Справа № 420/9210/24
Суддя: Бітов А.І.
Дата ухвалення: 2025-03-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

04 березня 2025 р.м. ОдесаСправа № 420/9210/24

Категорія: 109010000 Головуючий в 1 інстанції: Левчук О.А.

Час і місце ухвалення: 13:10 год, м. Одеса

Дата складання повного тексту: 06.01.2025 р.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

у складі:

головуючого Бітова А.І.

суддів Лук`янчук О.В.

Ступакової І.Г.

при секретарі Молодові В.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 грудня 2024 року у справі за позовом першого заступника керівника Білгород-Дністровської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, Департаменту культури, національностей, релігії та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації до Білгород-Дністровської міської ради, Виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И Л А :

У жовтні 2024 року заступника керівника Білгород-Дністровської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, Департаменту культури, національностей, релігії та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації звернувся до суду з позовом до Білгород-Дністровської міської ради, Виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради про:

- визнання протиправною бездіяльності Білгород-Дністровської МР щодо не вчинення дій, спрямованих на завершення розроблення, відповідно до вимог законодавства, історико-архітектурного опорного плану (далі ІАОП) історично населеного пункту м. Білгород-Дністровський Одеської області;

- зобов`язання Білгород-Дністровську МР вчинити дії в межах компетенції, спрямовані на завершення розроблення та затвердження в установленому порядку ІАОП історично населеного пункту м. Білгород-Дністровський Одеської області.

Обґрунтовуючи свої вимоги, позивач вказував, що Білгород-Дністровською МР допущено протиправну бездіяльність, оскільки протягом тривалого часу не забезпечено виконання законодавчо визначеного обов`язку перед громадою щодо розробки та затвердження ІАОП м. Білгород-Дністровський. За умови відсутності ІАОП будь-яке нове будівництво, реконструкція та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) в історичних населених місцях, у тому числі в тих, в яких визначені історичні ареали, є неможливим. Однак, всупереч вимог законодавства України, відповідачем не вжито заходів, спрямованих усунення недоліків у розробленому (що фактично звело нанівець проведену роботу) та фактично можна розцінювати як не розроблення ІАОП м. Білгород-Дністровський. Посилання ж на існуючий ІАОП, який потребує усунення недоліків не є належним підтвердженням вжиття дієвих заходів, а лише є формальною відпискою з метою приховування бездіяльності у вказаному питанні. Тобто відповідачем не здійснено всіх передбачених вимогами законодавства повноваження, а саме з 2017 року не розроблено ІАОП та на виконання підп.6 п."а" ч.1 ст. 31 Закону №280/97-ВР не подано його на затвердження Білгород-Дністровської МР. Крім того, безпідставними є посилання відповідача на запровадження дії військового стану в Україні в умовах широкомасштабної збройної агресії російської федерації проти України, оскільки відповідно ст. 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом, держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність. У законодавстві, що регулює спірні правовідносини, не зазначено причин, у зв`язку з існуванням яких орган місцевого самоврядування звільняється від виконання покладених на нього зобов`язань чи відстрочує їх не невизначений термін. Більш того, бездіяльність відповідача є триваючою і розпочалась з 2017 року, оскільки і п.4.2.6 ДБН 5.2.2-3:2012 "Склад та зміст ІАОП населених пунктів", і п.5.2.5 ДБН Б.2.2-3:2021 передбачено, що "....графічні матеріали виконують у вигляді геопросторових даних відповідно у форматі електронного документа в графічних програмах, в яких виконується генеральний план (або які конвертуються в них) на базі даних актуалізованої картографічної основи в місцевій системі координат, що має зв`язок з державною системою координат УСК-2000, виготовленій із використанням геоінформаційних технологій. Із базового масштабу деталізації об`єктного складу (1:2000) виводять інші потрібні масштаби....".

Відповідач позов не визнав, вказуючи, що відповідно Постанови Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року №878 м. Білгород-Дністровський Одеської області входить до Списку історично населених місць України. При цьому, науково-проектну документацію "ІАОП м. Білгород-Дністровський Одеської області з визначенням меж і режимів використання території зон охорони пам`яток, історичних ареалів", яку було розроблено підприємством об`єднання громадян "Інститут культурної спадщини Всеукраїнської ради з охорони культурної спадщини України було розглянуто на засіданні Консультативної ради з питань охорони культурної спадщини Одеської області 03 березня 2021 року. За результатами розгляду членами консультативної ради було прийнято рішення направити зазначену документацію на доопрацювання. Станом на 05 квітня 2024 року розробником або замовником зазначеної документації доопрацьований варіант ІАОП м. Білгород-Дністровський на розгляд Консультативної ради не надавався.

