Справа № 620/4893/24
Суддя: Бужак Наталія Петрівна
Дата ухвалення: 2025-03-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/4893/24
П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 березня 2025 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Судді-доповідача: Бужак Н. П.

Суддів: Ключковича В.Ю., Кобаля М.І.

За участю секретаря: Руденко Д.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Чернігівської міської ради на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2024 року, суддя Бородавкіна С.В., у справі за адміністративним позовом Чернігівської міської ради до Чернігівської міської військової адміністрації Чернігівського району Чернігівської області про визнання протиправним та нечинним розпорядження, -

У С Т А Н О В И В:

Чернігівська міська рада звернулась до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Чернігівської міської військової адміністрації Чернігівського району Чернігівської області, в якому просила визнати протиправним та нечинним розпорядження Чернігівської міської військової адміністрації «Про затвердження бюджету Чернігівської міської територіальної громади на 2024 рік» від 29.12.2023 №407.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що Конституцією України, Бюджетним кодексом України чітко закріплено виключні повноваження територіальних громад або уповноважених ними органів місцевого самоврядування затверджувати місцеві бюджети та здійснювати контроль їх виконання, а Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» деталізовано порядок реалізації таких повноважень. За таких обставин, прийняття відповідачем оскаржуваного розпорядження суперечить зазначеним нормативним актам та порушує основоположні принципи народовладдя, законності і самостійності органів місцевого самоврядування. При цьому, позивач наголошував, що стосовно начальника чи самої Чернігівської міської військової адміністрації рішення про надання повноважень Верховною Радою України не приймались, а відтак у них відсутні повноваження на прийняття будь-яких рішень, віднесених до компетенції Чернігівської міської ради. Водночас, як зауважив позивач, зі змісту мети створення військових адміністрацій вбачається, що військові адміністрації утворюються для виконання функції у сфері оборони та цивільного захисту територіальних громад, а не у сфері фінансової діяльності таких громад.

Представники відповідача позовні вимоги не визнали, просили відмовити у їх задоволенні та зазначили, що з моменту утворення військової адміністрації населеного пункту повноваження Чернігівської МР обмежені частиною 2 статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», який є спеціальним, однак орган місцевого самоврядування зберігає частину своєї самостійності. При цьому, нормативний акт, який би обмежував повноваження військової адміністрації щодо складання та затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього, забезпечення виконання відповідного бюджету відсутній. Отже, на момент видання оскаржуваного розпорядження бюджетні повноваження щодо затвердження бюджету Чернігівської міської територіальної громади перейшли до Чернігівської МВА згідно з нормами Закону України «Про правовий режим воєнного стану. Крім того, бюджет Чернігівської міської територіальної громади затверджений Чернігівською міською військовою адміністрацією за поданням фінансового управління Чернігівської міської ради, що кореспондується з вимогами абзацу 1 підпункту 2 пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України № 252 від 11.03.2022.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2024 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, Чернігівська міська рада звернулась з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити в повному обсязі.

Перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши осіб, що з`явились в судове засідання, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Судом першої інстанції встановлено, що Указом Президента України від 07.02.2023 №69/2023 «Про утворення військової адміністрації» утворено Чернігівську міську військову адміністрацію.

Відповідно до вказаного Указу №69/2023, враховуючи вимоги Закону України «Про правовий режим воєнного стану», Бюджетного кодексу України, Податкового кодексу України, постанови Кабінету Міністрів України від 11.03.2022 №252 Чернігівською міською військовою адміністрацією прийнято розпорядження від 29.12.2023 №407 «Про затвердження бюджету Чернігівської міської територіальної громади на 2024 рік» (а.с. 25-84 т.1).

Вважаючи, що вказане розпорядження прийняте відповідачем поза межами наданих повноважень, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.

В силу вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Положеннями частини першої статті 95 Конституції України визначено, що бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.

Відповідно до частини першої статті 4 Бюджетного кодексу України бюджетне законодавство складається, зокрема, з: Конституції України; цього Кодексу; інших законів, що регулюють бюджетні відносини, передбачених статтею 1 цього Кодексу; нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, прийнятих на підставі і на виконання цього Кодексу та інших законів України, передбачених пунктами 3 та 4 цієї частини статті; нормативно-правових актів органів виконавчої влади, прийнятих на підставі і на виконання цього Кодексу, інших законів України та нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, передбачених пунктами 3, 4 та 5 цієї частини статті; рішень про місцевий бюджет; рішень органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, прийнятих відповідно до цього Кодексу, нормативно-правових актів, передбачених пунктами 3, 4, 5, 6 і 7 цієї частини статті.

В силу вимог частини другої статті 4 Бюджетного кодексу України бюджетна система України і Державний бюджет України встановлюються виключно цим Кодексом та законом про Державний бюджет України.

Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначені Законом України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР).

Статтею 10 Закону №280/97-ВР встановлено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад.

Відповідно до статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Згідно з статтею 21 Закону №280/97-ВР обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування згідно з Конституцією та законами України може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану.

