Справа № 280/10836/24
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2025-03-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

Іменем України

18 березня 2025 року

м. Київ

справа №280/10836/24

адміністративне провадження № П/990/389/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Бучик А.Ю., Рибачука А.І., Стрелець Т.Г. та Чиркіна С.М., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу № 280/10836/24 за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. 22 листопада 2024 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Верховної Ради України (далі також - ВРУ, відповідач), у якому просив:

визнати протиправними дії ВРУ щодо надіслання заяви ОСОБА_1 від 20 листопада 2024 року про відшкодування матеріальної шкоди в порядку частини третьої статті 152 Конституції України та розроблення нормативного акту, який би урегульовував порядок відшкодування державою шкоди, завданої фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, до Секретаріату Кабінету Міністрів України;

зобов`язати ВРУ об`єктивно і вчасно розглянути заяву ОСОБА_1 від 20 листопада 2024 року про відшкодування матеріальної шкоди в порядку частини третьої статті 152 Конституції України та розроблення нормативного акту, який би урегульовував порядок відшкодування державою шкоди, завданої фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, перевірити викладені в ній факти, прийняти рішення відповідно до чинного законодавства.

ІІ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ПОЗИЦІЇ ПОЗИВАЧА ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ ВІДПОВІДАЧА

2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що ВРУ своїми протиправними діями порушила його права, передбачені Законом України «Про звернення громадян» від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР (далі - Закон № 393/96-ВР). Зазначає, що подана ним заява адресована саме ВРУ, тобто тому органу, який ухвалив закон, дією якого, на думку позивача, йому завдано шкоди. Однак, в порушення вимог чинного законодавства, ВРУ не розглянула заяву ОСОБА_1 , а протиправно передала її на розгляд іншому органу - Секретаріату Кабінету Міністрів України (далі - Секретаріат КМУ).

3. У відзиві на позовну заяву відповідач стверджує про те, що позовні вимоги є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню. В обґрунтування своїх заперечень відповідач вказує, що звернення позивача розглянуто відповідно до чинного законодавства та направлено за належністю до Секретаріату Кабінету Міністрів України, оскільки питання, порушені у ньому, не належать до повноважень ВРУ, визначених положеннями статті 85 Конституції України.

4. ВРУ зазначає, що є єдиним органом законодавчої влади в Україні, але не є суб`єктом права законодавчої ініціативи та не наділена повноваженнями створювати проекти нормативно-правових актів та вносити їх на розгляд. Розроблення нормативно-правових актів, що регулюють бюджетну політику держави, належить до повноважень гілки виконавчої влади, з огляду на це, саме Секретаріат КМУ здійснює організаційне, експертно-аналітичне, правове забезпечення діяльності КМУ, як вищого органу у системі органів виконавчої влади, до повноважень якого відноситься забезпечення проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, у тому числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої політики.

ІІІ. КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ ТА ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

5. Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 25 листопада 2024 року, на підставі положень частини четвертої статті 22 та пункту 2 частини першої статті 29 КАС України, адміністративну справу №280/10836/24 за позовом ОСОБА_1 до ВРУ про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії передано на розгляд до Верховного Суду.

6. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18 грудня 2024 року для розгляду цієї справи визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Берназюк Я.О., суддя Бучик А.Ю., суддя Рибачук А.І., суддя Стрелець Т.Г., суддя Чиркін С.М.

7. Ухвалою Верховного Суду від 23 грудня 2024 року відкрито провадження у цій справі та вирішено розглядати її за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами колегією суддів у складі п`яти суддів.

IV. ОБСТАВИНИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ, ТА ЗМІСТ СПІРНИХ ПРАВОВІДНОСИН

8. Перевіривши матеріали справи, взявши до уваги пояснення учасників справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об`єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Верховний Суд встановив наступне.

9. 20 листопада 2024 року ОСОБА_1 звернувся до ВРУ в порядку Закону № 393/96-ВР із заявою про відшкодування матеріальної шкоди в порядку частини третьої статті 152 Конституції України та розроблення нормативного акту, який би урегульовував порядок відшкодування державою шкоди, завданої фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними.