Справу розглянуто за правилами загального позовного провадження у відкритому судовому засіданні.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 25 грудня 2024 року позов першого заступника керівника Білгород-Дністровської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, Департаменту культури, національностей, релігії та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації до Білгород-Дністровської МР, Виконавчого комітету Білгород-Дністровської МР про визнання протиправною бездіяльність, зобов`язання вчинити певні дії, - задоволено.

Визнано протиправною бездіяльність Білгород-Дністровської МР та Виконавчого комітету Білгород-Дністровської МР щодо не вчинення дій, спрямованих на завершення розроблення, відповідно до вимог законодавства, ІАОП історично населеного пункту м. Білгород-Дністровський Одеської області.

Зобов`язано Білгород-Дністровську МР та Виконавчий комітет Білгород-Дністровської МР вчинити дії в межах компетенції, спрямовані на завершення розроблення та затвердження в установленому порядку ІАОП історично населеного пункту м. Білгород-Дністровський Одеської області.

В апеляційній скарзі Виконавчого комітету Білгород-Дністровської МР ставиться питання про скасування судового рішення в зв`язку з тим, що воно постановлено з неправильним застосуванням норм матеріального права, з порушенням норм процесуального права, з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, а також у зв`язку з тим, що висновки суду не відповідають обставинам справи.

Доводи апеляційної скарги:

- до моменту прийняття відповідного рішення уповноваженим органом виконавчим органом Білгород-Дністровської МР, тобто іншої юридичної особи, у депутатського корпусу Білгород-Дністровської МР не виникає обов`язку з прийняття рішення або вчинення дій, спрямованих на завершення розроблення ІАОП історично населеного пункту м. Білгород- Дністровський Одеської області. Тому позов про зобов`язання Білгород-Дністровської МР вчинити дії в межах компетенції, спрямовані на завершення розроблення та затвердження в установленому порядку ІАОП історично населеного пункту м. Білгород-Дністровський Одеської області був передчасним, оскільки у міській раді не виникає бездіяльності із не розгляду і не затвердження цієї документації;

- суд першої інстанції визнаючи протиправною бездіяльність міської ради із незатвердження ІАОП, який ще не розроблений виконавчим органом та не переданий МР на розгляд, не встановив ці обставини та прийняв рішення з порушенням норм матеріального права ч.ч.6, 7 ст. 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17 лютого 2011 року №3038-VI (далі Закон №3038-VI), пп6 п."а" ч.1 ст. 31 та п.42 ч.1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі Закон №280/97-ВР);

- апелянт вказує про передчасність позовних вимог до МР, а задоволення судом цих передчасних вимог є наслідком порушення норм права з огляду на фактичне недопущення протиправних дій нею і покладення обов`язку який ще не наступив;

- апелянт наголошує, що позивач подав позов до суду за відсутності порушень закону з боку Білгород-Дністровської МР як юридичної особи, який по суті є передчасним, з чим погодився сам позивач з огляду на подане ним клопотання про залучення до справи іншого відповідача виконавчого комітету Білгород-Дністровської МР, тобто іншої юридичної особи, до якого не входять депутати МР, то для суду першої інстанції були наявні всі правові підстави для залишення позову без розгляду;

- суд ухвалою від 02 жовтня 2024 року занесеною до протоколу судового засідання, задовольнив клопотання позивача та залучив в якості другого відповідача виконавчий комітет Білгород-Дністровської МР. Дослідивши протокол ВКЗ слід зазначити, що протокольна ухвала не містить, ані правового обґрунтування, ані будь-якого іншого обґрунтування про підстави залучення другого відповідача та поважність підстав такого залучення з урахуванням приписів ч.5 ст. 48 КАС України;

- жодної позовної вимоги в позовній заяви першого заступника керівника Білгород-Дністровської окружної прокуратури, до виконавчого комітету не заявлено;

