Справа № 9901/195/21
Суддя: Шевцова Наталія Володимирівна
Дата ухвалення: 2025-02-25 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 лютого 2025 року

м. Київ

справа № 9901/195/21

провадження № 11-169заі23

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого судді Уркевича В. Ю.,

судді-доповідача Шевцової Н. В.,

суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Губської О. А., Єленіної Ж. М., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Погрібного С. О., Ткача І. В., Ткачука О. С., Усенко Є. А.,

за участю:

секретаря судового засідання Лук`яненко О. О.,

представника позивача - Гойдик Т. Л.,

представника відповідача - Мовіле О. С.,

представника Служби безпеки України - Яновського А. В.,

розглянула в судовому засіданні справу № 9901/195/21 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Еко Газ Альянс» до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Ради національної безпеки і оборони України, Служби безпеки України, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 25 березня 2021 року № 123/2021 у частині

за апеляційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Еко Газ Альянс», в інтересах якого діє адвокат Гойдик Тетяна Леонідівна, на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 9 жовтня 2023 року (судді Ханова Р. Ф., Бившева Л. І., Гончарова І. А., Олендер І. Я., Хохуляк В. В.), і

УСТАНОВИЛА:

Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог

1. У травні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Еко Газ Альянс» (далі - ТОВ «Еко Газ Альянс», позивач) звернулося до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовною заявою до Президента України Зеленського В. О. (далі також відповідач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Рада національної безпеки і оборони України (далі - РНБО, третя особа-1), Служба безпеки України (далі - СБУ, третя особа-2), у якій просило визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 25 березня 2021 року № 123/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ № 123/2021) у частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо ТОВ «Еко Газ Альянс», код за (пункт 5 додатка до рішення).

2. На обґрунтування позовних вимог представник позивача зазначив, що введені Указом № 123/2021 санкції істотно порушують охоронювані законом права та інтереси позивача. Наполягав, що Указ № 123/2021 в оспорюваній частині не відповідає критеріям законності, обґрунтованості та іншим вимогам, які передбачені для актів суб`єкта владних повноважень, а також передбачає непропорційне втручання у права та інтереси позивача, яке фактично рівнозначне повному припиненню його діяльності.

3. Так, представник позивача доводив, що рішення про застосування до позивача санкцій не ґрунтується на встановлених Законом України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII «Про санкції» (далі - Закон № 1644-VII; у редакції, чинній станом на дату виникнення спірних правовідносин) підставах. Як переконував представник позивача, у текстах Указу № 123/2021 в оспорюваній частині та рішення РНБО від 19 березня 2021 року немає посилань на конкретні правові та фактичні підстави застосування до позивача відповідних обмежувальних заходів.

4. Крім того, представник позивача наполягав, що відповідно до Закону № 1644-VII позивач не може бути суб`єктом накладення персональних санкцій, оскільки є юридичною особою, яка зареєстрована та провадить свою діяльність в Україні, його кінцевим бенефіціарним власником є громадянин України, а структура власності в ньому не передбачає будь-якого контролю з боку іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, і при цьому він не може розглядатися як суб`єкт, який здійснює терористичну діяльність. У цьому контексті представник позивача також зауважував, що в Указі № 123/2021 в оспорюваній частині та рішенні РНБО від 19 березня 2021 року не зазначено, до якої з категорій суб`єктів, щодо яких

Закон № 1644-VIІ дозволяє застосовувати санкції, було віднесено ТОВ «Еко Газ Альянс».

5. Поряд із цим представник позивача доводив, що обмежувальні заходи (санкції), які підлягають застосуванню до позивача, не є передбачуваними та юридично визначеними, оскільки неможливо зрозуміти, чи запроваджуються вони у вигляді анулювання або ж зупинення ліцензій та інших дозволів; які саме щодо позивача застосовуються обмеження стосовно транзиту ресурсів, польотів та перевезень - часткове чи повне припинення; яка саме заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів застосовується - повна або часткова. При цьому включення до переліку санкцій пункту «інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом», як стверджує представник позивача, означає, що рішення про запровадження персональних санкцій допускає можливість застосування до позивача невичерпного переліку санкцій без визначення конкретних санкцій та суб`єктів їх запровадження і механізму їх реалізації.

