Справа № 1.380.2019.004998
Суддя: Лунь Зоряна Іванівна
Дата ухвалення: 2025-03-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

14 березня 2025 рокусправа № 1.380.2019.004998
Львівський окружний адміністративний суд у складі головуючої судді Лунь З.І., розглянув у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Львівській області до Західного офісу Державної аудиторської служби України про визнання протиправними дій, зобов`язання утриматись від вчинення дій.

в с т а н о в и в:

До суду надійшла позовна заява Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Львівській області (79041, м. Львів, вул. Героїв УПА, 73, корпус 8) до Західного офісу Державної аудиторської служби України (79000, м. Львів, вул. Костюшка, 8) про визнання протиправними дій, зобов`язання утриматись від вчинення дій, в якому просить суд:

- визнати протиправними дії Західного офісу Державної аудиторської служби України щодо пред`явлення обов`язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства від 31.07.2019 № 04-15м/7435-2019;

- зобов`язати Західний офіс Державної аудиторської служби України утримати від вчинення дій спрямованих на реалізацію результатів ревізії.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначив, що Західний офіс Держаудитслужби провів ревізію фінансово-господарської діяльності Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Львівській області за період з 01.01.2017 до 31.03.2019 , за результатами якої склав акт від 16.07.2019 №04-23/5. Згідно із цим актом під час ревізії встановлено фінансові порушення, які призвели до матеріальної шкоди (збитків) в розмірі 303,3тис. грн. Позивач подав свої заперечення на акт, однак орган фінансового контролю надіслав позивачеві лист від 31.07.2019 №0415м/4735-2019 з вимогою усунути порушення законодавства, виявлені під час ревізії, додавши до цього листа свій висновок на заперечення (зауваження) до акту. Позивач вважає дії відповідача щодо пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги протиправними, при цьому заперечує як констатовані відповідачем порушення, так і факт заподіяння матеріальної шкоди (збитків) та не погоджується з визначеним контролюючим органом способом усунення цих порушень.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 05.12.2019, яке залишив без змін Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 11.03.2020, в задоволенні позову відмовлено повністю.

Львівський окружний адміністративний суд, покликаючись на висновки, наведені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі №820/3534/16 та постанові Верховного Суду від 27.11.2019 у справі №1440/1820/18, зазначив, що збитки, про наявність яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. У цьому випадку відповідач пред`явив позивачеві вимогу, у якій вказано на виявлені під час ревізії збитки та їхній розмір, а також допущені позивачем порушення, які необхідно усунути. На переконання суду, зазначена вимога та оспорювані дії відповідача не призвели до порушення прав та інтересів позивача, що зумовлює відсутність правових підстав для задоволення позову.

Апеляційний суд погодився з таким висновком суду першої інстанції.

Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Львівській області не погодилося із висновками суду до подало касаційну скаргу, в якій просило скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 05.12.2019 і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.03.2020 та ухвалити нове судове рішення, яким позов задовольнити.

Постановою Верховного Суду від 14.12.2023 у цій справі ухвалено касаційну скаргу Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Львівській області задовольнити частково; рішення Львівського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2020 року скасувати; направити справу №1.380.2019.004998 на новий судовий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду.

Верховний Суд, скасовуючи рішення судів попередніх інстанцій, вказав на те, що оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій не можуть вважатися обґрунтованими та законними, а тому підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

При цьому Верховний Суд зазначив таке.

(…)47. За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

48. Таку правову позицію неодноразово висловлював Верховний Суд, зокрема, у постановах від 22 жовтня 2020 року у справі №820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі №826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі №160/5323/20, від 2 листопада 2021 року у справі №420/6808/19, від 12 травня 2022 року у справі №620/4169/20, від 22 грудня 2022 року у справі №826/13003/17, від 21 березня 2023 року у справі № 560/4370/22.

