Справа № 320/10183/22
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2025-03-10 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

10 березня 2025 року
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Єзерова А.А. та Чиркіна С.М., розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Вишгородлісбуд"
до Петрівської сільської ради Вишгородського району Київської області, Головного управління Держгеокадастру в Київській області,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів: Головне управління Державної податкової служби у Київській області
про визнання протиправним та скасування рішення,
за касаційною скаргою Петрівської сільської ради Вишгородського району Київської області
на рішення Київського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2023 року (ухвалене суддею-доповідачем Леонтович А.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2024 року (прийняту колегією суддів у складі: головуючого судді Кузьмишиної О.М., суддів: Кобаля М.І., Костюк Л.О.),
28 травня 2024 року Петрівська сільська рада Вишгородського району Київської області (далі також - скаржник, відповідач) звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Київського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2024 року.
Ухвалою Верховного Суду від 11 червня 2024 року відкрито касаційне провадження у справі та встановлено для учасників справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу Петрівської сільської ради Вишгородського району Київської області.
При цьому зазначеною ухвалою було визнано обов`язковою явку представників Петрівської сільської ради Вишгородського району Київської області, Головного управління Держгеокадастру в Київській області та Головного управління Державної податкової служби у Київській області.
На судове засідання, що відбулося 17 грудня 2024 року, представник Головного управління Держгеокадастру в Київській області не з`явився та не повідомив про причини своєї відсутності. У зв`язку з цим розгляд справи було відкладено до 28 січня 2025 року на 14:15.
Однак, 28 січня 2025 року представник Головного управління Держгеокадастру в Київській області знову не з`явився та не надав пояснень щодо своєї неявки. У зв`язку з цим суд розглянув питання щодо винесення окремої ухвали стосовно систематичної неявки представника відповідача.
Позивач підтримав позицію суддівської колегії, наголосивши, що відповідач не з`являється на судові засідання та не надає жодних пояснень.
Відповідно до статті 44 КАС України учасники справи зобов`язані сприяти своєчасному, всебічному, повному та об`єктивному встановленню всіх обставин справи; з`являтися в судове засідання за викликом суду, якщо їх явка визнана судом обов`язковою; виконувати процесуальні дії у встановлені законом або судом строки.
Згідно з частиною першою статті 45 КАС України учасники судового процесу та їхні представники повинні добросовісно користуватися процесуальними правами; зловживання процесуальними правами не допускається.
При цьому колегія суддів зазначає, що особливості втілення принципу неприпустимості зловживання процесуальним правами в адміністративному судочинстві, важливо наголосити на тому, що згідно з частиною четвертою статті 45 КАС України суд зобов`язаний вживати заходів щодо запобігання зловживанню процесуальними правами. У випадку зловживання учасником судового процесу його процесуальними правами суд застосовує до нього заходи, визначені цим Кодексом.
Стаття 17 Конвенції забороняє знищення та надмірне обмеження прав і свобод, закріплених у Конвенції. Вона застосовується до держав, груп та окремих осіб. Водночас текст статті 17 Конвенції випливає зі статті 30 Загальної декларації прав людини (1948), згідно з якою ніщо у цій Декларації не може бути витлумачено як надання будь-якій державі, групі осіб або окремим особам права здійснювати будь-яку діяльність або вчиняти дії, спрямовані на знищення прав і свобод, викладених у цій Декларації. Еквівалентні положення до статті 17 Конвенції містяться також у Міжнародному пакті про громадянські і політичні права (1966), який у статті 46 містить таку норму: ніщо у цьому Пакті не може тлумачитись як приниження значення постанов Статуту Організації Об`єднаних Націй і статутів спеціалізованих установ, що визначають відповідні обов`язки різних органів Організації Об`єднаних Націй і спеціалізованих установ щодо тих предметів, яких стосується цей Пакт; у статті 47 Американської конвенції з прав людини (1969): Комісія вважає неприйнятним розгляд будь-яких петицій або повідомлень, зокрема, якщо вони складені з очевидним порушенням встановлених вимог або значною мірою дублюють аналогічні петиції або повідомлення, що раніше розглядалися Комісією або іншою міжнародною організацією; у статті 54 Хартії основних прав Європейського Союзу (2000): ніщо у цій Хартії не може тлумачитись як право здійснювати будь-яку діяльність або вчиняти будь-які дії, спрямовані на порушення прав і свобод, викладених у цій Хартії, або на їх обмеження більшою мірою, ніж передбачено цією Хартією.
