Справа № 160/9754/22
Суддя: Мельник-Томенко Ж.М.
Дата ухвалення: 2025-03-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 березня 2025 року

м. Київ

справа № 160/9754/22

адміністративне провадження № К/990/11120/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,

суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом керівника Криворізької центральної окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення виконавчого комітету Криворізької міської ради до Акціонерного товариства «Криворізький залізорудний комбінат» про зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Акціонерного товариства «Криворізький залізорудний комбінат» на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.09.2022 (суддя - Кучма К. С.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16.01.2023 (колегія суддів у складі: Шальєвої В. А., Білак С. В., Олефіренко Н. А.),

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування

У липні 2022 року керівник Криворізької центральної окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області (далі - ГУ ДСНС у Дніпропетровській області), Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення виконавчого комітету Криворізької міської ради звернувся до суду з адміністративним позовом до Акціонерного товариства «Криворізький залізорудний комбінат» про зобов`язання привести у стан готовності захисну споруду № 14046, що знаходиться в м. Кривий Ріг по вулиці Магнітогорській на території шахти «Родіна», шляхом забезпечення готовності до укриття захисної споруди цивільного захисту № 14046.

На обґрунтування позовних вимог зазначено, що керівник прокуратури, реалізуючи надані законом повноваження щодо захисту державних інтересів, звертається до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, пов`язані з усуненням порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки. За фактом невиконання балансоутримувачами вимог щодо належного утримання захисних споруд Криворізькою центральною окружною прокуратурою внесено відомості до ЄРДР № 0000054 від 12.04.2022 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 367 Кримінального кодексу України (далі - КК України). В рамках кримінального провадження отримано копії акту перевірки, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки № 142 від 22.02.2021; припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки № 148 від 01.03.2021. Крім того, на даний час на території України проходять бойові дії та наносяться ракетні удари по об`єктам промисловості та інфраструктури. Отже, існує реальна загроза для життя мешканців м. Кривого Рогу та Криворізького району. З урахуванням викладеного, прокурор звертається до суду з вказаним позовом на захист інтересів держави.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

05.04.2022 заступник керівника Криворізької центральної окружної прокуратури звернувся до Криворізького районного управління ГУ ДСНС у Дніпропетровській області щодо отримання інформації про захисні споруди із зазначенням місцезнаходження, балансоутримувачів та користувачів.

Листом № 966/02-22 від 08.04.2022 Криворізьке районе управління ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області повідомило про захисну споруди.

За фактом невиконання балансоутримувачами вимог щодо належного утримання захисних споруд Криворізькою центральною окружною прокуратурою внесено відомості до ЄРДР № 0000054 від 12.04.2022 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 367 КК України. В рамках кримінального провадження отримано копії акту перевірки, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки № 142 від 22.02.2021 та припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки № 148 від 01.03.2021.

Згідно з актом перевірки, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання Акціонерним товариством «Криворізький залізорудний комбінат» вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки № 142 від 22.02.2021 було виявлено порушення та складено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки № 148 від 01.03.2021, яким зобов`язано відповідача у строк до 01.06.2021 забезпечити готовність до укриття захисної споруди № 14046.

Окрім цього, 16.06.2022 в рамках кримінального провадження № 0000054 було проведено огляд сховища № 14046 за участю головного фахівця відділу ЦЗ Криворізького районного управління ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області майора служби ЦЗ Дем`яненко К. О. та головним інспектором відділу запобігання НС Криворізького районного управління ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області майора служби ЦЗ Малишко О. В.

Під час огляду було виявлено наступні недоліки: захисна споруда цивільного захисту первинними засобами пожежогасіння не забезпечена; захисна споруда цивільного захисту системами пожежної автоматики та сигналізацією не обладнана; відсутні таблички позначення покажчика маршруту руху до захисної споруди цивільного захисту; система опалення захисної споруди знаходиться у непридатному стані; система електроживлення сховища відсутня; система водопостачання не придатна до експлуатації; система вентиляції знаходиться у непридатному стані; система каналізації не придатна до експлуатації; фільтровентиляційне обладнання, протипилові фільтри та фільтра - поглиначі відсутні; сховище захаращене та сире; захисно-герметичні пристрої, захисно - герметичні та герметичні двері демонтовані, сховище не герметично.

Також встановлено, що Криворізькою центральною окружною прокуратурою скеровано запит від 17.06.2022 № 04/59-4539вих222 до ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області щодо звернення до суду з позовом про зобов`язання балансоутримувача захисної споруди привести її у стан готовий для використання.