49. Натомість, суди попередніх інстанцій, відмовляючи в позові, виходили зокрема з того, що правильність обчислення збитків має перевірятись судом, який розглядає позов Держаудитслужби про стягнення збитків, а не під час вирішення справи за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, указував також на те, що вимога органу фінансового контролю від 31 липня 2019 року № 04-15м/7435-2019 не порушує прав позивача. Зазначене послуговало підставами для відмови у задоволенні позовних вимог у цій справі.(…)

(…)52. Також суди залишили поза увагою юридичну природу згаданої вимоги, яка, як уже зазначалося, є індивідуально-правовим актом, обов`язковим до виконання відповідною підконтрольною установою в силу закону, та відповідно здатна впливати на господарську діяльність такої установи.

Означені висновки Верховний Суд мотивує так.

(…)53. Проаналізувавши зміст вимоги відповідача від 31 липня 2019 року №04-15м/7435-2019, Верховний Суд констатує, що вона не містить прямої вимоги про стягнення збитків хоч і вказує на необхідність усунення виявлених порушень. При цьому контролюючий орган у вимозі не лише констатував факти виявлених ревізією порушень і визначив розмір заподіяних цим збитків, а й вимагав їх усунення, визначивши для цього конкретні способи.

54. Отже, наведене в сукупності не виключає права підконтрольної установи на перевірку оскаржуваної вимоги в судовому порядку.

55. Подібні за змістом висновки висловлені Верховним Судом у постановах від 22 грудня 2022 року у справі №826/13003/17 та від 06 липня 2023 року у справі №1740/2398/18.

56. Як убачається з матеріалів справи, позивач у позовній заяві оскаржує дії відповідача щодо пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги, при цьому заперечує як констатовані відповідачем порушення, так і факт заподіяння матеріальної шкоди (збитків) та не погоджується з визначеним контролюючим органом способом усунення цих порушень.

57. Таким чином, Верховний Суд зазначає, що у розглядуваному випадку суди попередніх інстанцій фактично поставили право позивача на доступ до суду у залежність від того, чи реалізує таке право відповідач, при цьому залишили поза увагою юридичну природу вимоги органу фінансового контролю, безпосередні підстави звернення до суду, не надали оцінку доводам учасників справи по суті вимоги, не дослідили наявні у матеріалах справи докази і не надали оцінку обставинам справи.(…)

Матеріали адміністративної справи №1.380.2019.004998 отримано Львівським окружним адміністративним судом 29.12.2023 за вх.№100216.

29.12.2023 після автоматизованого розподілу для розгляду справи визначено суддю Лунь З.І.

Ухвалою від 02.01.2024 прийнято адміністративну справу №1.380.2019.004998 до провадження, та вирішено розгляд справи здійснювати за правилами спрощеного позовного провадження без виклику учасників.

