Справа № 990/406/24
Суддя: Дашутін І.В.
Дата ухвалення: 2025-03-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

Іменем України

12 березня 2025 року

м. Київ

справа № 990/406/24

адміністративне провадження № П/990/406/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Дашутіна І. В.,

суддів Гімона М. М., Ханової Р. Ф., Хохуляка В. В., Шишова О. О.,

за участі секретаря судового засідання Кліменко Д. І. та учасників справи:

позивачки ОСОБА_1 ,

представника відповідача Леошка Д. Д.,

розглянув у відкритому судовому засіданні за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу № 990/406/24 за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

І. Зміст позовних вимог.

25 грудня 2024 року до Верховного Суду як до суду першої інстанції надійшла позовна заява ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - відповідач, ВККС, Комісія), у якій позивачка просила:

- визнати протиправною бездіяльність ВККС, яка полягає у невиконанні обов`язку щодо регулярного оновлення набору даних "Реєстр декларацій родинних зв`язків та доброчесності" за 2023-2024 роки у формі відкритих даних, встановленого статтею 10-1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" та постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 835;

- зобов`язати ВККС оновити на своєму офіційному вебсайті та вебсторінці Єдиного державного вебпорталу відкритих даних набір даних "Реєстр декларацій родинних зв`язків та доброчесності" за 2023-2024 роки відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 835.

ІІ. Обставини справи.

26 червня 2024 року ОСОБА_1 звернулася до ВККС зі скаргою, в якій повідомила, що подані суддями та кандидатами на посаду судді декларації доброчесності та декларації родинних зв`язку згідно з положеннями закону є відкритими для загального доступу через оприлюднення на офіційному вебсайті ВККС, а також через надання такої інформації у формі відкритих даних, але ВККС не дотримується такого обов`язку та не оновлює вказані дані з 2022 року.

ВККС листом від 12 липня 2024 року № 21-3695/24 повідомила, що Комісія вживає заходів щодо відновлення загального доступу до Реєстру декларацій родинних зв`язків і доброчесності на офіційному сайті Комісії з урахуванням безпеки суддів, членів їх сімей та близьких осіб під час воєнного стану.

Позивачка 30 жовтня 2024 року повторно звернулася до ВККС зі скаргою, в якій повідомила, що після її звернення набір даних щодо декларацій родинних зв`язків та доброчесності не оновлювався.

Листом від 12 листопада 2024 року № 21-6458/24 ВККС повідомила, що загальний доступ до реєстру декларацій родинних зв`язків та декларацій доброчесності судді (кандидата на посаду судді) не відновлено.

Уважаючи бездіяльність відповідача протиправною, ОСОБА_1 звернулася до суду з цим позовом.

ІІІ. Стислий виклад доводів позивача та заперечень відповідачів.

Позов обґрунтований тим, що ВККС, як розпорядник набору відкритих даних «Реєстр декларацій родинних зв`язків та доброчесності», зобов`язана щороку оновлювати цей набір на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних і своєму вебсайті. Проте з 2022 року Комісія цього не робила, хоча має у своєму розпорядженні декларації суддів і кандидатів на посаду судді, подані після 2022 року. На думку позивачки, така поведінка ВККС є протиправною бездіяльністю.

Позивачка зазначає, що займається підготовкою аналітичних статей, звітів і оглядів щодо діяльності органів судової системи, а також досліджує дотримання засад доброчесності суддями. Відсутність такої інформації перешкоджає її діяльності як активістки у сфері судових реформ. Вона наголошує, що інформація, яку Комісія протиправно не оприлюднює, має високий суспільний інтерес, оскільки спрямована на підвищення прозорості функціонування судової влади.

У відзиві на адміністративний позов ВККС заперечує проти позовних вимог і просить відмовити в їх задоволенні.

Свою позицію Комісія мотивує тим, що у зв`язку з уведенням воєнного стану, в інтересах національної безпеки та безпеки громадян, зокрема суддів, членів їхніх сімей і близьких осіб, а також з метою підтримання неупередженості правосуддя, відповідно до рішення Ради суддів України доступ до інформації щодо декларацій доброчесності та родинних зв`язків було обмежено.