6. З покликанням на вимоги частини п`ятої статті 5 Закону № 1644-VII представник позивача наполягав, що з-поміж сімнадцяти санкцій, які застосовуються до позивача, більшість є санкціями, які пов`язані з обмеженням його можливостей набувати певних прав та обов`язків і не є за своїм змістом такими, що не можуть застосовуватися тимчасово. Однак обмежувальні заходи (санкції) передбачено застосовувати до позивача безстроково, що з огляду на обсяг та характер цих обмежувальних заходів призведе до неможливості для нього здійснювати будь-яку господарську діяльність, тобто до повного блокування його діяльності як юридичної особи, та матиме наслідком його ліквідацію.

7. Представник позивача наполягав і на тому, що застосовані до нього обмежувальні заходи (санкції) є непропорційними, суперечать частині першій статті 1 Закону № 1644-VII, практиці Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд) та критеріям законності рішення, передбаченим пунктом 8 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки мають наслідком істотне обмеження прав та інтересів позивача за відсутності встановлених фактів загрози національній безпеці, громадському порядку чи іншим охоронюваним інтересам та за ненаведення доказів й обґрунтування необхідності застосування саме таких жорстких та безстрокових обмежень.

8. У цьому контексті представник позивача доводив, що зі змісту

Указу № 123/2021 в оспорюваній частині та рішення РНБО від 19 березня 2021 року неможливо зрозуміти:

- у чому полягає необхідність застосування до позивача обмежувальних заходів (санкцій), тобто яка мета їх застосування - усунення загроз національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності чи іншим інтересам, необхідність захисту яких виправдовує застосування санкцій;

- яка конкретно діяльність позивача створює загрозу таким інтересам і виправдовує застосування обмежувальних заходів (санкцій), тобто які обставини підтверджують наявність «нагальної суспільної потреби» у запровадженні санкцій;

- яким чином саме відповідний набір обмежувальних заходів (санкцій) дозволить досягнути мети їх застосування;

- чому відповідна мета не могла бути досягнута шляхом застосування інших санкцій, в тому числі менш суворих, інакше кажучи, чи саме застосовані санкції пропорційні ступеню наявної загрози, усунення якої було б неможливим без застосування такого набору санкцій.

9. За твердженням представника позивача, у випадку якщо запровадження обмежувальних заходів (санкцій) до позивача спричинене, нібито, заниженою в минулому вартістю належного йому спеціального дозволу на користування надрами (спеціального дозволу від 22 серпня 2017 року № 4841, який був оформлений за плату, розмір якої визначався компетентним органом державної влади), то фактично санкції до позивача застосовуються не за його дії, а за дії органів державної влади, які в минулому визначали плату (збір) за видачу спеціального дозволу. Однак позивач, як наголошував його представник, не повинен зазнавати негативних наслідків, якщо наразі такі дії органу влади розглядаються як помилкові.

10. Крім того, представник позивача вважає, що невідповідність положень

Указу № 123/2021 та рішення РНБО щодо запровадження персональних санкцій стосовно позивача полягає також у тому, що зміст таких санкцій не узгоджується із правовим статусом окремих суб`єктів, які уповноважені їх застосовувати. Так, представник позивача наполягав, що до кола суб`єктів, для яких є обов`язковим виконання рішень РНБО, чинним законодавством віднесено центральні та місцеві органи виконавчої влади, правоохоронні органи, військові формування, а Національний банк України, на який частково покладається виконання

Указу № 123/2021 в оспорюваній частині, не входить до цього переліку.

11. Протиправність Указу № 123/2021 в оспорюваній частині представник позивача мотивував ще й позбавленням позивача права участі у процесі прийняття рішення, яке впливає на його права та інтереси (хоча б на етапі його підготовки та розгляду РНБО чи Офісом Президента України).

