Справа № 620/10353/24
Суддя: Стеценко С.Г.
Дата ухвалення: 2025-03-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 березня 2025 року

м. Київ

справа № 620/10353/24

адміністративне провадження № К/990/49534/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С.Г.,

суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №620/10353/24

за позовом Козелецької окружної прокуратури

до Відділу освіти, культури, туризму, молоді та спорту Остерської міської ради

про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,

за касаційною скаргою Чернігівської обласної прокуратури на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2024 року (головуючий суддя Непочатих В.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2024 року (колегія у складі: головуючого судді Чаку Є.В., суддів: Заїки М.М., Коротких А.Ю.), -

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. Виконуючий обов`язки керівника Козелецької окружної прокуратури (далі - позивач, прокурор) в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Відділу освіти, культури, туризму, молоді та спорту Остерської міської ради (далі - відповідач, Відділ), в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Відділу щодо неподання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації, з метою внесення об`єкта культурної спадщини: поселення «Поліське-1» (Савкин Куток), охоронний №7302-Чр, яке знаходиться на території Остерської міської ради Чернігівського району Чернігівської області, до Державного реєстру нерухомих пам`яток України;

- зобов`язати Відділ подати пропозиції до органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації, про занесення об`єкта культурної спадщини: поселення «Поліське-1» (Савкин Куток), охоронний №7302-Чр, яке знаходиться на території Остерської міської ради Чернігівського району Чернігівської області, до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

2. В обґрунтування позову прокурор зазначив, що він звертається до суду з вказаним позовом в інтересах держави у статусі позивача, оскільки відсутній державний орган, який здійснює контроль за діяльністю відповідача у спірних правовідносинах, а відповідач не виконує вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Чернігівський окружний адміністративний суд ухвалою від 09 серпня 2024 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2024 року, позовну заяву повернув позивачу на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

4. Ухвалюючи такі рішення, суди попередніх інстанцій обґрунтовували свою позицію тим, що прокурор всупереч вимогам процесуального закону, визначених частиною четвертою статті 53 КАС України, не обґрунтував та документально не підтвердив відповідними доказами, в чому саме полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначених законом підстав для звернення до суду прокурора, а також не зазначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Натомість, за висновком судів, законодавством визначено органи, на які покладено функції державного управління у сфері охорони культурної спадщини, а тому твердження прокурора щодо відсутності органу, який має в даних правовідносинах захищати інтереси держави, є помилковою.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та їх обґрунтування

5. Не погодившись із такими судовими рішеннями, Чернігівська обласна прокуратура звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

6. Як на підставу для касаційного оскарження вказує на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України й те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні не врахував висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі №587/430/16-ц, від 16 жовтня 2019 року у справі №525/505/16-ц, від 13 листопада 2019 року у справі №826/3115/17, від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18, від 23 листопада 2021 року у справі №359/3373/16-ц, від 26 червня 2019 року у справі №587/430/16-ц та Верховного Суду від 28 лютого 2023 року у справі №240/10000/21, від 02 лютого 2023 року у справі №260/2284/21, неправильно застосував норми матеріального права (статтю 131-1 Конституції України, статтю 23 Закону України «Про прокуратуру», статтю 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини», статтю 18-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а також порушив процесуальні норми (статті 5, 9, 12, 53, 54, 72, 73, 76, 90, 169, 242 КАС України).

Посилаючись на положення відповідного законодавства та фактичні обставини у цій справі, скаржник стверджує, що судом першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, необґрунтовано повернуто позовну заяву прокурора, оскільки захисту підлягають інтереси держави у сфері охорони культурної спадщини шляхом подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, які порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування. Водночас зауважує про помилкову позицію судів попередніх інстанцій, що повноваженнями на звернення до суду з цим позовом до органу місцевого самоврядування у спірних правовідносинах наділені Міністерство культури та інформаційної політики України та Департамент культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

7. 23 грудня 2024 року в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.

8. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.

9. Ухвалою Верховного Суду від 24 грудня 2024 року відкрито касаційне провадження за означеною касаційною скаргою.

10. Відповідач не скористався своїм правом на подання відзиву на касаційну скаргу.

11. Ухвалою Верховного Суду від 12 березня 2025 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Позиція Верховного Суду

12. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, вказує на наступне.

13. Так, згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

14. У частинах третій та четвертій статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

15. Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.

16. Отже, реалізація прокурором права на подання позову в інтересах держави потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

17. Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697-VII).

18. Згідно з частиною третьою статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

19. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частини четверта стаття 23 вказаного вище Закону).

20. Зі змісту частини третьої статті 23 Закону №1697-VII вбачається, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке нездійснення захисту полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас здійснення захисту неналежним чином полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача/відповідача.

21. Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

22. Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13 лютого 2019 року в справі №826/13768/16.

23. У даному випадку, звертаючись до суду, прокурор стверджував, що при виконанні повноважень, визначених статтею 131-1 Конституції України та статтею 23 Закону №1697-VII, за результатами вивчення стану дотримання вимог законодавства у сфері охорони і використання об`єктів культурної спадщини встановлено, що згідно наказу Головного управління культури, туризму і охорони культурної спадщини від 24 жовтня 2011 року №217 до щойно виявлених археологічних об`єктів культурної спадщини Чернігівської області на території Остерської міської ради віднесено поселення «Поліське-1» (Савкин Куток), II-1 тис до н.е.- 1 половина 1 тис., XI-XIII ст, охоронний №7302-Чр, розташоване в с. Поліське, Остерська міська рада.