Відповідач наголошує, що обмеження доступу до інформації у визначених законом випадках передбачене Конституцією України, а відповідні конкретні підстави для такого обмеження закріплені у профільному законі. Відтак у спірних правовідносинах Комісія не допустила жодної бездіяльності, оскільки обмеження доступу до інформації в цьому випадку відповідає нормам закону.

При цьому Комісія акцентує увагу на тому, що вживає заходів для відновлення загального доступу громадян до декларацій родинних зв`язків і доброчесності. Водночас це здійснюється з урахуванням безпеки суддів, членів їхніх сімей, а також необхідності дотримання балансу між публічним інтересом і захистом прав та свобод осіб, інформація про яких міститься в деклараціях.

У відповіді на відзив позивачка вказала, що відповідач не спростував обставин і доводів, викладених у позовній заяві. Вона акцентує увагу на тому, що до спірних правовідносин неможливо застосувати положення частини другої статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», на підставі яких ВККС обмежила доступ до декларацій родинних зв`язків та доброчесності. Це пояснюється тим, що відповідно до статей 61, 62 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» зазначена інформація є відкритою для загального доступу. Отже, на думку позивачки, доступ не може бути обмежений за жодних обставин через прямі вимоги зазначених норм Закону.

ІV. Процесуальні дії у справі.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25 грудня 2024 року для розгляду цієї справи визначено суддю-доповідача Дашутіна І. В., а також склад колегії суддів: Гімона М. М., Ханову Р. Ф., Хохуляка В. В., Шишова О. О.

Ухвалою Верховного Суду від 27 грудня 2024 року відмовлено у задоволенні заяви судді Дашутіна І. В. про самовідвід від участі у розгляді справи.

Верховний Суд ухвалою від 27 грудня 2024 року відкрив провадження у справі та призначив її до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження колегією суддів у складі п`яти суддів у судовому засіданні.

V. Правове регулювання спірних правовідносин та позиція Верховного Суду.

Суд установив, що спірні правовідносини виникли внаслідок різного тлумачення сторонами порядку надання публічної інформації у формі відкритих даних, зокрема декларацій родинних зв`язків та доброчесності суддів і кандидатів на посаду судді, під час дії воєнного стану.

Ключовими у цій справі є питання: чи може розпорядник інформації обмежити доступ до відомостей, які законом визначені як відкриті, у разі нагальної необхідності (зокрема, через запровадження воєнного стану) та чи було у спірному випадку таке обмеження виправданим з огляду на встановлені критерії необхідності, законності та співмірності.

Проаналізувавши релевантні джерела прави з урахуванням аргументів та доводів сторін, Верховний Суд зазначає про таке.

Право на доступ до інформації є однією з основоположних свобод, закріплених як у національному законодавстві, так і в міжнародних актах.

Відповідно до частини першої статті 34 Конституції України кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

Ця норма узгоджується з положеннями Міжнародного пакту про громадянські і політичні права 1966 року, який закріплює право кожної людини на вільне вираження поглядів, включно зі свободою шукати, одержувати та поширювати будь-яку інформацію незалежно від кордонів (пункт 2 статті 19).

Аналогічний підхід міститься у Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, яка згідно зі статтею 9 Конституції України є частиною національного законодавства України. У статті 10 цієї Конвенції зазначено, що кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів.

Водночас, як Конституція України, так і міжнародне законодавство передбачають, що право на доступ до інформації не є абсолютним та може бути обмежене законом за певних умов.

Так, за змістом пункту 3 статті 19 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права здійснення права на свободу вираження, зокрема права отримувати і поширювати інформацію, накладає особливі обов`язки і особливу відповідальність. Воно може бути обмежене законом, якщо це необхідно, зокрема для охорони державної безпеки, громадського порядку, здоров`я чи моралі населення.

Подібне регулювання міститься у статті 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, відповідно до пункту 2 якої здійснення права на отримання і поширення інформації може підлягати обмеженням, якщо вони передбачені законом, є необхідними в демократичному суспільстві та спрямовані на захист інтересів національної безпеки, територіальної цілісності, громадської безпеки, запобігання заворушенням чи злочинам, охорони здоров`я чи моралі, захисту репутації чи прав інших осіб, запобігання розголошенню конфіденційної інформації або підтримання авторитету та безсторонності суду.

Саме тому частина друга статті 34 Конституції України встановлює, що здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, захисту репутації або прав інших осіб, запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, а також для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.

