Справа № 420/22723/24
Суддя: Шляхтицький О.І.
Дата ухвалення: 2025-03-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

11 березня 2025 р.м. ОдесаСправа № 420/22723/24

Перша інстанція: суддя Білостоцький О.В.,

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача Шляхтицького О.І.,

суддів: Семенюка Г.В., Федусика А.Г.,

секретар Афанасенко Ю.М.,

за участю: представника Бериславської окружної прокуратури

Херсонської області прокурора Наумової Т.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційну скаргу Кочубеївської сільської ради об`єднаної територіальної громади на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2024 року у справі № 420/22723/24 за адміністративним позовом Керівника Бериславської окружної прокуратури Херсонської області в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Херсонській області, Херсонської обласної державної адміністрації (Херсонська обласна військова адміністрація) до Кочубеївської сільської ради об`єднаної територіальної громади про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог.

У липні 2024 року Керівник Бериславської окружної прокуратури Херсонської області в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Херсонській області звернувся до суду з вищевказаним адміністративним позовом, у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Кочубеївської сільської ради ОТГ щодо утримання у неналежному технічному стані, не придатному для використання за цільовим призначенням, захисної споруди цивільного захисту №81085, яка знаходиться за адресою: вул. Івана Богуна, 65, с. Орлове, Бериславський район, Херсонська область;

- зобов`язати Кочубеївську сільську раду ОТГ привести у належний технічний стан, придатний для використання за цільовим призначенням, захисну споруду цивільного захисту №81085, яка знаходиться за адресою: вул. Івана Богуна, 65, с. Орлове, Бериславський район, Херсонська область.

В обґрунтування позовних вимог зазначалось, що у зв`язку з військовою агресією Російської Федерації проти України та введенням на всій території України воєнного стану Бериславською окружною прокуратурою Херсонської області було здійснено вивчення стану додержання вимог законодавства в сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту (захисних споруд), розміщених в межах території Херсонської області.

При цьому було встановлено, що в межах Херсонської області, за адресою: вул. Івана Богуна, 65, с. Орлове, знаходиться захисна споруда цивільного захисту № 81085, яка через недодержання та порушення балансоутримувачем вимог законодавства України в сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту (захисних споруд) є обмежено готовою до використання за призначенням, через що не здатна забезпечити захист цивільного населення та, у разі використання за призначенням, може створювати загрозу для життя та здоров`я людей.

Відповідно до паспорту № 81085 протирадіаційного укриття, розташованого за вищевказаною адресою, власником та балансоутримувачем захисної споруди цивільного захисту є Кочубеївська сільська рада Бериславського району Херсонської області.

При цьому, Державна служба України з надзвичайних ситуацій, як центральний орган виконавчої влади, здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням. У той же час, Законом України №2655-ІХ, який набрав чинності 29.10.2022, внесено зміни до ст. 17-1 Кодексу цивільного захисту України, відповідно до яких центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, має право звертатися до адміністративного суду, крім позовів про застосування заходів реагування. Оскільки заходи державного нагляду і контролю вказаними суб`єктами не здійснюються, тому подання прокурором позову до суду є єдиним та ефективним засобом захисту порушених прав та інтересів держави.

Кочубеївська сільська рада Об?єднаної територіальної громади (далі ОТГ) проти задоволення позову заперечувала, надала до суду першої інстанції відзив на позовну заяву, у якому зазначила, що згідно із п. 9 глави 2 розділу VI Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту №579 за результатами оцінки стану готовності захисну споруду може бути визнано як готову, обмежено готову або неготову до використання за призначенням. Захисна споруда вважається обмежено готовою або неготовою, якщо вона має хоча б один із недоліків, зазначених в основних недоліках в утриманні захисних споруд, що погіршують стан їх готовності, наведених у додатку 13 до цих Вимог. У разі відсутності таких недоліків захисна споруда вважається готовою до використання за призначенням. Тобто, недоліки, які не вказані у додатку 13 Вимог як такі, що впливають на готовність захисної споруди цивільного захисту, не можуть трактуватись як такі, що спричиняють неготовність чи обмежену готовність споруди цивільного захисту. У додатку 13 до Вимог затверджено у табличній формі Основні недоліки в утриманні захисних споруд, що погіршують стан їх готовності, де колонці 1 відповідають недоліки у неготових захисних спорудах, а колонці 2 обмежено готових. Враховуючи, що захисній споруді встановлено статус обмежено готове, то посадовими особами ДСНС мало б бути встановлено саме недоліки, що відповідають колонці 2. Відповідач з цього приводу зауважив, що прокурор в адміністративному позові довільно трактує, що є недоліком, а що ні, інтерпретуючи у якості недоліків усе, що зазначено як відсутнє, навіть якщо воно не визначене вимогами саме як недолік.

