Справа № 440/249/24
Суддя: Русанова В.Б.
Дата ухвалення: 2025-03-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 березня 2025 р.Справа № 440/249/24
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Русанової В.Б.,

Суддів: Присяжнюк О.В. , Бегунца А.О. ,

за участю секретаря судового засідання Колесник О.Е.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою заступника керівника Кременчуцької окружної прокуратури на ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 13.01.2025 (головуючий суддя І інстанції: І.С. Шевяков) по справі № 440/249/24

за позовом заступника керівника Кременчуцької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області, Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області

до Колективного підприємства Трест «Кременчукнафтохімбуд»

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Заступник керівника Кременчуцької окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області, Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області звернувся до суду з позовом, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Колективного підприємства Трест "Кременчукнафтохімбуд" щодо не приведення сховища №60379, що перебуває на його балансі в належний для експлуатації стан;

- зобов`язати Колективне підприємство Трест «Кременчукнафтохімбуд» привести у стан готовності захисну споруду - сховище № 60379, що знаходиться за адресом: вул. Свіштовська 9, м. Кременчук, Полтавська область, з метою використання її за призначенням у відповідності до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018.

В обґрунтування позову зазначив, що Колективне підприємство Трест «Кременчукнафтохімбуд» не вживає заходи, необхідні для приведення споруди укриття у стан готовності для використання, що суперечить інтересам держави щодо підготовки до оборони в умовах воєнного стану та захисту життя громадян.

Щодо підстав звернення прокуратури, зазначив, що виконавчим комітетом Кременчуцької міської ради Полтавської області та ГУ ДСНС у Полтавській області, як органами, на які покладено обов`язок здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту, не вжито дієвих та достатніх заходів з метою зобов`язання відповідача привести захисні споруди до готового стану з метою використання за призначенням.

Враховуючи бездіяльність вищезазначених суб`єктів владних повноважень щодо вжиття заходів для зобов`язання відповідача привести спірну захисну споруду у стан готовності, прокурор набув повноважень на представництво держави у цих правовідносинах.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 15.01.2024 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у адміністративній справі.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 28.02.2024 провадження у справі № 440/249/24 зупинено до набрання законної сили судовим рішенням Верховного Суду у справі № 260/4199/22.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 10.01.2025 провадження у справі поновлено.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 13.01.2025 позов залишено без розгляду.

Заступник керівника Кременчуцької окружної прокуратури Полтавської області, не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам, що призвело до помилкових висновків, просить її скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Апеляційна скарга мотивована твердженнями про наявність у прокурора процесуальної можливості звернення до суду в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Полтавській області, виконавчого комітету Кременчуцької міської ради.

Вказує, що суб`єкт владних повноважень може звертатись до суду з позовом про вирішення публічно-правового спору з метою захисту інтересів держави без спеціальної вказівки в законі стосовно виду такого позову за наявності загальної норми, що вказує на необхідність такого звернення.

Суд першої інстанції не врахував, що Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності (далі - Закон № 2655-ІХ), який набрав чинності 29.10.2022, внесені зміни до ст. 17-1 Кодексу цивільного захисту України, відповідно до яких центральний орган державної виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, має право звертатися до адміністративного суду, крім позовів про застосування заходів реагування, також з інших підстав, визначених законом.

Враховуючи, що відповідно до статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України, а згідно з Положенням про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052, до повноважень зазначеного органу серед інших, віднесено організацію здійснення заходів щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечення разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями, здійснення контролю за готовністю цих споруд до використання за призначенням, ведення загальнодержавного електронного обліку захисних споруд, стверджує, що саме до компетенції Державної служби України з надзвичайних ситуацій, як суб`єкта владних повноважень, віднесено відповідні завдання із захисту державних інтересів у вказаній сфері правовідносин, як наслідок, вказаний орган наділено повноваженнями на звернення до суду з позовом вказаної категорії.

Також, суд першої інстанції не звернув уваги, що ч.1 ст. 19 КЦЗ України та пп. 10 п. а) ч. 1 ст. 36-1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що Виконавчий комітет Кременчуцької міської ради є уповноваженим суб`єктом для вжиття заходів, спрямованих на здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту та захисту порушених інтересів держави в цій сфері.

Враховуючи не вжиття заходів вищевказаними суб`єктами владних повноважень, на які покладено повноваження стосовно виявлення та усунення порушень у сфері цивільного захисту, по зобов`язанню Колективного підприємства Трест «Кременчукнафтохімбуд» привести спірну захисну споруду у належний стан, стверджує про наявність права у прокурора на звернення до суду з таким позовом в інтересах держави.

