Справа № 990/36/23
Суддя: Усенко Євгенія Андріївна
Дата ухвалення: 2025-03-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 березня 2025 року

м. Київ

справа № 990/36/23

провадження № 11-304заі24

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого судді Уркевича В. Ю.,

судді-доповідачки Усенко Є. А.,

суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Губської О. А., Єленіної Ж. М., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Шевцової Н. В.,

за участю:

секретаря судового засідання Іванової Н. П.,

представника позивача - Короєда С. О.,

представника відповідача - Басая В. О.,

представника Кабінету Міністрів України - Бєльського-Панасюка О. О.,

представника Ради національної безпеки і оборони України - не з`явився,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу № 990/36/23 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Кабінет Міністрів України, Рада національної безпеки і оборони України, про визнання протиправним та скасування указу Президента України в частині, апеляційне провадження в якій відкрито за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13.11.2024 (суддя-доповідачка Васильєва І. А., судді Гімон М. М., Дашутін І. В., Хохуляк В. В., Яковенко М. М.),

У С Т А Н О В И Л А:

1. Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1.1. ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції з позовом до Президента України (далі - відповідач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Кабінет Міністрів України (далі - КМУ), Рада національної безпеки і оборони України (далі - РНБО), у якому просив визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 12.10.2022 № 694/2022 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12 жовтня 2022 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ № 694/2022) у частині застосування до нього ( ОСОБА_1 ) персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) (пункт 1 додатка до рішення РНБО від 12.10.2022).

1.2. Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначає, що в Указі № 694/2022 та введеному ним у дію рішенні РНБО не зазначено підстав застосування до нього санкцій, передбачених статтею 3 Закону України від 14.08.2014 № 1644-VII «Про санкції» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 1644-VII).

1.3. Позивач доводить, що він не є суб`єктом, до якого відповідно до Закону № 1644-VII можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції), оскільки не вчиняв дій, які б давали підстави вважати, що ним створені реальні або потенційні загрози національній безпеці та іншим охоронюваним об`єктам за цим Законом.

1.4. Як на підставу позову ОСОБА_1 посилається й на те, що Указ № 694/2022 в оспорюваній частині не відповідає критерію пропорційності, прийнятий з порушенням Конституції України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, інших національних та міжнародних нормативно-правових актів, обмежує його конституційні права і свободи, зокрема право на володіння, користування та розпорядження належним йому майном.

2. Короткий зміст рішення суду першої інстанції

2.1. Касаційний адміністративний суд рішенням від 13.11.2024 у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовив.

2.2. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що Президент України видав Указ № 694/2022 в оспорюваній частині у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

2.3. Як зазначив суд першої інстанції, введені в дію Указом № 694/2022 санкції застосовані до позивача РНБО за пропозицією КМУ (розпорядженням КМУ від 10.09.2022 № 808-р «Про внесення пропозицій щодо застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яке погоджено відповідними органами державної влади).

2.4. Касаційний адміністративний суд визнав слушним довід КМУ, що з метою актуалізації ефективності та дієвості застосованих раніше до ОСОБА_1 санкцій [рішенням РНБО від 19.03.2021, уведеним у дію Указом Президента України від 09.04.2021 № 151/2021, до ОСОБА_1 застосовані санкції, зокрема блокування активів безстроково] визнано необхідним визначити, що такі санкції, як блокування активів, застосовуються до ОСОБА_1 в обсязі, передбаченому Законом України від 12.05.2022 № 2257-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення ефективності санкцій, пов`язаних з активами окремих осіб» [цим Законом у пункті 1 частини першої статті 4 Закону № 1644-VII слова «тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном» замінено словами «тимчасове позбавлення права користуватися та розпоряджатися активами, що належать фізичній або юридичній особі, а також активами, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними»].

Правомірність застосованих до ОСОБА_1 санкцій рішенням РНБО від 19.03.2021, введеним у дію Указом Президента України від 09.04.2021 № 151/2021, вже була оцінена в межах судової справи № 9901/376/21, рішенням Касаційного адміністративного суду від 02.03.2023 в якій (рішення набрало законної сили) відмовлено в задоволенні позову ОСОБА_1 до Президента України, третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - РНБО, КМУ, Служби безпеки України про визнання протиправним та скасування згаданого вище Указу.

2.5. Суд першої інстанцій зазначив, що втручання у право мирного володіння майном внаслідок застосування до ОСОБА_1 санкцій згідно з Указом № 694/2022 є тимчасовим (на 10 років) обмеженням його прав щодо майна (активів) і що таке втручання, враховуючи характер створених внаслідок вчинених ОСОБА_1 дій реальних загроз державним і національним інтересам України, в умовах воєнного стану, введеного через військову агресію російської федерації проти нашої держави, є пропорційним легітимній меті та не становить для нього надмірного тягаря. За висновком суду першої інстанції, доказами у справі підтверджується довід КМУ щодо об`єктивної підозри можливої причетності ОСОБА_1 до терористичної діяльності, зокрема, після 24.02.2022 як підстави застосування до нього санкцій.

2.6. Касаційний адміністративний суд відхилив довід ОСОБА_1 , що санкції до нього застосовано неправомірно, оскільки він не підпадає під ознаки підсанкційної особи, зазначивши, що позивач належить до кола суб`єктів, до яких можуть бути застосовані санкції відповідно до Закону № 1644-VII.

2.7. У підсумку суд першої інстанції виснував, що Указ № 694/2022 у частині, яка стосується позивача, відповідає критеріям, визначеним частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), а отже, підстав для задоволення позову немає.

