Справа № 990/92/22
Суддя: Погрібний Сергій Олексійович
Дата ухвалення: 2025-02-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ОКРЕМА ДУМКА (збіжна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Погрібного С. О., Власова Ю. Л., Ткачука О. С.
до постанови Великої Палати Верховного Суду від 27 лютого 2025 року
у справі № 990/92/22 (провадження № 11-321заі24)
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 листопада 2024 року (судді Коваленко Н. В., Чиркін С. М., Кравчук В. М., Бучик А. Ю., Берназюк Я. О.)
в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України (далі - ВРУ) про визнання протиправною та скасування постанови, визнання ОСОБА_1 звільненою з посади Уповноваженого ВРУ з прав людини з 15 березня 2023 року відповідно до частини шостої статті 5 Закону України від 23 грудня 1997 року № 776/97-ВР «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» (далі - Закон № 776/97-ВР) у зв`язку із закінченням п`ятирічного строку, на який її було призначено
І. ФАБУЛА СПРАВИ
Стислий виклад позиції позивачки
Позивачка 10 червня 2022 року подала до суду позовну заяву, у якій з урахуванням заяв про залишення позову без розгляду в частині та про зміну предмета позову в частині позовних вимог про поновлення на посаді просила:
- визнати протиправною та скасувати постанову ВРУ від 31 травня 2022 року № 2294 «Про висловлення недовіри Уповноваженому ВРУ з прав людини ОСОБА_1 »;
- визнати ОСОБА_1 звільненою з посади Уповноваженого ВРУ з прав людини (далі також - Уповноважений) з 15 березня 2023 року відповідно до частини шостої статті 5 Закону № 776/97-ВР у зв`язку із закінченням п`ятирічного строку, на який її було призначено;
- враховуючи обґрунтовані сумніви щодо відповідності Конституції України приписів частини четвертої статті 12 Закону України від 12 травня 2015 року № 389-VІІІ «Про правовий режим воєнного стану» у редакції Закону України від 12 травня 2022 року № 2259-ІХ
(далі - Закон № 389-VІІІ), після ухвалення рішення у цій справі вирішити питання щодо внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності приписів частини четвертої статті 12 Закону № 389-VІІІ.
Позивачка вважала, що ВРУ, ухвалюючи оскаржувану постанову, вийшла за межі наданих їй повноважень, оскільки Конституція України не надає парламенту права на висловлення недовіри Уповноваженому. Конституція України взагалі не містить конституційно-правового інституту висловлення недовіри не тільки Уповноваженому, а й іншим посадовим особам, призначення яких на відповідні посади та звільнення з цих посад належить до повноважень ВРУ, які така реалізує самостійно без подання інших державних органів чи посадових осіб.
За змістом правил глави 33 Регламенту ВРУ, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI (далі також - Регламент), та статті 85 Конституції України звільнення з посади та висловлення недовіри у випадках, передбачених Конституцією України, є відмінними правовими інститутами.
Позивачка стверджує, що відповідно до абзацу другого частини третьої
статті 7-1 Регламенту, пункту 25 частини першої статті 85, частини першої статті 87 та частини третьої статті 115 Конституції України ВРУ може висловити недовіру лише у випадках, які прямо передбачені Основним Законом (наприклад, висловити недовіру Генеральному прокурору або прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України, що має наслідком їх відставку). ВРУ не має такого конституційного повноваження щодо Уповноваженого.
ОСОБА_1 наголошує, що на пленарному засіданні, на якому схвалена оскаржувана постанова, народні депутати голосували не за її звільнення з посади Уповноваженого відповідно до пункту 17 частини першої статті 85 Конституції України, а за пропозицію про висловлення їй недовіри. На її переконання, це підтверджує не лише перевищення парламентом власних конституційних повноважень та, як наслідок, неправомірність оскаржуваної постанови, але й про неконституційність приписів частини четвертої статті 12 Закону № 389-VІІІ, а саме - її невідповідність частинам першій та другій статті 8, частині третій статті 22, статтям 85, 88 Конституції України.
