Справа № 420/34352/24
Суддя: Караван Р.В.
Дата ухвалення: 2025-03-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 березня 2025 року м. Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Каравана Р.В.

за участю секретаря судового засідання - Мілєвої М.С.,

прокурора - Шептіліс О.І.,

представника відповідача

Департаменту екології та природних ресурсів

Одеської обласної державної адміністрації - Арутюнян А.О.,

розглянув у загальному позовному провадженні у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) до Департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації, за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на стороні відповідача Державного спеціалізованого господарського підприємства «ЛІСИ УКРАЇНИ», Ніжньодністровського національного природного парку про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язати вчинити певні дії,

І. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ПОЗИЦІЙ СТОРІН

Заступника керівника Одеської обласної прокуратури 05.11.2024 звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації, за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Державного спеціалізованого господарського підприємства «ЛІСИ УКРАЇНИ», у якому просив суд:

визнати протиправною бездіяльність Департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації щодо не оформлення та не видачі Державному спеціалізованому господарському підприємству «Ліси України» охоронних зобов`язань на землі площею 2872,50 га, розташовані на території Біляївського району Одеської області, які включено до території Нижньодністровського національного природного парку без вилучення;

зобов`язати Департамент екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації вжити заходів щодо оформлення та видачі Державному спеціалізованому господарському підприємству «Ліси України» охоронних зобов`язань на землі площею 2872,50 га, розташовані на території Біляївського району Одеської області, які включено до території Нижньодністровського національного природного парку без вилучення.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Указом Президента України від 13.11.2008 №1033/2008 створено Нижньодністровський національний природний парк на території Білгород-Дністровського, Біляївського та Овідіопольських районів Одеської області. Додатком 1 вказаного Указу у постійне користування парку мають бути надані землі державного підприємства «Одеське лісове господарство» площею 2500 га. Додатком 2 вказаного Указу до території парку без вилучення у землекористування включено землі «Одеське лісове господарство» площею 2872, га. Однак, згідно листа від 07.08.2024 охоронні зобов`язання землевласникам земельних ділянок що увійшли до складу Нижньодністровського національного природного парку не оформились, та відсутні відомості про оформлення права постійного користування на землі лісу площею 2500 га за Нижньодністровський національний природний парк згідно даних Реєстру речових прав на нерухоме майно. Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 25.02.2013 №65 затверджено інструкцію щодо оформлення охоронних зобов`язань на території та об`єкти природньо-заповітного фонду , згідно якої оформлення охоронних зобов`язань здійснюється у місячний строк після затвердження Положення про відповідні території чи об`єкти природньо-заповітного фонду. На підставі наказу Державного агенства лісових ресурсів України від 27.09.2021 №578, постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання реформування управління лісової галузі» від 07.09.2022 №1003 створено Державне спеціалізоване господарське підприємство «ЛІСИ УКРАЇНИ», яке є правонаступником прав та обов`язків ДП «Одеське лісове господарство», у тому числі і права постійного користування земельними ділянками. Відповідно не оформлення охоронних зобов`язань згідно ч. 5 ст. 53 Закону № 2456-XII з часу затвердження Положення про Нижньодністровський національний природний парк може свідчити про тривалу протиправну бездіяльність та порушення законодавств про природний заповітний фонд. Також, в обґрунтування підстав для звернення до суду із цим позовом, заступник прокурора Одеської обласної прокуратури вказав про невжиття спеціально уповноваженим органом - Державною екологічною інспекцією Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) дій щодо захисту інтересів держави.

Відповідач з поданим позовом не погодився, вважає його необґрунтованим, безпідставним та таким, що не підлягає задоволенню. Вказує, що управління Нижньодністровським національним природним парком здійснюється спеціальною адміністрацією, в складі якої є служба охорони, що цілком узгоджується з нормами законодавства. Відповідач вважає, що законодавець частиною п`ятою статті 53 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» встановлює загальні норми для території та об`єктів природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, в частині територій на яких не призначено спеціальну адміністрацію. Стаття 60 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» має пряму норму; щодо здійснення охорони природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків, а також ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків, парків-пам`яток садово-паркового мистецтва загальнодержавного значення, а також регіональних ландшафтних парків, управління якими здійснюється спеціальними адміністраціями, а саме охорона зазначених територій покладається на служби їх охорони, які входять до складу служби державної охорони природно-заповідного фонду України.