- управління містобудування та архітектури було розробником ІАОП, здійснювало всі необхідні заходи згідно наданих йому повноважень та здійснює їх на теперішній час, однак судом першої інстанції ці доводи безпідставно відхилені та покладено обов`язок відповідальності за позовом на іншого виконавчого органу (виконком) який є іншою юридичною особою ніж управляння містобудування та архітектури;

- судом першої інстанції необґрунтовано чому з поміж усіх виконавчих органів в тому числі управління, департаменти, які є іншими юридичними особами, протиправною бездіяльністю визнано бездіяльність виконкому, та більш того, покладено зобов`язання на нього, при цьому суть цих зобов`язальних заходів є компетенцією іншого виконавчого органу - управління містобудування та архітектури;

- суд першої інстанції не надав оцінку тому факту, що в розумінні п.9 ч.1 ст. 4 КАС України до виконавчого комітету Білгород-Дністровської МР не заявлена позовна вимога та він є неналежним відповідачем у справі.

У відзивах керівника Білгород-Дністровської окружної прокуратури та Міністерства культури та стратегічних комунікацій України на апеляційну скаргу вказується, що рішення суду першої інстанції є правильним, а тому у задоволенні апеляційної скарги слід відмовити.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги Виконавчого комітету Білгород-Дністровської МР, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступного.

Судом першої інстанції встановлені, судом апеляційної інстанції підтверджені, учасниками апеляційного провадження неоспорені наступні обставини.

Постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 р. №878 затверджено Список історичних населених місць України, до яких включено, зокрема м. Білгород-Дністровський Одеської області.

Листом від 26 січня 2022 року №02/15-21/178/182 виконавчим комітетом Білгород-Дністровської МР повідомлено Білгород-Дністровську окружну прокуратуру, що на замовлення міської ради розроблений "ІАОП м. Білгород-Дністровського Одеської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів". Документ розроблений підприємством об`єднання громадян "Інститут культурної спадщини" Всеукраїнської Ради з охорони культурної спадщини України (договір від 30 листопада 2017 року №03-17/1)) на підставі рішення №392-VII від 28 липня 2017 року. "ІАОП м. Білгород-Дністровського Одеської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів" знаходиться в стані погодження, а саме: були проведені громадські слухання відповідно до Розпорядження міського голови №2 від 09 січня 2018 року; документ розглянуто на засіданні Консультативної ради з питань охорони культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації 11 жовтня 2019 року (із зауваженнями відповідно до витягу з Протоколу №05/19від 11 жовтня 2019 року); після виправлення зауважень розглянуто на засіданні Консультативної ради з питань охорони культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації 03 березня 2021 року (із зауваженнями, але копію та (або) витяг з Протоколу не було надіслано до Білгород-Дністровської міської ради) (а.с.63-65 т. 1).

08 листопада 2023 року Білгород-Дністровською окружною прокуратурою на ім`я голови Білгород-Дністровської МР направлено лист №55-8861ВИХ-23 з проханням повідомити, зокрема, чи погоджено ІАОП м. Білгород-Дністровський Одеської області з визначення меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів (а.с.57-59 т. 1).