24. Указаний об`єкт культурної спадщини хоча і взято на державний облік, однак не включено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, а відповідач, як уповноважений орган з метою вирішення питання щодо подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня (Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації) про занесення поселення «Поліське-1» (Савкин Куток) - «Шпиль» у вказаний Реєстр, не зверталася.

25. Ці обставини підтверджує Відділ освіти, культури, туризму, молоді та спорту Остерської міської ради, який відповідно до листа від 10 червня 2024 року №614 на запит прокуратури повідомив, що пропозиції органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури і тризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації про занесення пам`ятки археології місцевого значення - поселення «Поліське-1» (Савкин Куток) - «Шпиль» до Державного реєстру не подавалися.

26. Прокурор в позові зазначив, що захисту підлягають інтереси держави у сфері охорони культурної спадщини, шляхом подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, які порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування.

27. В контексті наведеного слід зазначити, що правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулюються Законом України «Про охорону культурної спадщини». Охорона об`єктів культурної спадщини визнається одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

28. Таким чином, держава в особі її органів зобов`язана забезпечувати на своїй території охорону об`єктів культурної та історичної спадщини, вживати заходи для здійснення обліку таких об`єктів, запобіганню руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечувати їх захист, збереження та утримання, що, головним чином, спрямовано на захист суспільного (публічного) інтересу.

29. У Рішенні в справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави, висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба в здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

30. Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону №1697-VII.

31. За наведеного можна зробити висновок, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора до суду. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

32. У справі, що розглядається, прокурор зазначає, що бездіяльність відповідача спричиняє порушення основних засад державної політики щодо охорони та збереження об`єктів культурної спадщини, що, у свою чергу, є порушенням державних інтересів, а тому відповідно до статті 131-1 Конституції України покладає на нього обов`язок звернення до суду з цим позовом, так як відсутній орган, уповноважений державою звертатися до суду з позовом до органу місцевого самоврядування у спірних правовідносинах.

33. На думку Суду, таке обґрунтування є сумісним з розумінням «інтересів держави».

34. Водночас, повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, вказав на необґрунтованість відповідних доводів прокурора та дійшов висновку, що повноваженнями щодо звернення з позовом до суду у спірних правовідносинах наділені Міністерство культури та інформаційної політики України та Департамент культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації.

35. Разом з тим, приписами підпункту 10 пункту б статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад делеговано повноваження щодо забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

36. Відповідно до частини першої статті 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать, зокрема, виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

37. Згідно з частиною другою статті 6 наведеного Закону до повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема: 1) забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; 2) подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; 3) забезпечення юридичним і фізичним особам доступу до інформації, що міститься у витягах з Державного реєстру нерухомих пам`яток України, а також надання інформації щодо програм та проектів будь-яких змін у зонах охорони пам`яток та в історичних ареалах населених місць.

38. Відтак, саме на Остерську міську раду Чернігівського району Чернігівської області в особі її виконавчого комітету, як орган місцевого самоврядування, покладено повноваження щодо подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

39. Згідно з пунктом 1.4 розділу І Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11 березня 2013 року №158, ініціаторами розгляду питань занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру, внесення змін до відомостей Реєстру, передбачених абзацами другим - п`ятим пункту 1 розділу V цього Порядку, та внесення змін до Реєстру (далі - Ініціатор) є: уповноважений орган - за категорією пам`ятки національного значення; уповноважений орган, Українське товариство охорони пам`яток історії та культури, інші громадські організації, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини - за категорією пам`ятки місцевого значення.

40. Відповідно до вказаного Порядку уповноважений орган - це орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

41. За розділом V цього Порядку Міністерство культури та інформаційної політики України є суб`єктом прийняття рішень про занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру.

42. Тобто, лише після розгляду Департаментом культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації поданих міською радою пропозицій про занесення об`єктів до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, вказаний Департамент мав би звернутися до Міністерства для подальшого прийняття рішення щодо занесення пам`яток до Реєстру.

43. З урахуванням наведеного, колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що належним позивачем у цій справі може бути Міністерство культури та інформаційної політики України. Більше того, матеріали справи не містять Положення про Департамент культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації та судами не встановлено наявність чи відсутність повноважень останнього на звернення до суду із цим позовом.

44. Такий підхід до визначення правової природи спірних правовідносин відповідає висновкам Верховного Суду, викладеним, зокрема, у поставах від 02 лютого 2023 року у справі №260/2284/21, від 28 лютого 2023 року у справі №240/10000/21, від 29 січня 2024 року у справі №260/2285/21.

45. Вказане у сукупності свідчить про передчасність висновку суду першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, щодо відсутності підстав для звернення прокурора до суду із цим позовом в інтересах держави та про наявність підстав для повернення позовної заяви згідно із пунктом 7 частини четвертої статті 169 КАС України.

46. Статтею 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

47. За правилами частин першої, другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права; суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

48. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

49. Пунктом другим частини першої статті 349 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу для продовження розгляду.

50. Враховуючи наведене, ухвала Чернігівського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2024 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2024 року на підставі статті 353 КАС України підлягають скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Чернігівської обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2024 року - скасувати.

Справу №620/10353/24 направити до Чернігівського окружного адміністративного суду для продовження розгляду (вирішення питання про відкриття провадження у справі).

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття і оскарженню не підлягає.

СуддіС.Г. Стеценко Т.Г. Стрелець Л.В. Тацій