Крім того, у відзиві представник відповідача посилався на те, що у керівника Бериславської окружної прокуратури Херсонської області в особі ГУ ДСНС у Херсонській області немає права на звернення до суду з даними позовними вимогами.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 18 жовтня 2024 року позов задовольнив.

Визнав протиправною бездіяльність Кочубеївської сільської ради Об?єднаної територіальної громади щодо невжиття заходів з утримання в належному технічному стані, придатному для використання за цільовим призначенням захисної споруди цивільного захисту №81085, яка знаходиться за адресою: вул. Івана Богуна, 65, с. Орлове, Бериславський район, Херсонська область.

Зобов`язав Кочубеївську сільську раду Об?єднаної територіальної громади () привести у належний технічний стан, придатний для використання за цільовим призначенням, захисну споруду цивільного захисту №81085, яка знаходиться за адресою: вул. Івана Богуна, 65, с. Орлове, Бериславський район, Херсонська область.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги.

Не погоджуючись з даним рішенням суду, Кочубеївська сільська рада Об?єднаної територіальної громади подала апеляційну скаргу.

В апеляційній скарзі зазначено, що рішення судом першої інстанції ухвалене з порушенням норм процесуального та неправильним застосуванням норм матеріального права, неповним з`ясуванням судом обставин, що мають значення для справи, невідповідністю висновків суду обставинам справи, недоведеністю обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважав встановленими, у зв`язку з чим просить його скасувати та ухвалити нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовити.

Апелянт, мотивуючи власну правову позицію, акцентує на таких обставинах і причинах незаконності і необґрунтованості оскаржуваного судового рішення:

- В порушення ч. 1 ст. 2 КАС України, а також п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України, суд першої інстанції відкрив провадження за поданим позовом та розглянув справу, замість відмови у відкритті провадження, оскільки даний спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, як такий, який взагалі не підлягає судовому розгляду;

- суд першої інстанції, через порушення свого обов`язку визначення належного відповідача та ч. 3 ст. 48 КАС України, задовольнив позовні вимоги до відповідача - Кочубеївської сільської ради ОТГ, яка не є належним відповідачем у даній справі, оскільки у зв`язку з утворенням Кочубеївської сільської військової адміністрації Бериславського району Херсонської області, з 27 жовтня 2022 року і на теперішній Кочубеївська сільська рада об`єднаної територіальної громади не здійснює свої повноваження, а її повноваження, фактично, виконує Кочубеївська сільська військова адміністрація Бериславського району Херсонської області, яка є іншою юридичною особою з кодом , в той час коли код ЄДРПОУ Кочубеївської сільської ради 40133096;

- суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні взагалі не висвітлив повноважень Херсонської обласної військової адміністрації на подання відповідного позову. Так само це питання не висвітлене і у позовній заяві. Жодним нормативно-правовим актом не передбачено повноваження військової адміністрації на подання подібного позову;

- у суду першої інстанції не було підстав брати до уваги докази, додані позивачем до позовної заяви, які одержані ним з перевищенням повноважень органів прокуратури. Інших допустимих доказів до позову не додано;

- суд першої інстанції проігнорував, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18 звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави;

- суд першої інстанції визнав протиправною бездіяльність Кочубеївської сільської ради щодо невжиття заходів з утримання в належному технічному стані, придатному для використання за цільовим призначенням захисної споруди цивільного захисту №81085, всупереч тому, що відповідач вчиняє дії щодо приведення у належний стан бомбосховища, що суперечить підходу до визначення оцінки бездіяльності, сформульованої у постанові від 13.06.2017 у справі № 12- 1393а17 Верховний Суд України та згодом Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 19.04.2018 у справі № 800/426/14;

- інші доводи апеляційної скарги відтворюють зміст відзиву до позову.