3. Короткий зміст апеляційної скарги

3.1. ОСОБА_1 не погодився з рішенням Касаційного адміністративного суду від 13.11.2024, подав апеляційну скаргу, у якій просить це рішення скасувати й ухвалити нове - про задоволення його позову.

3.2. Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, позивач зазначає, що суд першої інстанції не мав підстав базувати висновок про правомірність застосованих щодо нього, ОСОБА_1 , санкцій на висновках у рішенні суду у справі № 9901/376/21, оскільки підстави застосування санкцій згідно з Указом Президента України від 09.04.2021 № 151/2021 (який був предметом оскарження у справі № 9901/376/21) та підстави застосування санкцій згідно з Указом № 694/2022 (який є предметом оскарження у цій справі) різняться, а тому різні й предмети доказування у цих справах.

3.3. Ураховуючи визнаний сторонами у цій справі факт, що санкції, застосовані згідно з Указом № 694/2022, є іншими («новими» по відношенню до попередніх санкцій), суд зобов`язаний був зробити оцінку їх застосування на предмет правомірності виходячи з критеріїв, визначених у частині другій статті 2 КАС, а не покладатись на рішення суду у справі № 9901/376/21.

3.4. Як стверджує позивач, суд першої інстанції безпідставно визнав законним застосування до нього санкцій на підставі пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII, тоді як у справі відсутні достатні та переконливі докази, які б підтверджували терористичну або іншу його (позивача) діяльність на шкоду національним інтересам та/або національній безпеці, що могло б об`єктивно стати підставою для застосування санкцій. Ані відповідач, ані КМУ таких фактів у судовому процесі не довели.

3.5. Також ОСОБА_1 стверджує про процедурні порушення Регламенту КМУ, за яких було прийнято розпорядження КМУ від 10.09.2022 № 808-р «Про внесення пропозицій щодо застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Розпорядження № 808-р): суттєві зміни в остаточному варіанті проєкту, які не були погодженні із зацікавленими органами. Такі порушення залишилися без належної оцінки суду, хоча порушення процедури виключає дотримання прав та інтересів позивача як особи, якої стосується зазначений адміністративний акт (розпорядження).

4. Рух апеляційної скарги

4.1. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 16.01.2025 відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду від 13.11.2024, а ухвалою від 12.02.2025 призначила справу до апеляційного розгляду в судовому засіданні з повідомленням (викликом) учасників справи.

5. Позиція відповідача та третіх осіб щодо апеляційної скарги позивача

5.1. Офіс Президента України (далі також - Офіс), який відповідно до Указу Президента України від 30.04.2020 № 162/2020 «Про забезпечення самопредставництва Президента України та створених ним допоміжних органів і служб у судах України» здійснює самопредставництво Президента України в судах, у відзиві на апеляційну скаргу ОСОБА_1 не погоджується з наведеними в ній доводами, стверджує, що вони не спростовують правильних висновків Касаційного адміністративного суду в рішенні від 13.11.2024 щодо підстав для відмови в задоволенні позову, законності та обґрунтованості цього рішення.

5.2. Зазначає, що Указ № 694/2022 в оскаржуваній частині прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законами України. Застосування санкцій до позивача рішенням РНБО за пропозицією КМУ, введеним у дію Указом № 694/2022, здійснено за наявності достатніх підстав, визначених статтею 3 Закону № 1644-VII.

5.3. Застосовані до позивача санкції мають легітимну мету, а втручання в його права з боку держави у такий спосіб зумовлено передусім обов`язком захистити державні та національні інтереси і було необхідним та цілком адекватним актом реагування на виявлені неправомірні дії позивача.

5.4. Звертає увагу Офіс і на те, що укази Президента України від 14.05.2018 № 126/2018, від 09.04.2021 № 151/2021, якими до позивача також були застосовані санкції, є чинними, а їх правомірність підтверджена судовими рішеннями (справи № 9901/424/19, № 9901/376/21).

5.5. КМУ у відзиві на апеляційну скаргу ОСОБА_1 так само просить залишити скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

5.6. Зазначає, що підстава для застосування санкцій до позивача відповідає пункту 1 частини першої статті 3 Закону 1644-VII. Так, ухваленню РНБО рішення від 12.10.2022 передувало, зокрема, дослідження та обговорення членами РНБО інформації з листа Служби безпеки України від 10.09.2022 № 5/7/1/5-11831, відповідно до якого Служба безпеки України додаткового зазначила про наявність обставин, які можуть свідчити про причетність зазначених у проєкті розпорядження КМУ фізичних осіб, зокрема позивача, до терористичної діяльності, а також діяльності на шкоду державній безпеці України, що здійснювалась (здійснюється), у тому числі з 24.02.2022. У зв'язку із цим суд першої інстанції цілком обґрунтовано зробив посилання також на обставини, встановлені у рішенні у справі № 9901/376/21.

5.7. КМУ наголошує, що запроваджені за рішенням РНБО від 12.10.2022 санкції до позивача, що введені в дію оскаржуваним Указом, є новими (по відношенню до санкцій, застосованих до позивача до цього), оскільки: 1) обсяг обмежень, пов`язаних із застосуванням такого виду санкцій, як блокування активів, розширився порівняно з його попереднім законодавчим тлумаченням, що дає підстави стверджувати про відмінність зазначених санкцій, незважаючи на їх певну подібність; 2) санкції застосовані іншим рішенням РНБО, а не шляхом внесення змін до попереднього рішення із зазначенням нового обсягу обмежень, пов`язаних з блокуванням активів відповідно до законодавчих змін; 3) законодавчі підстави для застосування санкцій до позивача відповідно до рішення РНБО, введеного в дію оскаржуваним Указом, відрізняються від підстав застосованих згідно з Указом Президента України від 09.04.2021 № 151/2021 санкцій. Зокрема, вони ґрунтуються на іншій підставі - отримання інформації щодо причетності позивача до терористичної діяльності.

