України Суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано.

Частиною третьою статті 23 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру» визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає у чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту і зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень на звернення до суду з позовом прокурор зазначає про це в позовній заяві та в такому випадку прокурор набуває статусу позивача. Підставою для представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Отже виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» навів мотиви, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Тому, колегія суддів вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20 та від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18.

Громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.

Це відповідає правовим позиціям, викладеним у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19, відступу від яких колегія суддів не вбачає.

Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 у справі №910/5201/19.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому варто зауважити, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 №826/13768/16 та від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

Звертаючись до суду з цим адміністративним позовом, прокурор послався на порушення інтересів держави у сфері охорони дитинства, яке, на його переконання, полягало у тому, що Новомиргородською міською радою не виконуються покладені на неї повноваження щодо виплати спірної грошової допомоги шістьом випускникам загальноосвітніх шкіл, які мають статус дитини, позбавленої батьківського піклування, а захист цих інтересів у спірних відносинах повинен здійснювати саме Служба у справах дітей Новомирогородської міської ради, яка однак жодних дій з цією метою не вчиняла, що й зумовило подання цього позову в особі вказаного органу місцевого самоврядування.

Водночас як вбачається зі змісту позовної заяви та доводів скаржника, у цьому випадку має місце різне трактування прокурором з одного боку та Службою у справах дітей і міською радою з іншого боку положень статті 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» в частині наявності підстав для виплати одноразової грошової допомоги дітям, які вказані прокурором у позові, як особам до 18 років, які мають статус дітей, позбавлених батьківського піклування, і є випускниками загальноосвітніх навчальних закладів.

Міська рада заперечує наявність передбачених законом підстав для виплати у спірних правовідносинах одноразової грошової допомоги, передбаченої вищезгаданим Законом, тоді як прокурор стверджує протилежне і вважає, що зазначені ним особи мали право на виплату їм такої допомоги.

Поряд із цим суд першої інстанції правильно зазначив, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій (бездіяльності) відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 наведено правову позицію, за якої прокурор має право звернутися відповідно до порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», із позовом в інтересах держави, якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави.

Зміст же поданої прокурором позовної заяви не дозволяє стверджувати про те, що у цьому випадку звернення до суду спрямоване на захист інтересів невизначеного, широкого кола осіб, наприклад територіальної громади, окремої групи (частини) суспільства, інших суб`єктів, інтереси яких збігаються з державними і потребують захисту саме у обраний прокурором спосіб.

З прохальної частини позовної заяви вбачається, що прокурор звернувся до суду з позовом на захист прав та інтересів конкретних фізичних осіб шістьох дітей, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері захисту дітей сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

За приписами статті 11 Закону України від 13.01.2005 №2342-IV «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» органами опіки та піклування є районні, районні у містах Києві та Севастополі місцеві державні адміністрації, виконавчі органи міських чи районних у містах, сільських, селищних рад. Органи опіки та піклування забезпечують вирішення питань щодо: подання заяв, клопотань, позовів про захист прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Функції служби у справах дітей щодо опіки та піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, визначає стаття 12 вищенаведеного Закону.

Так, за нормами вказаної вище статті на служби у справах дітей покладаються безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Служба у справах дітей, зокрема, бере участь у здійсненні заходів щодо соціального захисту і захисту прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і несе відповідальність за їх дотримання, а також координує здійснення таких заходів.

Близькі за змістом положення містяться й у постанові Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 №866 «Питання діяльності органів опіки та піклування, пов`язаної із захистом прав дитини», якою затверджено Порядок провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини.

Зокрема, пунктом 3 цього Порядку визначено, що безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій та збройних конфліктів, покладаються на служби у справах дітей районних, районних у мм. Києві та Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх утворення) рад, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад (далі - служби у справах дітей).

Пунктом 3-1 вищезазначеного Порядку передбачено, що з метою створення належних умов для забезпечення реалізації права кожної дитини на виховання в сім`ї, підтримки сімей, які перебувають у складних життєвих обставинах, і захисту прав дітей у таких сім`ях органи державної влади, органи місцевого самоврядування, заклади освіти, охорони здоров`я, соціального захисту населення, інші заклади та установи, зокрема структурні підрозділи районних, районних у мм. Києві та Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі утворення) рад, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад з питань освіти, охорони здоров`я, соціального захисту населення, здійснення заходів у сфері запобігання та протидії домашньому насильству і насильству за ознакою статі тощо, служби у справах дітей, центри соціальних служб, фахівці із соціальної роботи або інші надавачі соціальних послуг, органи Національної поліції, територіальні органи ДСНС та підпорядковані підрозділи, спеціалізовані установи з надання безоплатної первинної правової допомоги, регіональні та місцеві центри з надання безоплатної вторинної правової допомоги, бюро правової допомоги, суди, органи прокуратури, уповноважені органи з питань пробації, інші загальні та спеціалізовані служби підтримки осіб, постраждалих від домашнього насильства та насильства за ознакою статі, відповідно до Закону України «Про запобігання та протидію домашньому насильству» (далі - уповноважені суб`єкти) забезпечують виявлення дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, за місцем їх проживання (перебування), надання їм послуг у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, інформують інших уповноважених суб`єктів у разі необхідності здійснення комплексних заходів щодо захисту прав та інтересів таких дітей і надання підтримки їх сім`ям (у разі наявності) відповідно до Порядку забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі дітей, які постраждали від жорстокого поводження, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 1 червня 2020 р. № 585.