Обставини справи.

Суд першої інстанції встановив, що відповідно до паспорту та облікової картки захисної споруди цивільного захисту №81085 (протирадіаційне укриття), розташованої за адресою: вул. Івана Богуна, 65, с. Орлове, Бериславський район, Херсонська область, її балансоутримувачем є Кочубеївська сільська рада Бериславського району Херсонської області.

05.09.2023 за присутності представника балансоутримувача було проведено оцінку стану готовності, експлуатації і використання захисної споруди (протирадіаційного укриття) №81055, розташованої за адресою: вул. Івана Богуна, 65, с. Орлове, Бериславський район, Херсонська область, за результатами якої було складено акт.

Згідно цього акту встановлені наступні недоліки:

- загальний стан захисної споруди: технічний обмежено придатний;

- стан входів та аварійних виходів - не обладнано засобами для доступу мало мобільних груп населення;

- стан повітрозабірних оголовків, металевих віконниць, вихлопних каналів відсутні;

- стан обвалування окремо розташованого сховища відсутнє;

- протипожежний стан: укомплектованість первинними засобами пожежогасіння не укомплектовано, наявність схеми евакуації немає;

- температурно-вологісний режим і параметри повітряного середовища приміщень захисної споруди: забезпеченість вимірювальними приладами та їх стан не забезпечено;

- наявність робочого інструмента формування з обслуговування захисної споруди відсутній;

- наявність документації захисної споруди: опису обладнання та майна відсутній (окрім паспорту захисної споруди);

- наявність документів, що підтверджують проведення щорічних оглядів захисної споруди відсутні;

- результати перевірки експлуатації захисної споруди в режимі сховища протягом 6 годин з перевіркою роботи у режимах чистої вентиляції та фільтровентиляції не проводилась;

- стан дизельної електростанції (ДЕС): відсутня;

- висновок про можливість приведення захисної споруди у готовність до використання за призначенням упродовж 12 годин (згідно планом) відсутній.

Загальний висновок про стан захисної споруди №81085 відповідно до акту оцінки від 05.09.2023 протирадіаційне укриття оцінюється як обмежено готове до використання за призначенням. У спеціальному висновку зазначено, що захисна споруда підлягає капітальному ремонту. Також рекомендовано привести захисну споруду в стан готовності згідно вимог наказу МВС № 579 від 09.07.2018.

Пізніше, 14.02.2024 за присутності представника балансоутримувача було проведено оцінку стану готовності, експлуатації і використання захисної споруди (протирадіаційного укриття) №81085, розташованої за адресою: вул. Івана Богуна, 65, с.Орлове, Бериславський район, Херсонська область, за результатами якої було складено акт, в якому зазначено наступне:

- загальний стан захисної споруди: технічний не визначався;

- стан входів та аварійних виходів - не обладнано засобами для доступу мало мобільних груп населення;

- стан систем вентиляції проект не надано, відсутні;

- стан системи водопостачання - відсутня;

- стан каналізаційної системи - проект не надано, відсутня;

- справність системи опалення проект не надано, відсутня;

- справність систем електропостачання та електроосвітлення мають пошкодження розетки та вимикачі;

- протипожежний стан: укомплектованість первинними засобами пожежогасіння не укомплектовано, наявність схеми евакуації немає;

- справність систем зв?язку та оповіщення - відсутні;

- стан заземлення електрообладнання має сліди корозії;

- стан гідроізоляції проект не надано, відсутня;

- протипожежний стан: автоматичні системи пожежогасіння та сигналізації проект не надано, відсутні; укомплектованість пожежних кранів не укомплектовано;

- температурно-вологісний режим і параметри повітряного середовища приміщень захисної споруди: температура, відносна вологість у приміщенні заміри не проводились, забезпеченість вимірювальними приладами та їх стан не забезпечено;