5.8. Щодо твердження позивача в апеляційній скарзі про процедурні порушення при підготовці проєкту Розпорядження № 808-р, то таких, на думку КМУ, немає. Доопрацьований проєкт Розпорядження № 808-р був прийнятий (в остаточній редакції із зазначенням підстави застосування санкцій як «причетність (пов`язаність) та/або сприяння терористичній діяльності») з дотриманням процедури, встановленої для актів Уряду.

6. Обставини справи

6.1. Указом Президента України від 09.04.2021 № 151/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2021 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» уведено в дію пункт (позицію) 12 додатка 1 до рішення РНБО від 19.03.2021 «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яким РНБО вирішила підтримати внесені КМУ та Службою безпеки України пропозиції щодо застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), зокрема, щодо ОСОБА_1 .

6.2. Відповідно до пункту 12 додатка 1 до рішення РНБО від 19.03.2021 до ОСОБА_1 застосовано безстроково такі обмежувальні заходи (відповідно до Закону № 1644-VII): 1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; 2) обмеження торговельних операцій; 3) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань; 4) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України; 5) запобігання виведенню капіталів за межі України; 6) припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави; 7) заборона передання технологій, прав на об`єкти права інтелектуальної власності; 8) позбавлення державних нагород України, інших форм відзначення; 9) анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами; 10) повна заборона заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів; 11) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах; 12) заборона видачі дозволів, ліцензій Національного банку України на здійснення інвестицій в іноземну державу, розміщення валютних цінностей на рахунках і вкладах на території іноземної держави; 13) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом (позбавлення військових звань, спеціальних звань, класних чинів).

6.3. Пунктом 1 частини першої статті 4 Закону № 1644-VII (у редакції до 24.05.2022) блокування активів було визначено як тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном.

6.4. Законом України від 12.05.2022 № 2257-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення ефективності санкцій, пов`язаних з активами окремих осіб» (далі - Закон № 2257-ІХ; набрав чинності 24.05.2022) внесено зміни до Закону № 1644-VII, зокрема в пункті 1 частини першої статті 4 слова «тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном» замінено словами «тимчасове позбавлення права користуватися та розпоряджатися активами, що належать фізичній або юридичній особі, а також активами, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними».

6.5. Указом № 694/2022 [оскаржуваний Указ] відповідно до статті 107 Конституції України уведено в дію рішення РНБО від 12.10.2022 «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».

6.6. Рішенням РНБО від 12.10.2022 ухвалено: 1) підтримати внесені КМУ пропозиції щодо застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) та застосувати персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) до фізичних осіб згідно з додатком; 2) у графі «Вид обмежувального заходу (відповідно до Закону № 1644-VII)» позицій 12, 14 і 27 додатка 1 до рішення РНБО від 19.03.2021 «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», введеного в дію Указом Президента України від 09.04.2021 № 151/2021, цифру і слова «1) блокування активів ? тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном» виключити.

6.7. Відповідно до пункту 1 додатка до рішення РНБО від 12.10.2022 до ОСОБА_1 застосовано строком на десять років обмежувальні заходи, а саме блокування активів - тимчасове позбавлення права користуватися та розпоряджатися активами, що належать фізичній або юридичній особі, а також активами, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними.

6.8. Обмежувальні заходи (санкції) щодо ОСОБА_1 були застосовані РНБО відповідно до Розпорядження № 808-р. Цим розпорядженням Уряд відповідно до частини першої статті 5 Закону № 1644-VII у зв`язку з актом збройної агресії російської федерації проти України, порушенням територіальної цілісності України, прав і свобод її громадян, інтересів суспільства, тимчасової окупації частини території України, зважаючи на факти сприяння збройній агресії, вніс пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) на десять років, зокрема, до ОСОБА_1 .

6.9. У пункті 1 додатка до Розпорядження № 808-р зазначено, що до ОСОБА_1 застосовується такий вид обмежувального заходу (відповідно до Закону № 1644-VII), як блокування активів - тимчасове позбавлення права користуватися та розпоряджатися активами, що належать фізичній або юридичній особі, а також активами, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними.

6.10. Підставою для застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) зазначено дії, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод; причетність (пов`язаність) та/або сприяння терористичній діяльності (відповідно до Закону України «Про боротьбу з тероризмом»), в тому числі, після початку повномасштабного вторгнення російської федерації на територію України.

6.11. Процедуру підготовки пропозицій КМУ щодо застосування, скасування та внесення змін до спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (далі - санкції), що вносяться КМУ на розгляд РНБО відповідно до Закону № 1644-VII, встановлено Порядком підготовки пропозицій КМУ щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій, затвердженим постановою КМУ від 30.11.2016 № 888 «Деякі питання підготовки пропозицій Кабінету Міністрів України щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій» (далі - Порядок № 888).

6.12. Згідно з положеннями пункту 3 Порядку № 888 підготовка та внесення КМУ пропозицій щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій здійснюється відповідно до законодавства, у тому числі з урахуванням вимог Регламенту КМУ, затвердженого постановою КМУ від 18.07.2007, державними органами, до повноважень яких належить забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері, в якій настали підстави для застосування санкцій (були вчинені дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів) (далі - ініціатор), якщо інше не передбачено цим Порядком.