Крім того, Криворізькою центральною окружною прокуратурою направлено запит від 17.06.2022 № 04/59-4543вих22 до Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення виконавчого комітету Криворізької міської ради щодо звернення до суду з позовом про зобов`язання балансоутримувача захисної споруди привести її у стан готовий для використання.

Листом від 21.06.2022 № 12/13/309 Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення виконавчого комітету КМР повідомило, що сховище №14046 перебуває в аварійному стані.

Листом від 23.06.2022 № 4901-3684/4903 ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області повідомило, що згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням на період дії режиму воєнного стану в Україні не здійснюється.

У зв`язку з невиконанням відповідачем вимог припису у встановлений термін, керівник Криворізької центральної окружної прокуратури звернувся з цим позовом до суду.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.09.2022, залишеним без змін, постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 16.01.2023, позов задоволено повністю. Зобов`язано Акціонерне товариство «Криворізький залізорудний комбінат» привести у стан готовності захисну споруду № 14046, що знаходиться в м. Кривий Ріг по вулиці Магнітогорській, на території шахти «Родіна», шляхом забезпечення готовності до укриття захисної споруди цивільного захисту № 14046.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що оскільки питання утримання захисної споруди у готовому до використання стані відповідає інтересам держави, а отримана прокурором під час листування інформація свідчила про наявність ознак порушення законодавства, наявність підстав для його звернення в суд обґрунтована та підтверджена.

Щодо суті позовних вимог суд зазначив, що відповідно до Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 № 138 (далі - Порядок № 138), обов`язок забезпечення тримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється тими суб`єктами, на балансі яких перебуває такий об`єкт. Відповідно до паспорту сховища (протирадіаційного укриття) № 14046, відповідно до паспорту сховища (протирадіаційного укриття) №14046, балансоутримувачем є ПАТ «Кривбасзалізрудком» (рішенням від 28.05.2021 року, змінено найменування на АТ «Криворізький залізорудний комбінат») Мінекономрозвитку, розташоване за адресою: вул. Магнітогорська, м. Кривий Ріг, шахта «Родіна». Дата прийняття в експлуатацію - 1955 рік. Також суд зазначив, що матеріали справи не містять висновку про усунення відповідачем зафіксованих в приписі порушень, а посилання відповідача на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.07.2021 у справі № 160/5179/21 суд першої інстанції визнав необґрунтованими через те, що при розгляді цієї справи не досліджувалось питання стану захисної споруди.

Урахувавши доведеність, що захисна споруда знаходиться у незадовільному стані, суд першої інстанції дійшов до висновку про обґрунтованість позовних вимог та задоволення позовної заяви про зобов`язання Акціонерного товариства «Криворізький залізорудний комбінат» привести захисну споруду у стан готовності.

Здійснюючи апеляційний перегляд справи в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції погодився з наведеними висновками суду першої інстанції.

Щодо посилання відповідача на пропуск прокурором строку звернення до суду, встановленого частиною другою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суд апеляційної інстанції визнав їх необґрунтованими, оскільки абзацом другим частини другої статті 122 КАС України встановлено, що для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Ураховуючи, що прокурором виявлено факт не приведення захисної споруди цивільного захисту у стан готовності після проведення огляду 16.06.2022, а з позовом прокурор звернувся до суду 08.07.2022, суд дійшов висновку про відсутність підстав для твердження про пропуск прокурором строку звернення до суду.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг

Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.09.2022 і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16.01.2023 та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову.

Підставою касаційного оскарження скаржник зазначає пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

На обґрунтування підстав касаційного оскарження за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України відповідач зазначає, що при прийняті рішень по цій справі судами першої та апеляційної інстанцій не були враховані висновки щодо застосування статті 131-1 Конституції України, частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» у подібних правовідносинах стосовно прав прокуратури на представництво інтересів держави в суді, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 та постановах Верховного Суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17, від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20, від 05.10.2022 у справі № 923/199/21 стосовно прав прокуратури на представництво інтересів держави в суді.

Відповідач вважає, що судами попередніх інстанцій не були застосовані положення частини четвертої статті 5 КАС України при визначенні належного способу захисту, обраного прокурором у даній справі, а також не були враховані зазначені висновки Верховного Суду.

Також, на думку скаржника, прокурор, звертаючись із цим позовом, предмет якого не відповідає положенням статті 68 Кодексу цивільного захисту України, вийшов за межі повноважень органу, в інтересах якого і поданий цій позов, а враховуючи субсидіарну роль прокурора в адміністративному судочинстві, такі дії прокурора вважає перевищенням повноважень.