- наявність робочого інструмента формування з обслуговування захисної споруди відсутній;

- наявність документації захисної споруди: опису обладнання та майна відсутній (окрім паспорту захисної споруди, опису обладнання та майна, журнал перевірки стану захисної споруди, план приведення захисної споруди у готовність, порядок провітрювання захисної споруди, інструкція з протипожежної безпеки, правила поведінки у захисній споруді, функціональні обов`язки особового складу);

- проведення навчання та рівень знань і навичок формування з обслуговування захисної споруди не проводилось.

Загальний висновок про стан захисної споруди № 81085 відповідно до акту оцінки від 14.02.2024 протирадіаційне укриття оцінюється як обмежено готове до використання за призначенням. У рекомендаціях щодо приведення захисної споруди у готовність до використання за призначенням зазначено наступне:

1) забезпечити можливість користування входом та достатню (нормативну) пропускну спроможність до захисної споруди цивільного захисту у середину її приміщень особам з інвалідністю та іншими мало мобільним групам населення відповідно до пункту 6 розділу ІІ Вимог;

2) обладнати усі розетки, установлені в захисній споруді цивільного захисту, трафаретними позначеннями: Радіо, Телефон, 220 В, на стіні або у вигляді табличок відповідно до абзацу 5 пункту 9 розділу ІІ Вимог;

3) скласти (розробиш) необхідну документацію щодо підтримання захисної споруди цивільного захисту у готовності до використання за призначенням відповідно до глави 3 розділу VI та додатків 15, 16. 17 Вимог;

4) скласти (розробити необхідну документацію захисної споруди цивільного захисту відповідно до п.19 Акту оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту та додатку 18 Вимог;

5) виконати першочергові підготовчі заходи, роботи відповідно до п.3 глави 1 розділу VII Вимог;

6) забезпечити формування з обслуговування захисної споруди засобами індивідуального захисту, радіаційної і хімічної розвідки, спеціальної обробки, зв?язку відповідно до п. 5 глави І розділу VІІ та додатку 19 Вимог;

7) забезпечити захисну споруду цивільного захисту необхідним майном на розрахункову чисельність населення, що підлягає укриттю, відповідно до переліку майна, необхідного для укомплектування захисної споруди відповідно до п. 6 глави 1 розділу VII та додатків 20, 21 Вимог;

8) вжити вичерпних заходів шодо забезпечення населення, яке підлягає укриттю, прибувати до захисної споруди цивільного захисту, із засобами індивідуального захисту, дводобовим запасом продуктів у поліетиленовій упаковці, а також найбільш необхідними речами відповідно до пункту 2 глави 4 розділу VІІІ;

9) для організації роботи з виведення (евакуації) осіб, які укриваються у захисній споруді цивільного захисту, виконати заходи відповідно до п.17, 18 глави 4 розділу VII.

При цьому, Головне управління ДСНС в Херсонській області листом від 26.04.2024 повідомило Керівника Бериславської окружної прокуратури Херсонської області про те, що заходи державного нагляду (контролю) щодо перевірки готовності протирадіаційного укриття до використання за призначенням не вживались, оскільки з 13.03.2022 припинено проведення планових та позапланових перевірок.

Також Головне управління ДСНС в Херсонській області листом від 26.04.2024 повідомило Керівника Бериславської окружної прокуратури Херсонської області, що ГУ ДСНС України в Херсонській області не зверталось до суду з позовом до Кочубеївської сільської ради Бериславського району Херсонської області про усунення порушення у сфері утримання, використання та реконструкції захисних споруд цивільного захисту.

З огляду на зазначене, Керівник Бериславської окружної прокуратури Херсонської області звернувся з позовом до Одеського окружного адміністративного суду.

Вказані обставини сторонами не заперечуються, а отже є встановленими.

Висновок суду першої інстанції.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач допустив протиправну бездіяльність стосовно невжиття заходів щодо утримання в належному технічному стані, придатному для використання за цільовим призначенням захисної споруди цивільного захисту №81085, яка знаходиться за адресою: вул. Івана Богуна, 65, с. Орлове, Бериславський район, Херсонська область.