6.13. До проєкту рішення КМУ додається пояснювальна записка, яка повинна містити відомості про:

- обґрунтування можливості досягнення мети застосування санкцій, визначеної статтею 1 Закону № 1644-VII, у разі застосування чи внесення змін до санкцій;

- обґрунтування здатності наведених у проєкті рішення КМУ санкцій чи змін до них усунути або зменшити негативні наслідки дій, порушень, визначених як підстава для застосування санкцій у статті 3 Закону № 1644-VII, якщо підставою для застосування чи внесення змін до санкцій ініціатором визначено згадані дії, порушення;

- посилання на резолюції Генеральної Асамблеї та Ради Безпеки Організації Об`єднаних Націй, рішення та регламенти Ради Європейського Союзу, якщо підставою для застосування, внесення змін до санкцій чи скасування санкцій ініціатором визначено згадані рішення чи акти;

- очікувані позитивні наслідки застосування санкцій;

- очікувані негативні наслідки застосування санкцій - обґрунтування імовірності настання та змісту будь-яких втрат майнового чи немайнового характеру будь-якої особи, держави, на яку не спрямована дія санкцій з боку України, зокрема держави Україна, юридичних та фізичних осіб (пункт 5 Порядку № 888).

6.14. Пунктом 6 Порядку № 888 установлено, що заінтересовані органи за зверненням та в установлений ініціатором строк подають висновки, інформаційно-аналітичні матеріали та інші документи, необхідні для підготовки проєкту рішення КМУ, з урахуванням вимог, установлених у пунктах 4 і 5 цього Порядку.

6.15. Відповідальність за повноту і достовірність відомостей, викладених у проєкті рішення КМУ та пояснювальній записці до нього, несе їх ініціатор, а також інші заінтересовані органи, які подавали ініціатору інформацію.

6.16. Проєкт рішення КМУ про схвалення пропозицій щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій підлягає обов`язковому погодженню з Мінфіном, Мінекономіки, МВС, МЗС, Мін`юстом та державними органами, до повноважень яких належить забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері, яка стосується застосування санкцій.

Рішення КМУ стосовно схвалення та внесення на розгляд РНБО пропозицій щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій подається на розгляд РНБО разом із: супровідним листом за підписом Прем`єр-міністра України; копією пояснювальної записки до проєкту рішення КМУ стосовно схвалення та внесення на розгляд РНБО пропозицій щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій та іншими (за наявності) матеріалами до нього в електронній формі; порівняльною таблицею (у разі подання проєкту рішення КМУ щодо внесення змін чи скасування санкцій) (абзац перший пункту 9, 10 Порядку № 888 у порядку їх викладення).

6.17. У пояснювальній записці до проєкту Розпорядження № 808-р, головним розробником якого є Міністерство економіки України, зазначено, що відповідно до рішення РНБО від 19.03.2021 «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», введеного в дію Указом Президента України від 09.04.2021 № 151/2021, до ОСОБА_1 застосовані санкції, зокрема блокування активів.

У пояснювальній записці також указано, що з огляду на збройну агресію російської федерації проти України та внесені Законом № 2257-ІХ зміни до пункту 1 частини першої статті 4 Закону № 1644-VII виникла необхідність уточнення виду персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), які застосовані, зокрема, до позивача, до набрання чинності Законом № 2257-ІХ, у зв`язку із чим було ініційовано застосування строком на десять років такого виду санкцій, як блокування активів - тимчасове позбавлення права користуватися та розпоряджатися активами, що належать фізичній або юридичній особі, а також активами, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними.

6.18. Проєкт Розпорядження № 808-р був погоджений із Міністерством з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України, Міністерством фінансів України, Міністерством оборони України, Національним агентством з питань запобігання корупції, Міністерством цифрової трансформації України, Міністерством внутрішніх справ України, Службою зовнішньої розвідки України, Службою безпеки України.

6.19. Зокрема, в процесі опрацювання проєкту Розпорядження № 808-р Департамент захисту національної державності Служби безпеки України, зазначивши в листі від 10.09.2022 № 5/7/1/5-11831 про достатність наведених у проєкті підстав для застосування санкцій, зокрема, до ОСОБА_1 , направив Міністерству економіки України інформаційні матеріали, які додатково можуть свідчити про причетність ОСОБА_1 до терористичної та іншої діяльності на шкоду державній безпеці України, що здійснювалась (здійснюється) в тому числі після 24.02.2022. Джерелом такої інформації Служба безпеки України вказала інтернет-ресурси (з відповідним посиланням на такі ресурси).

6.20. Національне антикорупційне бюро України, у свою чергу, надало Міністерству економіки України довідку по кримінальному провадженню № 0003393 від 16.11.2016 за підозрою ОСОБА_1 у вчиненні кримінальних правопорушень, передбачених частиною першою статті 255, частиною четвертою статті 28, частиною п`ятою статті 191, частиною другою статті 15, частиною четвертою статті 28, частиною п`ятою статті 191, частиною четвертою статті 28, частиною третьою статті 209, частиною четвертою статті 28, частиною третьою статті 212, частиною четвертою статті 28, частиною першою статті 366, частиною четвертою статті 28, частиною третьою статті 358 Кримінального кодексу України.