Частина четверта статті 12 Закону № 389-VІІІ не встановлює виняткового переліку підстав для висловлення недовіри, зокрема Уповноваженому. У зв`язку з цим, як вважає ОСОБА_1 , ВРУ порушила принцип правової визначеності як один з ключових елементів правовладдя, оскільки не унеможливлюється ризик свавільного втручання з боку парламенту у сферу прав та повноважень відповідних посадових осіб, ба більше, створюються передумови для збільшення тиску на них, до упередженого та безпідставного дострокового припинення їх повноважень, а отже, нівелюється передбачена частиною шостою статті 43 Конституції України гарантія захисту громадян від незаконного звільнення.
За доводами позивачки проявом порушення принципу правової визначеності також є припис частини четвертої статті 12 Закону № 389-VІІІ щодо розгляду висловленої недовіри без урахування процедур, передбачених спеціальними законами, які визначають правовий статус відповідних посадових осіб. З огляду на правила спеціального у спірних правовідносинах
Закону № 776/97-ВР у неї виникли легітимні очікування, що її права на захист ділової репутації та захист від незаконного звільнення будуть гарантовані, зокрема й шляхом обов`язкового проведення тимчасовою слідчою комісією ВРУ перевірки підстав для її звільнення з посади, що мінімізувало б ризики необ`єктивного, упередженого та безпідставного (без проведення процедури перевірки висунутих звинувачень та з позбавленням її права спростувати такі звинувачення) дострокового припинення виконання нею повноважень відповідно до займаної посади.
Стислий виклад змісту рішення суду першої інстанції
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 27 листопада 2024 року відмовив позивачці у задоволенні позову.
Суд першої інстанції виснував, що запровадження частиною четвертою статті 12 Закону № 389-VІІІ окремої підстави для звільнення посадових осіб з посад, на які призначає і з яких звільняє ВРУ, зокрема і з посади Уповноваженого, не породжує колізію з нормами статті 9 Закону № 776/97-ВР, адже має місце не суперечність між правовими нормами, а доповнення норми спеціальної дії (яка встановлює спеціальні підстави звільнення з посади Уповноваженого та діє незалежно від впровадження воєнного стану) нормою виняткової дії (яка регламентує звільнення із цієї посади в умовах воєнного стану, тобто за виняткових обставин, та діє як додаткова підстава виключно під час воєнного стану). З огляду на наведене суд першої інстанції відхилив доводи позивачки про пріоритетність застосування у спірних правовідносинах правил статті 9 Закону № 776/97-ВР як спеціальних у порівнянні з нормами частини четвертої статті 12 Закону № 389-VІІІ.
Сподівання позивачки, що визначені статтею 9 Закону № 776/97-ВР підстави звільнення з посади Уповноваженого не можуть бути змінені (доповнені) іншими законами, суд першої інстанції оцінив як такі, що ґрунтуються на її особистому сприйнятті та тлумаченні правових норм.
Касаційний адміністративний суд зробив висновок, що висловлення ВРУ недовіри посадовій особі, яку вона призначила на посаду, що тягне за собою звільнення з посади, є формою реалізації установчої функції парламенту, передбаченої статтею 85 Конституції України. Правила частини четвертої статті 12 Закону № 389-VІІІ не встановлюють для ВРУ додаткових, не передбачених Конституцією України функцій, не розширюють її повноваження у неконституційний спосіб.
Суд першої інстанції зазначив, що Регламент не встановлює такої окремої процедури, як висловлення недовіри посадовій особі, призначення і звільнення якої з посади віднесено до повноважень ВРУ, а буквальне тлумачення частини четвертої статті 12 Закону № 389-VІІІ не дає підстави виснувати, що висловлення недовіри та звільнення з цієї підстави є окремими процедурами. З огляду на наведене суд відхилив довід позивачки, що висловлення недовіри Уповноваженому запроваджено як окремий і самостійний інститут, до того ж поза межами конституційних повноважень ВРУ, визначених у пункті 17 частини першої статті 85 Конституції України.