Обставини справи

12. ТОВ «Еко Газ Альянс» () є юридичною особою, що створена та зареєстрована у встановленому законодавством України порядку, видами діяльності якої згідно з КВЕД є: 43.13 - розвідувальне буріння (основний вид); 06.10 -добування сирої нафти; 06.20 - добування природного газу; 42.99 - будівництво інших споруд, н. в. і. у.; 71.12 - діяльність у сфері інжинірингу, геології та геодезії, надання послуг технічного консультування в цих сферах; 35.23 - торгівля газом через місцеві (локальні) трубопроводи. Місцезнаходження юридичної особи: Україна, 04123, місто Київ, вулиця Западинська, будинок 13, літера «А».

Учасниками ТОВ «Еко Газ Альянс» є дві юридичні особи:

- Товариство з обмеженою відповідальністю «Авант Трейд Лімітед»(код ЄРДПОУ 39532861), яке є резидентом України та власником частки в статутному капіталі позивача в розмірі 40 %;

- Товариство з обмеженою відповідальністю «ПСП ІНВЕСТ» (), яке також є резидентом України та власником частки в статутному капіталі позивача в розмірі 60 %.

13. 19 березня 2021 року СБУ ініціювала перед РНБО питання про застосування, зокрема, до ТОВ «Еко Газ Альянс» спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) відповідно до вимог Закону № 1644-VII з метою невідкладного та ефективного реагування на потенційні загрози національним інтересам і безпеці, недопущення втрат державного бюджету України.

[Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

14. Відповідно до статті 5 Закону № 1644-VII РНБО підтримала внесені СБУ пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), про що прийняла рішення від 19 березня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».

Цим рішенням застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) до юридичних осіб згідно з додатком.

15. Так, пунктом 5 додатка до рішення РНБО від 19 березня 2021 року до ТОВ «Еко Газ Альянс» застосовано безстроково такі обмежувальні заходи (санкції): 1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; 2) обмеження торговельних операцій; 3) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України; 4) запобігання виведенню капіталів за межі України; 5) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань; 6) анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами; 7) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах; 8) заборона здійснення публічних та оборонних закупівель товарів, робіт і послуг у юридичних осіб - резидентів іноземної держави державної форми власності та юридичних осіб, частка статутного капіталу яких знаходиться у власності іноземної держави, а також публічних та оборонних закупівель у інших суб`єктів господарювання, що здійснюють продаж товарів, робіт, послуг походженням з іноземної держави, до якої застосовано санкції згідно з цим Законом; 9) заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України; 10) повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом; 11) заборона видачі дозволів, ліцензій Національного банку України на здійснення інвестицій в іноземну державу, розміщення валютних цінностей на рахунках і вкладах на території іноземної держави; 12) припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави; 13) заборона збільшення розміру статутного капіталу господарських товариств, підприємств, у яких резидент іноземної держави, іноземна держава, юридична особа, учасником якої є нерезидент або іноземна держава, володіє 10 і більше відсотками статутного капіталу або має вплив на управління юридичною особою чи її діяльність; 14) запровадження додаткових заходів у сфері екологічного, санітарного, фітосанітарного та ветеринарного контролю; 15) припинення дії торговельних угод, спільних проектів та промислових програм у певних сферах, зокрема у сфері безпеки та оборони; 16) заборона передання технологій, прав на об`єкти права інтелектуальної власності; 17) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом.

16. 25 березня 2021 року на підставі статті 107 Конституції України відповідач видав Указ № 123/2021, яким увів у дію рішення РНБО від 19 березня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».

17. Позивач, уважаючи протиправним цей Указом у частині введення в дію пункту 5 додатка до вказаного рішення РНБО про застосування до нього персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), звернувся до суду з позовом за захистом своїх прав.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

18. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 9 жовтня 2023 року в задоволенні позову відмовив.

19. Ухвалюючи оскаржуване судове рішення, суд першої інстанції виходив з того, що Президент України у спосіб видання Указу № 123/2021 реалізував владні управлінські функції в межах власних конституційних повноважень. Жодних доводів щодо порушення порядку застосування, скасування та внесення змін до санкцій, визначеного статтею 5 Закону № 1644-VIІ, представник позивача не навів.

