Справа № 9901/416/21
Суддя: Погрібний Сергій Олексійович
Дата ухвалення: 2025-02-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду Погрібного С. О., Власова Ю. Л.
до постанови Великої Палати Верховного Суду від 20 лютого 2025 року
у справі № 9901/416/21 (провадження № 11-253заі24)
за апеляційною скаргою Президента України Зеленського Володимира Олександровича на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 вересня 2024 року (судді Білоус О. В., Блажівська Н. Є., Желтобрюх І. Л., Олендер І. Я., Яковенко М. М.)
в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Вища рада правосуддя (далі - ВРП), про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії
І. ФАБУЛА СПРАВИ
Стислий виклад позовних вимог позивача
Позивач 08 жовтня 2021 року подав до суду позовну заяву, у якій просив:
- визнати протиправною бездіяльність Президента України щодо непризначення ОСОБА_1 на посаду судді Жовтневого районного суду міста Дніпропетровська у передбачений законом строк;
- зобов`язати Президента України видати указ на підставі та в межах подання ВРП, внесеного рішенням від 12 листопада 2020 року № 3097/0/15-20 «Про внесення Президентові України подання про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Жовтневого районного суду міста Дніпропетровська».
Позивач зазначав, що Глава держави упродовж тридцяти днів після надходження до Офісу Президента України (далі - Офіс) подання ВРП (рішення від 12 листопада 2020 року № 3097/0/15-20 «Про внесення Президентові України подання про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Жовтневого районного суду міста Дніпропетровська») в порушення вимог статті 128 Конституції України, статті 80 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) не видав указ про його призначення на посаду судді.
На думку позивача, оскільки з дня надходження подання ВРП про його призначення на посаду судді до Офісу минуло 11 місяців, для підготовки проєкту та прийняття указу було достатньо часу, про що опосередковано свідчать укази про призначення інших суддів.
Стислий виклад змісту рішення суду першої інстанції
Рішенням від 19 вересня 2024 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду позов задовольнив частково:

- визнав протиправною бездіяльність Президента України щодо непризначення ОСОБА_1 на посаду судді Жовтневого районного суду міста Дніпропетровська у передбачений законом строк;

- зобов`язав Президента України відповідно до статті 80

Закону № 1402-VIII розглянути подання ВРП від 17 листопада 2020 року № 454/0/12-20 про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Жовтневого районного суду міста Дніпропетровська;

- відмовив у задоволенні інших позовних вимог.

Додатково, суд відмовив у задоволенні клопотання представника Президента України про залишення позову без розгляду.

Суд першої інстанції виснував, що Президент України допустив протиправну бездіяльність, яка полягає у непризначенні позивача на посаду судді Жовтневого районного суду міста Дніпропетровська у строк більше 30 днів з дня внесення подання ВРП. Строк, з моменту реєстрації в Офісі подання про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Жовтневого районного суду міста Дніпропетровська (18 листопада 2020 року), і до моменту настання виняткових обставин та введення в Україні воєнного стану (24 лютого 2022 року), був абсолютно достатнім і розумним для розгляду зазначеного подання ВРП та видання указу про його призначення на відповідну посаду, на виконання вимог статей 106, 128 Конституції України.

Суд першої інстанції зауважив, що, ураховуючи конституційно визначений обов`язок участі Президента України у формуванні судової влади, а також суспільне значення її належного формування, відповідно до частини другої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) правомірним способом захисту прав позивача є зобов`язання Президента України згідно зі статтею 80 Закону № 1402-VIII розглянути подання ВРП від 17 листопада 2020 року № 4544/0/12-20 про призначення позивача на посаду судді.

На думку суду, позивач не був і не міг бути своєчасно обізнаний про день надходження подання до Президента України, проте, враховуючи статус відповідача, мав легітимні очікування на своєчасне ухвалення рішення. Тож характер вчиненої бездіяльності має ознаки триваючого порушення. Водночас з моменту підтвердження об`єктивних сумнівів у дотриманні відповідачем строків розгляду подання ВРП, позивач вчиняв активні дії щодо отримання інформації про дату надходження до Офісу подання від ВРП та невідкладно звернувся до суду (лист Офісу Президента України від 09 вересня 2021 року № 22/1-09/4138 на запит ОСОБА_1 від 19 серпня 2021 року № 3526).

Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду дійшла висновку, що позивач не пропустив строк звернення до суду, а отже немає підстав для задоволення клопотання про залишення позову без розгляду.

Стислий виклад вимог апеляційної скарги

Відповідач 22 жовтня 2024 року подав апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції, в якій просить скасувати зазначене судове рішення та залишити позовну заяву ОСОБА_1 без розгляду.

На думку відповідача, позивач знав про рішення ВРП та його повний текст, оскільки це рішення публікується на вебсайті ВРП і є загальнодоступним. Хоча ВРП не зобов`язана повідомляти кандидата про час підписання та направлення подання до Президента України, позивач був обізнаний про наявність такого рішення та виготовлення його повного тексту.

В апеляційній скарзі Президент України стверджує, що ОСОБА_1 усвідомлював, що ВРП в розумні (найкоротші) строки після прийняття рішення від 12 листопада 2020 року направила відповідне подання про його призначення на посаду судді до Президента України, і таке подання перебуває на розгляді у Глави держави, що підтверджується посиланням на лист позивача від 19 серпня 2021 року саме до Офісу про стан розгляду його подання. Тобто зі зверненням до відповідача позивач звернувся тільки після спливу 7 місяців з дня, коли у позивача мали бути обґрунтовані очікування щодо видання Президентом України відповідного указу про призначення його на посаду судді.

Згадане листування позивача з Офісом не може свідчити про поважність причин пропуску строку звернення до суду після спливу строку (який у декілька разів більший, ніж визначений спеціальною нормою), позаяк таке листування жодним чином не заважало позивачу звернутись до суду із цим позовом раніше, ніж 08 жовтня 2021 року.

Стислий виклад вимог відзиву на апеляційну скаргу

Позивач 11 грудня 2024 року подав відзив на апеляційну скаргу, в якій просить залишити останню без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін.

ОСОБА_1 зазначає, що попри твердження відповідача про невідповідність оскаржуваного рішення вимогам статті 242 КАС України, скарга не містить доводів у чому саме полягає неправильність чи неповнота дослідження доказів і встановлення обставин у справі, неправильне застосування норм матеріального права. Усі твердження зводяться лише до необхідності залишення позову ОСОБА_1 без розгляду через порушення процесуального строку на звернення до адміністративного суду, однак відповідно до вимог процесуального закону такі доводи не можуть і не повинні бути єдиною підставою для скасування законного й обґрунтованого рішення суду.

На спростування доводів апеляційної скарги щодо звернення до суду поза межами встановленого КАС України строку позивач твердить, що суд першої інстанції детально проаналізував обставини подання позову та триваючий характер порушення прав позивача. Аргументи апеляційної скарги в цій частині вважає надуманими, такими, що ґрунтуються на припущеннях та спрямованими на спонукання суду застосувати підходи надмірного формалізму.

ІІ. РОЗГЛЯД СПРАВИ У ВЕЛИКІЙ ПАЛАТІ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Постановою від 20 лютого 2025 року Велика Палата Верховного Суду:

- залишила без задоволення апеляційну скаргу Президента України;

- залишила без змін рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 вересня 2024 року.

Велика Палата Верховного Суду навела такі аргументи на обґрунтування зазначеної постанови.

Доводи апеляційної скарги відповідача зводяться лише до того, що суд першої інстанції оскаржуваним рішенням помилково відмовив у задоволенні клопотання представника Президента України про залишення без розгляду позовної заяви, оскільки, на його думку, строк оскарження бездіяльності відповідача у спірних правовідносинах сплив 18 січня 2021 року (місячний строк на ухвалення Президентом України відповідного рішення та місячний строк на звернення до суду у разі відсутності такого рішення).

Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк (частина п`ята статті 122 КАС України).

Отже, для звернення до суду у справі щодо здійснення суддею професійної діяльності встановлено місячний строк, який обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

За змістом позовної заяви ОСОБА_1 оскаржує саме протиправну бездіяльність Президента України щодо невидачі указу про його призначення на посаду, видати який в силу Закону № 1402-VIII відповідач має не пізніше тридцяти днів із дня отримання відповідного подання ВРП.

Правильним є висновок суду першої інстанції, що позивач не був і не міг бути своєчасно обізнаний про день надходження подання до Президента України, проте, враховуючи статус відповідача, мав легітимні очікування на своєчасне ухвалення рішення.