Таким чином, як національні, так і міжнародні норми прямо передбачають можливість обмеження доступу до інформації, якщо це здійснюється на законних підставах, відповідає принципу необхідності та спрямоване на захист важливих суспільних інтересів.

Питання доступу до інформації та можливих обмежень її поширення деталізується у спеціальному законодавстві, зокрема в Законі України від 02 жовтня 1992 року № 2657-XII «Про інформацію» (далі - Закон № 2657-XII) та в Законі України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI).

Відповідно до статті 5 Закону України від 02 жовтня 1992 року № 2657-XII «Про інформацію» (далі - Закон № 2657-XII) кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.

За змістом частин першої, другої статті 7 Закону № 2657-XII право на інформацію охороняється законом. Держава гарантує всім суб`єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації. Ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом.,

За порядком доступу інформація поділяється на відкриту та з обмеженим доступом (частина перша статті 20 Закону № 2657-ХІІ).

Відкритою є будь-яка інформація, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом (частина друга статті 20 Закону № 2657-ХІІ).

Інформацією з обмеженим доступом є конфіденційна, таємна та службова. Конфіденційною є інформація про фізичну особу, а також інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб`єктів владних повноважень. Конфіденційна інформація може поширюватися за бажанням (згодою) відповідної особи у визначеному нею порядку відповідно до передбачених нею умов, а також в інших випадках, визначених законом (частини перша, друга статті 21 Закону № 2657-ХІІ).

До конфіденційної інформації про фізичну особу належать, зокрема, дані про її національність, освіту, сімейний стан, релігійні переконання, стан здоров`я, а також адреса, дата і місце народження (частина друга статті 11 Закону № 2657-ХІІ).

Конституційний Суд України в абзаці першому пункту 1 резолютивної частини Рішення від 30 жовтня 1997 року № 5-зп відніс до конфіденційної інформації про фізичну особу, крім вказаної, ще й відомості про її майновий стан та інші персональні дані.

Відповідно до частини третьої статті 61 Закону України «Про судоустрій та статус суддів» декларація родинних зв`язків судді є відкритою для загального доступу через оприлюднення на офіційному вебсайті Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

Аналогічні положення містяться у частині четвертій статті 62 цього Закону щодо декларації доброчесності судді.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, та інформації, що становить суспільний інтерес, встановлює Закон № 2939-VI.

Відкритою, крім випадків, встановлених законом, є публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених законом (стаття 1 Закону № 2939-VI).

Згідно зі статтею 3 Закону № 2939-VI право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.

Відповідно до статті 5 Закону № 2939-VI доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі «Інтернет»; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; 2) надання інформації за запитами на інформацію.

Згідно зі статтею 10-1 Закону № 2939-VI публічна інформація у формі відкритих даних - це публічна інформація у форматі, що дозволяє її автоматизоване оброблення електронними засобами, вільний та безоплатний доступ до неї, а також її подальше використання.

Розпорядники інформації зобов`язані надавати публічну інформацію у формі відкритих даних на запит, оприлюднювати і регулярно оновлювати її на єдиному державному веб-порталі відкритих даних та на своїх веб-сайтах.

Публічна інформація у формі відкритих даних є дозволеною для її подальшого вільного використання та поширення.

Будь-яка особа може вільно копіювати, публікувати, поширювати, використовувати, у тому числі в комерційних цілях, у поєднанні з іншою інформацією або шляхом включення до складу власного продукту, публічну інформацію у формі відкритих даних з обов`язковим посиланням на джерело отримання такої інформації.

Публічна інформація, що містить персональні дані фізичної особи, оприлюднюється та надається на запит у формі відкритих даних у разі додержання однієї з таких умов: 1) персональні дані знеособлені та захищені відповідно до Закону України «Про захист персональних даних»; 2) фізичні особи (суб`єкти даних), персональні дані яких містяться в інформації у формі відкритих даних, надали свою згоду на поширення таких даних відповідно до Закону України «Про захист персональних даних»; 3) надання чи оприлюднення такої інформації передбачено законом; 4) обмеження доступу до такої інформації (віднесення її до інформації з обмеженим доступом) заборонено законом.

Перелік наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, вимоги до формату і структури таких наборів даних, періодичність їх оновлення визначаються Кабінетом Міністрів України. Одночасно до такого переліку Кабінет Міністрів України обов`язково включає інформацію, доступ до якої у формі відкритих даних передбачено законом.