10. У вказаній заяві позивач просив:

здійснити відшкодування шкоди, завданої йому внаслідок дії закону, що визнаний неконституційним;

вжити заходів для розроблення чи прийняття нормативного акту, який би на виконання вимог частини третьої статті 152 Конституції України урегульовував порядок відшкодування державою шкоди, завданої фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними.

11. 21 листопада 2024 року від Апарату Верховної Ради України позивачем отримано відповідь, згідно якої його заяву, відповідно до частини третьої статті 7 Закону № 393/96-ВР 21 листопада 2024 року за № 09/06-2024/259540 надіслано до Секретаріату КМУ.

12. Вважаючи, що такі дії ВРУ протиправними, позивач звернувся до Суду із цим позовом.

V. ОЦІНКА СУДУ

13. Суд, вивчивши доводи позивача та відповідача, дослідивши матеріали справи та перевіривши їх належними та допустимими доказами, дійшов таких висновків.

14. Відповідно до частини другої статті 6 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

15. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

16. Відповідно до статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

17. Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.

18. Згідно статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

19. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

безсторонньо (неупереджено);

добросовісно;

розсудливо;

з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

своєчасно, тобто протягом розумного строку.

20. Зі змісту позовних вимог, заявлених ОСОБА_1 у цій справі, вбачається, що позивач не погоджується з діями відповідача, що полягають, на його думку, у нерозгляді в порядку норм Закону № 393/96-ВР його заяви про відшкодування матеріальної шкоди та розроблення нормативного акту, який би урегульовував порядок відшкодування державою шкоди, завданої фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними.

21. Статтею 40 Конституції України закріплено, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

22. Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів регулює Закон України «Про звернення громадян» від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР (далі - Закон № 393/96-ВР).

Цей Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.

23. Згідно з частиною першою статті 1 Закону №393/96-ВР громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

24. Під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.

Пропозиція (зауваження) - звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.

Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності.

Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об`єднань громадян, посадових осіб (стаття 3 Закону № 393/96-ВР).

25. Приписами частини першої статті 5 Закону №393/96-ВР закріплено, що звернення адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об`єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.

26. Частинами першою та третьою статті 15 Закону № 393/96-ВР визначено, що органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань). Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов`язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов`язки.

27. Якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об`єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п`яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз`ясненнями (частина третя статті 7 Закону № 393/96-ВР).

28. Відповідно до частини першої статті 20 Закону № 393/96-ВР звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п`ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п`яти днів.

29. Верховний Суд у рішенні від 18 квітня 2024 року у справі № 990/169/22 зауважив, що частиною третьою статті 7 Закону № 393/96-ВР прямо передбачено необхідність пересилання звернення за належністю відповідному органу чи посадовій особі у разі, якщо порушені у зверненні питання не входять до повноважень суб`єкта відповідного уповноваженого органу.

Крім того, наголосив, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, які зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань). Разом із тим, якщо питання, порушені в одержаному зверненні, не входять до повноважень відповідного органу, воно в термін не більше п`яти днів пересилається ним за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення.

30. Аналогічна позиція висловлена також Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 10 лютого 2021 року у справі № 9901/255/20.

31. Враховуючи викладене Суд доходить висновку, що право громадян на звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових осіб закріплено статтею 40 Конституції України та деталізовано у Законі № 393/96-ВР. Цей механізм забезпечує можливість участі громадян у державному управлінні, сприяє вдосконаленню діяльності органів влади та захисту законних прав і інтересів. Звернення можуть мати різні форми, зокрема пропозиції, заяви (клопотання) та скарги, які дозволяють громадянам як висловлювати рекомендації, так і вимагати відновлення своїх порушених прав.

32. Важливим аспектом розгляду звернень є обов`язок державних органів та посадових осіб своєчасно, об`єктивно та відповідно до чинного законодавства перевіряти викладені в них факти, ухвалювати необхідні рішення та забезпечувати їх виконання. Відповідь на заяву чи клопотання обов`язково надає той орган, який отримав звернення та має повноваження вирішувати зазначені у ньому питання. Якщо ж звернення стосується питань, що не належать до компетенції відповідного органу, воно в термін не більше п`яти днів пересилається за належністю, а суб`єкт звернення отримує відповідне повідомлення.