Заступником керівника Одеської обласної прокуратури надана відповідь на відзив, у якій наголошує, що на спеціальні адміністрації національних природних парків покладаються повноваження з управління та охорони територій, виконання мети та завдань їх створення, політики їх розвитку, які є відмінними від обов`язку землекористувачів (землевласників) дотримуватися режиму охорони та збереження цих територій під час здійснення господарської або іншої діяльності. Зазначає, що задля забезпечення додержання Державним підприємством «Одеське лісове господарство» (надалі його правонаступниками) режиму охорони та збереження території та об`єкта природно-заповідного фонду Нижньодністровського НПП під час здійснення господарської та іншої діяльності на землях площею 2872,50 га, що розташовані на території Біляївського району та включені до території парку без вилучення, мало б бути видано підприємству охоронне зобов`язання. Вважає, що відповідачем не надано жодних спроможних доводів на спростування позовних вимог прокурора.

Від Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) надійшла відповідь на відзив, у якій наголошують, що охоронним зобов`язанням визначено обов`язок землекористувачів (землевласників) ділянок щодо забезпечення додержання встановленого режиму охорони та збереження територій та об`єктів природно-заповідного фонду під час здійснення господарської, управлінської та іншої діяльності. Поряд із цим, з метою управління територіями об`єкта природно-заповідного фонду, створюється спеціальні адміністрації, в складі яких можуть утворюватися відповідні наукові підрозділи, служби охорони, екологічної освіти, господарського та іншого обслуговування. Таким чином, на спеціальні адміністрації національних природних парків покладаються повноваження з управління та охорони територій, виконання мети та завдань їх створення, політики їх розвитку, які є відмінними від обов`язку землекористувачів (землевласників) дотримуватися режиму охорони та збереження цих територій під час здійснення господарської або іншої діяльності. Отже, аналізом вищевикладеного вбачається, що задля забезпечення додержання Державним спеціалізованим господарським підприємством «ЛІСИ УКРАЇНИ» режиму охорони та збереження території та об`єкта природно-заповідного фонду Нижньодністровського НПП, під час здійснення господарської та іншої діяльності на землях площею 2872,50 га, що розташовані на території Біляївського району та включені до території парку без вилучення, мало б бути видано підприємству охоронне зобов`язання. Таким чином, тривале (більш ніж 4 роки з часу затвердження Положення про Нижньодністровський національний природний парк) невжиття Департаментом екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації заходів щодо оформлення та видачі підприємствам лісового господарства охоронних зобов`язань суперечить вимогам ч. 5 ст. 53 Закону України «Про природнозаповідний фонд України» та свідчить про їх протиправну бездіяльність.

Від Нижньодністровського національного природного парку надійшли письмові пояснення, у яких також просить відмовити у задоволенні позовної заяви заступника керівника Одеської обласної прокуратури, вважаючи їх необґрунтованими. Зазначає, що

частинами 1 та 2 ст. 60 Закону про ПЗФ визначено два виду здійснення охорони території та об`єктів ПЗФ: - у разі створення спеціальної адміністрації охорона території та об`єктів ПЗФ покладається на служби їх охорони, які входять до складу служби державної охорони природно-заповідного фонду України; - в іншому випадку охорона територій та об`єктів ПЗФ покладається на підприємства, установи та організації, у віданні яких вони перебувають. У разі необхідності їх охорона може покладатися на служби державної охорони розташованих поблизу природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків та регіональних ландшафтних парків. Тобто, можна вважати, що ч.5. ст.53 Закону про ПЗФ регулюється саме передача під охорону територій та об`єктів ПЗФ, які відповідно до ч.2 ст.60 цього закону передаються під охорону підприємствам, установам та організаціям, у віданні яких вони перебувають, у разі відсутності спеціальних адміністрацій. Крім того, відповідно до п.п. 2.2. та 3.2. Інструкції щодо оформлення охоронних зобов`язань на території та об`єкти природно-заповідного фонду, затвердженої наказом Міністерства екології та природних ресурсів України 25.02.2013 № 65 однією із основних складових охоронного зобов`язання є площа території чи об`єкта природно-заповідного фонду, що передається під охорону та збереження та копії картографічних оглядових матеріалів меж території, що передається під охорону. Однак, на теперішній час, проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у постійне користування Нижньодністровського національного природного парку, закріплення їх межовими знаками та проект землеустрою щодо організації та встановлення меж в натурі (на місцевості) земельних ділянок, що входять до Парку без вилучення, Одеською обласною (військовою) державною адміністрацією не затверджено, вимогу щодо доопрацювання вказаних проектів надано землевпорядній організації.

ІІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою суду від 07.11.2024 позовну заяву заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) до Департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації, за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на стороні позивача Державного спеціалізованого господарського підприємства «ЛІСИ УКРАЇНИ» про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язати вчинити певні дії залишено без руху та надано позивачу термін для усунення недоліків 5 днів з дня отримання копії ухвали.

В ухвалі від 07.11.2024 судом визначено спосіб усунення виявлених недоліків, а саме шляхом надання до суду платіжного документа, що підтверджує сплату судового збору у розмірі 3028,00 грн.

13.11.2024 позивачем, з метою усунення вказаних в ухвалі від 07.11.2024 недоліків позовної заяви, до Одеського окружного адміністративного суду було подано платіжну інструкцію №2335 від 07.11.2024 року, що підтверджує сплату позивачем судового збору у розмірі 3028,00 грн.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 19.11.2024 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі, ухвалено здійснювати розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) учасників справи. Призначене судове засідання по справі на 12 год. 00 хв. 06 грудня 2024 року.

Протокольною ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 16.10.2024 відкладено судове засідання у справі на 11 год. 00 хв. 25 грудня 2024 року.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 25.12.2024 прийнято розгляд справи за позовом заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) до Департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації, за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача Державного спеціалізованого господарського підприємства «ЛІСИ УКРАЇНИ» про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язати вчинити певні дії проводити за правилами загального позовного провадження, залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Нижньодністровський національний природний парк (65009, м. Одеса, вул. Французький бульвар, 89; ).

Протокольною ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 08.01.2025 відкладено судове засідання у справі на 12 год. 00 хв. 17 січня 2025 року.

Протокольною ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 17.01.2024 відкладено судове засідання у справі на 12 год. 00 хв. 27 січня 2025 року.

Протокольною ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 27.01.2025 закінчено підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду на 11 год. 00 хв. 07 лютого 2025 року.

У зв`язку з перебуванням судді у відпустці судове засідання у справі перенесено на 11 год. 00 хв. 17 лютого 2025 року.

Протокольною ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 17.02.2025 відкладено судове засідання у справі на 11 год. 00 хв. 07 березня 2025 року.

Представник прокуратури у судовому засіданні підтримав позов, просив його задовольнити, наголошуючи на протиправній бездіяльності відповідача.

Представник відповідача Департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації проти задоволення позову заперечував, просив у його задоволенні відмовити.

Протокольною ухвалою від 07.03.2025 суд перейшов до стадії ухвалення рішення та відклав ухвалення та проголошення рішення до 11 год. 00 хв. 17 березня 2025 року.

ІІІ. ОБСТАВИНИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ

Суд, дослідивши матеріали справи та обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги і заперечення, а також ті, які мають інше значення для вирішення справи, повно, всебічно та об`єктивно дослідив докази у справі

ВСТАНОВИВ:

Указом Президента України від 13.11.2008 № 1033/2008 на території Білгород-Дністровського, Біляївського та Овідіопольського районів Одеської області створено Нижньодністровський національний природний парк.

Додатком 1 до вказаного Указу визначено Перелік земель, які мають бути надані у постійне користування парку та передбачено передачу до складу парку на території Біляївського району земель Державного підприємства «Одеське лісове господарство» площею 2500 га.

Додатком 2 до вказаного Указу визначено Перелік земель, які включаються до складу парку без вилучення у землекористувачів та передбачено передачу до території парку на території Біляївського району земель Державного підприємства «Одеське лісове господарство» площею 2872,50 га

З листа філії «Південний лісовий фонд» ДП «Ліси України» № 228 від 09.08.2024 вбачається, що НПП «Нижньодністровський» розташований в межах кварталів 20, 23, 24, 28, 29, 30, 32 Біляївського лісництва на загальні площі 5115,5 га.

Наказом Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 31.08.2020 № 114 затверджено Положення про Нижньодністровський національний природний парк (далі Положення).