Створення та забезпечення функціонування єдиного державного веб-порталу відкритих даних здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері електронного урядування.

Отже, Кабінет Міністрів України наділений спеціальним Законом № 2939-VI повноваженнями визначити перелік наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних.

Так, на виконання положень статті 10-1 Закону № 2939-VI постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 835 затверджено Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, яке визначає вимоги до формату і структури наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, періодичність оновлення та порядок їх оприлюднення, а також перелік таких наборів даних.

До переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, включено зокрема, Реєстр декларацій родинних зв`язків та доброчесності.

Верховний Суд зазначає, що декларації доброчесності та декларації родинних зв`язків суддів і кандидатів на посаду судді містять відомості, які за своєю природою можуть належати до конфіденційної інформації. Зокрема, йдеться про персональні дані суддів та членів їхніх сімей, інформацію про їхні родинні зв`язки, місце роботи, що загалом підпадає під категорію даних з обмеженим доступом.

Водночас законодавець, керуючись принципами прозорості, відкритості судової влади та її підзвітності суспільству, визначив ці відомості як публічні та відкриті для загального доступу. Таке правове регулювання зумовлене тим, що до суддів як носіїв судової влади висуваються підвищені вимоги щодо доброчесності, неупередженості та відсутності конфлікту інтересів. Крім того, громадський контроль за судовою системою є необхідною умовою функціонування демократичного суспільства.

Таким чином, хоча зазначена інформація за своєю природою могла цілком бути кваліфікована як конфіденційна, законодавець визначив її відкритою з метою забезпечення належного функціонування правосуддя та зміцнення суспільної довіри до суддівського корпусу.

Отже, у звичайних умовах Вища кваліфікаційна комісія суддів України мала законодавчо встановлений обов`язок вести Реєстр декларацій доброчесності та родинних зв`язків суддів і кандидатів на посаду судді, а також забезпечувати його оприлюднення у формі відкритих даних.

Цей обов`язок ВККС виконувала до запровадження воєнного стану, що підтверджується інформацією з Єдиного державного вебпорталу відкритих даних. Зокрема, відповідно до наявних відомостей, останнє оновлення набору даних "Реєстр декларацій родинних зв`язків та доброчесності" відбулося 15 лютого 2022 року.

Водночас, у зв`язку з військовою агресією російської федерації проти України, на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до пункту 20 частини першої статті 106 Конституції України та Закону України від 12 травня 2015 року № 389-VIII "Про правовий режим воєнного стану", Указом Президента України № 64/2022 "Про введення воєнного стану в Україні" від 24 лютого 2022 року, затвердженим Законом України № 2102-IX "Про затвердження Указу Президента України "Про введення воєнного стану в Україні" від 24 лютого 2022 року, в Україні було введено воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб, який надалі продовжувався відповідними указами Президента України та діє дотепер.

У рішенні Ради суддів України від 24 лютого 2022 року № 9 зазначено, що ситуація, яка склалася, потребує вжиття невідкладних заходів, спрямованих на забезпечення безпеки суддів, працівників апарату судів, інших працівників органів системи правосуддя, визначення чіткого алгоритму дій у разі загострення ситуації з метою збереження судових справ, матеріально-технічних цінностей, документів.

У зв`язку з цим, у вказаному рішенні висловлено пропозицію обмежити публічний доступ до відповідних розділів офіційного сайту Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, у яких розміщена інформація щодо декларацій доброчесності, родинних зв`язків, інформація щодо суддівських досьє та досьє кандидатів на посаду судді.

Комісія зазначає, що з урахуванням зазначеного рішення Ради суддів України, на підставі частини другої статті 6 Закону № 2939-VI, в інтересах національної безпеки та безпеки громадян (зокрема суддів, членів їх сімей та близьких осіб), 24 лютого 2022 року обмежила публічний доступ до декларацій доброчесності та родинних зв`язків. У зв`язку з цим така інформація також не підлягає опублікуванню у формі відкритих даних.

Так, згідно з частиною першою статті 6 Закону № 2939-VI інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.