Довідка містить інформацію стосовно осіб, які підозрюються в участі у злочинній організації, створеній з метою вчинення тяжких та особливо тяжких злочинів, а також в участі у злочинах, вчинюваних указаною організацією під керівництвом, зокрема, ОСОБА_1 , а саме: у незаконному заволодінні шляхом зловживання службовим становищем скрапленим газом, належним ПАТ «Укргазвидобування» та ПАТ «Укрнафта», на загальну суму понад 4,348 млрд грн.

7. Норми права, які регулюють спірні правовідносини, та висновки Великої Палати Верховного Суду щодо їх застосування при вирішенні спору в цій справі

7.1. Велика Палата Верховного Суду відповідно до встановлених статтею 308 КАС меж апеляційного перегляду справи дослідила наявні у справі докази, перевірила обґрунтованість наведених в апеляційній скарзі доводів і дійшла висновку, що ця скарга задоволенню не підлягає виходячи з таких міркувань.

7.2. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

7.3. За приписами пунктів 1, 18 частини першої статті 106 Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави, а також очолює РНБО.

7.4. Статтею 107 Конституції України визначено, що РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент України. Персональний склад РНБО формує Президент України. До складу РНБО за посадою входять Прем`єр-міністр України, Міністр оборони України, Голова Служби безпеки України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України. У засіданнях РНБО може брати участь Голова Верховної Ради України. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України. Компетенція та функції РНБО визначаються законом.

7.5. Згідно з преамбулою Закону № 1644-VII Верховна Рада України прийняла цей Закон, усвідомлюючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, включаючи ворожі дії, збройний напад інших держав чи недержавних утворень, завдання шкоди життю та здоров`ю населення, захоплення заручників, експропріацію власності держави, фізичних та юридичних осіб, завдання майнових втрат та створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

7.6. Відповідно до частини першої статті 1 зазначеного Закону з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції).

7.7. У частині другій статті 1 Закону № 1644-VII визначено коло суб`єктів, до яких з боку України можуть застосовуватися санкції. Так, санкції можуть застосовуватися по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність.

7.8. Підстави і принципи застосування санкцій визначено у статті 3 Закону № 1644-VII.

Згідно із частиною першою цієї статті підставами для застосування санкцій є:

1) дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод;

2) резолюції Генеральної Асамблеї та Ради Безпеки Організації Об`єднаних Націй;

3) рішення та регламенти Ради Європейського Союзу;

4) факти порушень Загальної декларації прав людини, Статуту Організації Об`єднаних Націй.

Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб`єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої (частина третя статті 3 Закону № 1644-VII).

Застосування санкцій ґрунтується на принципах законності, прозорості, об`єктивності, відповідності меті та ефективності (частина друга цієї статті).

7.9. Згідно із частиною першою статті 5 Закону № 1644-VII пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБО Верховною Радою України, Президентом України, КМУ, Національним банком України, Службою безпеки України.

Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання (частина третя статті 5 Закону № 1644-VII).

7.10. Правові засади організації та діяльності РНБО, її склад, структуру, компетенцію і функції визначає Закон України від 05.03.1998 № 183/98-ВР «Про Раду національної безпеки і оборони України» (далі - Закон № 183/98-ВР).

7.11. Відповідно до частин першої, третьої та четвертої статті 10 Закону № 183/98-ВР рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів та вводяться в дію указами Президента України. Рішення РНБО, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.

7.12. Застосування санкцій відповідно до Закону № 1644-VII насамперед обумовлюється потребою невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, є способом реалізації передбаченого законом суверенного права України на захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.

7.13. Шляхом застосування санкцій на підставі, у спосіб та в порядку, які передбачені законом, Президент України як глава держави, який виступає від її імені та є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, забезпечує виконання покладених на нього функцій та повноважень у сфері національної безпеки і оборони України.

7.14. Разом із тим застосування санкцій має здійснюватися на підставі, у спосіб та в порядку, які передбачені Законом № 1644-VII, а у випадку, якщо пропозиція про застосування санкцій на розгляд РНБО вноситься КМУ - також Порядком № 888.

7.15. Велика Палата Верховного Суду, застосовуючи норми Закону № 1644-VII у подібних до спірних правовідносинах (зокрема, у постановах від 13.01.2021 та 06.07.2023 у справах № 9901/405/19, № 9901/635/18 відповідно), послідовно дотримується правової позиції, що наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII, безумовно, є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції.

При введенні в дію рішення РНБО про застосування санкцій Президент як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для застосування санкцій, доцільність застосування санкцій.

За змістом статті 10 Закону № 183/98-ВР формулювання «введення в дію рішення РНБО» та, більш того, необхідність видання із цього приводу спеціального акта - указу, означає, по-перше, що без таких дій Президента України рішення РНБО саме собою чинності не набирає; по-друге, що Президент України має дискрецію у питанні щодо введення в дію, а отже, застосування санкцій шляхом реалізації конституційного повноваження на видання відповідного указу. Необхідність розсуду з боку Президента України при реалізації цього повноваження й означає здійснення ним аналітичної діяльності у вигляді оцінки доцільності, законності й обґрунтованості прийняття такого рішення.

Судовий контроль за таким рішенням є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може за Президента України повторно оцінити наявність та достатність підстав для введення санкцій у межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але, з іншого боку, суд може і повинен перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.

Відповідно до частини шостої статті 13 Закону України від 02.06.2016 № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» Велика Палата Верховного Суду визнає викладені вище висновки застосовними до справи, що розглядається.