Встановленими у справі, що розглядається, обставинами підтверджується, що на момент звернення прокурора із даним позовом до суду (21.06.2023) ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , досягли повноліття та набули адміністративно процесуальної дієздатності в розумінні частини другої статті 43 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому в спорах з приводу публічно-правових відносин вони можуть самостійно брати участь, в тому числі звернутися за захистом оспорюваного чи порушеного права.

ОСОБА_6 досягла повноліття ІНФОРМАЦІЯ_6 (на час розгляду справи у суді), проте, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 не досягли повноліття та не набули адміністративно процесуальної дієздатності.

Частиною першою статті 56 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що права, свободи та інтереси малолітніх та неповнолітніх осіб, які не досягли віку, з якого настає адміністративна процесуальна дієздатність, а також недієздатних фізичних осіб захищають у суді їхні законні представники батьки, усиновлювачі, опікуни чи інші особи, визначені законом. Суд може залучити до участі у таких справах відповідно неповнолітніх осіб, непрацездатних фізичних осіб і фізичних осіб, цивільна дієздатність яких обмежена.

Отже інтереси вищевказаних осіб, які не досягли повноліття та не набули адміністративно процесуальної дієздатності, повинні захищати, насамперед визначені законом органи та особи. У спірних правовідносинах це Служба у справах дітей Новомиргородської міської ради, на первинному обліку якої перебувають вказані у позовній заяві прокурора особи, зокрема, неповнолітні: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 .

За правилами частини третьої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Органи та особи, які визначені у статті 53 цього Кодексу і звертаються до адміністративного суду в інтересах інших осіб, мають процесуальні права й обов`язки особи, в інтересах якої вони діють, за винятком права закінчувати справу примиренням (частина перша статті 54 Кодексу адміністративного судочинства України).

Тому колегія суддів вважає, що прокурор не позбавлений можливості здійснювати представництво в суді інтересів вищевказаних громадян, однак повинен довести існування передбачених законом підстав для цього, зокрема, неспроможність ними самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, не здійснення або неналежне здійснення захисту цих осіб законними представниками або органами, яким законом надано право захищати їх права, свободи та інтереси.

Лише за доведеності таких обставин прокурор може звернутися до суду з позовною заявою. У такому випадку прокурор набуває процесуальні права й обов`язки осіб, в інтересах яких він діє, за винятком права закінчувати справу примиренням, а справа, в силу вимог частини першої статті 56 Кодексу адміністративного судочинства України, може розглядатись судом із залученням до участі у такій справі відповідних, зокрема, неповнолітніх осіб, або без такого залучення.

У справі № 340/11/23 щодо подібних правовідносин Верховним Судом у постанові від 19 березня 2024 року висловлено наступну правову позицію:

"129. У свою чергу, Верховний Суд звертає увагу на існування парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захистом прав кожного на території України і в межах її юрисдикції на постійній основі, який здійснюється Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини та розширення Законом № 1697-VII відповідної компетенції Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, оскільки за європейськими стандартами омбудсмен розглядається як набагато кращий інститут для представництва інтересів громадян, ніж прокуратура.

130. До того ж, за правилами частини другої статті 53 КАС України з метою захисту прав і свобод людини і громадянина у випадках, встановлених законом, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини може особисто або через свого представника звертатися до адміністративного суду з позовом, брати участь у розгляді справ за його позовом (заявою), а також на будь-якій стадії розгляду вступати у справу, провадження в якій відкрито за позовами (заявами) інших осіб, подавати апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами, у тому числі у справі, провадження в якій відкрито за позовом (заявою) іншої особи. При цьому Уповноважений Верховної Ради України з прав людини повинен обґрунтувати адміністративному суду неможливість особи самостійно здійснювати захист своїх інтересів. Невиконання Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини вимог щодо надання зазначеного обґрунтування має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

131. Органи та особи, які визначені у статті 53 цього Кодексу і звертаються до адміністративного суду в інтересах інших осіб, мають процесуальні права й обов`язки особи, в інтересах якої вони діють, за винятком права закінчувати справу примиренням (частина перша статті 54 КАС України).

132. Зміст поданої прокурором позовної заяви в інтересах держави в порядку представництва Служби у справах дітей Петрівської селищної ради зводиться до необхідності захисту індивідуально виражених прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері соціального захисту у зв`язку із невиплатою після закінчення ними навчального закладу одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону № 2342-IV.