Окрім того, слід згадати Рекомендацію R(84)5 Комітету міністрів державам-членам щодо принципів цивільного судочинства, спрямованих на вдосконалення судової системи від 28 лютого 1984 року (Рекомендація R(84)5) та Рекомендацію R(95)5 Комітету міністрів державам-членам щодо введення в дію та поліпшення функціонування систем і процедур оскарження у цивільних або комерційних справах від 7 лютого 1995 року (Рекомендація R(95)5). Зокрема, у Рекомендації R(84)5 констатується, що деякі норми судочинства, прийняті державами-членами, можуть стати перешкодою ефективного здійснення правосуддя, оскільки ними можуть іноді зловживати або маніпулювати для затягування судового розгляду; потрібно забезпечити доступ сторін до спрощених і більш швидких форм судочинства та захистити їх від зловживань або затримок, зокрема, наділивши суд повноваженнями вести судочинство більш ефективно. У зазначеному міжнародному документі визначено такі принципи судочинства, спрямовані на вдосконалення судової системи: 1) судочинство зазвичай має складатися не більше ніж із двох судових засідань; суд повинен уживати заходів щодо того, щоб усі дії, необхідні для проведення другого засідання, застосовувалися своєчасно, не допускаючи затримки; 2) стосовно будь-якої сторони повинні застосовуватися санкції, якщо вона, отримавши судове повідомлення, не вчинить процесуальних дій у строки, встановлені законом або судом; 3) коли сторона подає явно необґрунтований позов, суд повинен мати повноваження приймати рішення у справі на основі спрощеної процедури і, якщо це необхідно, накладати на цю сторону штраф або виносити рішення про відшкодування збитків іншій стороні; 4) коли сторона під час судового розгляду поводиться недобросовісно та явно порушує процедуру з очевидною метою затягнути розгляд справи, суд повинен мати повноваження або негайно прийняти рішення по суті, або застосувати такі санкції, як, наприклад, накласти штраф, зобов`язати відшкодувати збитки або позбавити права на процесуальні дії; в особливих випадках суд повинен стягувати з адвоката судові витрати. У статті 4 Рекомендації R(95)5 визначено заходи щодо запобігання будь-яким зловживанням системою оскарження. Зокрема зазначається, що для запобігання будь-яким зловживанням системою або процедурою оскарження державам слід передбачити можливість прийняття деяких або всіх таких заходів: вимагати від осіб, які подають скаргу на ранньому етапі, подання розумних підстав для своїх скарг і вказівок використаних засобів правового захисту; дозволити суду другої інстанції відхиляти відповідно до спрощеної процедури (наприклад, без інформування про це іншої сторони) будь-які скарги, що видаються йому явно необґрунтованими, нерозумними або поданими з наміром дошкулити; у цих випадках суд також може впливати на особу за допомогою таких санкцій, як накладення штрафу; коли вимушені затримки виникають із вини однієї зі сторін, вимагати від цієї сторони покриття додаткових витрат, зумовлених затримкою.
