Справа № 280/3869/24
Суддя: Тацій Л.В.
Дата ухвалення: 2025-03-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 березня 2025 року

м. Київ

справа № 280/3869/24

адміністративне провадження № К/990/48146/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Коваленко Н.В., Стеценка С.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 280/3869/24

за позовом Заступника керівника Запорізької обласної прокуратури в інтересах держави до Запорізької міської ради про визнання нормативно-правого акту протиправним та нечинним в частині, провадження по якій відкрито

за касаційною Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16.10.2024 (колегія суддів у складі головуючого судді - Олефіренко Н.А., суддів: Дурасової Ю.В., Лукманової О.М.)

у с т а н о в и в :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

Заступник керівника Запорізької окружної прокуратури в інтересах держави (далі - позивач, прокурор) звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Запорізької міської ради (далі - відповідач), в якому просив визнати протиправними та нечинними:

пункт 1.1. рішення Запорізької міської ради від 29.09.2023 № 203 «Про внесення змін до рішення Запорізької міської ради від 26.08.2020 № 62 «Деякі питання оренди комунального майна»;

пункт 1.3. рішення Запорізької міської ради від 29.09.2023 № 203 «Про внесення змін до рішення Запорізької міської ради від 26.08.2020 № 62 «Деякі питання оренди комунального майна» у частині надання повноважень орендодавця комунального майна комунальним підприємствам щодо майна, яке перебуває в господарському віданні (на балансі) даних підприємств, а саме: нерухомого майна незалежно від його площі.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Запорізька міська рада пунктом 1.1 рішення від 29.09.2023 № 203 (яким внесені зміни до п. 3 рішення від 26.08.2020 № 62), протиправно розширила порівняно з вичерпним законодавчим переліком коло суб`єктів, які мають право на отримання комунального майна Запорізької міської територіальної громади без проведення аукціону (додатки 1, 2).

Визначення розміру орендної плати можливо виключно двома способами (за результатами аукціону або відповідно до Методики), Запорізька міська рада, наділивши себе правом самостійно визначати для певного кола суб`єктів розмір орендної плати фактично на власний розсуд, вийшла за межі наданих їй законом повноважень.

Крім того, прокурор послався на те, що Запорізька міська рада рішенням від 29.09.2023 № 203 надала повноваження орендодавця комунального майна Запорізької міської територіальної громади комунальним підприємствам передавати нерухоме майно будь-якої площі, однак гранична допустима площа нерухомого майна, орендодавцем якого може бути його балансоутримувач, визначена Законом, і вона не може перевищувати 400 квадратних метрів.

На переконання прокурора, у зазначеному випадку наявний як державний, так і суспільний інтерес, що є підставою для представництва прокурором інтересів держави.

Короткий зміст рішень суду першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 02.08.2024 позов прокурора задоволено повністю.

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 02.08.2024 скасовано, а провадження у справі закрито. Роз`яснено, що заявлені вимоги належить розглядати за правилами господарського судочинства.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідач у спірних правовідносинах не здійснює владних управлінських функцій, а в основі цього спору лежать правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, тобто відносини, що склалися між відповідними суб`єктами щодо певного об`єкта комунальної власності у процесі його використання, через що спір у цій справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 16.10.2024, прокурор звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі, не врахував, що рішення Запорізької міської ради від 29.09.2023 №203 «Про внесення змін до рішення Запорізької міської ради від 26.08.2020 № 62 «Деякі питання оренди комунального майна», є нормативно-правовим актом. Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Ухвалою Верховного Суду від 23.12.2024 відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Запорізької міської ради від 26.08.2020 № 62 «Деякі питання оренди комунального майна» затверджено:

Перелік першого типу - Перелік об`єктів, щодо яких прийнято рішення про передачу в оренду на аукціоні, згідно із додатком 1 до цього рішення (п. 1 рішення);

Перелік другого типу - Перелік об`єктів, щодо яких прийнято рішення про передачу в оренду без проведення аукціону згідно з додатком 2 до цього рішення (п. 2 рішення);

Додатковий перелік підприємств, установ, організацій, що надають соціально важливі послуги населенню, які мають право на отримання в оренду комунального майна без проведення аукціону, згідно із додатком З цього рішення (п. 3 рішення).

Пунктом 4 указаного рішення визначені суб`єкти, яким надані повноваження орендодавця комунального майна:

департамент комунальної власності та приватизації міської ради щодо: цілісних майнових комплексів комунальних підприємств; нерухомого майна, яке перебуває в господарському віданні (на балансі) комунального підприємства «Виробниче ремонтно-експлуатаційне житлове об`єднання № 7» та міського комунального підприємства «ОСНОВАНІЄ»; нерухомого майна, яке перебуває в оперативному управлінні (на балансі) бюджетних установ, закладів, організацій, комунальних некомерційних підприємств, органом управління майном яких є департамент охорони здоров`я Запорізької міської ради (п. 4.1 рішення);

комунальні підприємства (за винятком комунального підприємства «Виробниче ремонтно-експлуатаційне житлове об`єднання № 7» та міського комунального підприємства «ОСНОВАНІЄ») щодо майна, що перебуває в господарському віданні (на балансі) даних підприємств, а саме: структурних підрозділів комунальних підприємств; нерухомого майна незалежно від його площі; іншого окремого індивідуально визначеного майна (п. 4.2 рішення);

бюджетні установи, заклади, організації, комунальні некомерційні підприємства, органом управління майном яких є департамент охорони здоров`я Запорізької міської ради, щодо іншого окремого індивідуально визначеного майна, яке перебуває в їх оперативному управлінні (на балансі) (п. 4.3 рішення).