33. Судом встановлено, що 20 листопада 2024 року ОСОБА_1 звернувся до ВРУ в порядку Закону № 393/96-ВР із заявою, в якій, головним чином, вказав на необхідності: розроблення нормативного акту, який би урегульовував порядок відшкодування державою шкоди, завданої фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними; відшкодування матеріальної шкоди в порядку частини третьої статті 152 Конституції України, завданої йому внаслідок дії закону, що визнаний неконституційним.

34. 21 листопада 2024 року від Апарату Верховної Ради України позивачем отримано відповідь, згідно якої його заяву, відповідно до частини третьої статті 7 Закону № 393/96-ВР 21 листопада 2024 року за Nє 09/06-2024/259540 надіслано до Секретаріату КМУ.

35. Таким чином, для правильного вирішення спору, що виник у цій справі, суд повинен оцінити, чи входить предмет запиту, надісланого позивачем, до сфери повноважень Верховної Ради України.

Щодо вимоги стосовно вжиття заходів для розроблення чи прийняття нормативного акту, який би на виконання вимог частини третьої статті 152 Конституції України урегульовував порядок відшкодування державою шкоди, завданої фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними.

36. Статтею 75 Конституції України встановлено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.

37. При наданні офіційного тлумачення статті 75 Конституції України Конституційний Суд України у Рішенні від 17 жовтня 2002 року Nє 17-рп/2002 зазначив, що «Верховна Рада України визначена в статті 75 Конституції України парламентом - єдиним органом законодавчої влади в Україні. Як орган державної влади Верховна Рада України є колегіальним органом, який складають чотириста п?ятдесят народних депутатів України. Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій. Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Верховна Рада України здійснює законодавчу владу самостійно, без участі інших органів. Верховна Рада України за своєю природою є представницьким органом державної влади, який відповідно до частини першої статті 76 Конституції України складають чотириста п?ятдесят народних депутатів України - громадян України, обраних на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки. Формування шляхом прямих виборів і функціонування на засадах колегіальності забезпечують Верховній Раді України характер представницького органу» (абзаци 3 і 5 пункту 2 мотивувальної частини цього Рішення).

38. Також, Конституційний Суд України у Рішенні від 07 квітня 2004 року Nє 9-рп/2004 наголошував, на тому, що «за Конституцією України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, органи якої здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України. Bci органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов?язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Повноваження Верховної Ради України визначаються Конституцією України» (підпункт 4.2 пункту 4 мотивувальної частини Рішення).

39. Окрім того, Верховний Суд у рішенні від 18 серпня 2022 року у справі №990/47/22 вказав, що відповідно до статті 93 Конституції України право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України.

40. Відповідно до частин першої, п`ятої статті 89, частин першої, другої та четвертої статті 90 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року №1861-VI (далі - Закон №1861-VI) право законодавчої ініціативи у Верховній Раді належить Президенту України, народним депутатам, Кабінету Міністрів України і Національному банку України.

41. Таке право реалізується шляхом внесення до Верховної Ради: 1) проектів законів, постанов; 2) проектів інших актів Верховної Ради; 3) пропозицій до законопроектів; 4) поправок до законопроектів. Законопроект, проект іншого акта має бути оформлений відповідно до вимог закону, цього Регламенту та інших прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів. Законопроект, проект іншого акта подається до Верховної Ради за підписом особи, яка має право законодавчої ініціативи або представляє орган, наділений таким правом. Ініціатор внесення чи представник суб`єкта права законодавчої ініціативи має право на доповідь законопроекту, проекту іншого акта на пленарному засіданні Верховної Ради та на засіданні головного комітету чи тимчасової спеціальної комісії з цього питання.

42. Згідно з частинами першою, третьою статті 92 Закону №1861-VI законопроект, проект іншого акта, внесений до Верховної Ради, реєструється в Апараті Верховної Ради. Законопроект, внесений з дотриманням вимог статей 90, 91 цього Регламенту, реєструється в Апараті Верховної Ради в день його внесення. Пропозиції, поправки, висновки до законопроектів подаються до Апарату Верховної Ради або безпосередньо до комітету чи до тимчасової спеціальної комісії, які визначені головними з відповідних законопроектів.