З огляду на вищезазначене, колегія суддів Верховного Суду доходить висновку, що 1) у разі виявлення зловживання процесуальними правами суд зобов`язаний ужити заходів, спрямованих на попередження та/або протидію такому зловживанню, що зумовлено необхідністю: а) захисту процесуальних прав інших сторін, зокрема, щодо розгляду та вирішення справ у «розумні строки»; б) гарантувати дотримання всіма учасниками справи обов`язку виявляти повагу до суду та до інших учасників судового процесу; в) захисту довіри до суду, професійності та авторитету суддів; г) своєчасного, всебічного, повного та об`єктивного встановлення всіх обставин справи, вирішення справи, а також винесення рішення за умови правильного застосування норм матеріального права, дотримання норм процесуального права; ґ) гарантувати виконання всіма учасниками судового процесу всіх процесуальних обов`язків, визначених законом або судом. Водночас учасники справи також повинні мати активну позицію щодо інформування суду про виявлені випадки зловживання процесуальними правами іншими учасниками з викладенням відповідних доводів і наданням доказів; 2) заходи процесуального примусу, які можуть застосовуватись адміністративним судом із метою протидії зловживанню процесуальними правами, можна класифікувати на заходи прямої відповідальності (попередження, видалення із зали судових засідань, привід, штраф, винесення окремої ухвали) та заходи непрямої (додаткової) відповідальності (залишення без розгляду або повернення позову, апеляційної чи касаційної скарги, заяви, клопотання; покладення на сторону, яка допустила зловживання процесуальними правами, судових витрат повністю або частково, незалежно від результатів вирішення спору; припинення врегулювання спору за участю судді тощо); 3) особливості адміністративного судочинства певним чином впливають на можливість визнання тієї чи іншої дії (бездіяльності) учасника справи зловживанням процесуальними правами, а також обрання судом заходів із протидії такому зловживанню, зокрема: а) розмір штрафу, визначений у КАС України; б) значна частина позивачів, зокрема у соціальних спорах, звільнена від сплати судового збору, тому до цих осіб, за загальним правилом, неможливо застосувати такий захід, як покладення на позивача судових витрат; в) суб`єкт владних повноважень може неправомірно (об`єктивно або суб`єктивно) перешкоджати ефективному розгляду справи (неявка, ненадання відзиву, неякісна підготовка апеляційних та касаційних скарг, пропуск процесуального строку, несплата судового збору тощо), посилаючись на бюрократичні процедури та «колективну» відповідальність; надалі такий суб`єкт владних повноважень може вказати на «поганий» суд, який нібито не дозволив захистити суспільні інтереси або інтереси держави; г) наявність у деяких спорах (екологія, благоустрій, надра тощо) третьої «неявної» сторони - суспільства (суспільних інтересів), не представлених у суді жодним спеціальним суб`єктом (представником).
У частині другій статті 45 КАС України наведений перелік дій, що можуть бути визнані судом зловживанням процесуальними правами, який, однак, не є вичерпним, оскільки суд може визнати таким зловживанням також інші дії, які мають відповідну спрямованість і характер. При цьому вирішення питання про наявність чи відсутність факту зловживання віднесено на розсуд суду, що розглядає справу.
Зокрема, до проявів зловживання процесуальними правами в адміністративному судочинстві належить неявка в судове засідання учасника справи (його представника) без поважних причин або без повідомлення причин неявки (пункт 1 частини третьої статті 205 КАС України).
Колегія суддів враховує, що суспільна небезпека зловживання процесуальними правами в адміністративному судочинстві полягає у тому, що дії (бездіяльність), які становлять зміст такого зловживання правом, спричиняють настання негативних наслідків, що можуть проявлятися для учасників справи у недосягненні судом завдань адміністративного судочинства, визначених у частині першій статті 2 КАС України, та для суду та усієї судової системи - у зниженні рівня довіри до судової гілки влади, у поставленні під сумнів професійності та авторитету суддів. Крім того, зловживання процесуальними правами має безпосередній вплив на збільшення бюджетних витрат на судову систему.
Суди попередніх інстанцій, задовольняючи позов, виходили, зокрема із того, що вимоги стосовно скасування сформованих Головним управлінням Держгеокадастру у Київській області витягів підлягають задоволенню, оскільки такі є похідними вимогами від основної вимоги - визнання нечинними пунктів 1 та 2 рішення Петрівської сільради від 08 липня 2021 року №397 "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель села Лютіж Петрівської сільської територіальної громади Вишгородського району Київської області".
У касаційній скарзі Петрівська сільська рада стверджує, що такі висновки судів першої та апеляційної інстанцій є помилковими, витяг з технічної документації про грошову оцінку землі не є рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні положень КАС України, оскільки не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, а лише носить інформаційний характер. Тому вказує, що позивачем у цій справі було обрано неналежний спосіб захисту своїх прав, оскільки скасування витягів з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки не вплине на обсяг прав та обов`язків позивача. Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Водночас, ТОВ «Вишгородлісбуд», погоджуючись з позицією судів попередніх інстанцій, зауважує, що дії з формування витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки можуть бути предметом судового оскарження, а підстави позову слугуватимуть висновку про належність обраного способу захисту прав. На цій підставі вказує, що витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки є похідним документом, який складається на підставі оскаржуваного рішення органу місцевого самоврядування про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель, а отже, може бути предметом судового оскарження.