Отже, суд першої інстанції дійшов висновку про наявність підстав для зобов`язання відповідача вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до використання за призначенням захисної споруди цивільного захисту №81085, яка знаходиться за адресою: вул. Івана Богуна, 65, с. Орлове, Бериславський район, Херсонська область.

Джерела права й акти їх застосування та оцінка суду.

За змістом частини 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Надаючи оцінку правомірності дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частинами третьою-п`ятою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття інтерес держави.

У рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави, висловив міркування, згідно із яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 Кодексу адміністративного судочинства України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України Про прокуратуру визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Згідно із частиною третьою статті 23 Закону України Про прокуратуру прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України Про прокуратуру дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- якщо відсутній орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або неналежним чином здійснює захист інтересів держави.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

Своє право на звернення до суду з цим позовом Керівник Бериславської окружної прокуратури Херсонської області, з посиланням на приписи Кодексу цивільного захисту України, Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052, обґрунтовує тим, що ані Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Херсонській області, ані Херсонською обласною військовою адміністрацією, як спеціально уповноваженими органами у сфері контролюю за станом утримання та використання об`єктів цивільного захисту, не вжито повних, вичерпних та достатніх заходів до зобов`язання Кочубеївської сільської ради об`єднаної територіальної громади привести захисну споруду цивільного захисту в стан, придатний для її використання за призначенням.

Вирішуючи питання стосовно наявності у Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Херсонській області обсягу компетенції для набуття повноважень позивача у цій справі, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно із пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138, балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138).

Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджено наказом МВС України від 09.07.2018 № 579.

Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (пункт 1 розділу ІІ наказ МВС України від 09.07.2018 № 579).

Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ наказу МВС України від 09.07.2018 № 579).

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052, установлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Згідно із пунктом 3 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052, основними завданнями ДСНС є:

1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;

2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Відповідно до пункту 4 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052, ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;

- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;

- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання;

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;

- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

У постановах від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23 та від 30.01.2025 у справі № 400/10777/23 Верховний Суд, проаналізувавши законодавчі положення щодо обсягу повноважень ДСНС у питанні реалізації державної політики щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та, відповідно, правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

Законом України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту від 21.04.2021 №2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Одночасно, вказаним нормативно-правовим актом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 частини другої цієї статті (у редакції на момент звернення позивача із цим позовом до суду) такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

З урахування наведеного суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту населення України).

При цьому, Кодексом цивільного захисту населення України не передбачено повноважень Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Херсонській області до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача.

Тому, прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з ним.

До аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 03.08.2023 у справі №260/4120/22, від 11.08.2023 у справі №560/10015/22, від 09.09.2023 у справі №260/4044/22, від 21.02.2024 у справі №580/4578/22, від 14.11.2024 у справі № 160/14510/22, від 06.12.2024 у справі № 160/8894/22.

Відносно наявності в Херсонської обласної військової адміністрації обсягу компетенції для набуття повноважень позивача у даній справі, колегія суддів зазначає наступне.

У своїй діяльності Херсонська обласна військова адміністрація, у тому числі, керується приписами Закону України Про місцеві державні адміністрації.

Пунктом 16 частини 1 статті 16 Закону України Про місцеві державні адміністрації передбачено, що місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за станом захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони).

Згідно із п.20 ч.2 ст.15 Закону України Про правовий режим воєнного стану військові адміністрації населених пунктів на відповідній території здійснюють повноваження із організації та здійснення заходів, пов`язаних із мобілізаційною підготовкою, мобілізацією, демобілізацією та цивільним захистом.

Натомість, суд апеляційної інстанції зазначає, що наявність у Херсонської обласної військової адміністрації повноважень на здійснення контролю за станом захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони) не вказує на наявність у неї повноважень щодо звернення до суду з позовом про приведення захисної споруди у стан готовності для використання за призначенням.