Звертає увагу на помилковість застосування судом першої інстанції правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 03.08.2023 у справі №260/4120/22, від 09.09.2023 у справі №260/4044/22, від 21.12.2023 у справі №400/4238/22, оскільки останні зроблені з урахуванням іншого правового регулювання спірних правовідносин.

Натомість, просить врахувати правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16, в якій викладена остання правова позиція щодо правовідносин, пов`язаних із зобов`язаннями балансоутримувача захисної споруди цивільного захисту привести її y стан готовності до використання.

Колективне підприємство Трест «Кременчукнафтохімбуд» (далі - відповідач) не подало відзив на апеляційну скаргу.

Учасники справи про дату, час та місце апеляційного розгляду справи повідомлені належним чином.

Відповідно до ч. 4 ст. 229, ч. 1 ст. 308 КАС України справа розглядається в межах доводів та вимог апеляційної скарги, фіксування судового процесу за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши ухвалу суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши докази по справі, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Залишаючи позовну заяву без розгляду, суд виходив з того, що чинним законодавством не передбачено повноважень Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області, виконавчого комітету Кременчуцької міської ради на звернення до суду із пред`явленими позовними вимогами у якості позивача, а тому відповідно і у заступника керівника Кременчуцької окружної прокуратури Полтавської області в особі цих органів також немає права на звернення до суду з такими вимогами.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Частиною 3 ст. 5 КАС України передбачено, що у випадках, установлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Ключовим питанням у цій справі є наявність або відсутність у заступника керівника Кременчуцької окружної прокуратури Полтавської області права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області, виконавчого комітету Кременчуцької міської ради до Колективного підприємства Трест «Кременчукнафтохімбуд» про зобов`язання власника/балансоутримувача привести в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту сховища № 60379.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Положеннями ст. 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Згідно з частинами 1, 3 - 5 ст. 53 КАС України у випадках, встановлених законом, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, державні органи, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до адміністративного суду із позовними заявами в інтересах інших осіб і брати участь у цих справах. При цьому Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, державні органи, органи місцевого самоврядування повинні надати адміністративному суду документи та інші докази, які підтверджують наявність визначених законом підстав для звернення до суду в інтересах інших осіб.

У визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Пунктом 2 ч. 1 ст. 2 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону № 1697-VІІ прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Згідно ч. 4 ст. 23 Закону № 1697-VІІ наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.

Аналіз вищенаведених норм дозволяє дійти висновку, що право на представництво прокурор набуває, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, не здійснює захисту або здійснює неналежно, а також у разі відсутності такого органу.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі №806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Такі правові висновки та їх обґрунтування міститься у постанові Верховного Суду від 08 листопада 2018 року у справі № 826/3492/18.

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Колегія суддів, проаналізувала правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді у розрізі фактичних обставин, встановлених у розглядуваній справі, та вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво:

по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;

по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.

Судом встановлено, що право на звернення до суду з цим позовом заступник керівника Кременчуцької окружної прокуратури Полтавської області обґрунтовує бездіяльністю Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області, виконавчого комітету Кременчуцької міської ради, яка полягає у невжитті належних заходів щодо зобов`язання Колективного підприємства Трест "Кременчукнафтохімбуд", як балансоутримувача, привести в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту.

Тобто, у позовній заяві прокурор зазначив, що суб`єктами владних повноважень, які мали би бути позивачами у цій справі є ГУ ДСНС у Полтавській області та виконавчий комітет Кременчуцької міської ради, але через їх бездіяльність інтереси держави не захищаються, у зв`язку із чим з цим позовом звертається саме прокурор.

Водночас за висновками суду першої інстанції, у визначених прокурором суб`єктів владних повноважень відсутні повноваження на звернення до суду з такими позовами.

У постанові від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що оскільки повноваження органів влади, зокрема й щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень у компетентного органу здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Щодо повноважень ГУ ДСНС у Полтавській області для звернення до суду у спосіб, обраний прокурором.

Згідно з ч. 1 ст. 1 Кодексу цивільного захисту України (в редакції станом на час виникнення спірних правовідносин) цей Кодекс регулює відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, та визначає повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.

За визначенням наведеним у ч. 1 ст. 8 Кодексу цивільного захисту України забезпечення реалізації державної політики у сфері цивільного захисту здійснюється єдиною державною системою цивільного захисту, яка складається з функціональних і територіальних підсистем.