У цьому аспекті суд першої інстанції наголосив, що відповідальність за повноту і достовірність відомостей, викладених у пропозиціях СБУ в листі від 19 березня 2021 року, несе їх ініціатор, а також інші уповноважені органи, які подали ініціатору інформацію. РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, визначає достатність підстав для застосування санкцій та необхідність їх застосування з метою невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам та безпеці України, несе відповідальність за їхню об`єктивність, відповідність меті та ефективності, а також дотримання інших принципів застосування санкцій відповідно до частини другої статті 3 Закону № 1644-VII.

Покликаючись на правові висновки, викладені Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19, суд першої інстанції зазначив, що наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII, безумовно є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції. Уводячи в дію рішення РНБО про такі санкції, Президент України як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення таких санкцій.

Судовий контроль за таким рішенням є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може за Президента України повторно оцінити наявність та достатність підстав для введення таких санкцій у межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), а з іншого - може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.

20. Як зауважив суд першої інстанції, доводи позивача зведені до незабезпечення стосовно нього ефективного державного управління, при цьому саме до відповідача скеровані претензії щодо безпідставного застосування санкцій без урахування прийняття цього рішення на підставі інформації, наданої ініціатором (СБУ) та обговореної на засіданні координаційного (колегіального) органу (РНБО). При цьому процедуру введення санкцій позивач не оспорює, і суд не встановив ознак порушення меж дискреції Президентом України при вирішенні питання достатності підстав і доказів для введення санкцій. За висновком суду першої інстанції, Указ № 123/2021 є способом реалізації Президентом України конституційних повноважень у сфері національної безпеки, які відповідно до Закону № 1644-VIІ скеровані на реалізацію суверенного права України на захист її національних інтересів і національної безпеки, недопущення, в тому числі, експропріації власності держави, завдання майнових втрат та створення перешкод для сталого економічного розвитку.

21. Вирішуючи питання пропорційності застосованих до позивача заходів, суд першої інстанції зазначив, що тимчасове обмеження права позивача користуватися та розпоряджатися належним йому майном є втручанням держави у це право, але таке втручання держави у вказане право є пропорційним легітимній меті, ґрунтується на вимогах законодавства, зокрема Закону № 1644-VIІ.

У цьому контексті суд першої інстанції зауважив, що Указ № 123/2021 в оспорюваній частині, яким введено в дію рішення РНБО про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), за своєю правовою природою є адміністративним (економічним) запобіжним заходом, має превентивний характер. Метою застосування цього заходу є заборона здійснювати певні дії та діяльність, які порушують національні інтереси та національну безпеку України як суверенної держави.

22. У підсумку суд першої інстанції виснував, що Указ № 123/2021 в оспорюваній частині Президент України видав на реалізацію своїх конституційних повноважень, у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно, а отже, підстав для задоволення позову немає.

Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог

23. Не погодившись із таким судовим рішенням, ТОВ «Еко Газ Альянс»,в інтересах якого діє адвокат Гойдик Т. Л., подало апеляційну скаргу, на обґрунтування якої представниця позивача зазначила, що суд першої інстанції ухвалив рішення з неправильним застосуванням норм матеріального та порушенням норм процесуального права за недоведеності обставин, що мають значення для справи, які визнав встановленими, а тому просить рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 9 жовтня 2023 року скасувати та ухвалити нове, яким позов задовольнити.

24. Так, скаржниця переконує, що суд першої інстанції неправильно застосував статті 106, 124 Конституції України, статтю 3 Закону № 1644-VIІ, статтю 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», статтю 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), не врахував практику ЄСПЛ та порушив статті 1, 2, 5-11, 72-77, 79, 80, 90, 246, 266 КАС України, статті 5, 6 Закону України «Про судоустрій і статус суддів».