Листом від 16 листопада 2023 року №02-15/21/5615/2308 Виконавчим комітетом Білгород-Дністровської МР надано відповідь та повідомлено, що на замовлення МР розроблений "ІАОП м. Білгород-Дністровського Одеської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів". Документ розроблений підприємством об`єднання громадян "Інститут культурної спадщини" Всеукраїнської Ради з охорони культурної спадщини України (договір від 30 листопада 2017 року №03-17/1)) на підставі рішення №392-VII від 28 липня 2017 року. Громадські слухання по проекту "ІАОП м. Білгород-Дністровського Одеської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів" були проведені відповідно до Розпорядження міського голови №2 від 09 січня 2018 року. "ІАОП м. Білгород-Дністровського з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів" повторно розглядався на засіданні Консультативної ради з питань охорони культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації, що відбулось 03 березня 2021 року. На даному засіданні розглядались виправлені зауваження, що були надані на засіданні Консультативної ради з питань охорони культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації від 11 жовтня 2019 року. Значна частина зауважень Консультативної ради з питань охорони культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації від 03 березня 2021 року та від 11 жовтня 2019 року було стосовно контурів зазначених на кресленнях вулиць, пам`яток архітектури, товщини ліній, що їх позначають та коректності вказаних контурів деяких пам`яток архітектури, які, за баченням членів Консультативної ради, не точно співпадають з контурами обмірних креслень, та не були відкориговані. Креслення "ІОАП м. Білгород-Дністровського Одеської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів" було розроблене на картографічній основі в масштабі 1:5000, що була створена в 2011 році (на тій же основі як і діюча містобудівна документація затверджена рішенням Білгород-Дністровської МР №391-VII від 28 липня 2017 року "Про затвердження містобудівної документації "Проект внесення змін до генерального плану міста Білгород-Дністровського", "План зонування території міста Білгород-Дністровського"), тобто це означає, що 1 см на плані відповідає 50 м на місцевості і відобразити точні контури будівлі у такому масштабі неможливо. Білгород-Дністровська МР прийняла рішення "Про затвердження Програми оновлення та розроблення містобудівної документації м. Білгород-Дністровського на 2021-2024 рік" №290-VII від 02 вересня 2021 року, першочерговим етапом якої є замовлення актуалізованої картографічної інформації створення (оновлення) топографічних планів масштабу 1:2000, виділення коштів на яке передбачалось на перший квартал 2022 року. У зв`язку з запровадженням дії воєнного стану в Україні в умовах широкомасштабної збройної агресії РФ проти України заходи із створення (оновлення) топографічних планів та ортофотопланів для підготовки матеріалів вихідних даних для проекту внесення змін в діючу містобудівну документацію Білгород-Дністровською МР було призупинено. Доопрацювання всіх зауважень Консультативної ради з питань охорони культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації по "ІАОП м. Білгород-Дністровського Одеської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів" буде виконано як тільки з`явиться можливість актуалізації картографічної основи міста в масштабі 1:2000 (а.с.60-62 т. 1).

25 січня 2024 року Білгород-Дністровською окружною прокуратурою на ім`я голови Міністерства культури та інформаційної політики України направлено лист № 55-660ВИХ-24, в якому просили повідомити інформацію щодо наявності у Міністерства культури та інформаційної політики інформації щодо розробленого (затвердженого) ІАОП історично населеного місця м. Білгород-Дністровський; вжитих заходів та позицію Міністерства у разі відсутності зазначеного плану (а.с.143-147 т. 1).

Листом від 01 березня 2024 року Міністерством культури та інформаційної політики України надано відповідь та повідомлено, що за наявною у них інформацією, науково-проектна документація "ІАОП м. Білгород-Дністровський Одеської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів" (далі - НПД) була розроблена ПОГ "Інститут культурної спадщини" ВРОКСУ та надіслана до МКІП листом виконкому Білгород-Дністровської МР від 11 січня 2021 року №21/44 (вхідна реєстрація МКІП від 11 січня 2021 року №11/10.1-21). Згідно з інформацією Одеської ОВА, наданою до МКІП листом від 24 серпня 2023 року №2537/4/01-09/8786/2-23, проект ІАОП м. Білгород-Дністровський був розглянутий Консультативною радою з питань охорони культурної спадщини Одеської області та перебуває на доопрацюванні. На запит МКІП від 13 вересня 2023 року №05/35/5816-23 листом Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської ОВА від 02 жовтня 2023 року №3001/01-33/2-23/9797 було додатково поінформовано, що станом на жовтень 2023 року доопрацьована НПД на повторний розгляд Консультативної ради не надавалася. Таким чином, станом на дату підготовки даного листа ІАОП м. Білгород-Дністровський не затверджений, межі та режими використання історичних ареалів міста у встановленому порядку не визначені. При цьому, документ був замовлений, розроблений та станом на сьогодні перебуває на доопрацюванні. Після подання до МКІП скоригованої науково-проектної документації, попередньо схваленої органом охорони культурної спадщини Одеської ОВА, вона буде розглянута Науково-методичною радою з питань охорони культурної спадщини МКІП та затверджена згідно з повноваженнями центрального органу охорони культурної спадщини у встановленому порядку (а.с. 147-148 т. 1).