43. Відповідно до положень частин першої та другої статті 102 Закону №1861-VI, законопроекти розглядаються ВРУ, як правило, за процедурою трьох читань з урахуванням особливостей, встановлених у цій статті.

44. Розгляд і прийняття законопроекту за процедурою трьох читань включає:

1) перше читання - обговорення основних принципів, положень, критеріїв, структури законопроекту та прийняття його за основу;

2) друге читання - постатейне обговорення і прийняття законопроекту в другому читанні;

3) третє читання - прийняття законопроекту, який потребує доопрацювання та за рішенням Верховної Ради допускається остаточне прийняття законопроекту (крім проектів кодексів і законопроектів, які містять понад 100 статей, пунктів) відразу після першого чи другого читання, якщо законопроект визнано таким, що не потребує доопрацювання, та якщо не надійшло зауважень щодо його змісту від народних депутатів, інших суб`єктів права законодавчої ініціативи, юридичного чи експертного підрозділів Апарату Верховної Ради.

45. Відповідно до положень частини четвертої статті 102 Закону №1861-VI, за рішенням Верховної Ради допускається остаточне прийняття законопроекту (крім проектів кодексів і законопроектів, які містять понад 100 статей, пунктів) відразу після першого чи другого читання, якщо законопроект визнано таким, що не потребує доопрацювання, та якщо не надійшло зауважень щодо його змісту від народних депутатів, інших суб`єктів права законодавчої ініціативи, юридичного чи експертного підрозділів Апарату Верховної Ради.

46. Отже, за загальним правилом розгляд і прийняття законопроектів Верховною Радою України відбувається за процедурою трьох читань. Здійснення ж спрощеної процедури розгляду і прийняття законопроектів, наведеної у частини четвертої статті 102 Закону №1861-VI, може відбуватись у виключних випадках. Зокрема, у разі наявності будь-яких зауважень щодо змісту законопроекту від народних депутатів, відповідний законопроект має бути переданий на друге читання, яке саме по собі передбачає більш детальний процес прийняття правок та пропозицій народних депутатів України, що користуються правом законодавчої ініціативи, а також їх обговорення.

47. На цій підставі, в контексті обставин цієї справи, Суд акцентує увагу на тому, що наміри щодо ініціювання змін до законодавства або розробки нових законів належать до сфери визначеної законом процедури законотворчості та реалізуються через законодавчу ініціативу спеціальними суб`єктами, передбаченими законом, - народними депутатами України, Кабінетом Міністрів України та Президентом України.

Саме суб`єкти права законодавчої ініціативи створюють і вносять на розгляд Верховної Ради України законопроєкти, які надалі можуть бути розглянуті та ухвалені Верховною Радою України відповідно до процедури, передбаченої Законом №1861-VI.

Таким чином, Верховна Рада України є законодавчим органом, який розглядає та ухвалює законопроєкти, внесені суб`єктами законодавчої ініціативи, проте самостійно ВРУ не має статусу суб`єкта законодавчої ініціативи.

48. Водночас, згідно з пунктами 3, 4 частини першої статті 2 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року № 794-VII (далі - Закон № 794-VII) до основних завдань Кабінету Міністрів України належать, зокрема, забезпечення проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, у тому числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров`я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; розроблення і виконання загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, культурного розвитку, охорони довкілля, а також розроблення, затвердження і виконання інших державних цільових програм.

49. Відповідно до частин першої-третьої статті 27 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року № 794-VII (далі - Закон № 794-VII) Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції України належить право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України. Кабінет Міністрів України вносить проекти законів на розгляд Верховної Ради України відповідно до вимог Регламенту Верховної Ради України. Для представлення у Верховній Раді України проекту закону, внесеного Кабінетом Міністрів України, Прем`єр-міністр України визначає члена Кабінету Міністрів України. У разі неможливості визначеним членом Кабінету Міністрів України представляти проект закону у Верховній Раді України за згодою Прем`єр-міністра України його може представляти заступник міністра, керівник центрального органу виконавчої влади, який не входить до складу Кабінету Міністрів України, про що Верховна Рада України повідомляється письмово.