25. На обґрунтування цих тверджень скаржниця, зокрема, наголосила на відсутності підстав для застосування до позивача обмежувальних заходів (санкцій) та водночас відсутності в Указі № 123/2021 в оспорюваній частині та в рішенні РНБО, як і загалом у матеріалах справи, будь-яких відомостей, які б дозволили зрозуміти: мету застосування до позивача обмежувальних заходів (санкцій); яка конкретно діяльність позивача (а не будь-яких третіх осіб) створювала на момент запровадження санкцій загрозу національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності чи іншим інтересам, необхідність захисту яких виправдовує застосування до позивача санкцій; яким чином саме відповідний набір обмежувальних заходів (санкцій) дозволить досягнути мети застосування санкцій; які обставини свідчать, що відповідної мети не можна було досягти шляхом застосування інших санкцій, у тому числі менш суворих.

26. На думку скаржниці, суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні неправильно оцінив роль Президента України як незалежного суб`єкта владних повноважень, рішення якого мало б бути оцінене за критеріями, визначеними у статті 2 КАС України, натомість як документи, надані СБУ як ініціатором застосування санкцій, так і прийняте РНБО рішення, повинні були бути оцінені судом не як окремі рішення, а лише в контексті їх оцінки відповідачем під час видання Указу № 123/2021 як рішення суб`єкта владних повноважень.

27. Поряд із цим скаржниця наполягає, що суд першої інстанції мав би перевірити Указ № 123/2021 в оспорюваній частині не лише на предмет наявності у Президента України повноважень на видання такого акта й дотримання процедури його прийняття, але й дослідити питання запровадження обмежувальних заходів (санкцій) по суті, встановити, чи були у Президента України достатні фактичні підстави для їх запровадження, тобто провести повну перевірку акта суб`єкта владних повноважень на відповідність мінімальним критеріям, закріпленим у статті 2 КАС України.

28. На противагу висновку суду першої інстанції про те, що суд не може повторно оцінити «наявність та достатність підстав для введення таких санкцій» у зв`язку з обмеженістю судового контролю, скаржниця наполягає, що такий висновок суперечить Конституції України та рішенням Конституційного Суду України, нормам КАС України щодо обов`язку суду перевіряти рішення суб`єктів владних повноважень і не обмежує таку перевірку тільки способом та процедурою прийняття оскаржуваного рішення, що позбавляє позивача права захистити свої права та законні інтереси. Отже, суд першої інстанції, як уважає скаржниця, не виконав основний обов`язок щодо справедливого, своєчасного і повного розгляду справи, чим порушив право позивача на захист його прав та інтересів.

29. У продовження наведених доводів скаржниця стверджує, що в оскаржуваному судовому рішенні суд першої інстанції презюмував наявність підстав для застосування санкцій до позивача, не оцінивши та відхиливши докази й аргументи, викладені в позовній заяві. Водночас усупереч принципам рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом та змагальності сторін суд першої інстанції не оцінив критично докази, які були долучені СБУ до матеріалів справи, а прийняв їх як беззаперечний доказ наявності фактичних підстав для застосування до позивача санкцій.

Скаржниця також зауважує, що суд першої інстанції в оскаржуваному судовому рішенні не проаналізував аргументів позивача стосовно того, що у випадку якщо запровадження обмежувальних заходів (санкцій) до позивача пов`язується з нібито заниженою в минулому вартістю спеціального дозволу, про що вказано у відкритих джерелах інформації, то фактично санкції до позивача застосовуються не за його дії, а за дії органів державної влади, які в минулому визначали плату (збір) за видачу спеціального дозволу.

30. Крім того, скаржниця зазначає, що СБУ з порушенням процесуального строку надала докази у справі, які суд першої інстанції долучив до матеріалів справи без додаткового обґрунтування СБУ поважності причин пропуску строку на подання доказів у справі. Скаржниця також наполягає, що надання СБУ письмових пояснень та доказів поза межами процесуальних строків позбавило позивача можливості викласти свої контраргументи стосовно таких пояснень у відповіді на відзив.