25 січня 2024 Білгород-Дністровською окружною прокуратурою до Департаменту культури, національностей, релігії та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації направлено лист №55-659ВИХ-24, в якому просила повідомити інформацію щодо наявності у Департаменті інформації щодо розробленого (затвердженого) ІАОП історично населеного місця м. Білгород-Дністровський; вжитих заходів та позицію Департаменту у разі відсутності зазначеного плану (а.с.173-176 т. 1).

Листом від 29 лютого 2024 року Департаментом культури, національностей, релігії та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації надано відповідь та повідомлено, що науково-проектну документацію "ІАОП м. Білгород-Дністровський Одеської області з визначенням меж і режимів використання території зон охорони пам`яток, історичних ареалів", яку було розроблено Підприємством об`єднання громадян "Інститут культурної спадщини" Всеукраїнської ради з охорони культурної спадщини України було розглянуто на засіданні Консультативної ради з питань охорони культурної спадщини Одеської області 03 березня 2021 року. За результатами розгляду членами консультативної ради було прийнято рішення направити зазначену документацію на доопрацювання (копія додається). Станом на 20 лютого 2024 року розробником або замовником зазначеної документації доопрацьований варіант ІАОП м. Білгород-Дністровський на розгляд Консультативної ради не надавався. Згідно п.12 ч.2 ст. 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини" від 08 червня 2000 року №1805-III (далі Закон №1805-III) затвердження науково-проектної (науково-дослідної) документації з визначення режиму використання історичних ареалів населених місць належить до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (а.с.177 т. 1).

Вирішуючи справу, суд першої інстанції виходив з того, що матеріали справи не містять будь-яких доказів на підтвердження того, що Білгород-Дністровською МР та Виконавчим комітетом Білгород-Дністровської МР в межах їх компетенції вчиняються дії, спрямовані на завершення розроблення та затвердження в установленому порядку ІАОП історично населеного пункту м. Білгород-Дністровський Одеської області.

При цьому, посилання представника відповідачів на те, що в провадженні Одеського окружного адміністративного суду знаходиться справа №420/31783/24 за позовом керівника Білгород-Дністровської окружної прокуратури до Білгород-Дністровської МР, треті особи: Міністерство культури та стратегічних комунікацій України; Департамент культури, національностей, релігії та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, та ці зобов`язання полягають в утворенні Білгород-Дністровською МР спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, суд першої інстанції вважав неспроможними, оскільки приписами ст. 17 Закону №3038-VI чітко визначено, що рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада. Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради. При цьому, адміністративна справа за позовом прокурора до Білгород-Дністровської МР про визнання протиправною бездіяльність Білгород-Дністровської МР Одеської області та зобов`язання Білгород-Дністровської МР утворити спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини стосується інших правовідносин, та не змінює обов`язку відповідачів в межах компетенції вчинити дії, спрямовані на завершення розроблення та затвердження в установленому порядку ІАОП історично населеного пункту м. Білгород-Дністровський Одеської області.

Враховуючи вищевикладене, суд першої інстанції вважав, що позовні вимоги про зобов`язання Білгород-Дністровської МР та Виконавчого комітету Білгород-Дністровської МР вчинити дії в межах компетенції, спрямовані на завершення розроблення та затвердження в установленому порядку ІАОП історично населеного пункту м. Білгород-Дністровський Одеської області є належним способом захисту інтересів держави у цій сфері.

Колегія суддів вважає ці висновки суду першої інстанції правильними і такими, що відповідають вимогам ст.ст. 2, 6-12, 77 КАС України, ст.ст. 1, 3, ч.2 ст. 6, ч.4 ст. 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" від 08 червня 2000 року №1805-III, ст. 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17 лютого 2011 року №3038-VI, ст.ст. 2, 10/, 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР, п.п.1-6, 9-10, 12 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року №318, п.п.2, 34, 35, 43 Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 01 вересня 2021 року №926.

Колегія суддів не приймає до уваги доводи апелянта, виходячи з наступного.

Статтею 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України "Про охорону культурної спадщини" від 08 червня 2000 року №1805-III.

Згідно ст. 1 Закону №1805-III культурна спадщина сукупність успадкованих людством від попередніх поколінь об`єктів культурної спадщини; об`єкт культурної спадщини визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність; охорона культурної спадщини система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини; історичне населене місце населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України; історичний ареал населеного місця частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.