Суд встановив, що про дату надходження до Офісу подання ВРП про призначення ОСОБА_1 на посаду судді позивач дізнався з листа Офісу від 09 вересня 2021 року № 22/1-09/4138 на його запит від 19 серпня 2021 року № 3526.

Водночас відповідач не надав суду жодного доказу, який би спростовував зазначені доводи позивача та підтверджував, що ОСОБА_1 міг або повинен був дізнатися про порушення своїх прав раніше 09 вересня 2021 року.

Суд першої інстанції не мав підстав для залишення позову без розгляду, оскільки ОСОБА_1 подав позовну заяву 08 жовтня 2021 року, тобто у межах установленого процесуальним законом строку звернення до суду з дня, коли особа дізналася про порушення своїх прав (09 вересня 2021 року).

ІІІ. ДОВОДИ ОКРЕМОЇ ДУМКИ СУДДІВ

З висновками Великої Палати Верховного Суду частково не погоджуємося. Вважаємо правильним результат вирішення спору. Однак не згідні із мотивуванням постанови Великої Палати Верховного Суду.

Тому згідно з частиною третьою статті 34 КАС України викладаємо окрему думку.

Процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом. Процесуальні строки визначаються днями, місяцями і роками, а також можуть визначатися вказівкою на подію, яка повинна неминуче настати (стаття 118 КАС України).

Перебіг процесуального строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов`язано його початок (частина перша статті 120 КАС України).

Позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами (частина перша статті 122 КАС України).

Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк (частина п`ята статті 122 КАС України).

Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору в публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. Водночас перебіг такого строку починається з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Призначення на посаду судді здійснюється Президентом України на підставі та в межах подання Вищої ради правосуддя, без перевірки додержання встановлених цим Законом вимог до кандидатів на посаду судді та порядку проведення добору чи кваліфікаційного оцінювання кандидатів. Будь-які звернення стосовно кандидата на посаду судді не перешкоджають його призначенню на посаду. Викладені в таких зверненнях факти можуть бути підставою для порушення Президентом України перед компетентними органами питання про проведення в установленому законом порядку перевірки таких фактів. Президент України видає указ про призначення судді не пізніше 30 днів з дня отримання відповідного подання Вищої ради правосуддя (стаття 80 Закону № 1402-VIII).

У цій справі постала потреба узагальнити підходи та сформувати єдину практику Великої Палати Верховного Суду у застосуванні приписів КАС України в контексті вирішення позовної вимоги про визнання протиправною бездіяльності Президента України щодо нездійснення призначення особи на посаду судді.

У постановах від 30 січня 2025 року у справі № 9901/524/21, від 06 лютого 2025 року у справі № 990/29/22, від 20 лютого 2025 року у справах № 9901/309/21 та № 9901/396/21 Велика Палата Верховного Суду виснувала, що триваюче право повинно бути захищено, а триваюче порушення - припинено, тобто протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень може бути оскаржена до суду в будь-який час за весь період, протягом якого вона триває. В іншому разі суб`єкт владних повноважень отримав би легітимацію з боку держави у формі забезпечення можливості зловживання правом та безкінечне продовження протиправної поведінки з огляду на відсутність дієвого механізму спонукання до виконання обов`язку.

Із цитованими висновками Великої Палати Верховного Суду погоджуємося.

Водночас у постанові від 20 лютого 2025 року у справі № 9901/416/21 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що за встановлених у справі обставин суд першої інстанції не мав підстав для залишення позову без розгляду, оскільки позивач подав позовну заяву 08 жовтня 2021 року, тобто у межах установленого процесуальним законом строку звернення до суду з дня, коли особа дізналася про порушення своїх прав (09 вересня 2021 року).

Тобто у наведеній справі Велика Палата Верховного Суду обрала інший підхід - обрахувати місячний строк звернення до адміністративного суду як у справах щодо прийняття громадян на публічну службу (частина п`ята статті 122 КАС України).

Вважаємо таку позицію помилковою з огляду на таке.

Бездіяльність - це триваюча пасивна поведінка суб`єкта, яка знаходить прояв у виді невчинення дії (дій), яку він був зобов`язаний і міг вчинити. Тобто бездіяльність не має чітко окреслених часових меж, а саме явище бездіяльності є таким, що триває у часі.

Протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень потрібно розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає у неухваленні рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового акта віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно потрібними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були вчинені чи вчинені з порушенням розумних строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість, підстави та межі бездіяльності, а також її шкідливість для прав та інтересів особи.