Касаційний адміністративний суд визнав, що ВРУ забезпечила позивачці право на участь у процедурі розгляду питання про висловлення їй недовіри та звільнення з посади. ВРУ надала ОСОБА_1 можливість для реалізації процедурних прав та гарантій, зокрема, на спростування (заперечення) обставин, які зумовили внесення на розгляд ВРУ відповідної ініціативи народних депутатів України. Позивачка була заздалегідь обізнана з фактичними підставами такої ініціативи ще до початку її розгляду Комітетом з питань прав людини, деокупації та реінтеграції тимчасово окупованих територій у Донецькій, Луганських областях та Автономній Республіці Крим, міста Севастополя, національних меншин і міжнаціональних відносин у строк, який дозволяв їй завчасно надати відповідні пояснення та заперечення щодо цих обставин.
Суд першої інстанції встановив, що у пленарному засіданні ВРУ обговорювалися конкретні факти і події, безпосередньо пов`язані із виконанням ОСОБА_1 повноважень за займаною посадою під час воєнного стану та свідчили про недоліки у її роботі під час вирішення питань, що охоплювалися її компетенцією та стосувалися прав людини і національної безпеки. За результатом обговорення та голосування більшістю від конституційного складу ВРУ ухвалила рішення про висловлення недовіри ОСОБА_1 як Уповноваженому.
Суд першої інстанції виснував, що визначення підстав для висловлення недовіри є дискреційним повноваженням ВРУ, а наділення її такими повноваженнями є виправданим для досягнення цілей, визначених Законом № 389-VІІІ.
Стислий виклад вимог апеляційної скарги
Позивачка 27 грудня 2024 року подала апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції, в якій просить скасувати це рішення та ухвалити нове, яким її позов задовольнити.
На думку позивачки, правила частини четвертої статті 12 Закону № 389-VІІІ розрізняють «рішення про звільнення посадової особи з посади» та «рішення про висловлення недовіри посадовій особі». Згідно з доводами позивачки зазначені правила не просто встановлюють додаткову підставу для звільнення з посади, яка застосовується лише у період дії воєнного стану, а закріплює за ВРУ окреме повноваження - висловлення недовіри посадовій особі, призначення та звільнення з якої віднесено до повноважень парламенту. Саме лише ініціювання питання про висловлення недовіри не вважається підставою для звільнення з посади Уповноваженого.
ОСОБА_1 наголошує на відокремлених процедурах прийняття рішень, відповідно до частини четвертої статті 12 Закону № 389-VІІІ: рішення про висловлення недовіри посадовій особі (абзац перший частини четвертої) та рішення про звільнення посадової особи з посади (абзац другий частини четвертої). Саме лише рішення про висловлення недовіри, як вважає позивачка, не спричиняє такий юридичний наслідок, як автоматичне звільнення з посади, оскільки для ухвалення рішення про звільнення на пленарному засіданні ВРУ повинна була розглянути і поставити на голосування народним депутатам України саме питання про звільнення особи із займаної посади з підстави висловлення їй недовіри.
Позивачка наполягає на тому, що ВРУ фактично звільнила її із займаної посади без ухвалення рішення про її звільнення, адже питання про таке звільнення на пленарному засідання ВРУ не розглядала і на голосування не ставила.
ОСОБА_1 зазначила, що Конституція України не передбачає висловлення недовіри Уповноваженому та не закріплює за ВРУ відповідного повноваження, а Регламент не містить норм, які б визначали процедуру розгляду парламентом питання про висловлення недовіри Уповноваженому.
Стислий виклад вимог відзиву на апеляційну скаргу
Відповідач 10 лютого 2025 року засобами поштового зв`язку надіслав відзив на апеляційну скаргу ОСОБА_1 , у якій просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.
ВРУ зазначила, що частина четверта статті 12 Закону № 389-VIII не запроваджує нове повноваження парламенту, а деталізує правові підстави для звільнення Уповноваженого на законодавчому рівні у розвиток правила пункту 17 частини першої статті 85 Конституції України. Висловлюючи недовіру Уповноваженому, що має наслідком звільнення з цієї посади, парламент реалізує саме ті повноваження, які визначені зазначеними конституційними приписами, і не виходить за їх межі.
Підтримуючи рішення суду першої інстанції, відповідач зазначає, що буквальне тлумачення частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII не дає підстав виснувати, що висловлення недовіри та звільнення з посади є окремими процедурами, а тому немає підстав вважати, що потребувалося окреме голосування народними депутатами України за звільнення позивачки.