Підпунктом 5 пункту 22 Розділу VI Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного Кодексу України установлено, що в умовах воєнного стану або для здійснення згідно із законом заходів загальної мобілізації: функції органів місцевого самоврядування, їх виконавчих органів, місцевих державних адміністрацій, військово-цивільних адміністрацій у частині бюджетних повноважень здійснюють військові адміністрації відповідно до Закону України «Про правовий режим воєнного стану».

Воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень (стаття 1 Закону України «Про правовий режим воєнного стану»).

Тобто, Держава в особі Верховної Ради України в умовах воєнного стану визначила бажані, з точки зору Держави, правила, які мають обов`язковий характер, якими функції органу місцевого самоврядування, в частині бюджетних повноважень, покладено на військові адміністрації населених пунктів.

Відповідно до статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Положеннями частини першої статті 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Так, постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання формування та виконання місцевих бюджетів у період воєнного стану» від 11 березня 2022 року № 252 встановлено, що у період воєнного стану виконання та формування місцевих бюджетів здійснюється відповідно до бюджетного законодавства з урахуванням таких особливостей: органи місцевого самоврядування, їх виконавчі органи, місцеві державні адміністрації, військово-цивільні адміністрації продовжують здійснювати бюджетні повноваження, а у разі утворення військових адміністрацій такі повноваження здійснюють військові адміністрації відповідно до Закону України «Про правовий режим воєнного стану».

Згідно з пунктом 5 частини другої статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» від 12 травня 2015 року № 389-VIII (далі - Закон № 389-VIII) військові адміністрації населених пунктів на відповідній території здійснюють повноваження із складання та затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього, забезпечення виконання відповідного бюджету.

Підпунктом 5 пункту 22 Розділу VI «Прикінцевих та перехідних положень» Бюджетного Кодексу України установлено, що в умовах воєнного стану або для здійснення згідно із законом заходів загальної мобілізації: функції органів місцевого самоврядування, їх виконавчих органів, місцевих державних адміністрацій, військово-цивільних адміністрацій у частині бюджетних повноважень здійснюють військові адміністрації відповідно до Закону № 389-VIII.

Отже, враховуючи наведене правове регулювання під час запровадження воєнного стану, можна дійти висновку, що з моменту утворення Чернігівської міської військової адміністрації Чернігівського району Чернігівської області, остання наділена функціями в частині бюджетних повноважень щодо складання та затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього, забезпечення виконання відповідного бюджету.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що станом на час прийняття оскаржуваного рішення Чернігівська міська військова адміністрація була наділена повноваженнями щодо прийняття рішень з питань, які стосуються бюджету.

Доводи апелянта про те, що підпункт 5 пункту 22 розділу VI «Прикінцевих та перехідних положень» Бюджетного Кодексу України та частина друга статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» не підлягають застосуванню, оскільки суперечать статті 143 Конституції України, суд апеляційної інстанції вважає безпідставними, оскільки на час запровадження воєнного стану в України передбачено певну специфіку регулювання правовідносин щодо бюджетних повноважень з урахуванням особливого правого режиму в державі.

Щодо доводів апелянта про те, що Верховною Радою України не прийнято рішення, яке б наділяло Чернігівську міську військову адміністрацію Чернігівського району Чернігівської області можливістю реалізовувати відповідні повноваження, а також посилання на лист Міністерства юстиції України від 23 квітня 2024 року № 617/98/29766-9-24/8.4.4 та роз`яснення Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування щодо застосування окремих положень Закону України «Про правовий режим воєнного стану» в частині регулювання початку здійснення районними та обласними військовими адміністраціями повноважень відповідних районних рад, затвердженого рішенням від 07 лютого 2023 року (Протокол № 112), то колегія суддів вважає їх безпідстаними, оскільки у зв`язку з запровадженням воєнного стану саме Чернігівській міській військовій адміністрації делеговано функцію органу місцевого самоврядування стосовно бюджетних повноважень, водночас наділення військової адміністрації населеного пункту можливістю реалізовувати усі повноваження у сфері місцевого самоврядування, у тому числі виступати від імені та в інтересах територіальної громади у правовідносинах з іншими суб`єктами можливе лише після прийняття відповідного рішення Верховною Радою України.

Також є безпідставність посилання апелянта на правові висновки Верховного Суду, викладені в постанові від 18 жовтня 2023 року у справі №620/7714/22, оскільки вони є нерелевантними до спірних правовідносин, так як у вказаній постанові надано оцінку наявності повноважень Чернігівської обласної ради при прийнятті рішення про припинення юридичної особи - комунального підприємства під час воєнного стану та у зв`язку з створення обласної військової адміністрації, водночас у даній справі спірним є рішення Чернігівської міської військової адміністрації «Про затвердження бюджету Чернігівської міської територіальної громади на 2024 рік» від 29.12.2023 №407 щодо повноважень під час дії воєнного стану приймати рішення з питань, які стосуються бюджету.