Відповідно ст. 3 Закону №1805-III державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради. Орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації підзвітні і підконтрольні відповідним органам виконавчої влади та центральним органам виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини в межах, передбачених законом.

Згідно ч.2 ст. 6 Закону №1805-III до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема, забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; забезпечення дотримання режиму використання пам`яток місцевого значення, їх територій, зон охорони; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини; надання висновків щодо відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках місцевого значення, історико-культурних заповідних територіях та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм та проектів, реалізація яких може позначитися на стані об`єктів культурної спадщини; виконання функції замовника, укладення з цією метою контрактів на виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування об`єктів культурної спадщини та інші заходи щодо охорони культурної спадщини; підготовка пропозицій до програм соціально-економічного розвитку відповідної території і проектів місцевого бюджету та подання їх на розгляд відповідному органу виконавчої влади; здійснення інших повноважень відповідно до закону.

Відповідно ч.4 ст. 32 Закону №1805-III з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України. Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, затверджується Кабінетом Міністрів України. У кожному історичному населеному місці визначається один або більше історичний ареал. Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, що затверджується центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Згідно ст. 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17 лютого 2011 року №3038-VI генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених пунктів України, у межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється ІАОП, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини та зони їх охорони.

Склад, зміст та порядок розроблення ІАОП населеного пункту визначаються Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації. Відомості про зазначені в історико-архітектурному опорному плані: об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території вносяться до Державного земельного кадастру в порядку, встановленому відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр" як обмеження у використанні земель у сфері забудови.

Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада. Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.

Відповідно ст. 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Статтею 10 Закону №280/97-ВР визначено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Згідно ст. 31 Закону №280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема, підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації.

Постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року №318 затверджено Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць (далі - Порядок №318).

Відповідно п.п.1-6, 9-10, 12 Порядку №318 історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України. Історичний ареал охоплює історично сформовану частину населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування і характер забудови.

Режими використання історичних ареалів визначаються їх історико-культурним потенціалом (кількістю, видами, типами і категоріями об`єктів культурної спадщини, загальною містобудівною структурою, наявністю чи відсутністю заповідників, а також установленими зонами охорони пам`яток). Відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є МКСК та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини.

Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення ІАОП цих населених місць.

Історичний ареал це найбільш освоєна в минулому і добре збережена частина території населеного місця, що відрізняється традиційним характером середовища і значною кількістю об`єктів культурної спадщини від інших, менш освоєних або погано збережених частин населеного місця. Межі історичних ареалів слід проводити вздовж розпланувальних і природних рубежів, що відокремлюють історичний ареал від решти міських територій, і визначати історико-архітектурним опорним планом населеного місця. ІАОП розробляються на основі комплексних досліджень усієї території історичного населеного місця та його найближчого оточення.

У разі незатвердження ІАОП населеного місця, що внесене до Списку історичних населених місць України, проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) у межах історичного ареалу розробляється з урахуванням вимог історико-містобудівного обґрунтування, порядок розроблення якого визначається наказом МКСК та Мінрегіону.

Історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об`єкт містобудівного проектування. У межах населеного місця може бути визначено один або кілька історичних ареалів.

Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються МКСК.

Склад, зміст, механізм розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації на місцевому рівні: комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади, генерального плану населеного пункту, детального плану території, а також склад, зміст та порядок розроблення ІАОП населеного пункту визначає Порядок розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 01 вересня 2021 року №926 (далі Порядок №926).

Відповідно п.2 Порядку №926 ІАОП науково-проектна документація, яка розробляється і затверджується у складі генерального плану населеного пункту, внесеного до Списку історичних населених місць України, згідно із Законом №3038-VI, містить відомості про об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території.

Згідно п.43 Порядку №926 під час розроблення генеральних планів населених пунктів, внесених до Списку населених пунктів України, здійснюється розроблення ІАОП відповідно до завдання, цього Порядку, державних будівельних норм та інших норм законодавства. Зазначені в ІАОП відомості є підставою для встановлення обмежень у використанні земель та враховуються під час розроблення планувальних рішень.