Звільнення ОСОБА_1 пов`язане не з фактом введення в країні воєнного стану, а з висловленням їй недовіри органом, який згідно з конституційними повноваженнями правомочний звільняти Уповноваженого. Висловлення недовіри Уповноваженому та звільнення його у зв`язку з цим можливо лише під час воєнного стану як форма парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина під час дії особливого правового режиму.
ІІ. РОЗГЛЯД СПРАВИ У ВЕЛИКІЙ ПАЛАТІ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Постановою від 27 лютого 2025 року Велика Палата Верховного Суду:
- залишила без задоволення апеляційну скаргу ОСОБА_1 ;
- залишила без змін рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 листопада 2024 року.
Велика Палата Верховного Суду навела такі аргументи на обґрунтування власної постанови.
Передбачене частиною четвертою статті 12 Закону № 389-VIII висловлення недовіри та звільнення у зв`язку з цим посадової особи, призначення та звільнення якої з посади входить до повноважень ВРУ, є додатковою (до передбачених спеціальними законами) підставою звільнення відповідних посадових осіб виключно у визначений цим Законом період - протягом воєнного стану, що власне ним і обумовлено.
Буквальне тлумачення цієї норми дає підстави стверджувати, що вона не відміняє (зокрема, і під час дії воєнного стану) підстав для звільнення із зазначених в ній посад, які встановлені спеціальними законами (тобто законами, які регулюють діяльність державних органів, в яких запроваджені такі посади), а лише доповнює їх з допустимою можливістю застосування під час воєнного стану.
Тобто, має місце доповнення норми спеціальної дії - частини другої статті 9 Закону № 776/97-ВР (яка встановлює спеціальні підстави звільнення з посади Уповноваженого та діє незалежно від впровадження воєнного стану) нормою виняткової дії - частиною четвертою статті 12 Закону № 389-VIII (яка регламентує звільнення із цієї посади в умовах воєнного стану, тобто за виняткових обставин, та діє як додаткова підстава виключно в період впровадження воєнного стану).
Закон № 389-VIII не розширює конституційні повноваження ВРУ щодо звільнення посадових осіб, перелік яких встановлено статтею 85 Конституції України, зокрема Уповноваженого. Відповідні зміни торкнулися лише підстав звільнення наведених посадових осіб шляхом доповнення підстав, які встановлені спеціальними законами. Про інше можна було б вести мову лише у разі, якби в Конституції України були визначені підстави звільнення таких посадових осіб.
Висловлення ВРУ недовіри посадовій особі, яку вона призначила на посаду, є підставою для її звільнення із займаної посади, тобто формою реалізації установчої функції через інститут висловлення недовіри посадовій особі, а не складовою цієї функції через закріплення окремого повноваження, обумовленого основними напрямами діяльності парламенту (саме в цьому полягають доводи позивачки щодо перевищення ВРУ конституційних повноважень під час її звільнення).
Закон № 389-VIII, так само, як і інші закони, не встановлює, за яких фактів (обставин) ВРУ може звільнити призначену нею особу з посади з підстави висловлення недовіри. Закон не встановлює також критерії, за яких може бути висловлена недовіра. Це дає підстави стверджувати, що визначення підстав для висловлення недовіри призначеній посадовій особі є дискреційним повноваженням ВРУ, яке парламент реалізує на пленарному засіданні шляхом голосування народних депутатів. Водночас реалізація такого повноваження повинна відбуватися з дотриманням вимог частини другої статті 19 Конституції України і, поза сумнівом, не бути свавільною.
Велика Палата Верховного Суду визнала обґрунтованим і правильним у правовому розумінні висновок суду першої інстанції про дотримання ВРУ процедури звільнення позивачки з посади Уповноваженого.
Установлена частиною четвертою статті 12 Закону № 389-VIII додаткова підстава звільнення Уповноваженого - висловлення недовіри - обумовлена введенням воєнного стану та застосовується лише протягом періоду його дії. Жодних виключень стосовно заборони звільнення Уповноваженого у період дії воєнного стану частина четверта статті 12 Закону № 389-VIII не містить.