Щодо тверджень апелянта про те, що військова адміністрація населеного пункту створюється з метою виконання функцій у сфері оборони та цивільного захисту територіальних громад, а не у сфері фінансової діяльності таких громад, колегія суддів зазначає наступне.

Так, повноваження військової адміністрації населеного пункту визначені Законом України «Про правовий режим воєнного стану», зокрема пунктом 5 частини другої статті 15 якого передбачено, що військові адміністрації населених пунктів на відповідній території здійснюють повноваження зі складання та затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього, забезпечення виконання відповідного бюджету.

Таким чином, на підставі цієї норми до компетенції Чернігівської міської військової адміністрації на території міста Чернігова відноситься складання та затвердження бюджету територіальної громади міста Чернігова, внесення змін до нього, забезпечення виконання відповідного бюджету.

Щодо доводів апеляційної скарги про відсутність рішення Верховної Ради України, що передбачене частиною другою статті 10 Закону № 389-VIII, і як наслідок відсутності повноважень у Чернігівської міської військової адміністрації Чернігівського району Чернігівської області на затвердження бюджету Чернігівської міської територіально громади, а також виконання інших повноважень, що в «мирний час» входять до компетенції відповідача, то вони є безпідставними, з огляду на наступне.

Так, Указом Президента України від 24 лютого 2022 року №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», затвердженим Законом України від 24 лютого 2022 року №2102-IX, введено в Україні воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб, який триває на момент вирішення справи судом.

Також Указом Президента України від 02 лютого 2023 року №69/2023 утворено Чернігівську міську військовуадміністрацію. Розпорядженням Президента України від 17 лютого 2023 року №19/2023-рп призначено начальником Чернігівської міської військової адміністрації Брижинського Д.В.

Отже, з моменту утворення військової адміністрації населеного пункту повноваження органу місцевого самоврядування обмежуються відповідно до частини другої статті 15 Закону № 389-VIII, однак орган місцевого самоврядування зберігає частину своєї самостійності. Орган місцевого самоврядування як суб`єкт владних повноважень та як юридична особа не припиняється, а змінюється обсяг рішень та дій, які він може вчиняти.

Так, в разі виникнення необхідності Президент України звертається з поданням до Верховної Ради України, яка відповідно до частини другої статті 10 Закону № 389 може прийняти рішення про передачу начальнику військової адміністрації всіх повноважень сільської, селищної, міської ради, її виконавчого комітету, сільського, селищного, міського голови.

Таким чином, до моменту прийняття Верховною Радою України рішення про передачу начальнику військової адміністрації населеного пункту повноважень відповідної ради згідно з абзацом 2 пункту 1 частини другої статті 10 Закону № 389-VIII депутати Ради та її виконавчі органи продовжують виконувати всі повноваження, крім тих, що визначені у частині другій статті 15 вказаного Закону.

Враховуючи відсутність рішення Верховної Ради про передачу начальнику Чернігівської міської військової адміністрації Чернігівського району Чернігівської області всіх повноважень Чернігівської міської ради та її виконавчого комітету, з моменту утворення Чернігівської міської військової адміністрації вона набула повноваження, визначені частиною другою статті 15 Закон № 389-VIII, в той час як права Чернігівської міської ради обмежуються в цій частині.

Окрім того, повноваження зі складання, затвердження, внесення змін до бюджету прямо визначені за військовою адміністрацією населеного пункту в частині другій статті 15 Закон № 389-VIII.

отже, з моменту утворення Чернігівської міської військової адміністрації вона набула повноважень зі складання та затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього, забезпечення виконання відповідного бюджету, визначених частиною другою статті 15 Закону № 389-VIII, в той час як повноваження Чернігівської міської ради та її виконавчих органів в цій частині обмежилися, що не суперечить Конституції України та чинному законодавству та прямо передбачено статтею 21 Закону № 280/97-ВР.

Таким чином, посилання апелянта на те, що позивач може набути повноважень щодо затвердження та внесення змін до місцевого бюджету тільки у разі прийняття Верховною Радою України рішення, що передбачене частиною другою статті 10 Закон № 389-VIII, є безпідставними та базуються на неправильному тлумаченні цієї норми закону у її взаємозв`язку з частиною другою статті 15 цього ж Закону.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав визнання протиправним та нечинним розпорядження Чернігівської міської військової адміністрації «Про затвердження бюджету Чернігівської міської територіальної громади на 2024 рік» від 29.12.2023 №407, оскільки саме Чернігівська міська військова адміністрація у період дії воєнного стану наділена повноваженнями щодо прийняття рішень з питань, які стосуються бюджету.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції є законним, підстави для його скасування відсутні, так як суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин.

При цьому судовою колегією враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2024 року.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду є законним і обґрунтованим, ухвалено з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а тому підстав для його скасування не має.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких підстав апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Чернігівської міської ради залишити без задоволення, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2024 року - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду у строк, визначений ст. 329 КАС України.

Суддя-доповідач: Бужак Н.П.

Судді: Ключкович В.Ю.

Кобаль М.І.

Повний текст виготовлено: 12 березня 2025 року.