7.16. Додатково слід зазначити, що у Доповіді «Верховенство права», схваленій Європейською Комісією «За демократію через право» на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25-26 березня 2011 року) (CDL-AD(2011)003rev), до елементів верховенства права віднесено, зокрема, юридичну визначеність та заборону свавілля (пункт 41).

7.17. У пункті 45 цієї Доповіді зазначено, що потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними; у цьому контексті закон, яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції; не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади; отже, закон повинен вказати на обсяг будь-якої дискреції та на спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій влади.

7.18. Щодо заборони свавілля у пункті 52 Доповіді вказано таке: хоча дискреційні повноваження є необхідними для здійснення всього діапазону владних функцій у сучасних складних суспільствах, ці повноваження не мають здійснюватися у свавільний спосіб; їх здійснення у такий спосіб уможливлює ухвалення суттєво несправедливих, необґрунтованих, нерозумних чи деспотичних рішень, що є несумісним із поняттям верховенства права.

7.19. Стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами суб`єктів владних повноважень Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово висловлював свою позицію, згідно з якою національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору [пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об`єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02)].

7.20. Ураховуючи зазначені ОСОБА_1 підстави позову та його доводи в апеляційній скарзі, у цій справі насамперед слід відповісти на питання, чи можуть до позивача застосовуватись санкції в контексті норм Закону № 1644-VII, якими визначено коло осіб, до яких застосовуються санкції.

7.21. Касаційний адміністративний суд у рішенні від 02.03.2023 у справі № 9901/376/21, яке набрало законної сили 06.07.2023 [справа за позовом ОСОБА_1 до Президента України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - РНБО, КМУ, Служба безпеки України, про визнання протиправним і нечинним Указу Президента України від 09.04.2021 № 151/2021 «Про введення в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2021 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» у частині введення в дію пункту 12 додатка 1 до рішення РНБО від 19.03.2021], установив, що ОСОБА_1 має громадянство російської федерації, а отже, є фізичною особою - нерезидентом.

7.22. Відповідно до частини четвертої статті 78 КАС обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

7.23. Велика Палата Верховного Суду зазначає, що в силу норми частини четвертої статті 78 КАС обставини щодо громадянства ОСОБА_1 як такі, що встановлені в рішенні Касаційного адміністративного суду від 02.03.2023 у справі № 9901/376/21, не підлягають доказуванню у цій справі.

7.24. До того ж Велика Палата Верховного Суду в постановах від 06.07.2023 у справі № 990/635/21 та від 27.06.2024 у справі № 990/432/21 (хоча за не зовсім схожих фактичних обставин, але за такого ж правового регулювання, як і в цій справі) виснувала, що визначальним для застосування санкцій є саме певна діяльність, а не перелік суб`єктів, зазначених у частині другій статті 1 Закону № 1644-VII (захищатися потрібно від дій (чи запобігати діям), які шкодять (загрожують) суверенним правам Української держави, правам її громадян). Тобто основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є діяльність, зазначена в частині першій статті 3 вказаного Закону.

7.25. У зв`язку із наведеним Велика Палата Верховного Суду відхиляє довід позивача в апеляційній скарзі про порушення судом першої інстанції норм Закону № 1644-VII унаслідок розширення кола «підсанкційних» суб`єктів та включення до нього громадян України.

7.26. Твердження ОСОБА_1 в апеляційній скарзі про те, що Указ № 694/2022 в оскаржуваній частині не відповідає статті 3 Закону № 1644-VII, а відповідач не надав доказів, які б підтверджували існування підстав застосування до нього санкцій, не відповідають фактичним обставинам та доказам у справі.

7.27. Відповідно до статті 72 КАС доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Засобами встановлення таких даних є, зокрема, письмові, речові й електронні докази.

При цьому (за правилом частини першої статті 73 КАС) належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування.

7.28. Частиною другою статті 77 КАС передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

7.29. Велика Палата Верховного Суду погоджується з оцінкою суду першої інстанції наданих КМУ доказів на підтвердження підстав застосування до ОСОБА_1 санкцій як належних, допустимих, достовірних та достатніх, щоб зробити висновок, що у РНБО та Президента України були підстави застосувати санкції. Факти (обставини), які зазначені щодо діяльності ОСОБА_1 у листі Департаменту захисту національної державності Служби безпеки України від 10.09.2022 № 5/7/1/5-11831 та листі Національного антикорупційного бюро України, слід визнати достатніми для того, щоб виключити можливість оцінки реалізації РНБО та Президентом України дискреції щодо застосування санкцій як свавільної.

7.30. Як уже було зазначено, Служба безпеки України в згаданому вище листі, вказавши про достатність підстав для застосування санкцій, викладених в проєкті Розпорядження № 808-р щодо ОСОБА_1 , надала інформаційні матеріали, які можуть свідчити про його причетність до терористичної діяльності, а також діяльності на шкоду державній безпеці України.

7.31. Джерелом такої інформації Служба безпеки України вказала загальнодоступні інтернет-ресурси, в яких, зокрема, наведено інформацію щодо його, ОСОБА_1 , співпраці з «ЛНР» та «ДНР», які визнані терористичними організаціями.