Згідно п. 1.1. Положення Нижньодніпровський національний природний парк (далі - Парк) створений відповідно до Указу Президента України від 13 листопада 2008 року № 1033 «Про створення Нижньодністровського національного природного парку», е територією природно-заповідного фонду загальнодержавного значення.

Парк розташований на території Білгород-Дністровського, Біляївського та Овідіопольського районів Одеської області.

Відповідно до п. 1.2. Положення Парк є бюджетною, неприбутковою, природоохоронною, рекреаційною, культурно - освітньою, науково-дослідною установою і входить до складу природно-заповідного фонду України, охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення та використання.

Пунктом 1.3. Положення визначено, що Парк є юридичною особою, має самостійний баланс, рахунки у відділенні Державної казначейської служби України і утримується за рахунок коштів державного бюджету. Парк має печатку із зображенням Державного герба України та своїм найменуванням, штампи та офіційну емблему, що реєструються в установленому порядку, та бланки.

Відповідно до п. 1.4. Положення Парк віднесено до сфери управління Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України (далі - Міндовкілля).

Згідно п. 1.6. Положення загальна площа Парку становить 21311,1 гектара земель у тому числі 3700 гектарів земель, що надаються у постійне користування Парку та 17611,1 гектарів земель, що включаються до його складу без вилучення у землекористувачів.

Пунктом 3.1. Положення визначено, що управління нарком здійснюється відповідно спеціальною адміністрацією (далі - адміністрація).

Відповідно до п. 3.2. Положення адміністрацію очолює директор, який призначається та звільняється з посади Міністром захисту довкілля та природних ресурсів України у порядку, передбаченому законодавством.

Згідно п. 5.1. Положення охорона Парку покладається на службу його охорони, що входить до складу служби державної охорони природно-заповідного фонду України.

Пунктом 5.2. Положення визначено, що служба державної охорони Парку (далі-служба держохорони) очолює директор Парку, який несе повну відповідальність за організацію її діяльності та забезпечення додержання режиму території, а також збереження, відтворення та раціональне використання природних комплексів і ресурсів у межах його території.

Відповідно до п. 5.3. Положення Управління службою держохорони здійснює Міндовкілля.

Згідно з п. 5.6. Положення підприємства, організації та установи, розташовані на території Парку та в суміжній зоні, провадять господарську та іншу діяльність з додержанням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища і несуть відповідальність за порушення режиму території Парку.

12.08.2024 року Одеська обласна прокуратура листом № 12-1004ВИХ-24 звернулась до Департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації з листом щодо надання інформації про те, чи видані (оформлені) Департаментом охоронні зобов`язання на земельні ділянки загальною площею 5372,5 га (або 5115,5 га), що належать на праві користування Державному підприємству «Одеське лісове господарство» (його правонаступникам) та увійшли до складу Нижньодністровського національного природного парку. У разі не оформлення, запропоновано зазначити про причини не оформлення охоронного зобов`язання, а також про заходи, які вживаються (вживалися) Одеською обласною державною (військовою) адміністрацією в межах її повноважень для їх оформлення.

Департамент екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації листом № 4248/06/05-35/2-24/70-13-06 від 20.08.2024 повідомило, що оскільки повний комплекс заходів з управління та охорони на всій території національних природних парків здійснюється їх спеціальними адміністраціями, обов`язки підприємств, організацій та установ, розташованих на території парків, щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства, визначені відповідними положеннями про парки, охоронні зобов`язання на земельні ділянки загальною площею 5372,5 га (або 5115,5 га), які увійшли до складу Нижньодністровського національного природного парку із вилученням та без вилучення, на Державне підприємство «Одеське лісове господарство» та його правонаступників Департаментом не оформлювались.

Вважаючи вказану бездіяльність відповідача щодо оформлення охоронних зобов`язань, заступник керівника Одеської обласної прокуратури звернувся до суду із цим позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Досліджуючи питання наявності у заступника прокурора достатніх підстав для подання даного позову, що заперечується відповідачем суд зазначає таке.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні, діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

За правилами частини 3 статті 5 КАС України, до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Частинами 3, 4 та 5 статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

За правилами частини 1 статті 55 КАС України сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника, крім випадку, встановленого частиною дев`ятою статті 266 цього Кодексу.