Відповідно п.п.34, 35 Порядку №926 рішення про розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів території) щодо території територіальної громади, а також оновлення і внесення змін до неї приймає відповідна сільська, селищна, міська рада. Виконавчий орган сільської, селищної і міської ради, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовником розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів територій) (далі - замовник), який організовує розроблення, внесення змін та подання проектів містобудівної документації на місцевому рівні на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради, незалежно від визначених відповідно до закону джерел фінансування.

Згідно п.п.54-58 Порядку №926 рішення про розроблення (внесення змін) ІАОП населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту приймає відповідна сільська, селищна, міська рада. Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін, погодження та подання ІАОП населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної місцевої ради.

ІАОП розробляється для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, у складі генерального плану населеного пункту, планувальних рішень генерального плану населеного пункту у складі комплексного плану. Під час розроблення ІАОП визначаються межі історичних ареалів та наносяться на його основне графічне креслення. У межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови.

Одночасно з ІАОП населеного пункту до генерального плану населеного пункту, планувальних рішень генерального плану населеного пункту у складі комплексного плану під час затвердження в межах території територіальної громади можуть включатися відомості про правові режими використання історичних ареалів населених місць та межі та режими використання зон охорони пам`яток, які затверджені в установленому порядку відповідною науково-проектною документацією.

Науково-проектну документацію щодо розроблення ІАОП, визначення режимів використання історичних ареалів, а також зон охорони пам`яток як взаємодоповнюючі документи доцільно замовляти, розробляти та затверджувати одночасно.

Відповідно п.60 Порядку №926 ІАОП та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними місцевими радами протягом трьох місяців з дня їх подання.

Згідно п.75 Порядку №926 ІАОП розробляється у складі генерального плану населеного пункту або планувальних рішень генерального плану населеного пункту у складі комплексного плану, що входить до Списку історичних населених місць України; розробляється відповідно до п.п.52-68, 90 цього Порядку, вимог державних будівельних норм та інших норм законодавства. Геопросторові дані ІАОП включаються до єдиної бази геопросторових даних (геоданих) містобудівної документації, у складі якої він розроблений.

Таким чином, ІАОП це науково-проектна документація, яка розробляється і затверджується у складі генерального плану населеного пункту, внесеного до Списку історичних населених місць України та містить, зокрема відомості про межі використання історичних ареалів населених місць. Тобто, межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення ІАОП цих населених місць. Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Міністерством культури та стратегічних комунікацій України. тобто, межі і режими використання зон охорони пам`яток історичних ареалів можуть застосовуватись лише у випадку їх затвердження центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, яким у цьому випадку є Мінкультури.

Постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року №878 затверджено Список історичних населених місць України, до яких включено, зокрема м. Білгород-Дністровський Одеської області.

Тобто, в силу приписів ст. 17 Закону №3038-VI для м. Білгород-Дністровський Одеської області у складі генерального плану повинен бути розроблений ІАОП, обов`язок розроблення, погодження та подання якого на розгляд відповідної місцевої ради відповідно п.55 Порядку №926 покладений на Виконавчий комітет Білгород-Дністровської МР.

Як вбачається з матеріалів справи та не заперечується учасниками справи, підприємством об`єднання громадян "Інститут культурної спадщини" Всеукраїнської Ради з охорони культурної спадщини України (договір від 30 листопада 2017 року №03-17/1)) на підставі рішення №392-VII від 28 липня 2017 року на замовлення МР розроблений "ІАОП м. Білгород-Дністровського Одеської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів" (а.с.66-129 т.1).

Однак, рішенням Консультативної ради з питань охорони культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації від 03 березня 2021 року "ІАОП м. Білгород-Дністровського з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів" повернуто на доопрацювання (а.с.154-168 т.1).

Тобто, на час розгляду справи, ІАОП м. Білгород-Дністровський не затверджений, межі та режими використання історичних ареалів міста у встановленому порядку не визначені, що не заперечується учасниками справи.

Разом з тим, колегія суддів вважає за необхідним зазначити, що обов`язок розроблення та затвердження ІАОП населеного пункту, внесеного до Списку історичних населених місць України, існував ще до його закріплення у ст. 17 Закону №3038-VI.

Так, відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 03 липня 2006 року №909 "Про затвердження порядку визнання населеного місця історичним", Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, органи місцевого самоврядування повинні були забезпечити протягом 2006-2008 років розробку науково-проектної документації для визначення, використання і збереження історичного ареалу міст, селищ та сіл, занесених до Списку історичних населених місць.