Крім того, скаржник вважає, що суд апеляційної інстанції помилково врахував висновки Верховного Суду, зазначені у постанові від 29.11.2022 у справі № 240/401/19, оскільки в рамках цієї справи, на відміну від справи № 240/401/19, прокурор звернувся в інтересах органів державної влади та місцевого самоврядування, які виконують функції контролю у сфері цивільного захисту, а не в інтересах територіальної громади, та не виступає в якості самостійного позивача.

Також відповідач вважає, що судами попередніх інстанцій всупереч положень статей 122, 123 КАС України і висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 17.10.2018 у справі № 362/44/17 не було застосовано строк позовної давності до вимог, що випливають з виконання припису ГУ ДСНС у Дніпропетровській області від 01.03.2021 № 148.

Позиція інших учасників справи

Дніпропетровська обласна прокуратура у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Інші учасники справи своїх відзивів на касаційну скаргу не подали, що не перешкоджає перегляду оскаржуваних судових рішень у силу частини четвертої статті 338 КАС України.

Рух касаційної скарги

28.03.2023 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Акціонерного товариства «Криворізький залізорудний комбінат» на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.09.2022 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16.01.2023.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 28.03.2023 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 160/9754/22.

Ухвалою Верховного Суду від 30.03.2023 відкрито касаційне провадження за скаргою Акціонерного товариства «Криворізький залізорудний комбінат» на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.09.2022 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16.01.2023

Ухвалою Верховного Суду від 06.03.2025 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.

Позиція Верховного Суду

Релевантні джерела права й акти їхнього застосування. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Водночас, згідно із частиною другою статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Частиною третьою статті 341 КАС України визначено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, зокрема, у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених у статті 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, виходить із такого.

Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Ключовим питанням у цій справі є наявність або відсутність у керівника Криворізької центральної окружної прокуратури права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Дніпропетровській області та Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення виконавчого комітету Криворізької міської ради.

Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частинами першою, другою, четвертою статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України.

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17, від 05.09.2023 у справі № 260/4044/22, від 14.11.2024 у справі № 160/14510/22.

Своє право на звернення до суду з цим позовом керівник Криворізької центральної окружної прокуратури обґрунтовує, зокрема, тим, що органи Державної служби України з надзвичайних ситуацій здійснюють контроль за готовністю захисних споруд до використання за призначенням, тому саме в інтересах Державної служби України з надзвичайних ситуацій керівник прокуратури звернувся до суду з цим позовом. При цьому, позивач зазначає, що органи Державної служби України з надзвичайних ситуацій, відповідно до наданих їм повноважень, можуть звернутися із позовом про повне або часткове зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, однак Кодекс цивільного захисту України та Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій не передбачають повноважень у органів Державної служби України з надзвичайних ситуацій звернення до суду із позовом про зобов`язання привести захисну споруду у готовий до використання стан. Окрім цього зазначає, що постановою Кабінету Міністрів від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» (далі - Постанова № 303) припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану. Разом з тим, позивач зазначає, що ГУ ДСНС у Дніпропетровській області повідомило, що контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням на період дії режиму воєнного стану в Україні не здійснюється, що передбачає неможливість органу Державної служби України з надзвичайних ситуацій вжити заходів державного нагляду (контролю) для зобов`язання відповідача привести захисну споруду у готовий для використання стан.

Так, 13.03.2022 Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану».

Пунктом 1 указаної постанови Урядом постановлено припинити проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 № 64 «Про введення воєнного стану в Україні».

Дійсно, Постановою № 303 з 24.02.2022 заходи державного нагляду до суб`єктів господарювання не здійснюються.

У той же час, пунктом 2 Постанови № 303 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що протягом періоду воєнного стану дозволити здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) в окремих сферах, зокрема щодо запобігання неконтрольованому зростанню цін на товари, які мають істотну соціальну значущість, виключно на підставі рішення центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері: за наявності загрози, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави; з метою виконання міжнародних зобов`язань України.

За приписами пункту 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052 (далі - Положення № 1052), Державна служба України з надзвичайних ситуацій є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Верховний Суд зауважує, що саме на Державну службу України з надзвичайних ситуацій покладено завдання з реалізації державної політики у сфері цивільного захисту та здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту.

Такі повноваження можуть бути реалізовані саме у спосіб, передбачений приписами Кодексу цивільного захисту України та Положення № 1052.

Введення Постановою № 303 мораторію на проведення заходів державного нагляду (контролю) не є тотожним бездіяльності або неналежному виконанню своїх повноважень органом Державної служби України з надзвичайних ситуацій.