Частиною другою статті 6 Закону № 2939-VI передбачено, що обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону, якщо сукупно дотримано такі вимоги:

1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;

2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;

3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

З огляду на зазначене, відповідаючи на перше проблемне питання, колегія суддів звертає увагу, що визначення інформації законом як відкритої не виключає можливості її тимчасового обмеження, якщо така інформація містить конфіденційні відомості (наприклад, персональні дані), а саме обмеження обґрунтоване нагальною необхідністю та відповідає критеріям законності, необхідності й пропорційності, передбаченим частиною другою статті 6 Закону України № 2939-VI.

Суд наголошує, що принципи прозорості та відкритості не можуть існувати окремо від інших фундаментальних цінностей та обов`язків держави, зокрема забезпечення безпеки громадян та національної безпеки, особливо в умовах воєнного стану.

На підтвердження цього висновку Суд вважає за необхідне навести приклад аналогічної ситуації, коли доступ до інформації за загальних умов є відкритим, проте, враховуючи наявність конфіденційних відомостей, після запровадження воєнного стану доступ до неї було обмежено з міркувань безпеки рішенням уповноваженого органу - розпорядника інформації.

Відповідно до частини першої статті 11 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань", відомості, що містяться в Єдиному державному реєстрі, є відкритими та загальнодоступними.

На виконання Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 64 "Про введення воєнного стану в Україні", з метою захисту інформації в умовах воєнного стану, Міністерство юстиції України 13 квітня 2022 року видало наказ № 1462/5.

Пунктом 1 цього наказу передбачено, що на час дії воєнного стану зупиняється оприлюднення інформації у формі відкритих даних, розпорядником якої є Міністерство юстиції України, зокрема відомостей Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань.

Водночас Верховний Суд звертає увагу, що жодних змін до частини першої статті 11 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань", яка визначає відкритість та загальнодоступність цих даних, внесено не було.

Отже, з урахуванням того, що частина друга статті 34 Конституції України прямо допускає можливість обмеження права на доступ до інформації, Верховний Суд уважає, що ці положення застосовні й до інформації, визначеної законом як відкритої, якщо таке обмеження є необхідним для захисту національної безпеки, громадського порядку, прав інших осіб або для підтримання авторитету та неупередженості правосуддя.

Водночас таке обмеження може здійснюватися виключно на підставі закону та має відповідати принципам демократичного суспільства, зокрема законності, необхідності та пропорційності. У цьому випадку відповідним законом є частина друга статті 6 Закону України № 2939-VI, що також відома як "трискладовий тест" - механізм перевірки законності обмеження доступу до інформації.

"Трискладовий тест" є юридичною конструкцією - засобом перевірки наявності необхідних умов для обмеження доступу до інформації. Іншими словами, обмеження доступу до публічної інформації без застосування "трискладового тесту" є незаконним і порушує право особи на інформацію.

"Трискладовий тест" є умовною назвою, яка прямо не згадується в українському законодавстві. Він називається "трискладовим" тому, що складається з трьох складових - умов, наявність яких (усіх разом) є обов`язковою для обмеження доступу до інформації.

Таким чином, передумовою для визначення відкритості чи обмеження інформації є застосування до неї "трискладового тесту".

Для визначення можливості обмеження доступу до інформації застосовується "трискладовий тест" за частиною другою статті 6 Закону України № 2939-VI. Якщо розпорядник інформації встановив, що запитувана інформація належить до інформації з обмеженим доступом, він має визначити її вид (конфіденційна, таємна або службова).

Наступний крок - з`ясувати, чи стосується запитувана інформація: інтересів національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку; можливого виникнення заворушень або злочинів у разі її розголошення; охорони здоров`я населення; захисту репутації або прав інших осіб; отримання інформації конфіденційним шляхом; авторитету та неупередженості правосуддя.

Якщо на всі поставлені питання відповідь негативна, розпорядник інформації надає доступ до запитуваної інформації.

Якщо хоча б на одне з поставлених вище питань є позитивна відповідь, розпорядник інформації має визначити, чи спричинить розголошення інформації істотну шкоду зазначеним інтересам.

Якщо відповідь на це питання негативна - запитувана інформація надається. Якщо відповідь позитивна, розпорядник інформації має визначити, чи переважає шкода від її оприлюднення над суспільним інтересом у її отриманні.

У разі позитивної відповіді - відмовляють у доступі до інформації. У випадку негативної відповіді Ї доступ до інформації надають.