133. Судова палата наголошує на тому, що інтерес держави у сфері охорони дитинства це публічний інтерес в широкому його розумінні (тобто інтерес щодо чітко невизначеного широкого кола осіб), натомість індивідуально виражені права чи інтереси конкретних осіб не можуть захищатись прокурором в обраний ним спосіб шляхом представництва інтересів держави, оскільки публічний інтерес складається з інтересів держави, її органів і посадових осіб, а також інтересів суспільства, тоді як приватний інтерес це завжди інтерес окремої особи.

134. При цьому, обґрунтування пред`явленого прокурором позову в порядку представництва не дозволяє стверджувати про те, що у цьому випадку звернення до суду спрямоване на захист інтересів невизначеного, широкого кола осіб, наприклад територіальної громади, окремої групи (частини) суспільства, інших суб`єктів, інтереси яких збігаються з державними і потребують захисту саме у обраний прокурором спосіб, оскільки прокурор звернувся до суду з цим позовом на захист прав та інтересів конкретних фізичних осіб дітей, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері соціального захисту дітей сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування у зв`язку із невиплатою після закінчення ними навчального закладу одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону № 2342-IV.

135. Тож, обраний прокурором спосіб звернення до суду з посиланням на перший виключний випадок (якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження) не спрямований на захист інтересів держави у сфері охорони дитинства у сфері соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а направлений на захист охоронюваного законом інтересу конкретно визначених осіб, у спосіб фактично надання правничої допомоги таким особам, що не узгоджується із Конституцією України та європейськими стандартами в частині повноважень, якими наділений прокурор щодо представництва прокурором інтересів держави в суді та свідчить про намагання прокурора повернутись до так званого «загального нагляду» (нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина; нагляд за додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами). "

Колегія суддів наголошує, що у справі, яка розглядається, підстави для звернення до суду з цим позовом прокурор обґрунтовував порушенням саме інтересів держави у сфері охорони дитинства й тим, що Служба у справах дітей Новомиргородської міської ради, в особі якого подано позов, і яка, на думку прокурора, уповноважена здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, захисту цих інтересів, у тому числі в судовому порядку, не здійснює.

Водночас, з позовної заяви прокурора не вбачається існування у спірних відносинах інтересів держави, захист яких необхідно здійснювати у обраний прокурором спосіб, міститься обгрунтування щодо захисту прав та інтересів конкретних фізичних осіб, отже наявність визначених законом підстав для представництва ним в суді інтересів вищевказаних осіб не доведена з посиланням на ті обставини, які вказані у частині другій статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Беручи до уваги вищевикладене, колегія суддів констатує, що у справі, яка розглядається, прокурор, зазначаючи у своєму позові про необхідність захисту інтересів держави, не навів належних обґрунтувань стосовно того, у чому саме виражається порушення або загроза порушення таких інтересів і, які саме інтереси держави підлягають судовому захисту.

До того ж, з установлених судовим розглядом справи обставин і наявних у ній матеріалів не вбачається того, що прокурор дотримався встановленого законом порядку звернення до суду й виконав передбачений абзацом третім частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» обов`язок попередньо, до звернення до суду, повідомити про це вказаних у позові, у тому числі неповнолітніх осіб, їх законних представників.

За викладених обставин, колегія суддів дійшла висновку, що даний адміністративний позов подано, насамперед, в інтересах фізичних осіб, представництво інтересів яких прокурором не доведено, а не держави.

Колегія суддів, з`ясувавши, що виняткові випадки для звернення прокурора до суду з відповідним адміністративним позовом відсутні, погоджується з висновком суд першої інстанції про те, що у цій справі прокурором не доведено наявності підстав для представництва та звернення до суду в інтересах держави або в інших, визначених законодавством випадках.

Наведений висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду у постановах від 18.11.2021 у справі №140/4953/20 та від 07 серпня 2023 року № 120/2940/23.

Оскільки після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів судом установлено відсутність підстав для представництва прокурором за позовом, поданим в інтересах держави в особі Служби у справах дітей, а фактично пред`явленим в інтересах конкретних фізичних осіб, то це є підставою для залишення такого позову без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 240 КАС України.

Пунктом 2 частини першої статті 240 КАС України обумовлено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано.

Така позиція відповідає висновкам Великої Палати Верховного Суду, викладеній у постанові від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18.

З урахуванням викладеного апеляційний суд дійшов висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, ухвала постановлена з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування ухвали.

Згідно частини першої статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 243, 250, 294, 308, 312, 315, 316, 321, 322, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Заступника керівника Новоукраїнської окружної прокуратури на ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2024 року в адміністративній справі №340/4309/23 - залишити без задоволення.

Ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2024 року в адміністративній справі №340/4309/23 - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку, передбаченому статтею 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий - суддя С.В. Чабаненко

суддя С.В. Білак

суддя І.В. Юрко