Відповідно до статті 15 Закону України "Про прокуратуру" (Закон - №1697-VII) прокурором органу прокуратури, серед інших, є перший заступник та заступник керівника обласної прокуратури.

Відповідно до вимог частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Відповідно до частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У постанові від 13.06.2023р. у справі № 580/8729/21 Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду дійшов висновку, що Кодекс адміністративного судочинства України та Закон №1697-VII розрізняють випадки, коли прокуратура діє як самостійний учасник справи і коли прокуратура діє як представник інтересів держави або громадянина. Так, у першому випадку в суді забезпечується представництво інтересів самої прокуратури через інститут самопредставництва або представництва. У цьому випадку застосуванню підлягають частина перша статті 55 КАС України та відповідно частина 3 статті 9, частина 3 статті 11 та частина 3 статті 13 Закону №1697-VII. В другому випадку прокуратура діє як представник і тоді застосуванню підлягають правила частини 3 статті 53 КАС України та частини 3 статті 24 №1697-VII.

Постановою КМУ від 19 квітня 2017 р. № 275 затверджено Положення про Державну екологічну інспекцію України, де зазначено, що Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів та яка відповідно до покладених на неї завдань: звертається до суду із позовом щодо, зокрема: визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб.

Оскільки орган уповноважений здійснювати контроль та нагляд за виконанням відповідачем охоронного законодавства та забезпечення режиму охорони навколишнього природного середовища, а саме Державна екологічна інспекція у відповідності до своїх повноважень зазначених у Положенні, не здійснювала ніяких заходів, чим допустила бездіяльність, то прокурор в інтересах держави у відповідності до підстав ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» вжив заходи представницького характеру і звернувся до суду з даним позовом в інтересах держави.

Вказана позиція викладена Верховним Судом у постанові від 28.02.2023р. у справі № 380/9160/21 за позовом керівника Жовківської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області до Кам`янка-Бузької міської ради Львівської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії.

Суд також зазначає, що п. 5.9. Положення про Нижньодністровський національний природний парк визначено, що державний контроль за додержанням режиму Парку здійснюється Державною екологічною інспекцією України.

Стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019р. у справі №826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, зазначила:

«Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб».

Отже, ключовою підставою для визначення права прокурора на звернення до суду з цим позовом є встановлення факту невжиття компетентним органом заходів щодо захисту інтересів держави.

Прокурор зазначав, що з метою встановлення підстав для представництва інтересів держави в суді обласною прокуратурою до Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Одеська та Миколаївська області) було направлено повідомлення від 12.08.2024 № 12-1003вих24, яким запропоновано надати інформацію про вжиті Інспекцією заходи перевірки оформлення охоронних зобов`язань на земельні ділянки загальною площею 5372,5 га (або 5115,5 га), що належать на праві користування Державному підприємству «Одеське лісове господарство» (його правонаступникам) та увійшли до складу Нижньодністровського національного природного парку та намір їх вжити в подальшому, у тому числі шляхом звернення з позовом до суду до обласної ради про скасування прийнятого рішення.

У відповідь на звернення, Інспекцією було повідомлено листом від 13.08.2024 №4042/4, що заходи претензійно-позовного характеру про визнання протиправною бездіяльності уповноважених органів та зобов`язання вжити заходи для оформлення охоронних зобов`язань не вживались та вживатись на плануються.

Зазначене свідчить про невжиття Державною екологічною інспекцією Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) дій щодо захисту інтересів держави.

Правова позиція щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладена у постанові Верховного Суду від 22.12.2022р. у справі №360/6282/21 та від 25.01.2023р. у справі № 380/8385/21.

При цьому суд зазначає, що інтереси держави, у тому числі охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як охорона навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, та екологічних прав, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 17.10.2019р. у справі № 569/4123/16-а.

З огляду на вищезазначене, на переконання суду, у цій справі подання прокурора адміністративного позову мало на меті захист «інтересів держави».

Щодо суті позовних вимог, суд зазначає наступне.

Землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення відповідно до пункту в) частини 1 статті 19 ЗК України є однією з категорій, на які за основним цільовим призначенням поділяються землі України.

Згідно з приписами ст.43-45 ЗК України, землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

До земель природно-заповідного фонду включаються природні території та об`єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об`єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва).