Таким чином, передумовою для визначення підстав відкритості чи обмеження інформації є застосування "трискладового тесту".

Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї з трьох підстав означає, що відмова в доступі до публічної інформації є необґрунтованою.

Аналогічну правову позицію викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 24 січня 2019 року у справі № 9901/510/18.

Велика Палата ЄСПЛ у рішенні від 08 листопада 2016 року у справі "Угорський Гельсінський комітет проти Угорщини" (заява № 18030/11) зазначила, що оцінка того, чи є відмова в доступі до інформації втручанням у права заявника на свободу вираження поглядів, має здійснюватися з урахуванням конкретних обставин справи (пункт 157).

Для цього суди повинні оцінити такі критерії (пункти 158-170).

Мета запитувача. Визначається, чи справді отримання інформації необхідне для реалізації функцій запитувача зі сприяння публічній дискусії з питань суспільного інтересу та чи створить ненадання інформації суттєву перешкоду свободі вираження поглядів.

Природа інформації. Відомості, щодо яких запитується доступ, повинні відповідати критеріям "трискладового тесту", тобто збиратися в інтересах суспільства.

Роль запитувача. На захист свого права на доступ до інформації можуть претендувати насамперед журналісти, науковці, громадські активісти (зокрема блогери та популярні користувачі соцмереж), а також громадські організації, діяльність яких пов`язана з питаннями суспільного інтересу.

Готовність та доступність інформації. Надання інформації не повинно покладати на державні органи надмірного тягаря зі збирання та обробки даних.

Про необхідність застосування "трискладового тесту" ЄСПЛ також зазначає в пункті 25 рішення від 05 жовтня 2023 року у справі "Аврамчук проти України" (заява № 65906/13). Суд дійшов висновку, що національні суди не пояснили, чому частина п`ята статті 6 Закону № 2939-VI або його "трискладовий тест" не були застосовані у справі заявника. Це призвело до того, що суди не здійснили балансування потенційних інтересів, зокрема інтересу заявника в доступі до інформації суспільного значення та необхідності захисту прав приватних осіб.

Отже, при обмеженні доступу до інформації суб`єкт владних повноважень має дотримуватися балансу між суспільним інтересом до відповідної інформації та необхідністю захисту прав приватних осіб, якими в цьому випадку є судді, кандидати на посаду судді, а також члени їхніх родин і близькі особи.

Таким чином, у таких випадках відбувається зіставлення публічних та приватних інтересів, а завданням суду при вирішенні спору є встановлення того, який інтерес переважає.

Колегія суддів звертає увагу, що позивачка зверталася до ВККС зі скаргами, а не запитами на отримання публічної інформації.

Згідно з частиною першою статті 3 Закону України «Про звернення громадян» звернення громадян - це викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) чи скарги.

Частиною четвертою цієї ж статті визначено, що скаргою є звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю) чи рішеннями суб`єктів владних повноважень.

Натомість формою реалізації права на доступ до публічної інформації за Законом України «Про доступ до публічної інформації» є запит на інформацію (стаття 19 Закону № 2939-VI).

Оскільки позивачка у цій справі фактично зверталася зі скаргами відповідно до положень Закону України «Про звернення громадян», а не з інформаційними запитами згідно із Законом № 2939-VI, ВККС, надаючи відповіді, діяла у межах процедури, передбаченої саме для звернень громадян, зокрема скарг.

Як вже зазначалося вище, «трискладовий тест» застосовується розпорядником інформації при обмеженні доступу до публічної інформації в порядку відповіді на інформаційний запит. Відповідно, ВККС не мала обов`язку у межах Закону України «Про звернення громадян» докладно формувати висновки за «трискладовим тестом» у відповідях позивачці, адже її звернення в цій частині не мало характеру інформаційного запиту у розумінні Закону № 2939-VI.

Попри це, законність обмеження доступу до відомостей підлягає оцінці саме у межах цього судового провадження. Таким чином, доводи сторін та аргументи Комісії оцінюються судом з урахуванням критеріїв частини другої статті 6 Закону № 2939-VI, які є загальнообов`язковими для легітимного обмеження доступу до публічної інформації (тобто, «трискладового тесту»).