7.32. Діяльність «ЛНР» як терористичної організації підтверджується зверненнями Верховної Ради України до Організації Об`єднаних Націй, Європейського Парламенту, Парламентської Асамблеї Ради Європи, Парламентської Асамблеї НАТО, Парламентської Асамблеї ОБСЄ, Парламентської Асамблеї ГУАМ, національних парламентів держав світу про визнання Російської Федерації державою-агресором, які затверджено Постановою Верховної Ради України від 27.01.2015 № 129-VІІІ, Заявою Верховної Ради України «Про визнання Україною юрисдикції Міжнародного кримінального суду щодо скоєння злочинів проти людяності та воєнних злочинів вищими посадовими особами Російської Федерації та керівниками терористичних організацій «ДНР» та «ЛНР», які призвели до особливо тяжких наслідків та масового вбивства українських громадян», схваленою Постановою Верховної Ради України від 04.02.2015 № 145-VIII, Заявою Верховної Ради України «Про відсіч збройній агресії Російської Федерації та подолання її наслідків», схваленою Постановою Верховної Ради України від 21.04.2015 № 337-VІІІ, в яких «ДНР» та «ЛНР» визнано терористичними організаціями.

7.33. Про встановлення контролю збройними групами сепаратистів, дії яких координувалися росією, в проголошених ними ж на початку квітня 2014 року «ДНР» та «ЛНР» ідеться і в рішенні ЄСПЛ щодо прийнятності звернення «Україна та Нідерланди проти Росії» (Ukraine and the Netherlands v. Russia) від 30.11.2022 (заяви № 8019/16, 43800/14 і 28525/20) (пункти 690, 691, 693).

7.34. До того ж у рішенні Касаційного адміністративного суду від 02.03.2023 у справі № 9901/376/21 установлено, що 05.03.2014 Рада Європейського Союзу ухвалила Регламент № 208/2014 щодо обмежувальних заходів, спрямованих проти окремих осіб, організацій та органів з огляду на ситуацію в Україні. Згідно зі статтею 2 цього Регламенту Рада погодилася зосередити обмежувальні заходи на замороженні та поверненні активів осіб, визнаних відповідальними за незаконне привласнення державних коштів України, та осіб, відповідальних за порушення прав людини в Україні. В додатку І до Регламенту наведено перелік фізичних та юридичних осіб, суб`єктів та органів, зазначених у статті 2 Регламенту, серед яких ОСОБА_1 (особа, щодо якої українська влада веде кримінальне провадження за незаконне привласнення державних коштів або майна). У подальшому (щорічно) Рада Європейського Союзу приймала рішення, якими продовжувала санкції стосовно ОСОБА_1 , зокрема й рішення від 04.03.2021 № 2021/394.

Наведені обставини мають преюдиційне значення для цієї справи в силу частини четвертої статті 78 КАС. Інформація в довідці Національного антикорупційного бюро України, яка була у КМУ під час підготовки проєкту Розпорядження № 808-р, перекликається з підставами застосування санкцій до ОСОБА_1 згідно зі згаданими вище рішеннями Ради Європейського Союзу.

7.35. Насамкінець Рада Європейського Союзу ухвалила рішення № 2022/660 від 21.04.2022 про внесення змін до рішення 2014/145/CFSP про обмежувальні заходи щодо дій, які підривають або загрожують територіальній цілісності, суверенітету та незалежності України, яким вирішила додати до списку осіб, організацій та органів, які підпадають під обмежувальні заходи, викладеного в додатку до рішення 2014/145/CFSP, за їх роль у підриві або загрозі територіальній цілісності, суверенітету та незалежності України та за отримання вигоди від російських осіб, відповідальних за анексію Криму чи дестабілізацію Східної України, зокрема ОСОБА_1 ( ІНФОРМАЦІЯ_1 ).

7.36. Не може залишитися поза увагою й та обставина, що ОСОБА_1 з 19.02.2014 відповідно до бази даних Міністерства внутрішніх справ України відносно розшукуваних органами влади осіб знаходиться у розшуку за підозрою в скоєнні злочину за частиною п`ятою статті 191 Кримінального кодексу України [привласнення, розтрата майна або заволодіння ним шляхом зловживання службовим становищем] (https://wanted.mvs.gov.ua/searchperson/details/?id=227483).

7.37. Установлюючи строковість санкцій, законодавець презюмує, що підстави для їх застосування, навіть при незмінності фактичних обставин, можуть змінюватися (відпасти) залежно від створення такими обставинами загроз (реальних або потенційних) для об`єктів санкційного захисту. Тому рішення про застосування санкцій у кожному випадку повинне мати обґрунтування щодо існування таких загроз через конкретну поведінку особи із зазначенням фактів, які свідчать про таку поведінку. Ступінь оцінки цих загроз лежить у сфері повноважень РНБО і Президента України, однак, для особи, до якої застосовані санкції, повинно бути зрозуміло причину застосування санкції. Обґрунтування підстави застосування санкцій не обов`язково повинне викладатись у рішенні РНБО та/або в указі Президента України, яким це рішення введено в дію, зважаючи на те, що такої вимоги нормативно-правовими актами не встановлено, проте обґрунтування має бути і воно повинне базуватися на конкретних фактах. Такі факти при внесенні пропозиції КМУ про застосування санкцій до ОСОБА_1 були зазначені, як і надані докази, що інформація про такі факти була в розпорядженні РНБО та Президента України.

7.38. Таким чином, твердження позивача, що рішення РНБО та Указ № 694/2022 в оскаржуваній частині не ґрунтуються на підставах, передбачених статтею 3 Закону № 1644-VII, не відповідає встановленим обставинам справи.

7.39. Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи позивача в апеляційній скарзі щодо недотримання принципу пропорційності, балансу між публічним та приватним інтересом внаслідок запровадження щодо нього санкцій виходячи з таких міркувань.

7.40. Санкції як економічні обмежувальні заходи є лише тимчасовими обмеженнями, які стосуються здебільшого втручання у право власності особи та носять превентивний характер.

