Справа № 640/15962/20
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2025-03-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 березня 2025 року

м. Київ

справа № 640/15962/20

провадження № К/990/35639/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Єресько Л. О., Соколов В. М.

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу

за позовом Рясне-Руської сільської ради до Кабінету Міністрів України, за участю третьої особи - Львівської обласної державної адміністрації, про визнання протиправними та скасування розпоряджень в частині, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою представника Територіальної громади с. Рясне-Руської та с. Підрясне, в особі ОСОБА_1 - адвоката Медвідь Юлії Олегівни на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 16 січня 2024 року, постановленої у складі головуючого судді Дудіна С. О., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2024 року, прийнятої у складі колегії суддів: головуючого - Костюк Л. О., суддів: Бужак Н. П., Кобаля М. І.

І. Обставини справи

1. У липні 2020 року Рясне-Руська сільська рада звернулась до суду із позовом до Кабінету Міністрів України, за участю третьої особи - Львівської обласної державної адміністрації, в якому просила:

1.1. визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 травня 2020 року № 624-р "Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області" в частині включення Рясне-Руської сільської ради Яворівського району Львівської області до складу Львівської ОТГ;

1.2. визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 718-р "Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області" в частині включення Рясне-Руської сільської ради Яворівського району Львівської області до складу Львівської ОТГ з адміністративним центром у м. Львів.

2. На обґрунтування позову позивач зазначає, що Кабінет Міністрів України видав розпорядження від 27 травня 2020 року № 624-р та від 12 червня 2020 року № 718-р, яким затвердив перспективний план територій та затвердив території територіальних громад разом з визначенням адміністративних центрів територіальних громад, включивши Рясне-Руську сільську раду до складу Львівської ОТГ із центром у м. Львів, порушивши процедуру розробки та затвердження нормативного акту Кабінету Міністрів України, а саме: без проведення консультацій з уповноваженими представниками Рясне-Руської сільської ради, а також з порушенням Європейської хартії місцевого самоврядування та принципу добровільності об`єднання територіальних громад.

Вважаючи, що розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 травня 2020 року № 624-р та від 12 червня 2020 року № 718-р протиправними, з огляду на те, що відповідачем на власний розсуд, без згоди громади включено позивача до складу Львівської територіальної громади, Рясне-Руська сільська рада звернулась до суду з вимогою про їх скасування.

3. Справа розглядалась судами першої, апеляційної та касаційної інстанції.

4. Під час нового розгляду справи у суді першої інстанції від Кабінету Міністрів України надійшло клопотання про закриття провадження у цій справі.

5. Київський окружний адміністративний суд ухвалою від 16 січня 2024 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2024 року, закрив провадження у справі № 640/15962/20 на підставі пункту 5 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

6. Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, керувався тим, що відповідно до відомостей з ЄДРПОУ щодо Рясне-Руської сільської ради (код 04373138) 19 жовтня 2021 року внесено запис про припинення юридичної особи.

Разом з цим, суди попередніх інстанцій вказали на постанову Верховного Суду від 21 липня 2022 року у справі № 640/12755/20, в якій досліджувалось питання можливості заміни припиненого внаслідок реорганізації органу місцевого самоврядування на його правонаступника.

ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції

7. Представник Територіальної громади с. Рясне-Руської та с. Підрясне, в особі ОСОБА_1 - адвоката Медвідь Юлії Олегівни, уважаючи рішення судів першої та апеляційної інстанцій такими, що ухвалені з порушенням вимог процесуального закону, подав касаційну скаргу.

8. Аргументи скарги зводяться до того, що закриття провадження у справі можливе лише за умови якщо спірні правовідносини не допускають правонаступництва.

Водночас автор скарги стверджує, що спір у цій справі виник у зв`язку із захистом порушених, на думку Рясне-Руської сільської ради, її прав, які стосуються формування та затвердження територій громад Львівської області, адже фактично Рясне-Руська сільська рада не погоджується з її включенням до складу Львівської територіальної громади Львівської області, що й призвело до припинення діяльності позивача як самостійної юридичної особи.

Автор скарги зауважує, що наявність процесуального правонаступника зазначає і Верховний Суд у постанові від 15 серпня 2023 року у справі № 640/15962/20, на яку послались суди попередніх інстанцій в оскаржуваних рішеннях. Водночас справу № 640/15962/20 відправлено на новий розгляд (пункти 70-80), надаючи правову оцінку правовідносинам і при цьому, не закриваючи провадження у справі, оскільки територіальна громада с. Рясне-Руське та с. Підрясне продовжує існувати й надалі.