Департаменту комунальної власності та приватизації міської ради надані повноваження на розроблення та затвердження Примірних договорів оренди комунального майна м. Запоріжжя, внесення змін (включення/виключення об`єктів) до Переліків першого та другого типу, прийняття рішення про надання дозволу на передачу в оренду майна або про відмову в укладанні договору оренди, у випадках, передбачених пунктами 4.2, 4.3 цього рішення, шляхом видання відповідного наказу (пункт 5 рішення).

Надалі рішенням Запорізької міської ради від 12.07.2023 № 60 до рішенням Запорізької міської ради від 26.08.2020 № 62 внесені зміни в частині суб`єктів, яким надані повноваження орендодавця комунального майна, а саме:

у підпункті 4.3 після слів «бюджетним установам, закладам, організаціям» доповнено словами комунальному підприємству «Виробниче ремонтно-експлуатаційне житлове об`єднання № 7»; міському комунальному підприємству «ОСНОВАНІЄ» та далі за текстом.

Рішенням Запорізької міської ради від 29.09.2023 № 203 «Про внесення змін до рішення Запорізької міської ради від 26.08.2020 № 62 «Деякі питання оренди комунального майна» до вищезазначеного рішення міської ради від 26.08.2020 № 62 внесені зміни.

Зокрема, пунктом 1.1 рішення від 29.09.2023 № 203 вирішено викласти пункт 3 рішення від 26.08.2020 № 62 в наступній редакції:

« 3. Затвердити перелік юридичних осіб, що надають соціально важливі послуги населенню, громадських організацій, які мають право на отримання в оренду комунального майна без проведення аукціону, згідно із додатком 1 до цього рішення.

Затвердити перелік громадських організацій, у тому числі релігійних, благодійних, волонтерських, об`єднань співвласників багатоквартирних будинків та інші, які мають право на отримання в оренду комунального майна без проведення аукціону, згідно з додатком 2 до цього рішення.

Відповідно до Додатку 1 до рішення міської ради від 29.09.2023 № 203 до переліку юридичних осіб та організацій, що надають соціально важливі послуги населенню, громадських організацій, які мають право на отримання в оренду комунального майна без проведення аукціону, на підставі наказу Департаменту управління активами Запорізької міської ради включені:

1. Органи державної влади, інші бюджетні організації, заклади, установи, які повністю фінансуються з державного бюджету.

2. Представницькі та виконавчі органи місцевого самоврядування м. Запоріжжя.

3. Установи, заклади, організації, підприємства, комунальні некомерційні підприємства, засновниками яких є Запорізька міська рада.

4. Заклади освіти, які мають ліцензію на провадження освітньої діяльності, заклади охорони здоров`я державної та комунальної форми власності.

5. Виборчі комісії, уповноважені здійснювати підготовку і проведення відповідних виборів.

6. Дитячо-юнацькі спортивні школи для організації навчально-тренувального процесу, що належать на правах комунальної власності Запорізькій міській територіальній громаді.

Розмір орендної плати для таких орендарів визначається на рівні 1 гривні на рік згідно з Порядком передачі в оренду державного та комунального майна, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.06.2020 № 483. Зазначені юридичні особи мають право на отримання в оренду комунального майна без проведення аукціону на підставі наказу Департаменту управління активами Запорізької міської ради.

Згідно із Додатком 2 до рішення міської ради від 29.09.2023 № 203 до переліку громадських організацій, в тому числі благодійних, релігійних, волонтерських, а також об`єднанням співвласників багатоквартирних будинків, які мають право на отримання в оренду комунального майна без проведення аукціону на підставі відповідного рішення Запорізької міської ради, включені:

1. Об`єднання співвласників багатоквартирних будинків для використання згідно зі статутною діяльністю.

2. Національно-культурні спілки та товариства.

3. Громадські організації, що використовують комунальне майно для безкоштовного релігійного навчання дітей у недільних школах.

4. Благодійні, релігійні, громадські організації для розміщення центру реінтеграції бездомних осіб (притулок для безхатченків та соціально незахищених людей з метою повернення таких осіб до самостійного повноцінного життя шляхом надання їм комплексу соціальних послуг), а також інші громадські організації, які провадять будь-яку соціальну, суспільно корисну, неприбуткову та вмотивовану діяльність, статутом якої передбачено провадження волонтерської діяльності.

5. Консульства іноземних держав.