Так, ВККС, обґрунтовуючи припинення доступу до декларацій родинних зв`язків та доброчесності, зазначає, що під час дії воєнного стану судді, члени їхніх сімей та близькі особи систематично залучаються до захисту територіальної цілісності та незалежності України, однак Комісія може не володіти актуальною інформацією про таких осіб.

В умовах військової агресії російської федерації проти України розголошення інформації щодо суддів, членів їхніх сімей та близьких осіб може становити загрозу національній безпеці, територіальній цілісності, життю, здоров`ю та безпеці суддів і їхніх родичів, а також провокувати вчинення правопорушень щодо них, зокрема кримінальних. Шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес у її отриманні під час воєнного стану в Україні.

Крім того, збір відповідної інформації під час дії воєнного стану може мати ознаки ймовірної неправомірної діяльності, спрямованої проти України.

Верховний Суд зазначає, що наведені Комісією аргументи про необхідність тимчасового обмеження доступу до декларацій родинних зв`язків та доброчесності суддів загалом узгоджуються з «трискладовим тестом», передбаченим частиною другою статті 6 Закону № 2939-VI.

Законна мета (легітимний інтерес). В умовах воєнного стану захист національної безпеки, територіальної цілісності та громадського порядку, а також гарантування безпеки суддів, членів їхніх сімей і близьких осіб, підтримання авторитету та неупередженості правосуддя становлять законну мету, яка прямо передбачена Конституцією України та спеціальним законодавством.

Реальна (істотна) шкода. З огляду на воєнну агресію російської федерації оприлюднення детальних відомостей про суддів і їхні родинні зв`язки може створити реальні ризики фізичного чи морального тиску, а також провокувати вчинення протиправних дій або використання відповідних даних на шкоду національній безпеці.

Особливо небезпечними такі відомості можуть бути у випадках, коли близькі особи суддів з особистих причин залишаються на тимчасово окупованій території. У такому разі зв`язок із суддею, а також розкриття інформації про вид діяльності таких осіб може ставити під загрозу життя та здоров`я цих осіб.

Окрім цього, як вже зазначалося вище, ВККС може не володіти актуальною інформацією про залучення суддів чи їхніх близьких до оборони України, що посилює ризики, пов`язані з розголошенням даних у відкритому доступі.

Співмірність (перевага шкоди над суспільним інтересом). У період дії воєнного стану потенційна шкода життю, здоров`ю та безпеці суддів і їхніх близьких осіб може переважати над суспільним інтересом у негайному та безумовному доступі до всього обсягу їхніх декларацій.

Водночас це не означає повну відсутність громадського контролю. Так, законодавством передбачено існування Громадської ради доброчесності, яка складається з представників громадських організацій, що спеціалізуються на питаннях судової сфери.

Ця рада має доступ до необхідної інформації з декларацій суддів, що дозволяє здійснювати контроль за їхньою доброчесністю без створення додаткових загроз для суддів або членів їхніх родин.

Отже, Верховний Суд доходить висновку, що викладені ВККС мотиви тимчасового обмеження загального доступу до Реєстру декларацій родинних зв`язків та доброчесності під час воєнного стану відповідають вимогам "трискладового тесту".

Зокрема, вони: мають легітимну мету захисту національної безпеки й прав інших осіб; підтверджують наявність реальних ризиків істотної шкоди; доводять, що потенційна шкода від розголошення інформації переважає суспільний інтерес у її оприлюдненні на час воєнного стану.

При цьому інші механізми громадського контролю (зокрема, через Громадську раду доброчесності) дозволяють суспільству й надалі відстежувати питання доброчесності суддів.

Таким чином, оскільки відкритий доступ до Реєстру декларацій доброчесності та родинних зв`язків тимчасово припинено, відповідно, відсутні й підстави для їх оприлюднення у форматі відкритих даних, про що зазначає позивачка у своїх вимогах.

Водночас Верховний Суд звертає увагу, що наявність окремих декларацій у відкритому доступі на сторонніх ресурсах не спростовує правомірності рішень ВККС щодо обмеження доступу до даних Реєстру.

Походження опублікованої інформації на неофіційних ресурсах невідоме, а відсутність єдиного офіційного джерела не нівелює обґрунтованості заходів, спрямованих на забезпечення безпеки суддів та членів їхніх сімей у період воєнного стану.

З огляду на зазначене, ці обставини не впливають на висновок суду щодо обґрунтованості тимчасового обмеження доступу до відповідних даних.