50. Крім того, статтею 29 Закону № 794-VII також передбачені повноваження КМУ щодо розроблення та схвалення Бюджетної декларації, розроблення і забезпечення виконання державного бюджету, що безпосередньо пов`язане з питанням законодавчого врегулювання відшкодування шкоди, завданої законом, що визнаний неконституційним.

51. У Рішенні від 25 січня 2012 року у справі N 3-рп/2012, КСУ зазначив, що КМУ є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який розробляє проект закону про Державний бюджет України на наступний рік і подає його до Верховної Ради України, забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, звітує перед Верховною Радою України про його виконання (частина друга статті 96, частина перша статті 97, частина перша статті 113, пункт 6 статті 116 Основного Закону України). Ефективне здійснення КМУ цих повноважень є основою для вжиття ним заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, проведення політики у сфері соціального захисту, фінансової та податкової політики (пункти 2, 3 статті 116 Конституції України).

52. У Рішенні від 27 листопада 2008 року Nє 26-рп/2008 у справі про збалансованість бюджету КСУ зазначив, що положення частини третьої статті 95 Конституції України стосовно прагнення держави до збалансованості бюджету України у системному зв?язку з положеннями частини другої цієї статті, статті 46 Конституції України треба розуміти як намагання держави при визначенні законом про Державний бюджет України доходів і видатків та прийнятті законів, інших нормативно-правових актів, які можуть вплинути на доходну і видаткову частини бюджету, дотримуватися рівномірного співвідношення між ними та її обов?язок на засадах справедливого, неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами враховувати загальносуспільні потреби, необхідність забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя.

53. Згідно з частиною першою статті 47 Закону № 794-VII встановлено, що Секретаріат Кабінету Міністрів України здійснює організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне та матеріально-технічне забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України.

54. Тобто, зважаючи на свій правовий статус, Верховна Рада України на своїх засіданнях має право розглядати лише ті питання, які визначені статтею 85 Конституції України у порядку встановленому Законом. А розроблення нормативно-правових актів, що регулюють бюджетну політику держави, до якої, зокрема, можна віднести питання розробки нормативного акту, який би урегульовував порядок відшкодування державою шкоди, завданої фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, не відноситься до її повноважень, а є повноваженнями гілки виконавчої влади.

55. У контексті обставин цієї справи, звернення позивача, в якому він просив ВРУ здійснити розробку нормативного акта, стосувалося сфери законодавчого врегулювання відшкодування шкоди, завданої законом, що визнаний неконституційним. Тому, оскільки ВРУ не є суб`єктом законодавчої ініціативи, вона діяла відповідно до вимог законодавства, передавши звернення позивача на розгляд до Секретаріату КМУ - органу, який має повноваження щодо ініціювання відповідних змін до законодавства.

Щодо вимоги позивача здійснити відшкодування шкоди, завданої внаслідок дії закону, що визнаний неконституційним.

56. Згідно з статтею 152 Конституції України, у разі визнання закону неконституційним Конституційним Судом України, цей закон втрачає чинність, а відшкодування шкоди, завданої його застосуванням, здійснюється відповідно до закону.

57. Положення частини третьої статті 152 Основного Закону прямо посилають на спеціальний закон, а тому відшкодування шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, не може здійснюватися в іншому, аніж у встановленому законом порядку.

58. Проте закон, який би встановлював порядок відшкодування державою матеріальної чи моральної шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, на цей час не прийнятий.

59. Конституційний Суд України у Рішенні від 07 квітня 2021 року № 1-р(II)/2021 вказував на право громадян, на яких поширювалася дія акта, визнаного неконституційним, на відшкодування шкоди, якої вони зазнали внаслідок дії такого акта, проте, за відсутності вимоги про таке зазначення у відповідних нормах Конституції України та чинному Законі України «Про Конституційний Суд України» від 13 липня 2017 року № 2136-VIII не можна пов`язувати виникнення в особи права на відшкодування шкоди, завданої актами та діями, що визнані неконституційними, з умовою щодо зазначення Конституційним Судом України у своєму рішенні про таке право.