ІІІ. ДОВОДИ ОКРЕМОЇ ДУМКИ СУДДІВ
З висновками Великої Палати Верховного Суду загалом погоджуємося. Водночас не згодні у частині висновків про невстановлення колізії між приписами частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII та частини другої статті 9 Закону № 776/97-ВР.
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України викладаємо окрему думку.
Поява спеціальних правових норм обумовлена потребою у врегулюванні певних суспільних відносин, які не можуть бути ефективно охоплені загальними нормами права. Такі приписи мають чітко визначену сферу дії та спрямовані на досягнення конкретної, заздалегідь визначеної мети. Їхня основна функція полягає у тому, щоб забезпечити належне регулювання правовідносин, які потребують детального, вузькоспрямованого підходу, створюючи умови для ефективного виконання правових приписів саме у цій сфері суспільних відносин. Отже, спеціальні правові норми покликані гарантувати досягнення чітко окреслених результатів у межах їх дії, що робить їх невід`ємною складовою правової системи.
Спеціальні норми права мають низку характерних ознак, які визначають їх роль і місце в правовій системі.
По-перше, ці правові норми мають субсидіарний, тобто допоміжний характер. Вони слугують своєрідним доповненням до основних норм, допомагаючи забезпечити праву завершеність, повноту та системність. Їхня допоміжна функція дозволяє усунути прогалини у регулюванні суспільних відносин і підвищити ефективність механізму їх правового регулювання.
По-друге, спеціальні норми права самостійно не регулюють суспільні відносини. Вони, образно кажучи, «приєднуються» до регулятивних або охоронних норм, створюючи разом із ними єдину правову систему. У такій структурі спеціальні норми виконують функцію додаткових, допоміжних елементів, які підсилюють і деталізують основні норми. Це дозволяє більш точно адаптувати правові приписи до конкретних обставин.
По-третє, спеціальні норми права створюються на основі первинних або базових норм, водночас вони їх доповнюють новими розпорядженнями, які додають їм нові регулятивні якості. Метою появи спеціальних норм є потреба в охопленні нових груп суспільних відносин, які потребують особливого (специфічного) правового врегулювання. Тож ці норми права зберігають зв`язок із вихідними нормами, але водночас відображають зміни у правовій реальності та суспільних потребах.
Однією з основних причин колізій у праві є те, що суспільні відносини є більш динамічними у порівнянні з правовими приписами, які регулюють ці відносини [законодавство загалом є більш статичним порівняно з суспільними відносинами, на регулювання яких воно спрямовано].
За характером утворення, спеціальні норми є похідними від основних норм права. Вони виникають на основі загальних правил, проте набувають індивідуальних рис, які дозволяють їм ефективно реагувати на специфіку окремих суспільних відносин. Це робить їх важливим інструментом у правозастосовній діяльності та дозволяє адаптувати право до динаміки суспільного життя.
Наведемо приписи законодавства, визначення співвідношення яких є основним правовим питанням цієї окремої думки.
Верховна Рада України приймає рішення про звільнення з посади Уповноваженого до закінчення строку, на який його було обрано, у разі: 1) порушення присяги; 2) порушення вимог щодо несумісності діяльності; 3) припинення громадянства України; 4) неспроможності протягом більше чотирьох місяців підряд виконувати обов`язки через незадовільний стан здоров`я чи втрату працездатності; 5) порушення вимог Закону України «Про запобігання загрозам національній безпеці, пов`язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів)» у частині подання, дотримання строків подання декларації про контакти (частина друга статті 9 Закону № 776/97-ВР).
Згідно з частиною четвертою статті 12 Закону № 389-VIII у період дії воєнного стану Верховна Рада України може прийняти рішення про звільнення посадової особи з посади, призначення на яку та звільнення з якої віднесено до повноважень Верховної Ради України, крім підстав, передбачених спеціальними законами, також у разі висловлення недовіри такій посадовій особі (за винятком посадових осіб, призначення на посади та звільнення з посад яких здійснюється Верховною Радою України за поданням Президента України або Кабінету Міністрів України). Питання про висловлення недовіри може бути ініційовано Головою Верховної Ради України або не менш як однією четвертою народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Таке питання розглядається на пленарному засіданні Верховної Ради України невідкладно згідно з Регламентом Верховної Ради України, без урахування процедур, передбачених спеціальними законами, що визначають правовий статус відповідних посадових осіб. Рішення про висловлення недовіри вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість від конституційного складу Верховної Ради України. Висловлення Верховною Радою України недовіри має наслідком звільнення посадової особи із займаної посади.