За наслідком дослідження змісту Закону України Про правовий режим воєнного стану, Закону України Про місцеві державні адміністрації суд апеляційної інстанції зазначає, що вказаними нормативно-правовими актами не наділено Херсонську обласну військову адміністрацію повноваженнями на звернення до адміністративного суду із позовом щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду цивільного захисту в належний технічний стан, придатний для використання за цільовим призначенням.

Отже, з урахуванням наведеного апеляційний адміністративний суд зазначає, що в досліджуваній ситуації Керівник Бериславської окружної прокуратури Херсонської області не обґрунтував, а колегією суддів не установлено наявності як в Головного управління ДСНС у Херсонській області так і в Херсонської обласної військової адміністрації повноважень на звернення до суду із заявленими у даному позові вимогами.

Означене спростовує відповідні доводи Керівника Бериславської окружної прокуратури Херсонської області, які викладено в обґрунтування заявлених позовних вимог, а також висновки Одеського окружного адміністративного суду, наведені в оскаржуваному рішенні від 18.10.2024 у справі № 420/22723/24.

Суд апеляційної інстанції відхиляє посилання прокурора та суду першої інстанції на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, яку викладено в постанові від 18.07.2018 у справі № 820/4717/16, адже висновки суду касаційної інстанції у наведеному судовому рішенні не є релевантними по відношенню до досліджуваної ситуації.

Зокрема, Великою Палатою Верховного Суду досліджувалось питання щодо можливості розгляду справи в порядку адміністративного судочинства. Водночас, судом касаційної інстанції не перевірялось та не досліджувалось питання стосовно доцільності та необхідності звернення до суду керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області через призму наявності у такого органу повноважень на подання до суду позову про зобов`язання балансоутримувача та/або власника вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту.

Апеляційний суд зауважує, що жодних висновків про те, що орган Державної служби України з надзвичайної ситуації уповноважений на звернення до суду з позовом про зобов`язання вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту попри відсутність у законодавстві прямої вказівки про це, постанова Великої Палати Верховного Суду від 18.07.2018 у справі №820/4717/16 не містить.

В контексті наведеного суд апеляційної інстанції уважає за доцільне відмітити, що згідно із останньою правовою позицією Верховного Суду положеннями Кодексу цивільного захисту населення України не передбачено повноважень органу ДСНС на звернення до суду із позовними вимогами про вжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту.

Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано і в постанові від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23, у якій Суд указав, що на відміну від попередньої редакції норми статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України її чинна редакція (з 29.10.2022) передбачає право ДСНС на звернення до суду також і з інших підстав, визначених законом.

Тотожний підхід був застосований Верховним Судом при розгляді справ: № 520/13187/23 - 06.03.2025; № 420/22304/23 - 30.01.2025 .

За правилами процесуального закону відсутність визначених законом підстав для звернення до суду прокурора має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

Однак, такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України).

Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду у справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постанові від 18.07.2019 у справі № 826/15794/17.

У постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.

Підстави для скасування рішення повністю із залишенням позовної заяви без розгляду містить стаття 319 КАС України, відповідно до частини 1 якої судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Згідно із п.1 ч.1 ст.240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

З урахуванням наведеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про порушення судом першої інстанції норм процесуального права в частині незастосування процесуальних наслідків, визначених пунктом 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України, що згідно приписів статті 319 Кодексу адміністративного судочинства України є підставною для скасування оскаржуваного судового акту.

Керуючись ст.ст.240, 308, 311, 319, 321, 325, 329 КАС України, апеляційний адміністративний суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Кочубеївської сільської ради об`єднаної територіальної громади - задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2024 року у справі № 420/22723/24 скасувати.

Позовну заяву Керівника Бериславської окружної прокуратури Херсонської області в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Херсонській області, Херсонської обласної державної адміністрації (Херсонська обласна військова адміністрація) до Кочубеївської сільської ради об`єднаної територіальної громади про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії залишити без розгляду.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, за виключенням випадків, передбачених підпунктами а), б), в), г) пункту 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Дата складення та підписання повного тексту судового рішення 17 березня 2025 року.

Суддя-доповідач О.І. Шляхтицький
Судді Г.В. Семенюк А.Г. Федусик