На виконання ухвали суду представник Західного офісу Державної аудиторської служби України подав пояснення, в яких зазначив, що відповідно п. 6.2 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби України на II квартал 2019 року Західним офісом Держаудитслужби України проведена ревізія фінансово-господарської діяльності Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Львівській області за період з 01.01.2017 по 31.03.2019, якою встановлено порушення та недоліки, що відображені в акті ревізії від 16.07.2019 №04-23/5. Акт ревізії підписаний 19.07.2019 із запереченнями, на які 31.07.2019 надано висновок, згідно з яким наведені в запереченнях факти не підтвердились. Вказаною ревізією виявлено фінансові правопорушення, які призвели до матеріальної шкоди (збитків) в загальній сумі 303,3 тис. гривень. Внаслідок вжитих заходів під час ревізії забезпечено відшкодування незаконних ви коштів Фонду на загальну суму 7,4 тис. гривень. Зокрема, в порушення пункту 1 статті 1191 Цивільного кодексу України та ст.130 КЗпП України Управлінням Фонду не забезпечено подання регресного позову щодо відшкодування витрат на виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу, сплати єдиного соціального внеску, судових зборів, витрат на відшкодування матеріальної шкоди внаслідок незаконного звільнення трьох працівників Управлінню Фонду завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну 157,7 тис. гривень. Всупереч ст.1 Закону України від 24.03.1995 №108/95-ВР «Про оплату праці» зайво використано фонд заробітної плати на утримання трьох незаконно звільнених працівників внаслідок їх поновлення на роботу за судовими рішеннями без внесення керівником Управління Фонду відповідних змін до штатного розпису на суму 33,2 тис. грн (в т.ч. нарахування 4,7 грн.). Відповідно до пункту 1 статті 1191 Цивільного кодексу України, особа, яка відшкодувала шкоду, завдану іншою особою, має право зворотної вимоги (регресу) до винної особи у розмірі виплаченого відшкодування, якщо інший розмір не встановлений законом. Аналогічна правова позиція викладена в ухвалах Вищого адміністративного суду України від 28.10.2015 у справі № К/9991/84792/11 та від 02.03.2016 № К/800/52428/13. Згідно з ст.130 КЗпП України відшкодування шкоди провадиться незалежно від притягнення працівника до дисциплінарної, адміністративної чи кримінальної відповідальності за дії (бездіяльність), якими заподіяна шкода підприємству, установі, організації. В зв`язку з тим, що відповідно до рішень суду накази на звільнення працівників Управління визнано незаконними позивачем понесено додаткові витрати на загальну суму 157,7 тис. грн, тобто нанесено на цю суму Управлінню матеріальну шкоду (збитки) і не забезпечено звернення до суду для встановлення винної особи, яка б мала відшкодувати вказані витрати коштів. Щодо відновлення на посадах незаконно звільнених працівників при відсутності посад, керівник повинен був внести відповідні зміни до штатного розпису, а не утримувати їх понад штат і те що виплати проведені в межах фонду заробітної плати не спростовує наявність порушення. Пунктом 5 ст. 23 Закону України від 28.12.2014 №77-УІІІ «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування» передбачено, що підставою для відмови в наданні допомоги по тимчасовій непрацездатності є захворюванням або травма, що сталися внаслідок алкогольного, наркотичного, токсичного сп`яніння або дій, пов`язаних з таким сп`янінням. По причині відсутності на листках непрацездатності позначок про сп`яніння травмованих осіб та не проведенням суб`єктами господарювання у встановленому порядку з`ясування обставин та причин отримання травм невиробничого характеру, що передбачено додатком 3 Порядку розслідування та обліку нещасних випадків невиробничого характеру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.03.2001 №270, на виплату допомога тимчасовій непрацездатності 10-ти осіб, які на момент отримання травм перебували в стані алкогольного сп`яніння зайво використано кошти Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності в сумі 110,0 тис. гривень. Відтак, підставність визначення органом Держаудитслужби у встановленому законодавством порядку збитків, їх наявності чи відсутність, підтвердження чи спростування відповідними і належними первинними бухгалтерськими (фінансовими) документами, правильність трактування порушення, яким завдано збитків, визначається судом, який розглядає позов про відшкодування таких збитків. При цьому у наведених та прийнятих рішеннях Верховного Суду, в яких надається правова оцінка вимозі про усунення виявлених порушень, що спричинили збитки (предметом позову фактично у всіх випадках є визнання протиправної та скасування вимоги органу державного фінансового контролю) не досліджується правомірність вимоги (в частині усунення порушень, яким завдано збитки) як акту індивідуальної дії (рішення). Водночас, як вбачається із рішень Верховного Суду, про наявність збитків може бути зазначено у вимозі або на такі збитки вказує вимога органу державного фінансового контролю. Отже, зазначення чи вказівка на заподіяння збитків може бути підставою для добровільного відшкодування збитків об`єктом контролю, але це не засвідчує про примусовість такої вказівки. Виходячи з наведеного, виносячи дану вимогу, Західний офіс у передбачений Законом спосіб реалізував свої владні управлінські функції і жодним чином не порушив прав та свобод позивача. Враховуючи наведене вище, просив у задоволенні позову відмовити.

22.02.2024 Верховним Судом зареєстровано заяву Західного офісу Держаудитслужби про роз`яснення постанови Верховного Суду від 14.12.2023.

Ухвалою судді Верховного Суду від 11.03.2024 постановлено витребувати з Львівського окружного адміністративного суду матеріали адміністративної справи №1.380.2019.004998 за позовом Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Львівській області до Західного офісу Державної аудиторської служби України про визнання протиправними дій, зобов`язання утриматися від вчинення дій.

Ухвалою суду від 03.04.2024 зупинено провадження у справі №1.380.2019.004998 до повернення справи з суду касаційної інстанції.