Отже, правила Закону № 776/97-ВР визначають загальне право ВРУ на звільнення Уповноваженого з посади. Ці правила не обмежені ані за колом осіб, ані за темпоральними характеристиками, ані за особливими умовами їх застосування.
Законодавець виклав правила Закону № 776/97-ВР щодо підстав звільнення Уповноваженого у виді вичерпного («закритого») переліку, зокрема законодавець не зробив застереження, що можуть бути й інші підстави звільнення Уповноваженого із займаної посади (до прикладу, передбачені іншими законами). Тобто законодавець намагається убезпечити Уповноваженого від звільнення з посади з будь-яких інших підстав.
Втім, наведений Закон не передбачає особливих правил врегулювання таких відносин в умовах воєнного стану, в якому перебуває нині Україна.
Особливість правового режиму воєнного стану, його правове регулювання визначає Закон № 389-VIII. Зокрема стосовно всіх посадових осіб в державі, які призначаються ВРУ і мають повноваження на їх звільнення, ВРУ запровадила спеціальне правило (частина четверта статті 12).
Стосовно того, чи наявна колізія між наведеними нормами права
Відповідь на запитання, чи наявна колізія між приписами частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII та частини другої статті 9 Закону № 776/97-ВР: є ствердною. З одного боку, у Законі № 776/97-ВР є вичерпний перелік підстав звільнення Уповноваженого (частина друга статті 9), а з іншого -
Закон № 389-VIII, незважаючи на такий вичерпний характер наведеного переліку, запровадив таку додаткову підставу (частина четверта статті 12), яка не узгоджується із загальним правилом (частина друга статті 9 Закону № 776/97-ВР).
З метою вирішення наведеної колізії між нормативними приписами вдамося до такої аргументації.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України (другий сенат) від 18 червня 2020 року № 5-р(ІІ)/2020 особливу роль у системі інституційного забезпечення «верховенства права» (правовладдя) відведено судовій владі загалом, а зокрема й - конституційному й адміністративному видам судочинства. Саме ці два види судочинства покликані забезпечувати узгоджений характер усієї юридичної системи в умовах співіснування суперечливих норм, завдяки чому досягається дієвість верховенства права (правовладдя), тобто його ефективність. Принцип верховенства права (правовладдя) вимагає суддівської дії у ситуаціях, коли співіснують суперечливі норми одного ієрархічного рівня. У таких ситуаціях до судів різних видів юрисдикції висунуто вимогу застосовувати класичні для юридичної практики формули (принципи): «закон пізніший має перевагу над давнішим» (lex posterior derogat priori); «закон спеціальний має перевагу над загальним» (lex specialis derogat generali); «закон загальний пізніший не має переваги над спеціальним давнішим» (lex posterior generalis non derogat priori speciali). Якщо суд не застосовує цих формул (принципів) за обставин, що вимагають від нього їх застосування, то принцип верховенства права (правовладдя) втрачає свою дієвість.
Для підтвердження тези про існування колізії між приписами частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII та частини другої статті 9 Закону № 776/97-ВР потрібно використати наведені вище класичні формули подолання суперечностей норм права.
ВРУ прийняла Закон № 776/97-ВР 23 грудня 1997 року, який набрав чинності 15 січня 1998 року. Сферою застосування Закону № 776/97-ВР відповідно до частини першої статті 2 є відносини, що виникають під час реалізації прав і свобод людини і громадянина між громадянином України, незалежно від місця його перебування, іноземцем чи особою без громадянства, які перебувають на території України, та органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їх посадовими і службовими особами. Отже,
Закон № 776/97-ВР є загальним законом (lex generalis), що набрав чинності раніше (lex priori).
В Україні з лютого 2022 року настали особливі умови у зв`язку з повномасштабною збройною агресією російської федерації проти неї, через що в країні запроваджений правовий режим воєнного стану.