Більше того, за правилами пункту 2 Постанови № 303 здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) може бути проведене в період воєнного стану на підставі рішення центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері.

Таким чином, припинення здійснення Державною службою України з надзвичайних ситуацій державного нагляду (контролю) у сфері цивільного захисту, запровадженого Постановою № 303, не означає, що прокурор на період воєнного стану може замінювати уповноважений орган на здійснення заходів державного нагляду (контролю).

Крім того, визначаючись щодо обсягу повноважень Державної служби України з надзвичайних ситуацій, Верховний Суд зауважує, що законодавством передбачено право Державної служби України з надзвичайних ситуацій, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про:

- допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»),

- щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств (пункт 48 частини другої статті 17- 1 Кодексу цивільного захисту України, підпункт 48 пункту 4 Положення № 1052). Водночас, Державна служба України з надзвичайних ситуацій не наділена повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття захисних споруд цивільного захисту у якості позивача.

Ураховуючи наведене, суд доходить висновку про відсутність підстав для звернення прокурора з цим позовом в особі ГУ ДСНС у Дніпропетровській області.

Подібна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 27.02.2025 у справі № 420/17642/22.

Щодо підстав для звернення до суду прокурора в інтересах держави в особі Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення виконавчого комітету Криворізької міської ради, Суд зазначає таке.

Так, своє право на звернення до суду з цим позовом керівник Криворізької центральної окружної прокуратури обґрунтовує також тим, що на запит Криворізької центральної окружної прокуратури від 17.06.2022 № 04/59-4543вих22 Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення виконавчого комітету Криворізької міської ради листом від 21.06.2022 № 12/13/309 повідомило, що сховище № 14046 перебуває в аварійному стані. Таким чином, на думку позивача, орган місцевого самоврядування не повідомив прокурора про вжиття заходів щодо приведення захисної споруди у стан готовності.

Відповідно до пункту 28 частини другої статті 19 Кодексу цивільного захисту України до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту належить здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту.

Пунктом 1.1. розділу І Положення про Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення виконавчого комітету Криворізької міської ради, затвердженого рішенням міської ради від 29.10.2014 № 3011 (далі - Положення № 3011) передбачено, що Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення виконавчого комітету Криворізької міської ради (далі - Управління) є самостійним структурним підрозділом виконавчого комітету міської ради та юридичною особою, має самостійний баланс, реєстраційні рахунки в управлінні Державної казначейської служби України у м. Кривому Розі Дніпропетровської області, печатку, штампи й бланк зі своїм найменуванням та інші реквізити юридичної особи.

Згідно з підпунктом 3.8.1. пункту 3.8. розділу ІІІ Положення № 3011, Управління відповідно до покладених на нього завдань організовує та забезпечує облік захисних споруд, бере участь у роботі комісії з питань визначення їх стану.

Положення № 3011 має вичерпний перелік повноважень, наданих Управлінню з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення виконавчого комітету Криворізької міської ради, та повноваження на звернення до суду із позовними вимогами про зобов`язання вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту в цьому Положенні відсутні.

За таких обставин, Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення виконавчого комітету Криворізької міської ради не є особою, якій належить право вимоги за позовом до суб`єкта господарювання про визнання протиправною бездіяльності щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту та про зобов`язання вчинити відповідні дії.

Ураховуючи викладене, Верховний Суд констатує, що прокурором у цій позовній заяві визначено органи, в особі яких він звернувся до суду з цим позовом, які не мають права на звернення до суду з ним.

Також, Верховний Суд зауважує, що КАС України у статті 4 чітко визначає сторони адміністративного процесу.

Так, позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, або адміністратор за випуском облігацій, який подає позов до адміністративного суду на захист прав, свобод та інтересів власників облігацій відповідно до положень Закону України «Про ринки капіталу та організовані товарні ринки», а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду (пункт 8 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України);

відповідач - суб`єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача (пункт 9 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України).

Тобто, відповідачем у адміністративних справах здебільшого є суб`єкти владних повноважень, і лише у чітко окреслених процесуальним законом випадках - інші суб`єкти (фізичні чи юридичні особи).

Частиною п`ятою статті 46 КАС України визначено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання; 3) про затримання іноземця або особи без громадянства чи примусове видворення за межі території України; 4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

У цій справі відповідачем визначено юридичну особу, яка не є суб`єктом владних повноважень та не визначена у переліку частини п`ятої статті 46 КАС України, що також указує на помилковість визначеного кола учасників процесу у цій справі.

Таким чином, Верховний Суд доходить висновку, що у спірних правовідносинах відсутні підстави для звернення прокурора до суду з цим позовом.