У законодавстві України не визначено категорії «триваюче правопорушення».

Проте, за загальноприйнятим у теорії права визначенням триваючим вважають правопорушення, яке починається з будь-якої протиправної дії чи бездіяльності, коли винна особа не виконує конкретний покладений на неї обов`язок або виконує його неповністю чи неналежно, а надалі така бездіяльність триває протягом певного проміжку часу до моменту виконання установлених обов`язків або виявлення правопорушення.

Адміністративному праву не відома категорія давності існування суб`єктивних прав і обов`язків у публічно-правових відносинах. Протягом усього часу тривання протиправної бездіяльності суб`єкт владних повноважень має право та зобов`язаний усунути таку власну бездіяльність, вчинивши очікувані від неї активні владні дії.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

ОСОБА_2 зазначив, що:

«Соціальний час є формою існування соціальної матерії, формою суспільного буття. Суспільні процеси і явища, людська діяльність взагалі відбуваються в часі. Вони розвиваються у певній послідовності і мають деяку тривалість. Ці властивості притаманні всяким явищам матеріального світу. Специфіка ж соціального часу як форми руху соціальної матерії полягає в тому, що на нього накладає відбиток існуючий лише у суспільстві діалектичний зв`язок об`єктивного і суб`єктивного, необхідності і свободи. Суспільні зв`язки і відносини, становлячи зміст соціального часу, виникають на базі тієї діяльності, яка здійснюється людьми. І хоч просторово-часові форми, які їх опосередковують, виникають об`єктивно, усвідомлення останніх людьми в умовах суспільства стає одним із важливих чинників у науковому управлінні соціальними процесами».

Висновок ОСОБА_2 про природу соціального часу має безпосереднє значення для розуміння триваючої бездіяльності Президента України у контексті призначення судді. Оскільки суспільні відносини, зокрема у сфері судоустрою, розгортаються у часі та характеризуються тривалістю, їхнє правове регулювання не може ігнорувати об`єктивну природу таких процесів.

Триваюча бездіяльність, яка розпочалася у спірних правовідносинах з невчинення Президентом України дії в межах 30-денного строку, передбаченого статтею 80 Закону № 1402-VIII, є проявом соціального часу, де суб`єктивне усвідомлення порушення особою не припиняє об`єктивного існування обов`язку суб`єкта владних повноважень. У цьому випадку прив`язка Великою Палатою Верховного Суду строку звернення до суду до конкретного моменту (09 вересня 2021 року), коли позивач отримав відповідь на його запит, не враховує діалектичного зв`язку між об`єктивною тривалістю порушення і суб`єктивним правом на його оскарження.

Як зазначав ОСОБА_2 , усвідомлення просторово-часових форм є ключовим для управління соціальними процесами, а отже, і для належного правового реагування на триваючі правопорушення. Тож цей науковий погляд підкріплює нашу позицію, що механічне застосування фіксованих процесуальних строків до триваючої бездіяльності суперечить природі суспільних відносин, які не завершуються в часі, допоки обов`язок не виконано, і вимагає гнучкішого підходу до забезпечення права на судовий захист.

На думку ОСОБА_3 : «У триваючих правовідносинах суб`єкт владних повноважень протягом певного проміжку часу ухиляється від виконання своїх зобов`язань (триваюча протиправна бездіяльність) або допускає протиправну поведінку (триваюча протиправна діяльність) стосовно фізичної або юридичної особи». Відповідно до згаданої позиції триваюча протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень, як у випадку з невчиненням Президентом України дій щодо призначення судді, не може бути обмежена у часі формальними процесуальними строками, оскільки така бездіяльність не є одноразовим актом, а має перманентний характер.

Це підтверджує нашу позицію про те, що застосування місячного строку звернення до суду, передбаченого частиною п`ятою статті 122 КАС України, є недоцільним у справах, де порушення триває безперервно.

Обмеження права особи на судовий захист через прив`язку до моменту, коли вона дізналася чи повинна була дізнатися про порушення, суперечить суті триваючих правовідносин, адже в таких ситуаціях порушення не завершується, а продовжує існувати, зберігаючи актуальність права на його оскарження.

Отже, наведений науковий висновок підкріплює нашу думку про те, що Велика Палата Верховного Суду помилково застосувала фіксований строк звернення до суду, ігноруючи природу триваючої бездіяльності як явища, яке не підпадає під стандартні часові межі процесуального законодавства.