Перелік повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту встановлений положеннями статті 17 Кодексу цивільного захисту України.

Так, відповідно до частини 1 вказаної статті центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, зокрема: забезпечує формування державної політики з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд (пункт 2); реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд (пункт 16).

Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту визначені частиною статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, зокрема: реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд (пункт 16); звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом (пункт 48); перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти (пункт 51).

Перелік повноважень інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту передбачено ст. 18 Кодексу цивільного захисту України, зокрема:

організація здійснення заходів щодо створення, утримання та використання фонду захисних споруд цивільного захисту суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління (пункт 10); організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління, та захисних споруд цивільного захисту державної власності, що перебувають на балансі суб`єктів господарювання приватної форми власності (пункт 11); організація проведення технічної інвентаризації фонду захисних споруд цивільного захисту суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління (пункт 12).

Перелік повноважень Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту визначено положеннями статті 19 Кодексу цивільного захисту України, зокрема: організація виконання вимог законодавства щодо створення, використання, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту (пункт 22); визначення потреби фонду захисних споруд цивільного захисту (пункт 23); планування та організація роботи з дообладнання або спорудження в особливий період підвальних та інших заглиблених приміщень для укриття населення (пункт 24); здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту (пункт 27).

Відповідно до частини пунктів 15, 16 частини 1 статті 20 Кодексу цивільного захисту України до завдань і обов`язків суб`єктів господарювання у сфері цивільного захисту належить, зокрема, забезпечення дотримання вимог законодавства щодо створення, зберігання, утримання, використання та реконструкції захисних споруд цивільного захисту; здійснення обліку захисних споруд цивільного захисту, які перебувають на балансі (утриманні).

Згідно з ч. 8 ст. 32 Кодексу цивільного захисту України контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

Приписами ч. 5 ст. 32 Кодексу цивільного захисту України встановлено, що Порядок створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд з фонду та ведення його обліку визначається Кабінетом Міністрів України.

На виконання вимог вказаної норми права постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання використання об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту» від 10.03.2017 № 138 затверджено Порядок створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку (далі - Порядок № 138).

Відповідно до пункту 1 Порядку № 138 цей Порядок визначає механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), виключення таких споруд із фонду, ведення обліку сховищ, протирадіаційних укриттів, споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, що є об`єктами відповідного фонду, а також статус таких об`єктів для забезпечення захисту населення.

Згідно із п. 3 Порядку № 138 у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, балансоутримувачі захисних споруд - власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації).

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку № 138).

З огляду на зміст вказаної норми права балансоутримувач при здійсненні утримання фонду захисних споруд виступає виконавцем.

Водночас, обов`язок щодо фінансового або матеріального забезпечення таких робіт на балансоутримувача ані нормами Кодексу цивільного захисту України, ані положеннями Порядку № 138 не покладено.

Разом з цим, аналіз статей 17, 17-1, 18, 32 Кодексу цивільного захисту України дозволяє дійти висновку, що саме до сфери управління органів ДСНС належить організація здійснення заходів щодо створення, утримання та використання фонду захисних споруд цивільного захисту суб`єктів господарювання.

Також ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями забезпечує здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням (пункт 12 Порядку № 138).

Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджені наказом МВС України від 09.07.2018 № 579 (далі - Наказ № 579).

Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (пункт 1 розділу ІІ Наказу № 579). Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ Наказу № 579).

Пунктом 1 «Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій», затвердженого постановою КМ України від 16.12.2015 № 1052 (далі - Положення № 1052) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Згідно із пунктом 3 Положення № 1052 основними завданнями ДСНС є: 1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності; 2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Пунктом 4 Положення № 1052, визначено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;

- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;

- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання;

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;

- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

Законом України від 21.04.2021 № 2228-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

Разом з тим, вказаним законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту.

Отже, законодавством передбачено при застосуванні статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд тощо та з інших підстав, визначених законом (пункт 48 Кодексу цивільного захисту).

Колегія суддів враховує, що на відміну від попередньої редакції, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.

Аналіз цього положення дає змогу зробити висновок про те, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

Разом з тим, прокурор не зазначає норму Закону, яка б наділяла ГУ ДСНС у Полтавській області правом на звернення до суду з таким позовом [обраним способом захисту порушеного права шляхом зобов`язання балансоутримувача привести у готовність до використання захисну споруду].