Як уважає скаржниця, суд першої інстанції не мав би враховували як доказ у справі надану СБУ до матеріалів справи листом від 8 липня 2021 року № 16/99т довідку від 10 червня 2021 року № 8/4/2-4888т, оскільки вона складена СБУ пізніше дати застосування санкцій до позивача.

31. Скаржниця також зазначає про виникнення у неї обґрунтованого сумніву стосовно можливості здійснення представництва інтересів відповідача працівниками Офісу Президента України на засадах самопредставництва та пропонує суду апеляційної інстанції перевірити легітимність такого самопредставництва.

32. Крім того, скаржниця вважає, що суд першої інстанції порушив статтю 10 КАС України, оскільки в судовому засіданні 5 вересня 2021 року не в атестованому залі судових засідань, на її думку, відбулося розкриття службової інформації.

Рух апеляційної скарги

33. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 8 листопада 2023 року справу № 9901/195/21 призначено судді-доповідачу Желєзному І. В.

34. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 14 листопада 2023 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою у цій справі та витребувала з Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду матеріали справи № 9901/195/21, а ухвалою від 16 січня 2024 року призначила справу до апеляційного розгляду в судовому засіданні.

35. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 січня 2025 року, здійсненого відповідно до розпорядження першого заступника керівника Апарату Верховного Суду від 9 грудня 2024 року № 11 у зв`язку із закінченням строку, на який суддю Верховного Суду Желєзного І. В. обрано до складу Великої Палати Верховного Суду, справу № 9901/195/21 призначено

судді-доповідачу Шевцовій Н. В.

Короткий зміст викладених у відзивах на апеляційну скаргу доводів

36. Представник відповідача у відзиві на апеляційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін як прийняте з додержанням норм матеріального та процесуального права.

37. Зокрема, представник відповідача наполягає, що Президент України, видаючи Указ № 123/2021 в оскаржуваній частині, реалізовував свої конституційні повноваження у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів позивача і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно. Застосовані до позивача санкції відповідають принципам пропорційності та правової визначеності. Також посилається на правову позицію щодо меж судового контролю у подібних правовідносинах, висловлену Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19.

38. Представник третьої особи-2 у відзиві на апеляційну скаргу просить залишити її без задоволення, а оскаржуване рішення - в силі, зазначаючи, що суд першої інстанції дослідив усі докази у справі та прийняв рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а заявлені в апеляційній скарзі вимоги вважає безпідставними й необґрунтованими.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

39. У цій справі ТОВ «Еко Газ Альянс» звернулося до суду з позовними вимогами до Президента України про визнання протиправним та скасування Указу № 123/2021 у частині введення в дію рішення РНБО, яким до ТОВ «Еко Газ Альянс» застосовано обмежувальні заходи (санкції).

40. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

41. За правилами частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

42. Частина друга статті 19 Конституції України зобов`язує органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

43. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

44. Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

45. Позаяк Президент України є органом державної влади [в одній особі], то це означає, що глава держави зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені не тільки Конституцією, але й законами України.

46. За змістом частини третьої статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

47. Частиною четвертою статті 22 КАС України встановлено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи, зокрема, щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.

48. Особливості провадження в цій категорії справ визначені статтею 266 КАС України, частиною п`ятою якої встановлено, що судом апеляційної інстанції в цій категорії справ є Велика Палата Верховного Суду.

49. Згідно з пунктом 1 частини четвертої статті 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду справи може, зокрема, визнати акт Президента України протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині.

50. На підставі пунктів 1, 18 частини першої статті 106 Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави, а також очолює РНБО.

51. Положеннями статті 107 Конституції України визначено, що РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент України. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України. Компетенція та функції РНБО визначаються законом.

52. Засади організації та діяльності РНБО, її склад, структуру, компетенцію і функції визначає Закон України від 5 березня 1998 року № 183/98-ВР «Про Раду національної безпеки і оборони України» (далі - Закон № 183/98-ВР).

53. За правилами частин першої, третьої та четвертої статті 10 Закону № 183/98-ВР рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України. Рішення РНБО, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.