Після спливу 30-денного строку розгляду Президентом України питання призначення судді такий обов`язок Президента України існує постійно. Зазначений строк не є присічним для збереження за особою певного суб`єктивного права, а так само і для припинення розгляду Президентом зазначеного питання.

Враховуючи, що обов`язок Президента України не припиняється, існує необмежено у часі, строк звернення до адміністративного суду не починає спливати. Тож жодне звернення до суб`єкта владних повноважень щодо виконання ним обов`язку не може спричинити початок спливу, а так само і перебіг строку звернення особи до адміністративного суду.

Право на цей позов у матеріально-правовому сенсі у позивача є похідним від невиконаного владним суб`єктом його обов`язку і зберігається протягом усього тривання бездіяльності суб`єкта владних повноважень. Описане у спірних правовідносинах звернення до нього позивача не має жодного правового значення, оскільки не з ним пов`язується право на позов; таке звернення має другорядне значення, не впливаючи на право на позов: як і обов`язок суб`єкта владних повноважень - правомочна особа має право звернутися до нього будь-якого моменту.

Тому помилковим є висновок Великої Палати Верховного Суду про те, що:

«Суд встановив, що про дату надходження до Офісу подання ВРП про призначення ОСОБА_1 на посаду судді позивач дізнався з листа Офісу від 09 вересня 2021 року № 22/1-09/4138 на його запит від 19 серпня 2021 року № 3526. […] Суд першої інстанції не мав підстав для залишення позову без розгляду, оскільки ОСОБА_1 подав позовну заяву 08 жовтня 2021 року, тобто у межах установленого процесуальним законом строку звернення до суду з дня, коли особа дізналася про порушення своїх прав (09 вересня 2021 року)».

Звернення позивача із запитом до Президента України не має правового значення у контексті обрахування строку звернення до адміністративного суду. Цей строк не починає спливати ні з моменту рішення ВРП про внесення Президентові України подання про призначення особи на посаду судді, ні з моменту отримання Президентом такого подання, ні з моменту звернення особи із запитом до Президента України, ні з моменту отримання особою відповіді на свій запит від Президента України.

ОСОБА_4 вважає, що:

«Порушення чи оспорювання права як підстава для його захисту шляхом визнання, як правило, є триваючою дією. В такому разі, здавалося б, теж можна застосувати теорію про триваюче порушення … : правопорушення можна уявити як низку перманентно триваючих порушень, і від кожного з них починається свій окремий перебіг позовної давності. Адже рішення суду з питання про наявність чи відсутність правовідношення нічого в ньому самому не змінює, а лише констатує та підтверджує те, що об`єктивно склалося до, поза та незалежно від судового розгляду. Звідси - висновок про доцільність законодавчого встановлення правила, що на подібні вимоги давність не поширюється, це логічніше, ніж щомиті протягом триваючого порушення обчислювати новий давнісний строк, що, зрештою, забезпечує однаковий правовий результат».

Позиція ОСОБА_4 безпосередньо підтримує нашу аргументацію щодо неприйнятності механічного застосування строків звернення до суду у випадку триваючої протиправної бездіяльності Президента України. Якщо розглядати бездіяльність як перманентне порушення, що триває до моменту його усунення, то прив`язка до конкретної дати, коли особа дізналася про порушення (наприклад, 09 вересня 2021 року), втрачає сенс, адже таке порушення не припиняється і не набуває завершеного характеру.

Висновок науковця про доцільність законодавчого виключення таких ситуацій із-під дії строків давності узгоджується з нашою думкою, що Велика Палата Верховного Суду допустила помилку, застосувавши фіксований місячний строк відповідно до частини п`ятої статті 122 КАС України.

Натомість, як зазначає ОСОБА_4 , триваюче порушення вимагає підходу, який би забезпечував особі право на захист протягом усього часу існування бездіяльності, а не обмежував його штучними часовими рамками, що суперечить меті адміністративного судочинства - ефективному захисту прав.

Тож цей науковий погляд підтверджує нашу позицію про те, що строк звернення до суду у цій справі не може обчислюватися від моменту отримання інформації про подання ВРП, а повинен враховувати триваючу природу порушення.