Відповідно до журналу передачі вхідної кореспонденції справу №1.380.2019.004998, після повернення з суду касаційної інстанції, 13.01.2025 передано судді Лунь З.І.

Ухвалою від 14.01.2025 провадження у справі №1.380.2019.004998 поновлено.

Інших заяв по суті справи до суду не надходило.

Суд встановив таке.

Західний офіс Держаудитслужби відповідно до ст.11 Закону України від 26.01.1993 №2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі Закон №2939-ХІІ) та пункту 6.2 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби України на II квартал 2019 року провів ревізію фінансово-господарської діяльності Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Львівській області за період з 01.01.2017 до 31.03.2019.

Ревізію проведено з 16.04.2019 по 10.07.2019 (із зупиненням з 15.05.2019 по 21.06.2019) у відповідності до питань програми ревізії та робочого плану, з відома начальника Управління Фонду Лучишина І.Я., заступника начальника Управління Фонду ОСОБА_1 та начальника відділу бухгалтерського обліку - головного бухгалтера Андрусевич О.М.

За результатами проведеної ревізії Західний офіс Держаудитслужби складено Акт ревізії фінансово-господарської діяльності Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Львівській області за період з 01.01.2017 по 31.03.2019 від 16.07.2019 №04 23/5.

Згідно із цим актом під час ревізії виявлено фінансові правопорушення, які призвели до матеріальної шкоди (збитків) в загальній сумі 303,3 тис. грн. Внаслідок вжитих заходів під час ревізії забезпечено відшкодування коштів Фонду на загальну суму 7,4 тис. грн.

Опрацювавши Акт ревізії Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Львівській області надала Західному офісу Держаудитслужби заперечення (застереження) до Акту ревізії фінансово-господарської діяльності Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Львівській області за період з 01.01.2017 по 31.03.2019.

Управлінням виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Львівській області отримано від Західному офісу Держаудитслужби висновки на заперечення до Акту комісії. Відповідачем не враховано зауважень позивача до Акту ревізії.

В подальшому, Західним офісом Держаудитслужби прийнято рішення, оформлене листом від 31.07.2019 №04-15м/4735-2019 «Про пред`явлення обов`язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень». Зокрема, на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення, державного фінансового контролю в Україні» (надалі - Закон), підпункту 9, пункту 4, підпункту 16 пункту 6 Положення про Державну аудиторську службу, України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43, п.46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, і міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550, Західний офіс Держаудитслужби вимагає:

Визнати винною особу у вчиненні даного порушення (не забезпечено подання регресного позову щодо відшкодування витрат на виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу, сплати єдиного соціального внеску, судових зборів, витрат на відшкодування матеріальної шкоди внаслідок незаконного звільнення трьох працівників Управлінню Фонду завдано матеріальної шкоди на суму 157,7тис. грн.) та відповідно до ст.ст.130-136 КЗпП вирішити питання про відшкодування завданих Управлінню Фонду збитків.

Забезпечити відшкодування шкоди (збитків) в сумі 33,2тис.грн. відповідно до cт.ст. 130-136 Кодексу Законів про працю України, заподіяної внаслідок утримання понадштатних осіб та невідпрацьованого обсягу роботи.

Вжити заходи щодо відшкодування зайво використаних коштів Фонду в сумі 105,1тис.грн., шляхом проведення претензійно-позовної роботи з страхувальниками.

Вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень і недоліків разом, із завіреними копіями підтвердних первинних, розпорядчих та інших документів надати управлінню Західного офісу Держаудитслужби до 30.08.2019.

Західний офіс Держаудитслужби наголосило, що відповідно до ст.15 Закону №2939-XII законні вимоги осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Вважаючи протиправною та такою, що підлягає скасуванню вимога Західного офісу Держаудитслужби викладена у листі від 31.07.2019 ї №04-15м/7435-2019 «Про пред`явлення обов`язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень», позивач звернувся з даним позовом до суду.

Вирішуючи зазначений спір суд зазначає таке.

Згідно із положеннями ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Статтею 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі, Закон №2939-XII) передбачено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі, орган державного фінансового контролю).