Верховний Суд, зважаючи на доводи позивачки про здійснення нею громадської діяльності в сфері судової реформи та підготовку аналітичних публікацій, зауважує, що ці обставини самі по собі не доводять існування реальної та нагальної потреби в отриманні спірної інформації в умовах надзвичайних обставин.

По-перше, позивачка не обґрунтувала, чому неможливо виконати дослідницькі чи аналітичні завдання без одночасного розголошення всіх персональних даних, що містяться у деклараціях. Вона не надала переконливих доказів, що відсутність таких відомостей в реальному часі унеможливлює чи суттєво перешкоджає її громадській діяльності.

По-друге, законодавство не виключає інших механізмів контролю за доброчесністю суддів, зокрема через діяльність Громадської ради доброчесності, яка має доступ до відповідної інформації. Відповідно, суспільний інтерес у прозорості судової влади не залишається цілком незабезпеченим.

По-третє, як зазначає позивачка в усних поясненнях під час судового засідання, використання реєстру декларацій доброчесності та родинних зв`язків у формі відкритих даних є зручнішим для моніторингової та дослідницької діяльності в судовій сфері. Проте позивачка не довела, що певні незручності від обмеженого доступу переважають ризики розголошення чутливих персональних даних в умовах воєнного стану. Зокрема, з матеріалів справи не вбачається наявності таких обставин, що могли б свідчити про істотну шкоду чи неможливість здійснювати громадську діяльність через тимчасове обмеження публікації даних у зручному для позивачки форматі. Відтак суд дійшов висновку, що шкода від певних складнощів в обробці даних не є більшою за потенційну шкоду від імовірного розголошення конфіденційних відомостей в умовах надзвичайних обставин.

Колегія суддів також зауважує, що з матеріалів справи вбачається, що ВККС вживає послідовних заходів щодо відновлення загального доступу громадян до декларацій родинних зв`язків та доброчесності, але з урахуванням перерахованих вище факторів безпеки, що свідчить про відсутність з боку Комісії ознак бездіяльності.

Так, листом від 17 травня 2024 року № 21-2805/24 Комісія звернулася до Ради суддів України з пропозицією висловити позицію щодо можливості відновлення доступу, за винятком відомостей, які не є відкритими. Рада суддів України у відповіді від 11 червня 2024 року № 9рс-282/24-вих не заперечила щодо відновлення загального доступу, але рекомендувала Комісії передбачити можливість тимчасового закриття відомостей у досьє та деклараціях за вмотивованими заявами суддів, якщо існують підстави, що перешкоджають оприлюдненню певних матеріалів.

У листі від 23 травня 2024 року № 21-2907/24 Комісія звернулася до голів судів з проханням надати інформацію, яка може слугувати підставою для обмеження публічного доступу під час воєнного стану, щоб врахувати обставини, що можуть становити ризик для безпеки суддів чи кандидатів.

Листом від 11 жовтня 2024 року № 19-5707/24 Комісія надіслала звернення до Проєкту Європейського Союзу «Право-Justice», Програми USAID «Справедливість для всіх» і Міжнародної організації права розвитку (ІДЛО) в Україні щодо можливості на законодавчому рівні врегулювати питання оприлюднення досьє та декларацій під час дії воєнного стану, з урахуванням категорій осіб, для яких такий доступ може бути особливо ризикованим (військовослужбовці, особи на тимчасово окупованих територіях тощо). У наданій 21 жовтня 2024 року (вх. № 01ел-6083/24 від 25 жовтня 2024 року) спільній відповіді проєктів міжнародної технічної допомоги конкретної позиції з цього приводу не висловлено.

Також, питання про відновлення доступу неодноразово включалося до порядку денного засідань Комісії, але щоразу відкладалося з різних причин, зокрема через потребу додаткових консультацій.

Ураховуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

За правилами статті 139 КАС України понесені позивачем витрати у виді судового збору за подання позову у цій справі відшкодуванню не підлягають.

Керуючись статтями 241-246, 266 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

УХВАЛИВ:

У задоволенні позову ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії відмовити.

Рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 13 березня 2025 року.

Суддя-доповідач І. В. Дашутін

Судді М. М. Гімон

Р. Ф. Ханова

В. В. Хохуляк

О. О. Шишов