Вони можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Порядок використання земель природно-заповідного фонду визначається законом.

Відповідно до ст. 46-1 ЗК України, землі територій та об`єктів природно-заповідного фонду використовуються з урахуванням обмежень у їх використанні, визначених відповідно до Закону України «Про природно-заповідний фонд України» та положеннями про ці території, об`єкти.

В силу вимог ч.1 ст.13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є суб`єктами права владності Українського народу. Від імені українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Як визначено ч.1, 2 ст.5 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» державній охороні і регулюванню використання на території України підлягають: навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і невикористовувані в економіці в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси.

Особливій державній охороні підлягають території та об`єкти природно-заповідного фонду України й інші території та об`єкти, визначені відповідно до законодавства України.

Правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об`єктів визначає Закон України «Про природно-заповідний фонд України» №2456-ХІІ (надалі Закон №2456-ХІІ зі змінами).

Преамбулою вказаного Закону №2456-ХІІ визначено, що природно-заповідний фонд становлять ділянки суші і водного простору, природні комплекси та об`єкти яких мають особливу природоохоронну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність і виділені з метою збереження природної різноманітності ландшафтів, генофонду тваринного і рослинного світу, підтримання загального екологічного балансу та забезпечення фонового моніторингу навколишнього природного середовища.

У зв`язку з цим законодавством України природно-заповідний фонд охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення і використання. Україна розглядає цей фонд як складову частину світової системи природних територій та об`єктів, що перебувають під особливою охороною.

Завданням законодавства України про природно-заповідний фонд України є регулювання суспільних відносин щодо організації, охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду, відтворення їх природних комплексів, управління у цій галузі. (ст. 1 Закону № 2456-XII).

Положеннями частини 1 статті 5 Закону № 2456-XII визначено, що завдання, науковий профіль, характер функціонування і режим територій та об`єктів природно-заповідного фонду визначаються у положеннях про них, які розробляються відповідно до цього Закону, і затверджуються:

центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища - щодо територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення;

обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища - щодо територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення.

Таким органом у спірних правовідносинах є Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, яким було затверджено положення про Нижньодністровський національний природний парк.

Відповідно до положень ст. 12 Закону № 2456-XII управління природними заповідниками, біосферними заповідниками, національними природними парками, ботанічними садами, дендрологічними та зоологічними парками загальнодержавного значення, а також регіональними ландшафтними парками здійснюється їх спеціальними адміністраціями. Спеціальні адміністрації очолюють керівники, які мають екологічну, біологічну або географічну освіту та які призначаються за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, а на території Автономної Республіки Крим - також з Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Спеціальні адміністрації можуть створюватися також для управління ботанічними садами, дендрологічними парками, зоологічними парками місцевого значення та парками-пам`ятками садово-паркового мистецтва за рішенням органів, у віданні яких вони перебувають.

До складу спеціальної адміністрації по управлінню територіями та об`єктами природно-заповідного фонду входять відповідні наукові підрозділи, служби охорони, екологічної освіти, господарського та іншого обслуговування.

Спеціальні адміністрації здійснюють управління територіями та об`єктами природно-заповідного фонду відповідно до положень про території та об`єкти природно-заповідного фонду і проектів організації територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Управління територіями та об`єктами природно-заповідного фонду, для яких не створюються спеціальні адміністрації, здійснюється підприємствами, установами та організаціями, у віданні яких перебувають ці території та об`єкти.

Згідно ч. 1-3 ст. 20 Закону № 2456-XII національні природні парки є природоохоронними, рекреаційними, культурно-освітніми, науково-дослідними установами загальнодержавного значення, що створюються з метою збереження, відтворення і ефективного використання природних комплексів та об`єктів, які мають особливу природоохоронну, оздоровчу, історико-культурну, наукову, освітню та естетичну цінність.

Ділянки землі та водного простору з усіма природними ресурсами та об`єктами вилучаються з господарського використання і надаються національним природним паркам у порядку, встановленому цим Законом та іншими актами законодавства України.

До складу територій національних природних парків можуть включатися ділянки землі та водного простору інших землевласників та землекористувачів.

Відповідно до ч. 6 ст. 53 Закону № 2456-XII території та об`єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища з оформленням охоронного зобов`язання.

Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 25.02.2013 № 65 затверджено Інструкцію щодо оформлення охоронних зобов`язань на території та об`єкти природно-заповідного фонду (далі за текстом - Інструкція).

Відповідно до 1.2. Інструкції ця Інструкція визначає основні вимоги щодо оформлення охоронних зобов`язань стосовно забезпечення режимів охорони та збереження територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного та місцевого значення.

Згідно п. 1.3. Інструкції охоронним зобов`язанням оформляється передача під охорону території чи об`єкта природно-заповідного фонду з визначенням переліку зобов`язань щодо забезпечення додержання встановленого режиму охорони та збереження.

Пунктом 1.4. Інструкції визначено, що охоронні зобов`язання на території та об`єкти природно-заповідного фонду (далі - охоронне зобов`язання) оформляються органами, уповноваженими згідно із Законом України «Про природно-заповідний фонд України» (далі - уповноважені органи), землекористувачам (землевласникам) у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду або їх частини, які створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають (далі - території та об`єкти природно-заповідного фонду).

Відповідно до п. 2.2. Інструкції в охоронному зобов`язанні зазначаються:

дата та порядковий номер реєстрації охоронного зобов`язання;

статті Закону України «Про природно-заповідний фонд України» та реквізити розпорядчого документа, яким створено (оголошено) територію чи об`єкт природно-заповідного фонду, відповідно до якого оформляється охоронне зобов`язання;

повне найменування (для фізичних осіб - прізвище, ім`я, по батькові) землекористувача (землевласника), на земельних ділянках якого розташована(ий) територія чи об`єкт природно-заповідного фонду або його частина;

категорія та найменування території чи об`єкта природно-заповідного фонду;

площа території чи об`єкта природно-заповідного фонду, що передається під охорону та збереження;

місце розташування території чи об`єкта природно-заповідного фонду;

перелік зобов`язань, які покладаються на землекористувача (землевласника): дотримуватись встановленого режиму для території (об`єкта) природно-заповідного фонду, не здійснювати заборонену господарську діяльність, вживати заходів щодо попередження і ліквідації екологічних наслідків аварій та шкідливого впливу на територію (об`єкт) природно-заповідного фонду, дотримуватися вимог щодо використання території (об`єкта) природно-заповідного фонду, забезпечити охорону та збереження цінних природних комплексів території (об`єкта) природно-заповідного фонду.

Додатком до Інструкції затверджено бланк відповідного охоронного зобов`язання.

Пунктом 2 вказаного бланку зокрема визначено, що цим охоронним зобов`язанням передається під охорону та дотримання встановленого режиму територія (частина території, об`єкт) загальною площею _______ га

Згідно п. 4 бланку землекористувач (землевласник) забезпечує охорону та збереження території (об`єкта), що перебуває у його користуванні (власності).

Частиною 3 ст. 59 Закону № 2456-XII передбачено, що первинний облік кадастрових відомостей щодо територій та об`єктів природно-заповідного фонду здійснюється адміністраціями природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків, регіональних ландшафтних парків, ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків загальнодержавного значення, а також підприємствами, установами та організаціями, у віданні яких перебувають інші території та об`єкти природно-заповідного фонду, за їх рахунок.

У свою чергу, положеннями ст. 60 Закону № 2456-XII визначено, що охорона природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків, а також ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків, парків-пам`яток садово-паркового мистецтва загальнодержавного значення, а також регіональних ландшафтних парків, управління якими здійснюється спеціальними адміністраціями, покладається на служби їх охорони, які входять до складу служби державної охорони природно-заповідного фонду України. Положення про службу державної охорони природно-заповідного фонду України затверджується Кабінетом Міністрів України.

Охорона територій та об`єктів природно-заповідного фонду інших категорій покладається на підприємства, установи та організації, у віданні яких вони перебувають. У разі необхідності їх охорона може покладатися на служби державної охорони розташованих поблизу природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків та регіональних ландшафтних парків.

Органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевого самоврядування сприяють охороні й збереженню територій та об`єктів природно-заповідного фонду, виконанню покладених на них завдань.

З системного аналізу положень ч. 5 ст. 12, ч. 6 ст. 53, ч. 3 ст. 59, ч. 2 ст. 60 Закону № 2456-XII вбачається, що відповідні функції з управління, первинного обліку кадастрових відомостей щодо територій та об`єктів природно-заповідного фонду та охорони територій, в яких не створені спеціальні адміністрації здійснюється підприємствами, установами та організаціями, у віданні яких вони перебувають.