У касаційній скарзі автор просить скасувати оскаржувані судові рішення, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

9. Верховний Суд ухвалою від 29 жовтня 2024 року відкрив касаційне провадження з підстав, передбачених абзацом 2 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме: предметом касаційного оскарження є ухвала суду першої інстанції про закриття провадження у справі та прийнята за наслідками її перегляду в апеляційному порядку постанова суду апеляційної інстанції, підставою касаційного оскарження є порушення судами норм процесуального права.

10. Представник Кабінету Міністрів України подав відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

11. 21 лютого 2025 року справа надійшла до суду касаційної інстанції.

ІІІ. Нормативне регулювання й оцінка Верховного Суду

12. Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

13. Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

14. Проаналізувавши доводи касаційної скарги, матеріали справи та мотиви, покладені в основу оскаржуваних судових рішень суду, Верховний Суд виходить із такого.

15. Частиною першою статті 52 КАС України передбачено, що у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.

16. Відповідно до пункту 5 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі у разі смерті або оголошення в установленому законом порядку померлою фізичної особи або припинення юридичної особи, за винятком суб`єкта владних повноважень, які були однією із сторін у справі, якщо спірні правовідносини не допускають правонаступництва.

17. Отже, заміна у судовому процесі сторони її правонаступником можлива лише у разі, якщо спірні правовідносини допускають правонаступництво, у протилежному випадку процесуальним наслідком вибуття сторони є закриття провадження у справі.

18. У справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій, закриваючи провадження у справі, виходили з того, що відповідно до відомостей з ЄДРПОУ щодо Рясне-Руської сільської ради (код 04373138) 19 жовтня 2021 року внесено запис про припинення юридичної особи.

19. Водночас варто зауважити, що підставою внесення вказаного запису про державну реєстрацію припинення юридичної особи є реорганізація.

20. Статтею 104 Цивільного кодексу України визначено, що юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників.

21. Ухвалюючи оскаржувані рішення у цій справі, суди попередніх інстанцій послались на правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 21 липня 2022 року у справі № 640/12755/20.

Так, Верховний Суд вже викладав правову позицію у подібних правовідносинах стосовно правомірності заміни сторони позивача новоутвореною радою (органом місцевого самоврядування), яка сформувалась внаслідок процедури добровільного об`єднання територіальних громад.

Водночас у постанові Верховного Суду від 21 липня 2022 року у справі № 640/12755/20, предметом касаційного оскарження була ухвала суду апеляційної інстанції про заміну позивача - Гавришівської сільської ради Вінницького району Вінницької області, на її правонаступника - Вінницьку міську раду, та прийняття від правонаступника відмови від позову.

Верховний Суд зауважив, що вирішуючи питання про правильність заміни Гавришівської сільської ради на правонаступника - Вінницьку міську раду, передусім слід звернути увагу на підстави такого правонаступництва.

У вказаній справі (як і у справі, що переглядається) правонаступництво виникло з огляду на реалізацію положень Закону України від 05 лютого 2018 року № 157-VIII «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (далі - Закон № 157-VIII).

Верховний Суд у вказаній постанові зазначив, що слід звернути увагу на те, що на час виникнення спірних правовідносин, а також на час звернення до суду за захистом порушених прав, питання щодо формування та затвердження територій громад Вінницької області було спірним у зв`язку з незгодою Гавришівської сільської ради з її включенням до складу Вінницької міської об`єднаної територіальної громади і виявленим бажанням створити самостійну територіальну громаду. В той же час, включення до складу Вінницької міської об`єднаної територіальної громади потягло за собою припинення діяльності позивача як самостійної юридичної особи та визнання Вінницької міської ради її правонаступником.

За результатами розгляду справи (№ 640/12755/20) судом першої інстанції було встановлено порушення порядку добровільного об`єднання громадян Гавришівської сільської ради, а також те, що оскаржувані розпорядження впливають на обсяг прав та обов`язків позивача та створюють для нього певні правові наслідки, в результаті чого було задоволено позов.

Одночасно, керуючись вимогами статті 52 КАС України, суд апеляційної інстанції у вказаній справі дійшов висновку про наявність правових підстав для заміни позивача у справі у порядку процесуального правонаступництва на Вінницьку міську раду.

Проте, Верховний Суд з таким висновком не погодився з огляду на оскарження Гавришівською сільською радою у судовому порядку процесу її ліквідації як органу місцевого самоврядування шляхом включення до складу Вінницької міської об`єднаної територіальної громади і, з огляду на це, скасував відповідну ухвалу суду апеляційної інстанції про заміну сторони позивача і закриття провадження в справі у зв`язку із відмовою від позову висловлену правонаступником (Вінницькою міською радою), та направив справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

22. Тож, за подібних фактичних обставин в контексті повноважень позивача брати участь у спорі цієї категорії, Верховний Суд вже висловив правову позицію, яка полягає у відсутності достатніх процесуальних підстав для заміни сторони позивача на новоутворений орган місцевого самоврядування в процесі добровільного об`єднання територіальних громад та закриття провадження в справі у зв`язку із відмовою від позову висловлену правонаступником, адже фактично позивач у таких правовідносинах оскаржує свою ліквідацію як органу місцевого самоврядування шляхом включення до складу новоутвореної ради (територіальної громади).