Відповідно до ч.1 ст.2 Закону № 2939-XII, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі, підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування установлюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до вимог ст. 4 Закону № 2939-XII, інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

На підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності відповідно до цього Закону проведено державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органу державного фінансового контролю не проводиться.

Пунктом 7 ст.10 Закону №2939-XII передбачено, що органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Згідно із змістом ст. 11 Закону № 2939-XII, плановою виїзною ревізією вважається ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за місцезнаходженням такої юридичної особи чи за місцем розташування об`єкта права власності, стосовно якого проводиться така планова виїзна ревізія.

Частиною 2 ст.15 Закону №2939-XII передбачено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Відповідно до вимог п. 1, п.п. 1, 3 п. 3, п.п. 2, 3, 9 п. 4, п.п. 16, п. 6, п. 7 Положення про Державну аудиторську службу України, яке затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин, далі Положення № 43), центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, є Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба).

Основними завданнями Держаудитслужби, зокрема, є: реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю; здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів.

Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Поряд з цим, Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктів господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належать суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду в інших суб`єктів господарювання визначає Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин, далі Порядок №550).

Згідно з п.п. 2, 3 Порядку № 550, інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Пунктами 4-8, 12 Порядку №550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться органами державного фінансового контролю відповідно до Закону та цього Порядку.

Згідно з п.16 Порядку №550, ревізія проводиться шляхом: - документальної перевірки, що передбачає встановлення відповідності законодавству установчих, фінансових, бухгалтерських (первинних і зведених) документів, статистичної, фінансової та бюджетної звітності, господарських договорів, розпорядчих та інших документів об`єкта контролю, пов`язаних із плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності (далі - документи об`єкта контролю). Надання документів об`єкта контролю посадовим особам органу державного фінансового контролю забезпечується керівником об`єкта контролю чи його заступником у строк, який зазначається посадовими особами органу державного фінансового контролю у вимозі про надання документів та встановлюється з урахуванням запитуваного обсягу таких документів; - фактичної перевірки, що передбачає контроль за наявністю грошових сум, цінних паперів, бланків суворої звітності, оборотних і необоротних активів, інших матеріальних і нематеріальних цінностей шляхом проведення інвентаризації, обстеження та контрольного обміру виконаних робіт, правильністю застосування норм витрат сировини і матеріалів, виходу готової продукції і природних втрат шляхом організації контрольних запусків у виробництво, контрольних аналізів готової продукції та інших аналогічних дій за участю відповідних посадових осіб органу державного фінансового контролю або фахівців інших органів, підприємств, установ та організацій. Посадові особи органу державного фінансового контролю мають право вимагати від керівників об`єкта контролю організацію та проведення фактичної перевірки в присутності посадових осіб органу державного фінансового контролю та за участю матеріально-відповідальних осіб, а у разі перевірки обсягу виконаних робіт - також представників суб`єкта господарювання - виконавців робіт.

Документальна і фактична перевірки проводяться щодо дотримання вимог законів та інших нормативно-правових актів. Фактична перевірка здійснюється станом на дату її проведення незалежно від періоду, що підлягає ревізії. Для підтвердження результатів фактичної перевірки та фактів, що стосуються періоду, який підлягає ревізії, посадові особи органу державного фінансового контролю можуть перевіряти документи об`єкта контролю і за інші періоди фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

То ж, суд вважає, що спірна у даній справі вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом в силу закону.

З наведеного мотиву, суд зазначає, що предметом судового розгляду у даній справі є вимога Західного офісу Держаудитслужби викладені у листі від 31.07.2019 ї №04-15м/7435-2019 «Про пред`явлення обов`язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень», який є актом індивідуальної дії.

При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Згідно з усталеною практикою Верховного Суду (зокрема, але не виключно, постанови ВС від 08.05.2018 у справі №826/3350/17, від 26.03.2020 у справі №2040/6730/18, від 06.07.2023 у справі №1740/2398/18, від 22.12.2023 у справі №826/18064/17, від 02.07.2024 у справі №600/2824/23-а, від 25.07.2024 у справі № 160/12986/21), під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати, чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги, як індивідуально-правового акту.