Суд зауважує, що факт передачі підприємству, установі та організації відповідних територій та об`єктів природно-заповідного фонду підтверджується відповідним охоронним зобов`язанням, оскільки саме в ньому зазначається про передачу під охорону та дотримання встановленого режиму територія (частина території, об`єкт) та визначається обов`язок землекористувача (землевласника) забезпечити охорону та збереження території (об`єкта), що перебуває у його користуванні (власності).

Інших правових підстав для передачі територій та об`єктів природно-заповідного фонду у відання підприємств, установ та організації Закон № 2456-XII не містить.

Як було встановлено судом, управління та охорона Нижньодністровського національного природного парку здійснюється його спеціальною адміністрацією, у складі якої створено службу охорони.

За вказаних обставин, суд дійшов висновку, про відсутність підстав для оформлення та видачі Державному спеціалізованому господарському підприємству «Ліси України» охоронних зобов`язань на землі площею 2872,50 га, розташовані на території Біляївського району Одеської області, які включено до території Нижньодністровського національного природного парку без вилучення, оскільки управління та охорона вказаними землями відповідно до вимог Закон № 2456-XII здійснюється спеціальною адміністрацією Нижньодністровського національного природного парку та відповідною службою охорони парку.

Суд критично ставиться до наведених у відповіді на відзив доводів прокурора та Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області), що задля забезпечення додержання Державним спеціалізованим господарським підприємством «ЛІСИ УКРАЇНИ» режиму охорони та збереження території та об`єкта природно-заповідного фонду Нижньодністровського НПП, під час здійснення господарської та іншої діяльності на землях площею 2872,50 га, що розташовані на території Біляївського району та включені до території парку без вилучення, мало б бути видано підприємству охоронне зобов`язання.

На переконання суду, у разі видачі такого охоронного зобов`язання може виникнути ситуація правової невизначеності, оскільки за таких умов буде здійснено часткову передачу функцій спеціальної адміністрації Нижньодністровського НПП щодо забезпечення охорони та збереження території парку площею 2872,50 га іншій особі - Державному спеціалізованому господарському підприємству «ЛІСИ УКРАЇНИ».

Частиною 1 статті 9 КАС України визначено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Відповідно до частин 1, 2 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Таким чином, перевіривши юридичну та фактичну обґрунтованість доводів сторін та третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, суд дійшов висновку, що даний позов задоволенню не підлягає.

З урахуванням положень частини 2 статті 139 КАС України, а також з огляду на відсутність витрат суб`єкта владних повноважень, пов`язаних із залученням свідків та проведенням експертиз, відсутні підстави для відшкодування таких витрат.

Керуючись статтями 2-9, 90, 139, 241, 243, 246, 250, 255, 293, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ВИРІШИВ:

У задоволенні адміністративного позову заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) до Департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації, за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на стороні відповідача Державного спеціалізованого господарського підприємства «ЛІСИ УКРАЇНИ», Ніжньодністровського національного природного парку про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язати вчинити певні дії відмовити повністю.

Рішення суду, відповідно до частини 1 статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення суду може бути оскаржене до П`ятого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення за правилами, встановленими статтями 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до П`ятого апеляційного адміністративного суду.

Повне найменування сторін:

Позивач Одеська обласна прокуратура, місцезнаходження: 65026, м. Одеса, вул. Пушкінська, 3; ідентифікаційний код в , в інтересах держави в особі:

Державна екологічна інспекція Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області), місцезнаходження: 65114, м. Одеса, Лінія, 12, 6 ст. Люстдорфської дороги, 22; ідентифікаційний код в .

Відповідач Департамент екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації, місцезнаходження: 65107, м. Одеса, вул. Канатна, 83; ідентифікаційний код в .

Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Державне спеціалізоване господарське підприємство «Ліси України», місцезнаходження: 01601, м. Київ, вул. Шота Руставелі, 9А, ідентифікаційний код в .

Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Нижньодністровський національний парк, місцезнаходження: 65009, Одеська обл., Одеський р-н, м. Одеса, вул. Французький бульвар, 89, ідентифікаційний код в .

Суддя Роман КАРАВАН

.