Аналіз чинних законодавчих положень щодо обсягу повноважень ДСНС дає змогу дійти висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

Таких висновків дійшов Верховний Суд, зокрема, у постановах від 24 січня 2025 року у справі №520/13228/23 та у справі №520/30126/23, від 30 січня 2025 року у справах №560/17801/23 та №400/4928/22, від 27 лютого 2025 року у справі № 440/11428/23, обставини яких є подібними з обставинами цієї справи, і в силу ч. 5 ст. 242 КАС України мають бути застосовані судом апеляційної інстанції.

Колегія суддів погоджується з доводами апелянта щодо помилкового посилання суду першої інстанції на постанови Верховного Суду від 03.08.2023 у справі №260/4120/22, від 09.09.2023 у справі №260/4044/22, від 21.12.2023 у справі №400/4238/22, оскільки спірні правовідносини у цих справах виникли до внесення змін до Кодексу цивільного захисту України.

Водночас, колегія суддів зауважує, що правова позиція Верховного Суду стосовно представництва прокурора від імені органів ДСНС при вирішенні справ з урахуванням нової редакції КЦЗ України не змінилась.

Щодо підстав для звернення до суду прокурора в інтересах держави в особі Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради.

Згідно з пп. 10 п. а) ч. 1 ст. 36-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: а) власні повноваження: виконання вимог законодавства щодо визначення потреби, створення, використання, утримання, реконструкції та ведення обліку фонду захисних споруд цивільного захисту територіальної громади, здійснення контролю за станом утримання таких споруд та готовності їх до використання за призначенням та підтримкою в належному технічному стані.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Кодексу цивільного захисту України до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту належить: забезпечення цивільного захисту на відповідній території; створення субланок ланок територіальних підсистем, забезпечення виконання ними завдань; забезпечення реалізації вимог техногенної та пожежної безпеки на суб`єктах господарювання, що належать до сфери їх управління, які можуть створити реальну загрозу виникнення аварії; розроблення та забезпечення реалізації програм та планів заходів у сфері цивільного захисту, зокрема спрямованих на захист населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, забезпечення техногенної та пожежної безпеки; створення аварійно-рятувальних служб, формувань та спеціалізованих служб цивільного захисту, пожежно-рятувальних підрозділів для забезпечення місцевої пожежної охорони та добровільної пожежної охорони, керівництво ними, забезпечення їх діяльності, здійснення контролю за готовністю до дій за призначенням; створення за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та підтримання у постійній готовності місцевої системи централізованого оповіщення про загрозу або виникнення надзвичайних ситуацій, здійснення її модернізації та забезпечення функціонування; забезпечення оповіщення та інформування населення про загрозу і виникнення надзвичайних ситуацій, у тому числі в доступній для осіб з вадами зору та слуху формі; організація робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій на відповідній території, а також радіаційного, хімічного, біологічного, медичного захисту населення та інженерного захисту територій від наслідків таких ситуацій; забезпечення пожежної безпеки на відповідних територіях та об`єктах; організація та керівництво проведенням відновлювальних робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій; організація та здійснення евакуації населення, матеріальних і культурних цінностей у безпечні райони, їх розміщення та життєзабезпечення населення; контроль за станом навколишнього природного середовища, санітарно-гігієнічною та епідемічною ситуацією; розроблення та здійснення заходів, спрямованих на забезпечення сталого функціонування суб`єктів господарювання в особливий період, що належать до сфери їх управління; підготовка пропозицій щодо віднесення території та населених пунктів до груп цивільного захисту та подання їх Раді міністрів Автономної Республіки Крим, відповідним обласним державним адміністраціям; віднесення суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління, до категорій цивільного захисту відповідно до основних показників та затвердження їх переліку; створення і використання матеріальних резервів для запобігання та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій; забезпечення завчасного накопичення і підтримання у постійній готовності засобів індивідуального захисту для населення та формувань цивільного захисту, а також приладів дозиметричного і хімічного контролю та розвідки; взаємодія з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, щодо виконання завдань цивільного захисту; організація та забезпечення життєдіяльності постраждалих від надзвичайних ситуацій, а також під час ведення воєнних (бойових) дій або внаслідок таких дій; забезпечення складення довідок про визнання особи постраждалою внаслідок надзвичайної ситуації, списків (реєстрів) постраждалих внаслідок надзвичайної ситуації, відповідно до яких надається матеріальна допомога, списків загиблих осіб на підставі їх ідентифікації; забезпечення соціального захисту постраждалих внаслідок надзвичайної ситуації, зокрема виплати матеріальної допомоги; створення згідно з вимогами цього Кодексу комісій з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій, а в разі виникнення надзвичайних ситуацій - спеціальних комісій з їх ліквідації (за потреби), забезпечення їх функціонування; забезпечення проходження в установлені строки навчання з питань цивільного захисту посадових осіб, працівників органів місцевого самоврядування, суб`єктів господарювання комунальної власності з числа керівного складу та фахівців, діяльність яких пов`язана з організацією та здійсненням заходів цивільного захисту, організація навчання населення діям у надзвичайних ситуаціях, формування планів проведення і облік проведених спеціальних об`єктових навчань та тренувань з питань цивільного захисту на відповідній території; організація виконання вимог законодавства щодо створення, використання, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту; визначення за погодженням з місцевими державними адміністраціями потреби фонду захисних споруд цивільного захисту; планування та організація роботи з дообладнання або спорудження в особливий період підвальних та інших заглиблених приміщень для укриття населення; прийняття рішень про подальше використання захисних споруд цивільного захисту державної та комунальної власності у разі банкрутства (ліквідації) суб`єкта господарювання, на балансі якого вона перебуває, та безхазяйних захисних споруд; організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту; здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту; організація проведення технічної інвентаризації захисних споруд цивільного захисту, виключення їх за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, з фонду захисних споруд цивільного захисту; реалізація заходів, спрямованих на поліпшення пожежної безпеки суб`єктів господарювання комунальної форми власності; здійснення інших повноважень у сфері цивільного захисту, передбачених цим Кодексом та іншими законодавчими актами.