54. Відповідно до статті 1 Закону № 1644-VII з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції). Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність. Застосування санкцій не виключає застосування інших заходів захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, її економічної самостійності, прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.

55. Пунктом 1 частини першої, частиною третьою статті 3 Закону № 1644-VII визначено, що підставами для застосування санкцій є дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб`єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої.

56. Відповідно до статті 4 Закону № 1644-VII видами санкцій згідно із цим Законом, зокрема, є: блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; обмеження торговельних операцій; обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України; запобігання виведенню капіталів за межі України; зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань; анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами; заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах; заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України; повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом; заборона видачі дозволів, ліцензій Національного банку України на здійснення інвестицій в іноземну державу, розміщення валютних цінностей на рахунках і вкладах на території іноземної держави; припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави; заборона збільшення розміру статутного капіталу господарських товариств, підприємств, у яких резидент іноземної держави, іноземна держава, юридична особа, учасником якої є нерезидент або іноземна держава, володіє 10 і більше відсотками статутного капіталу або має вплив на управління юридичною особою чи її діяльність; запровадження додаткових заходів у сфері екологічного, санітарного, фітосанітарного та ветеринарного контролю; запровадження додаткових заходів у сфері екологічного, санітарного, фітосанітарного та ветеринарного контролю; припинення дії торговельних угод, спільних проектів та промислових програм у певних сферах, зокрема у сфері безпеки та оборони; заборона передання технологій, прав на об`єкти права інтелектуальної власності; інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом.

57. Згідно із частинами першою та третьою статті 5 Закону № 1644-VII пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБО Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, СБУ.

Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1, 2-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.

58. Рішення щодо застосування санкцій повинне містити строк їх застосування, крім випадків застосування санкцій, що призводять до припинення прав, та інших санкцій, які за змістом не можуть застосовуватися тимчасово (частина п`ята статті 5

Закону № 1644-VII).

59. Частина сьома статті 5 Закону № 1644-VII передбачає, що рішення про скасування санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування.

60. Отже, Закон № 1644-VII є регулятивним нормативним актом, який встановлює (запроваджує) ряд обмежень демократичних прав і свобод певних суб`єктів у випадку загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, а також задля протидії терористичній діяльності.

Цей Закон, як можна зрозуміти зі змісту наведених вище його приписів, дозволяє обмежувати певні права та свободи (право власності, право на підприємницьку діяльність тощо), не змінюючи при цьому провідних (ключових) цінностей, що становлять основу Конституції України.

Позаяк главою держави і гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, прав і свобод людини і громадянина є Президент України, а використання санкцій в особливий спосіб перебуває на межі втручання в права особи, гарантовані Конституцією України, Закон № 1644-VII передбачає, що рішення щодо застосування певного виду санкцій приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України, на якого власне й покладається відповідальність гарантувати як національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність України, так і принципи правової держави, права і свободи людини і громадянина.

У цьому сенсі Законом № 1644-VII досить чітко і передбачувано визначено підстави, умови, мету застосування санкцій.

61. За обставинами цієї справи 25 березня 2021 року відповідач видав

Указ № 123/2021, яким увів у дію рішення РНБО від 19 березня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яка підтримала пропозицію СБУ про застосування до ТОВ «Еко Газ Альянс» санкцій відповідно до вимог Закону № 1644-VII.

62. Як установив суд першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, санкції до позивача застосовано з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII.

63. Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи апеляційної скарги щодо відсутності підстав для застосування санкцій стосовно ТОВ «Еко Газ Альянс» з таких міркувань.

64. За змістом пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII нормативними та фактичними підставами для застосування санкцій є дії особи, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

65. При цьому текстуальний виклад пункту 1 частини першої статті 3

Закону № 1644-VII та його граматичне й логічне тлумачення дає підстави виснувати, що дію цього припису закону не обмежено за колом осіб, на що вказує вжите законодавцем у ньому формулювання «інших суб`єктів», а вирішальне значення для застосування санкцій має саме певна діяльність суб`єктів. Інакше кажучи, основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є його діяльність, указана в пункті 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII.