У вказаних постановах Верховний Суд також досліджував питання: якою є правова природа «законної вимоги» контролюючого органу, її правове навантаження.

Так, «законна вимога» контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.

При цьому, «законність» письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, що в силу статті 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

В контексті спірних правовідносин необхідно також дослідити правову природу встановлених ревізією порушень, перевірити доведеність фактів порушень під час здійснення фінансово-господарської діяльності підконтрольної організації, які і стали підставою для виставлення оскаржуваної вимоги.

Такі висновки суду відповідають також правовій позиції Верховного Суду, яка викладена в постанові від 25.07.2024 у справі № 160/12986/21.

З огляду на викладене, надаючи оцінку правомірності вимоги органу державного фінансового контролю про усунення виявлених порушень в оскаржуваній частині, з урахуванням доводів учасників справи, суд вважає так.

Щодо вимоги відповідача розглянути матеріали проведеної ревізії та видати відповідний розпорядчий документ, яким визначити осіб, відповідальних за виявлені ревізією порушення, розглянути питання щодо притягнення вказаних осіб до відповідальності (пункт 1), суд вважає, що така вимога суперечить пункту 50 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами від 20.04.2006 №550, оскільки повноваження щодо виявлення осіб винних у вказаних порушеннях і притягнення їх до адміністративної, матеріальної чи дисциплінарної відповідальності належать органу державного фінансового контролю відповідачу, який проводив інспектування. Така правова позиція також узгоджується з правовою позицією, що викладена у Постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі №820/3534/16.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року по справі № 818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

У постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

Обґрунтованість, в силу статті 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

Верховний Суд у постановах від 20 лютого 2018 року та від 08 травня 2018 року у справах №822/2087/17 та № 826/3350/17 відповідно зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.

З проведеного вище аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII, з чим кореспондується пункт 50 Порядку № 550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

Таку ж саму правову позицію Верховний Суд застосував, зокрема у постановах від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20, від 22 жовтня 2020 року у справі № 820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/6808/19, від 09 березня 2023 року у справі № 500/2489/21, від 06 липня 2023 року у справі № 1740/2398/18.

При цьому, на думку суду, спонукання позивача самостійно визначити винних осіб за виявлені ревізією порушення, та які саме заходи впливу вжити до вказаних осіб, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства.

Щодо вимоги стосовно вжиття заходів у межах чинного законодавства, щодо відшкодування шкоди (збитків) на суму 33,2тис.грн заподіяної внаслідок утримання понадштатних осіб та в сумі 105,1тис.грн. соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, суд вважає дану вимогу протиправною з огляду на її не конкретизованість, що, на думку суду, унеможливлює її виконання, адже відповідачем не вказано, які заходи необхідно вжити для усунення порушення та у відповідності до якої норми закону.

Наведене у сукупності, на переконання суду, вказує на безпідставність висновків органу державного фінансового контролю про порушення законодавства Управлінням виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Львівській області та незаконність вимог викладених у листів «Про усунення виявлених порушень» від 31.07.2019 ї №04-15м/7435-2019.

Разом з тим, суд вважає, що до правовідносин, які склалися не можуть бути застосовані норми ст.ст. 130-136 КЗпП України, так як вони визначають підстави та порядок відшкодування шкоди, яка заподіяна працівником підприємству, установі, організації внаслідок порушення покладених на нього трудових обов`язків.

Так, згідно з частиною другою ст.130 КЗпП умовами настання матеріальної відповідальності працівника є: 1) пряма дійсна шкода; 2) протиправна поведінка працівника; 3) вина в діях чи бездіяльності працівника; 4) прямий причинний зв`язок між протиправною і винною дією чи бездіяльністю працівника і шкодою, яка настала. Під прямою дійсною шкодою, зокрема, слід розуміти втрату, погіршення або зниження цінності майна, необхідність для підприємства, установи, організації провести затрати на відновлення, придбання майна чи інших цінностей або провести зайві, тобто викликані внаслідок порушення працівником трудових обов`язків, грошові виплати. Для притягнення працівника до матеріальної відповідальності повинні одночасно дотримуватися чотири умови, визначені ст. 130 КЗпП. Якщо хоча б одна з умов не виконується, притягти працівника до матеріальної відповідальності не можна.