Іншого правового регулювання ні Кодекс цивільного захисту України, ні Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» не містять.

Колегія суддів вказує, що ст. 36-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ст. 19 Кодексу цивільного захисту України містять вичерпний перелік повноважень, наданих органам місцевого самоврядування, серед яких відсутнє право на звернення до суду із позовом про зобов`язання вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що Виконавчий комітет Кременчуцької міської ради не наділений правом на звернення до суду з позовом про зобов`язання балансоутримувача захисної споруди привести її у відповідність до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, оскільки прямої вказівки на це в законі не існує.

Подібна правова позиція була викладена у постанові Верховного Суду від 13 лютого 2025 року у справі №620/111/24.

Враховуючи вищенаведені обставини, вірним є висновок суду першої інстанції, що прокурором у цій позовній заяві визначено органи, в особі яких він звернувся до суду з цим позовом (та які є позивачами), які не мають права на звернення до суду з ним.

Щодо посилання прокурора на аналогічні правові позиції, висловлені Верховним Судом у постанові від 25.02.2021 у справі № 912/9/20, від 03.10.2018 у справі № 826/12192/16 та у постанові від 25.07.2019 у справі № 820/5164/15, а також у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16, колегія суддів зазначає, що у цих постановах Верховний Суд не досліджував наявність у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави в особі ДСНС та органів місцевого самоврядування у сфері техногенної та пожежної безпеки та не висловлював відповідну правову позицію з цього приводу. Таким чином, покликання на вищевказані постанови, як на позицію Верховного Суду щодо представництва прокуратурою інтересів держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області, виконавчого комітету Кременчуцької міської ради є помилковими.

Зокрема, Великою Палатою Верховного Суду у справі № 820/4717/16 надавалася правова оцінка можливості розгляду справи в порядку адміністративного судочинства. Водночас, судом касаційної інстанції не перевірялось та не досліджувалось питання стосовно доцільності та необхідності звернення до суду керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області через призму наявності у такого органу повноважень на подання до суду позову про зобов`язання балансоутримувача та/або власника вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту.

Крім того, у згаданих постановах спірні правовідносини виникли до внесення Законом України від 21 квітня 2021 року №2228-IX до Кодексу цивільного захисту України змін щодо повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Враховуючи встановлені у справі обставини, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що у даній справі прокурором не доведено наявності підстав для звернення до суду в інтересах держави або в інших, визначених законодавством випадках, тобто у спірних правовідносинах, позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності що у розумінні норм п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України зумовлює залишення позову без розгляду.

Відповідно до ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі викладеного, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги спростовані наведеними вище обставинами та нормативно - правовим обґрунтуванням, у зв`язку з чим підстав для скасування ухвали суду першої інстанції не вбачається.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу заступника керівника Кременчуцької окружної прокуратури залишити без задоволення.

Ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 13.01.2025 по справі № 440/249/24 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя В.Б. Русанова
Судді О.В. Присяжнюк А.О. Бегунц
Повний текст постанови складено 13.03.2025 року