Іншими словами, у Президента України кожен день є і зберігається обов`язок видати указ про призначення судді на підставі відповідного подання ВРП. І цей обов`язок не спливає ні через 30 днів, ні через місяць, ні через шість місяців, ні внаслідок спливу будь-якого іншого строку.

Такий підхід ґрунтується на тому, що обов`язок Президента України, передбачений статтею 80 Закону № 1402-VIII, має постійний характер і спрямований на забезпечення функціонування судової системи, що є однією з основ конституційного ладу. Зазначений у цьому Законі 30-денний строк є організаційним орієнтиром для своєчасного виконання такого обов`язку, але його сплив не припиняє саму правову вимогу діяти, а лише констатує факт порушення розумних (окреслених законом) строків.

Бездіяльність Президента України, яка триває після закінчення цього строку, набуває характеру триваючого порушення, що зберігає актуальність права особи на його оскарження в суді.

Таке тлумачення права не є безпідставним, оскільки воно базується на принципі правовладдя (верховенства права), який є одним з основних засад адміністративного судочинства (пункт 1 частини третьої статті 2 КАС України).

Правовладдя передбачає, що суб`єкт владних повноважень не може уникати виконання своїх обов`язків, якщо таке ухилення порушує права чи законні інтереси особи. У цьому контексті обов`язок Президента України призначити суддю не є дискреційним, а має імперативний характер.

Законодавець встановив строк для звернення до адміністративного суду не з метою надання суб`єкту владних повноважень можливості уникнути відповідальності.

Ця теза має принципове значення для правильного розуміння ролі строків у системі адміністративного судочинства. Їхнє призначення полягає в тому, щоб стимулювати особу своєчасно захищати свої права, а не створювати для суб`єкта владних повноважень імунітет від оскарження його протиправної бездіяльності після спливу певного часу.

У цій справі бездіяльність Президента України щодо непризначення судді на підставі подання ВРП триває з грудня 2020 року, і застосування до неї місячного строку, як це зробила Велика Палата Верховного Суду, фактично означає, що суб`єкт владних повноважень може безкарно ігнорувати свої обов`язки, якщо особа не встигне подати позов у визначений період. Такий підхід суперечить суті публічно-правових відносин, де суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти в межах закону незалежно від того, чи звертається особа до суду, чи ні.

До того ж триваюча природа порушення, як у цьому випадку, виключає можливість припинення обов`язку через сплив часу, адже кожен день бездіяльності є новим проявом протиправності. Якщо вважати, що строк звернення до адміністративного суду обмежує право на оскарження триваючої бездіяльності, то це означало б надання Президентові України необґрунтованої переваги - уникнення відповідальності за невиконання конституційних і законодавчих обов`язків, що суперечить принципу рівності перед законом і завданню судового захисту прав особи.

Відповідно строки звернення до адміністративного суду мають сприяти реалізації права на справедливий суд, а не ставати перешкодою, яка захищає суб`єкта владних повноважень від наслідків його власної протиправної пасивності.

Додатково звертаємо увагу на те, що відносини у сфері надання відповіді на запит про доступ до публічної інформації і відносини, пов`язані з виданням указу Президента України про призначення на посаду судді, мають різну правову природу, що виключає можливість їх ототожнення під час визначення строків звернення до адміністративного суду.

Відносини, які виникають у процесі розгляду запиту та отримання інформації, регулюються Законом України «Про доступ до публічної інформації» і спрямовані на забезпечення права особи на отримання інформації від суб`єкта владних повноважень. Такі відносини мають допоміжний, процедурний характер і не створюють прямих матеріально-правових наслідків для реалізації суб`єктивних прав особи.

Натомість відносини, пов`язані з призначенням судді Президентом України на підставі подання ВРП, є складовою публічно-правових відносин у сфері судоустрою та здійснення правосуддя, що регулюються Конституцією України та Законом № 1402-VIII. Ці відносини мають імперативний характер, оскільки обов`язок Президента видати указ про призначення судді є безпосереднім елементом забезпечення функціонування судової влади як одного з ключових інститутів держави.

У контексті цієї справи Велика Палата Верховного Суду фактично пов`язала початок перебігу строку звернення до суду з моментом отримання позивачем відповіді на його запит від 09 вересня 2021 року, що стосується сфери доступу до інформації. Проте таке поєднання є помилковим, адже факт надання відповіді на запит не впливає на триваючу бездіяльність Президента України щодо виконання його основного обов`язку - видання указу про призначення судді.