60. Велика Палата Верховного Суду, зокрема у постанові від 05 червня 2019 року у справі № 686/23445/17, вказала, що справи про стягнення шкоди, заподіяної застосуванням до особи акта, визнаного неконституційним, якщо така шкода виражається у недоотриманих пенсійних виплатах, заробітної плати, мають розглядатися в порядку адміністративного судочинства.

61. За змістом частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

62. У пункті 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України міститься визначення поняття публічно-правовий спір.

63. Зі змісту наведених норми процесуального закону вбачається, що до компетенції адміністративних судів належить розглядати виключно ті справи, що виникають із публічно-правових спорів, тобто зі спірних правовідносин публічно-правового характеру. Верховний Суд неодноразово звертав увагу в своїх постановах, що відсутність спору виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту (наприклад, постанови від 31 січня 2019 року у справі № 524/4970/17, від 23 грудня 2019 року у справі № 712/3842/17, від 23 грудня 2020 року у справі № 465/2242/17 та ін.).

64. На підставі наведеного Суд наголошує, що питання відшкодування шкоди, завданої застосуванням до особи акта, визнаного неконституційним, не може бути вирішене без попереднього встановлення наявності у такої особи права на відповідне відшкодування, яке може відбуватися, зокрема, у судовому порядку.

65. Таким чином, повертаючись до спірних у цій справі правовідносин, колегія суддів зазначає, що Верховна Рада України, як орган законодавчої гілки влади, не має повноважень розглядати питання відшкодування шкоди, оскільки це є предметом судового розгляду, а також компетенції органів, уповноважених на реалізацію механізмів компенсації.

66. З огляду на це, Суд стверджує, що дії відповідача не можна вважати протиправними, оскільки ВРУ не має обов`язку вирішувати питання відшкодування шкоди.

Натомість, передавши звернення на розгляд КМУ (суб`єкта законодавчої ініціативи), ВРУ посприяла належному вирішенню питання в межах визначених Конституцією України повноважень. Оскільки порядок відшкодування шкоди, завданої застосуванням неконституційного закону, потребує законодавчого врегулювання, ВРУ діяла відповідно до принципу розподілу владних повноважень та забезпечення ефективної реалізації прав громадян.Таким чином, передача звернення до Секретаріату КМУ свідчить про вжиття належних заходів для вирішення порушеного у зверненні питання в спосіб, передбачений законодавством, що виключає наявність ознак протиправності у діях Верховної Ради України.

67. На підставі вищезазначеного, дії ВРУ щодо передачі звернення позивача до Секретаріату КМУ є правомірними та відповідають положенням частини третьої статті 7 Закону № 393/96-ВР.

68. Колегія суддів зазначає, що звернення вважається розглянутим, якщо розглянуто по суті всі порушені у ньому питання, а незгода заявника з відповіддю не свідчить про порушення відповідачем вимог Закону № 393/96-ВР.

69. Аналогічний правовий висновок викладено Верховним Судом у постановах від 13 лютого 2020 року у справі № 520/3571/17, від 07 травня 2021 року у справі № 420/3445/19 та від 18 квітня 2024 року у справі № 990/169/22.

70. Зважаючи на викладене, доводи позивача про протиправність дій відповідача є необґрунтованими, оскільки відповідач належним чином, зокрема, керуючись частиною третьою статті 7 Закону № 393/96-ВР, надав позивачеві відповідь на його звернення. При цьому, направляючи звернення позивача до відповідного органу, який уповноважений розглядати порушені позивачем питання, відповідач діяв у порядку, передбаченому Законом № 393/96-ВР.

71. Відповідно до пунктів 1, 2 частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноважень з метою, з якою це повноваження надано.

72. З огляду на встановлені у справі обставини і наведені вище норми законодавства, Верховний Суд дійшов висновку про відмову ОСОБА_1 у задоволенні позову до Верховної Ради України про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії.

Керуючись статтями 22, 241-246, 250, 255, 266, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

У Х В А ЛИ В:

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії відмовити.

Рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: А.Ю. Бучик

А.І. Рибачук

Т.Г. Стрелець

С.М. Чиркін