7.41. Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ стаття 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) містить три окремі норми. Перша, що виражається в першому реченні першого абзацу та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном. Друга норма, що міститься в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями. Третя норма, висловлена в другому абзаці, визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна в загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, повинні тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «East/West Alliance Limited» проти України від 23.01.2014, параграфи 166-168).

7.42. Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном з гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є стверджувальна відповідь на такі питання (в сукупності): 1) чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі; 2) чи переслідувало воно легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті; 3) чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право.

7.43. Іншими словами, заходи втручання у право на мирне володіння майном мають відповідати таким умовам: втручання держави у право власності повинне мати нормативну основу в національному законодавстві; якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або для контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів чи штрафів; втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними із цим втручанням, та інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для цього.

7.44. Частиною сьомою статті 41 Конституції України встановлено, що використання власності не може завдавати шкоди, зокрема, правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства.

7.45. У постанові від 24.02.2021 у справі № 9901/294/19 Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу, що пункт 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції допускає реалізацію державою права вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, що відповідає також частині сьомій статті 41 Конституції України.

7.46. Тимчасове позбавлення права позивача користуватися та розпоряджатися активами, а також активами, щодо яких він може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними, безумовно є втручанням держави у його право на мирне володіння майном.

7.47. Водночас таке втручання у право позивача на мирне володіння майном ґрунтується на Законі № 1644-VII та має легітимну мету - забезпечити контроль за власністю особи, діяльність якої може нести загрозу національним інтересам України. Зазначена мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

7.48. Втручання у право позивача на мирне володіння майном слід визнати пропорційним легітимній меті й таким, що не становить для нього надмірний тягар, з огляду на характер дій позивача, що стали підставою для втручання держави в його право. Таке втручання не позбавляє позивача права власності, а лише на певний час обмежує можливість реалізації цього права в Україні. За встановлених у справі обставин щодо діяльності позивача несприятливі наслідки запроваджених до нього санкцій дозволяють досягнути цілі, на які спрямовані рішення РНБО та Указ № 694/2022.

7.49. Президент України, РНБО і КМУ, ураховуючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні та потенційні загрози державним та національним інтересам, створені внаслідок дій позивача, використали свої повноваження з належною метою, а саме для захисту національних інтересів, національної безпеки, права власності, сталого економічного розвитку України.

Застосування до позивача санкцій має превентивний характер, забороняючи позивачу вчиняти певні дії, що не дозволить йому зашкодити національним інтересам. Превентивний характер санкцій, на відміну від заходів юридичної, зокрема кримінальної, відповідальності, не вимагає доведення вини особи у вчиненні дій, які РНБО та Президент України мають повноваження оцінити як реальні та/або потенційні загрози державним та національним інтересам. З огляду на дискреційні повноваження цих суб`єктів владних повноважень щодо застосування санкцій достатнім є встановлення фактів, які б з певною мірою очевидності свідчили про такі загрози.

7.50. Велика Палата Верховного Суду відхиляє також доводи позивача щодо процедурних порушень, які могли мати місце при прийнятті рішення РНБО та виданні Указу № 694/2022, як такі, що ґрунтуються на припущеннях позивача, а не на конкретних, зазначених ним фактах. У судовому процесі факти такого змісту також не встановлені.

7.51. Інші доводи, наведені в апеляційній скарзі, не ґрунтуються на положеннях чинного законодавства та правильності висновків суду першої інстанції не спростовують.

7.52. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду, оцінюючи Указ № 694/2022 в оскаржуваній частині, дійшла висновку, що Президент України діяв у межах конституційних повноважень, у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи (позивача) і цілями, на досягнення яких спрямований Указ (пропорційно).

7.53. Суд першої інстанції правильно застосував наведені вище норми матеріального права до встановлених у справі обставин та обґрунтовано відмовив у задоволенні позову ОСОБА_1 . Рішення Касаційного адміністративного суду від 13.11.2024 відповідає вимогам статті 242 КАС щодо законності та обґрунтованості судового рішення, а доводи, наведені позивачем в апеляційній скарзі, не спростовують висновків суду першої інстанції в цьому рішенні, не містять підстав для його зміни чи скасування.

8. Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

8.1. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

8.2. На підставі частини першої статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

8.3. Оскільки Касаційний адміністративний суд розглянув справу з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у рішенні висновків, апеляційна скарга ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.

8.4. З огляду на те, що Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 16.01.2025 відстрочила ОСОБА_1 сплату судового збору в розмірі 1 610,40 грн за подання апеляційної скарги до ухвалення судового рішення у справі, відповідно до статті 133 КАС відстрочений сплатою судовий збір за подання апеляційної скарги підлягає стягненню.

Керуючись статтями 133, 242, 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13.11.2024 у справі № 990/36/23 залишити без змін.

Стягнути з ОСОБА_1 судовий збір за подання апеляційної скарги в розмірі 1 610 (одна тисяча шістсот десять) грн 40 коп.

Постанова суду набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя В. Ю. Уркевич

Суддя-доповідачка Є. А. Усенко

Судді: О. О. Банасько О. В. Кривенда

О. Л. Булейко М. В. Мазур

Ю. Л. Власов С. Ю. Мартєв

М. І. Гриців К. М. Пільков

О. А. Губська С. О. Погрібний

Ж. М. Єленіна О. В. Ступак

Л. Ю. Кишакевич І. В. Ткач

В. В. Король О. С. Ткачук

Н. В. Шевцова