З метою перевірки доводів касаційної скарги, а також заслуховування пояснень відповідача (зокрема, Головного управління Держгеокадастру у Київській області) по суті справи, враховуючи значення справи для сторін, категорію та складність справи, а також з огляду на положення частини другої статті 77 КАС України, Верховний Суд в ухвалі від 09 грудня 2024 року визнав обов`язковою явку представника Головного управління Держгеокадастру у Київській області у судове засідання.
Основне призначення Верховного Суду як найвищої судової установи в Україні - це насамперед, у межах касаційного провадження конкретної справи сформувати обґрунтовану правову позицію щодо застосування надалі всіма судами певної норми матеріального права або дотримання норми процесуального права і таким чином, спрямувати судову практику в єдине та узгоджене правозастосування (вказати напрям, в якому у майбутньому слід здійснювати вибір та застосування правової норми).
Проте, Головним управлінням Держгеокадастру в Київській області грубо порушено свої процесуальні обов`язки щодо забезпечення явки у судове засідання уповноваженого представника за викликом суду та надання пояснень по суті спірних правовідносин, що призвело до розгляду Верховним Судом касаційної скарги Петрівської сільської ради Вишгородського району Київської області без заслуховування у судовому засіданні думки другого відповідача у справі, тобто Головного управління Держгеокадастру в Київській області.
Згідно зі статтею 358 КАС України суд касаційної інстанції у випадках і порядку, встановлених статтею 249 цього Кодексу, може постановити окрему ухвалу.
Частинами першою, четвертою та п`ятою статті 249 КАС України встановлено, що суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб`єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону.
З метою забезпечення виконання вказівок, що містяться в окремій ухвалі, суд установлює у ній строк для надання відповіді залежно від змісту вказівок та терміну, необхідного для їх виконання.
Отже, вирішення питання щодо наявності правових підстав для постановлення окремої ухвали здійснюється виключно з ініціативи суду, хоч повідомлена сторонами інформація може бути прийнята до уваги.
Аналогічний висновок зроблено Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постанові від 22 вересня 2021 року у справі № 9901/144/21.
Аналіз положень статті 249 КАС України дає підстави для висновку, що окрема ухвала суду є процесуальним засобом необхідного належного реагування (судового впливу) на порушення законності, а також на причини та умови, що цьому сприяли, які виявлені ним саме під час судового розгляду. Постановлення такої ухвали є правом, а не обов`язком суду.
Цей висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постанові від 7 лютого 2019 року у справі № 800/500/16 та ухвалі від 18 березня 2019 року у справі № 200/4900/17.
Систематична неявка представника суб`єкта владних повноважень у судові засідання без поважних причин, особливо у справах, що мають суспільний інтерес або значний вплив на права та обов`язки сторін, може бути кваліфікована як зловживання процесуальними правами. Таке зловживання не лише порушує принцип змагальності сторін та ускладнює встановлення істини у справі, але й підриває авторитет судової влади, нівелює довіру суспільства до правосуддя та перешкоджає своєчасному та ефективному розгляду справ. Необхідність забезпечення явки представника суб`єкта владних повноважень у судові засідання зумовлена їх особливим статусом, як представників публічного інтересу. На них покладається підвищена відповідальність за участь у судових процесах та, в подальшому, забезпечення виконання рішень суду. Їх дії або бездіяльність мають прямий вплив на ефективність функціонування судової системи та дотримання принципів верховенства права.
Аналогічний підхід щодо застосування статті 249 КАС України у разі зловживання процесуальними правами суб`єктом владних повноважень застосований в окремих ухвалах від 23 вересня 2020 року у справі № 809/295/17 та від 13 вересня 2022 року у справі №320/1167/21.
Керуючись статями 3, 243, 249, 358 КАС України, Суд
2. Про вжиті заходи повідомити Верховний Суд не пізніше одного місяця після надходження окремої ухвали.
3. Окрема ухвала Верховного Суду є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді: А.А. Єзеров