Суд звертає увагу, що відповідно до положень ст. 127 КЗпП України помилково виплачені працівнику кошти можуть бути утримані із заробітної плати такого працівника, але лише в тому випадку, якщо працівник не оспорює підстав і розміру відрахування, і якщо наказ (розпорядження) власника або уповноваженого ним органу про таке відрахування буде винесено не пізніше одного місяця з дня виплати неправильно обчисленої суми.

Інших правових підстав для утримання чи стягнення з працівника коштів, які були зайво йому виплачені внаслідок помилки роботодавця, законодавство не передбачає.

Відтак, спірна вимога винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою. Зазначене у світлі обов`язкового характеру спірної вимоги в частині коригування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як індивідуального акту, тобто оскаржувана вимога не відповідає критеріям, які встановлені частиною другою статті 2 КАС України, що є достатньою підставою для задоволення позовних вимог про скасування такої вимоги.

Аналогічний правовий підхід застосовано у постанові Верховного Суду від 06 серпня 2020 року у справі № 826/6254/17, в постанові від 14 грудня 2020 р. у справі № 200/7584/19-а.

При цьому, з огляду на встановлені Верховним Судом у постанові від 02.11.2023 по цій справі висновки, що суди попередніх інстанцій не розглядали цей спір інакше ніж крізь призму неконкретизованості способу усунення виявлених порушень, Верховний Суд констатував, що справу було вирішено судами попередніх інстанцій без урахування правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 5 березня 2020 року у справі №810/465/16, від 14 лютого 2020 року у справі №440/1242/19.

Разом з тим, при новому судовому розгляді адміністративної справи судом враховано висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 05.03.2020 року у справі №810/465/16 та від 14.02.2020 року у справі №440/1242/19, однак, поряд з цим, враховані й протилежні висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 06.08.2020 року у справі № 826/6254/17 та від 14.12.2020 р. у справі № 200/7584/19-а.

Відтак, наведені обґрунтування та заперечення можливо дослідити лише в ході розгляду справи за позовною заявою Західного офісу Держаудитслужби про стягнення збитків.

При цьому, з урахуванням наведеного у рішенні вище та вказаних правових позицій Верховного Суду, суд зазначає, що відповідач має право звернутись з відповідним позовом незалежно від розгляду спору щодо визнання протиправною та скасування Вимоги від 31.07.2019 №04-15м/7435-2019, оскільки за результатами ревізії відповідачем було складено акт ревізії, в якому зафіксовано ряд порушень та недоліків. Зазначений акт ревізії є чинним та встановлені за результатами ревізії порушення та недоліки не виправлені, не усунуті та не оспорені.

Відповідно до ч.1ст.90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Відповідно до частини першої ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Частиною 2 ст.77 КАС України визначено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

З урахуванням встановлених обставин справи та наведених норм чинного законодавства України, суд дійшов висновку, що позовні вимоги є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.

Розподіл судових витрат здійснюється у відповідності до ст.139 КАС України.

Керуючись ст.ст. 242-246, 250, 257-262 КАС України, суд

в и р і ш и в:

адміністративний позов Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Львівській області (79041, м. Львів, вул. Героїв УПА, 73, корпус 8, ) до Західного офісу Державної аудиторської служби України (79000, м. Львів, вул. Костюшка, 8, ) про визнання протиправними дій, зобов`язання утриматись від вчинення дій задовольнити повністю.

Визнати протиправною та скасувати вимогу Західного офісу Державної аудиторської служби України, викладені в листі від 31.07.2019 № 04-15м/7435-2019 «Про пред`явлення обов`язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень».

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Західного офісу Державної аудиторської служби України (79000, м. Львів, вул. Костюшка, 8) на користь Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Львівській області (79041, м. Львів, вул. Героїв УПА, 73, корпус 8) сплачений судовий збір у розмірі 1921 (одна тисяча дев`ятсот двадцять одна) грн. 00 коп.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя Лунь З.І.