У зв`язку з військовою агресією російської федерації проти України на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України відповідно до пункту 12 частини першої статті 106 Конституції України, Закону № 389-VIII Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 запроваджено воєнний стан на всій території України з 24 лютого 2022 року, який продовжений (триває) до часу викладення цієї окремої думки.
Вочевидь правовий режим воєнного стану обумовлює потребу запроваджувати більш швидкі та спрощені процедури у сфері державного управління, зокрема й стосовно вирішення кадрових питань. Україна у 2022 році повідомила Раду Європи про відступи від кількох статей Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод внаслідок повномасштабної російської агресії та триваючого воєнного стану в країні. Україна регулярно інформує Раду Європи про ці відступи.
ВРУ схвалила Закон України № 2259-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану» (далі - Закон № 2259-IX), який доповнив статтю 12 Закону № 389-VIII частиною четвертою, 12 травня 2022 року, він набрав чинності 20 травня 2022 року. Відповідно він є законом, що набрав чинності пізніше (lex posterior).
Згідно з пояснювальною запискою до законопроєкту обґрунтуванням нагальності його прийняття були такі обставини:
«В умовах воєнного стану критично важливим є забезпечення належного та безперервного функціонування органів місцевого самоврядування.
Особливо актуальною є потреба в оперативному прийнятті рішень, які безпосередньо впливають як на життєздатність територіальної громади (її спроможність якісно опрацьовувати виклики воєнного часу), так і обороноздатність і безпеку територіальних громаді і держави на тлі повномасштабної збройної агресії російської федерації проти України.
Отож існує потреба у прискоренні прийняття управлінських рішень в умовах війни, забезпечення безперервності функціонування органів публічної влади, в тому числі комунального сектору економіки на усіх рівнях».
Метою прийняття законопроєкту законодавець визначив врегулювання особливостей здійснення повноважень органів місцевого самоврядування в умовах воєнного стану, спрощення процедури прийняття кадрових рішень щодо посад в органах місцевого самоврядування, посад керівників суб`єктів комунального сектору економіки в умовах воєнного стану.
Ураховуючи викладене, Закон № 389-VIII (після змін, внесених
Законом № 2259-IX) є спеціальним законом (lex specialis).
Імператив надання дієвості принципові верховенства права (правовладдя) вимагає одночасного застосування всіх трьох класичних формул. Узяті сукупно формули lex posterior derogat priori, lex specialis derogat generali, lex posterior generalis non derogat priori speciali вказують на те, що Закон № 2259-IX, який доповнив статтю 12 Закону № 389-VIII частиною четвертою, як такий, що є одночасно і спеціальним законом, і таким, що набрав чинності пізніше в часі, має перевагу над Законом № 776/97-ВР, що набрав чинності раніше. Тому
Закон № 776/97-ВР як загальний не є застосовним у вирішенні спору між ОСОБА_1 та ВРУ. Натомість застосовним є Закон № 389-VIII за двома підставами: і тому, що він є спеціальним законом (lex specialis), який має перевагу над загальним (lex specialis derogat generali), і тому, що прийнятий пізніше у часі спеціальний закон (Закон № 2259-IX, який доповнив статтю 12 Закону № 389-VIII частиною четвертою) має перевагу над давнішим Законом № 776/97-ВР (lex posterior derogat priori).
Тому вважаємо помилковим висновок Великої Палати Верховного Суду про залишення без змін рішення суду першої інстанції, у частині мотивів, що встановлення частиною четвертою статті 12 Закону № 389-VІІІ окремої підстави для звільнення з посад, на які призначає і з яких звільняє ВРУ, зокрема і з посади Уповноваженого, не породжує колізію з нормами статті 9 Закону № 776/97-ВР, адже має місце не суперечність між правовими нормами, а доповнення норми спеціальної дії нормою виняткової дії.
На нашу думку, зазначене спеціальне правило не порушує фундаментальні засади загального правила. Таке спеціальне правило обмежується темпоральними умовами, а також особливими обставинами - умовами збереження в країні правового режиму воєнного стану.