Відповідно п.5 Порядку №318, межі історичних ареалів визначаються спеціально науково-проектною документацією під час розроблення ІАОП цих населених місць.

Згідно п.2 вказаної Постанови, Міністерство культури і мистецтв, Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики разом з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, органи місцевого самоврядування повинні були протягом 2002-2004 років забезпечити визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць.

Крім того, Законом України "Про затвердження Загальнодержавної програми збереження та використання об`єктів культурної спадщини на 2004-2010 роки" від 20 квітня 2004 року №1692-ІV встановлено термін забезпечення виконання науково-дослідних і проектних робіт із розроблення ІАОП та проектів зон охорони пам`яток, визначення меж і режимів використання територій історичних ареалів населених місць, проведення інвентаризації забудови для подальшого розроблення генеральних планів історичних населених, місць протягом 2004-2010 років.

В подальшому, обов`язковість розробки і затвердження ІАОП в історичних населених місцях була регламентована ст. 17 Закону №3038-VI.

При цьому, відповідно п.п.8-9 Порядку №318, проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) у межах історичних ареалів населених місць розробляється з урахуванням вимог затвердженого в установленому законом порядку ІАОП. У разі не затвердження ІАОП населеного місця, що внесене до Списку історичних населених місць України, проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) у межах історичного ареалу розробляється з урахуванням вимог історико-містобудівного обґрунтування, порядок розроблення якого визначається наказом Мінкультури та Мінрегіону. При цьому, встановлено, що вимоги, зазначені в поточному абзаці, застосовуються до 01 січня 2019 року.

Таким чином, з урахуванням внесених законодавчих змін з 01 січня 2019 року за умови відсутності історико-архітектурного опорного плану будь-яке нове будівництво, реконструкція та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) в історичних населених місцях, у тому числі у тих, в яких визначені історичні ареали, є неможливим.

Разом з тим, колегія суддів констатує відсутність в матеріалах справи доказів на підтвердження того, що Білгород-Дністровською МР та Виконавчим комітетом Білгород-Дністровської МР в межах їх компетенції вчиняються дії, спрямовані на завершення розроблення та затвердження в установленому порядку ІАОП історично населеного пункту м. Білгород-Дністровський Одеської області.

При цьому, колегія суддів вважає необґрунтованими посилання Білгород-Дністровською МР та Виконавчим комітетом Білгород-Дністровської МР на те, що в провадженні Одеського окружного адміністративного суду знаходиться справа №420/31783/24 за позовом керівника Білгород-Дністровської окружної прокуратури про утворення Білгород-Дністровською МР спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, оскільки приписами ст. 17 Закону №3038-VI чітко визначено, що рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради. При цьому, адміністративна справа за позовом прокурора до Білгород-Дністровської МР про визнання протиправною бездіяльність Білгород-Дністровської МР Одеської області та зобов`язання Білгород-Дністровської МР утворити спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини стосується інших правовідносин, та не змінює обов`язку відповідачів в межах компетенції вчинити дії, спрямовані на завершення розроблення та затвердження в установленому порядку ІАОП історично населеного пункту м. Білгород-Дністровський Одеської області.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає вірними висновки суду першої інстанції, стосовно того, що зобов`язання Білгород-Дністровської МР та Виконавчого комітету Білгород-Дністровської МР вчинити дії в межах компетенції, спрямовані на завершення розроблення та затвердження в установленому порядку ІАОП історично населеного пункту м. Білгород-Дністровський Одеської області є належним способом захисту інтересів держави у цій сфері.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів погоджується з судом першої інстанції щодо наявності підстав для задоволення позову першого заступника керівника Білгород-Дністровської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, Департаменту культури, національностей, релігії та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації.

Враховуючи все вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують, відповідно, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Колегія суддів не змінює розподіл судових витрат відповідно ст. 139 КАС України.

Керуючись ст.ст. 308, 310, п.1 ч.1 ст. 315, ст.ст. 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 грудня 2024 року залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 14 березня 2025 року.

Головуючий: Бітов А.І.

Суддя: Лук`янчук О.В.

Суддя: Ступакова І.Г.