6. Громадські організації, які мають статутною діяльністю допомогу (тимчасове розміщення, реабілітацію тощо) вимушено переселеним особам, дітям та дорослим особам з інвалідністю, Збройним Силам України, а також громадські організації ветеранів ( в тому числі, але не виключно - ветеранів Збройних Сил України) незалежно від призначення використання майна, окрім комерційних цілей.

Усі вищезазначені громадські організації, національно-культурні спілки та товариства, об`єднання співвласників багатоквартирних будинків, а також консульства іноземних держав, мають право на отримання в оренду комунального майна без проведення аукціону на підставі окремого рішення Запорізької міської ради. Розмір орендної плати визначається на підставі рішень Запорізької міської ради.

Пунктом 1.3 рішення міської ради від 29.09.2023 № 203 викладено в новій редакції пункт 4 рішення міської ради від 26.08.2020 № 62 та визначені суб`єкти, яким надані повноваження орендодавця комунального майна, серед них: комунальні підприємства (за винятком комунального підприємства «Виробниче ремонтно-експлуатаційне житлове об`єднання № 7» щодо майна, що перебуває в господарському віданні (на балансі) даних підприємств, а саме: структурних підрозділів комунальних підприємств; нерухомого майна незалежно від його площі; іншого окремого індивідуально визначеного майна (п. 4.2. рішення).

Вважаючи пункт 1.1. рішення Запорізької міської ради від 29.09.2023 № 203 «Про внесення змін до рішення Запорізької міської ради від 26.08.2020 № 62 «Деякі питання оренди комунального майна», пункт 1.3. рішення Запорізької міської ради від 29.09.2023 № 203 «Про внесення змін до рішення Запорізької міської ради від 26.08.2020 № 62 «Деякі питання оренди комунального майна», протиправними та нечинними, позивач звернувся з цим позовом до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України передбачено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір;

Публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Предметом спору у справі, яка переглядається, є рішення Запорізької міської ради від 29.09.2023 № 203 «Про внесення змін до рішення Запорізької міської ради від 26.08.2020 № 62 «Деякі питання оренди комунального майна».

Своєю чергою, рішенням Запорізької міської ради від 26.08.2020 № 62 «Деякі питання оренди комунального майна» органом місцевого самоврядування затверджені положення щодо управління майном територіальної громади, зокрема, щодо перелік суб`єктів, яким можливо надавати комунальне майно в оренду без проведення аукціону, орендної плати та повноважень орендодавця комунального майна.

Згідно зі статтею 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Відповідно до частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі-Закон № 280/97-ВР) рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

У статті 4 КАС України визначено терміни "нормативно-правовий акт" та "індивідуальний акт":

нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовуються неодноразово.

За цими ознаками рішення Запорізької міської ради від 26.08.2020 № 62 «Деякі питання оренди комунального майна», відповідно і рішення Запорізької міської ради від 29.09.2023 № 203 «Про внесення змін до рішення Запорізької міської ради від 26.08.2020 № 62 «Деякі питання оренди комунального майна», є нормативно-правовим актом.

У позовній заяві прокурор вказував про наявність ознак оскаржуваного рішення нормативно-правовому акту, з чим погодився суд першої інстанції, здійснивши розгляд справи з особливостями, визначеними статтями 264-265 КАС України.

Таким чином, у справі, яка переглядається, предметом спору є перевірка правомірності рішення органу місцевого самоврядування, прийнятого ним на виконання його владних управлінських функцій, яке має ознаки нормативно-правового акта.

Практика застосування статей 264-265 КАС України, яка підтверджує належність спорів, що виникають з оскарження актів органів місцевого самоврядування нормативно-правового характеру, до юрисдикції адміністративних судів, міститься, зокрема у постановах Верховного Суду від 21.12.2019 у справі № 826/14366/15, від 09.04.2020 у справі № 807/150/16, від 24.06.2021 у справі № 560/3160/20, від 01.09.2022 у справі № 520/16518/2020, від 11.05.2023 у справі № 380/23542/21, від 26.09.2023 у справі № 320/2015/22 та від 24.10.2023 у справі № 380/15810/21.

Колегія суддів вважає за потрібне зазначити, що суд апеляційної інстанції, переглядаючи рішення суду першої інстанції, не надав оцінки тому, чи містить оскаржуване рішення органу місцевого самоврядування ознаки нормативно-правового акту, констатувавши, що рішення Запорізької міської ради стосується питання, пов`язаного з орендою державного та комунального майна, дійшов висновку про те, що справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

При цьому, суд апеляційної інстанції, не переглядав рішення суду першої інстанції по суті заявлених вимог.

Згідно пункту 2 частини 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

З огляду на викладене, колегія суддів КАС ВС дійшла висновку про те, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 14.03.2023 - скасуванню, справа направленню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури - задовольнити частково.

Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16.10.2024 у справі № 280/3869/24 - скасувати.

Справу № 280/3869/24 направити до Третього апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді Н.В. Коваленко

С.Г. Стеценко