23. При цьому предметом касаційного оскарження у вказаній справі була ухвала суду про закриття провадження з підстав пункту 2 частини першої статті 238 КАС України.

24. У справі ж, що розглядається, предметом касаційного оскарження є ухвала суду першої інстанції про закриття провадження у справі та прийнята за наслідками її перегляду в апеляційному порядку постанова суду апеляційної інстанції з підстав пункту 5 першої статті 238 КАС України.

25. Таким чином, спірним є питання визначення належного позивача у цьому спорі.

26. Так, 20 грудня 2019 року набрав чинності Закон України від 05 грудня 2019 року № 348-ІX «Про внесення змін до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» щодо спрощення процедури затвердження перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей, яким частину першу статті 4 Закону № 157-VIII доповнено пунктом 6 такого змісту: « 6) об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області».

27. Також вказаним Законом частину третю статті 11 Закону № 157-VIII викладено в такій редакції: «Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації».

28. Відповідно до частини першої статті 11 Закону № 157-VIII перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

29. За приписами статті 5 Закону № 157-VIII ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

30. З наведеного висновується, що Рясно-Руська сільська рада на час звернення до суду з цим позовом була органом місцевого самоврядування у Яворівському районі Львівської області, якій були підпорядковані села Рясне-Руське та Підрясне.

31. У доводах касаційної скарги автор вказує, що територіальна громада є самостійним суб`єктом місцевого самоврядування, судове рішення впливає на права та обов`язки осіб, які не є стороною у справі, проте є членами територіальної громади в інтересах якої заявлено адміністративний позов, порушення прав та охоронюваних законом інтересів цих осіб відбулося шляхом включення Рясне-Руської територіальної громади Яворівського району Львівської області до Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львові за відсутності волевиявлення громади с. Рясне-Руське та с. Підрясне.

32. Отже, станом на сьогодні Рясне-Руська сільська рада Яворівського району припинена як юридична особа, про що міститься запис в державному реєстрі, а територіальна громада с. Рясне-Руське та с. Підрясне приєднані до Львівської об`єднаної територіальної громади.

33. Закриваючи провадження у цій справі, суди попередніх інстанцій дійшли передчасного висновку, адже питання правомірності припинення Рясне-Руської сільської ради як юридичної особи фактично і є предметом спірних правовідносин.

34. Тож, саме процедура розробки перспективного плану відповідною обласною державною адміністрацією впливає на обсяг прав та обов`язків позивача та створює для нього певні правові наслідки.

35. Однак, нормативно-правовими актами, які змінюють статус позивача та вносять зміни до територіального устрою відповідних громад області є оскаржувані розпорядження Кабінету Міністрів України.

36. До такого висновку дійшов Верховний Суд у постановах 17 листопада 2022 року у справі № 640/13545/20 та від 28 липня 2023 року у справі № 640/13456/20, від 20 вересня 2022 року у справі № 140/15948/20 за подібних фактичних обставин.

37. Саме з цих мотивів позивач і подав до суду позов про скасування розпоряджень Кабінету Міністрів України, оскільки позивач не погоджується як з процедурою прийняття, так і з кінцевими актами, якими затверджений перспективний план, визначено адміністративні центри та затверджено території територіальних громад Львівської області, що змінюють територіальну організацію населення відповідної громади.

38. Статтею 2 КАС України визначено, що метою адміністративного судочинства визначено ефективний захист прав.

39. Сам лише формальний розгляд справи і ухвалення рішення, яке завідомо не може захистити особу, не узгоджується з метою правосуддя.

40. За такого правового регулювання та обставин справи Верховний Суд констатує, що суди першої та апеляційної інстанцій допустили порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення ухвали, залишеної в силі судом апеляційної інстанції, що перешкоджає подальшому провадженню у справі.

41. Таким чином, зважаючи на приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

42. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу представника Територіальної громади с. Рясне-Руської та с. Підрясне, в особі ОСОБА_1 - адвоката Медвідь Юлії Олегівни задовольнити.

2. Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 16 січня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2024 року у справі № 640/15962/20 скасувати, а справу направити до Київського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Головуючий М. І. Смокович

Судді Л. О. Єресько

В. М. Соколов