Колізія між приписами частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII та частини другої статті 9 Закону № 776/97-ВР є прикладом того, як конфлікт між загальними та спеціальними правовими нормами може виникати через недостатню синхронізацію законодавства із суспільними змінами. З одного боку, Закон № 776/97-ВР надає вичерпний перелік підстав для звільнення Уповноваженого. З іншого - Закон № 389-VIII додає нову вимогу, яка не передбачена в загальному законі, що і призводить до колізії, адже ця вимога вступає у суперечність із загальним правилом, яке мало б діяти як основа для правового регулювання.
Така ситуація викликає труднощі в реалізації законодавства, оскільки правозастосовувачам доводиться орієнтуватися у виборі між двома нормативними актами, які містять різні підходи. На практиці це може призвести до ситуацій, коли особи, на яких поширюється дія цих законів, потрапляють у правову невизначеність. Адже правозастосовні органи можуть мати різні потрактування одного й того самого питання, що своєю чергою спричиняє юридичну нестабільність та ставить під сумнів прогнозованість правової системи.
До того ж, колізія між законами наочно демонструє обмеженість правових норм у відображенні динаміки суспільних відносин. Законодавство, будучи системою чітких і фіксованих приписів, може відставати від швидкоплинних змін у суспільстві, що особливо актуально в умовах складної політичної чи економічної ситуації, коли запроваджуються додаткові правові режими, такі як воєнний стан. Ці додаткові правила вносять елемент гнучкості у механізм правового регулювання надзначущих суспільних відносин, який може бути критичним для ефективного функціонування державних інститутів у кризових умовах війни. Втім, така гнучкість потребує чітких меж і має бути гармонізована з основними принципами права, щоб не порушувати засадничі правові підходи.
Отже, проблема колізій у праві є багатогранною і не обмежується окремими випадками. Вона підкреслює потребу в постійному вдосконаленні законодавчого процесу, де не лише приймаються нові закони, а й здійснюється перегляд чинних законодавчих правил із метою узгодження їх із сучасними реаліями. Саме такі заходи допомагають мінімізувати правову невизначеність, яка виникає через прогалини в правовому регулюванні, і забезпечують стабільність правової системи в довгостроковій перспективі.
В умовах надзвичайних ситуацій, як-от: введення правового режиму воєнного стану, подібні законодавчі колізії можуть набувати ще більшої значущості, оскільки саме в цей час держава повинна мати можливість швидко адаптувати законодавство до нових викликів. Правова система має бути гнучкою, щоб реагувати на критичні зміни, але водночас зберігати юридичну стабільність і передбачуваність. Це завдання стоїть перед законотворцями, які мають враховувати не лише поточний стан суспільних відносин, а й можливі напрямки їхнього розвитку, щоб уникнути майбутніх колізій і зберегти баланс між стабільністю й адаптивністю законодавчої системи.
Підсумовуючи, наголосимо на тому, що припис частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII є обмеженим у часі, оскільки умовою його застосування є особливі обставини - воєнний стан як особливий правовий режим в Україні. З огляду на це, у досліджуваних відносинах сфера застосування спеціального правила є завжди вужчою, ніж сфера застосування загального правила. З урахуванням наведеного критерію, порівнюючи зазначені норми, однозначним має бути висновок про те, що сфера застосування частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII є вужчою. Ця правова норма застосовується за особливих умов, а тому вона є спеціальною до частини другої статті 9 Закону № 776/97-ВР, у зв`язку з чим має пріоритет у регулюванні спірних правовідносин.
ІV. ЗАГАЛЬНІ ВИСНОВКИ АВТОРА ОКРЕМОЇ ДУМКИ
Переконані, що існує колізія між приписами частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII та частини другої статті 9 Закону № 776/97-ВР.
Закон № 776/97-ВР встановлює вичерпний перелік підстав для звільнення Уповноваженого, тоді як Закон № 389-VIII запроваджує нові правила для умов воєнного стану. Згідно з класичними принципами юридичної практики, такі як lex specialis derogat generali і lex posterior derogat priori, спеціальний і пізніший закон має перевагу, що вказує на доцільність застосування Закону № 389-VIII до спірних у цій справі правовідносин.
Велика Палата Верховного Суду не звернула увагу на помилковий висновок суду першої інстанції про відсутність колізії між приписами частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII та частини другої статті 9 Закону № 776/97-ВР, хоча, загалом, дійшла правильних висновків щодо вирішення спору по суті.
Судді: С. О. Погрібний