Отримання у Президента України інформації про стан розгляду подання ВРП не є подією, яка завершує чи змінює правовідносини у сфері призначення судді, а лише констатує факт триваючого порушення. Прив`язка строку звернення до суду до моменту отримання відповіді на запит ігнорує різницю між цими двома видами відносин: перші мають інформаційно-процедурну природу, тоді як другі є матеріально-правовими і стосуються реалізації конституційних повноважень.

Позивач, знаючи про надходження подання ВРП до Президента України щодо його призначення на посаду судді, мав обґрунтовані очікування, що Президент виконає свій обов`язок, передбачений статтею 80 Закону № 1402-VIII, і видасть відповідний указ у встановлений законом 30-денний строк або в розумні строки після його спливу. Такі сподівання базуються на принципі добросовісності в діяльності суб`єкта владних повноважень, який є складовою правовладдя (верховенства права), а також на імперативному характері обов`язку Президента України діяти на підставі подання ВРП. Позивач не був зобов`язаний подавати запит до Президента України з метою з`ясування, чи був виданий указ про його призначення, адже закон не покладає на особу такого обов`язку як передумови для реалізації її права на судовий захист.

Законодавство, зокрема КАС України, не передбачає, що особа мусить активно відстежувати виконання суб`єктом владних повноважень його обов`язків шляхом подання запитів чи інших звернень, щоб установити факт порушення своїх прав. Навпаки, обов`язок діяти лежить виключно на Президентові України, а його бездіяльність є триваючим порушенням, яке не залежить від того, чи звертався позивач до Президента України за інформацією. У такому разі подання позивачем запиту від 19 серпня 2021 року та отримання відповіді від 09 вересня 2021 року були лише спробою з`ясувати стан виконання обов`язку Президента України, але не є юридично значущими подіями, які започатковують перебіг строку звернення до суду. Очікування позивача, що Президент України виконає свій обов`язок без додаткових нагадувань чи перевірок, є природним у правовій державі, де суб`єкти владних повноважень мають діяти відповідно до закону без примусу з боку громадян.

Отож, позиція Великої Палати Верховного Суду, яка пов`язує початок перебігу строку звернення до суду з моментом отримання відповіді на запит, покладає на позивача невиправданий тягар ініціативи, що суперечить меті адміністративного судочинства - захисту прав особи від протиправної бездіяльності влади. Натомість право позивача на оскарження триваючої бездіяльності має зберігатися незалежно від того, чи вживав він заходів для з`ясування її стану, адже ключовим є факт невиконання Президентом України свого обов`язку.

ІV. ЗАГАЛЬНІ ВИСНОВКИ АВТОРІВ ОКРЕМОЇ ДУМКИ

Переконані, що мотивація постанови Великої Палати Верховного Суду є помилковою. У цій справі вчинена відповідачем бездіяльність фактично є триваючим правопорушенням, оскільки відсутність дій щодо розгляду відповідного подання ВРП триває з грудня 2020 року.

На нашу думку, бездіяльність Президента України у питанні призначення судді на підставі подання ВРП, яка триває з грудня 2020 року, має перманентний характер і не підпадає під обмеження фіксованими процесуальними строками, зокрема передбаченими частиною п`ятою статті 122 КАС України. Обов`язок Президента України видати указ про призначення судді, визначений статтею 80 Закону № 1402-VIII, є постійним і не припиняється зі спливом 30-денного строку, який має організаційний, а не присічний характер.

Позиція Великої Палати Верховного Суду про початок перебігу строку звернення до суду з моменту, коли особа дізналася про порушення своїх прав (09 вересня 2021 року), суперечить суті триваючих правовідносин, адже протиправна бездіяльність не завершується і зберігає актуальність права на її оскарження протягом усього часу її існування. Ми переконані, що строк звернення до суду у таких випадках не може обчислюватися від конкретної дати, пов`язаної з отриманням інформації про подання ВРП чи відповіді на запит позивача, оскільки це штучно обмежує конституційне право на судовий захист і суперечить завданням адміністративного судочинства - ефективному захисту прав від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

На нашу думку, Велика Палата Верховного Суду повинна була задовольнити апеляційну скаргу відповідача частково, рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 19 вересня 2024 року змінити, виклавши його мотивувальну частину з урахуванням аргументації цієї окремої думки.

Судді: С. О. Погрібний

Ю. Л. Власов