Верховний Суд звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

З огляду на указане, колегія суддів уважає за необхідне залишити позовну заяву прокурора без розгляду.

Щодо інших доводів касаційної скарги в частині порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, то з огляду на те, що колегія суддів дійшла висновку про залишення позову без розгляду, подальша правова оцінка таких доводів у цьому випадку не матиме юридичного значення.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України, має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 КАС України).

Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду у справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постановах від 18.07.2019 у справі № 826/15794/17, від 27.02.2025 у справі № 420/17642/22.

У постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.

Згідно з пунктом 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

Механізм застосування такого повноваження конкретизовано у статті 354 КАС України, частина перша якої визначає, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

З огляду на наведене, Верховний Суд, встановивши відсутність у ГУ ДСНС у Дніпропетровській області та Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення виконавчого комітету Криворізької міської ради права на звернення до суду із цим позовом, що тягне за собою відсутність цього ж права у керівника Криворізької центральної окружної прокуратури, уважає за належне залишити цей позов без розгляду.

Поряд із цим, Суд зазначає, що залишення позову без розгляду - це форма закінчення розгляду адміністративним судом справи без прийняття рішення суду в зв`язку з виявленням обставин, які перешкоджають її розгляду, а тому у цьому випадку оцінка Судом спірним правовідносинам не надається.

Отже, з огляду на приписи частини першої статті 354 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, судові рішення, ухвалені у цій справі - скасуванню, а позовна заява керівника Криворізької центральної окружної прокуратури - залишенню без розгляду

Висновки щодо розподілу судових витрат

Частиною п`ятою статті 139 КАС України передбачено, що у разі відмови у задоволенні вимог позивача, звільненого від сплати судових витрат, або залишення позовної заяви без розгляду чи закриття провадження у справі, судові витрати, понесені відповідачем, компенсуються за рахунок коштів, передбачених Державним бюджетом України, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до частини шостої статті 143 КАС України у випадку постановлення ухвали про закриття провадження у справі, залишення позову без розгляду або ухвалення рішення про задоволення позову у зв`язку з його визнанням суд вирішує питання про розподіл судових витрат не пізніше десяти днів з дня ухвалення відповідного судового рішення, за умови подання учасником справи відповідної заяви і доказів, які підтверджують розмір судових витрат.

За змістом статей 44, 47, 53, 54 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, набуває статусу сторони у справі - позивача лише у випадках, передбачених процесуальним законом, однак у разі відкриття провадження у справі за поданим ним позовом він має ті ж права та обов`язки, що їх має позивач, за винятком права закінчувати справу примиренням.

Звертаючись із позовом в інтересах держави, прокурор є суб`єктом сплати судового збору та самостійно здійснює права та виконує обов`язки, пов`язані з розподілом судових витрат.

Подібна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 05.10.2022 у справі № 923/199/21.

Відповідач у касаційній скарзі просить стягнути з Криворізької центральної окружної прокуратури на користь Акціонерного товариства «Криворізький залізорудний комбінат» витрати на оплату судового збору за подання апеляційної та касаційної скарг.

Ураховуючи те, що за результатами касаційного перегляду Верховним Судом скасовані рішення судів попередніх інстанцій та прийнято нове про залишення позову без розгляду, Верховний Суд уважає, що судові витрати понесені відповідачем у сумі 8683,50 грн (судовий збір за подання апеляційної та касаційної скарг) підлягають стягненню в повному обсязі з Криворізької центральної окружної прокуратури.

Керуючись статтями 143, 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Акціонерного товариства «Криворізький залізорудний комбінат» задовольнити частково.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.09.2022 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16.01.2023 у справі № 160/9754/22 скасувати.

Позовну заяву керівника Криворізької центральної окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення виконавчого комітету Криворізької міської ради до Акціонерного товариства «Криворізький залізорудний комбінат» про зобов`язання вчинити певні дії залишити без розгляду.

Стягнути з Криворізької центральної окружної прокуратури (адреса місцезнаходження: 50074, м. Кривий Ріг, вул. Книжна, 1а, ) на користь Акціонерного товариства «Криворізький залізорудний комбінат» (адреса місцезнаходження: 50029, м. Кривий ріг, вул. Симбірцева, 1А, ) судові витрати за подання апеляційної та касаційної скарг) в розмірі 8683 (вісім тисяч шістсот вісімдесят три) гривні 50 копійок, сплачені згідно із платіжними дорученнями від 24.10.2022 № 18593 та від 03.02.2023 № 1220.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіЖ.М. Мельник-Томенко А.В. Жук Н.М. Мартинюк