66. Аналогічний правовий висновок Велика Палата Верховного Суду вже викладала в постановах від 6 липня 2023 року у справі № 9901/635/18 (спір у якій стосувався,

з-поміж іншого, питання можливості застосування до громадянина України санкцій відповідно до Закону № 1644-VII), від 17 грудня 2024 року у справах № 9901/203/21, № 9901/206/21 (спір у яких стосувався, зокрема, питання можливості застосування санкцій до юридичних осіб, що створені та зареєстровані за законодавством України).

67. Отже, для вирішення питання про можливість застосування санкції до певного суб`єкта в контексті пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII слід з`ясувати, чи створюють його дії реальні та/або потенційні загрози правам та інтересам людини і громадянина, суспільства та держави. До того ж такі права та інтереси слід розглядати в широкому значенні як динамічні поняття, не охоплені конкретним

нормативно-правовим визначенням.

68. У цьому аспекті необхідно враховувати, що Законом № 1644-VII, як про це вже наголошувала Велика Палата Верховного Суду в постанові від 27 серпня 2024 року у справі № 800/162/16, передбачено механізм реагування на наявні та потенційні загрози національній безпеці, який істотно відрізняється від механізму захисту охоронюваних законом прав та інтересів від кримінально-протиправних посягань та, відповідно, кримінальної відповідальності за вчинення кримінальних правопорушень.

69. У постановах від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19 та від 6 липня 2023 року у справі № 9901/635/18 Велика Палата Верховного Суду звертала увагу на те, що наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII, безумовно, є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції. При введенні в дію рішення РНБО про такі санкції Президент України як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат і якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення такої санкції.

70. Судовий контроль за таким рішенням є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може за Президента України повторно оцінити наявність та достатність підстав для введення таких санкцій у межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але з іншого - може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.

71. У ході судового розгляду цієї справи суд першої інстанції запропонував СБУ подати письмові пояснення щодо позову або відзиву, а також витребував від СБУ належним чином засвідчені копії документів, що містять пропозиції СБУ про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ТОВ «Еко Газ Альянс», що були внесені до РНБО, а також належним чином засвідчені копії документів, які підтверджують фактичні дані та обставини, які стали підставою для внесення пропозицій та прийняття рішення про застосування обмежувальних заходів (санкцій).

72. Так, ухвалою від 28 травная 2021 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду відкрив провадження у справі № 9901/195/21 і запропонував третім особам-1, -2 подати письмові пояснення щодо позову або відзиву у п`ятнадцятиденний строк з дня отримання копії зазначеної ухвали або триденний строк з дня отримання відзиву на позовну заяву відповідно. СБУ цю ухвалу отримала 1 червня 2021 року.

73. Частинами третьою - п`ятою статті 79 КАС України встановлено, що відповідач, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, повинні подати суду докази разом із поданням відзиву або письмових пояснень третьої особи. Якщо доказ не може бути поданий у встановлений законом строк з об`єктивних причин, учасник справи повинен про це письмово повідомити суд та зазначити: доказ, який не може бути подано; причини, з яких доказ не може бути подано у зазначений строк. Учасник справи також повинен надати докази, які підтверджують, що він здійснив усі залежні від нього дії, спрямовані на отримання відповідного доказу. У випадку визнання поважними причин неподання учасником справи доказів у встановлений законом строк суд може встановити додатковий строк для подання вказаних доказів.

74. За заявою СБУ у судовому засіданні 14 червня 2021 року суд першої інстанції ухвалив продовжити строк надання цих документів й оголосив перерву до 26 липня 2021 року.

75. 13 липня 2021 року до суду від СБУ надійшли пояснення на позовну заяву в цій справі та клопотання про приєднання доказів до матеріалів справи. Такі пояснення направлені й на адресу позивача 9 липня 2021 року (інформація про відправлення - том 2, а. с. 47).

76. З огляду на зазначене Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи скаржниці щодо позбавлення позивача можливості викласти свою позицію щодо відповідних пояснень СБУ.

77. Крім того, 12 липня 2021 року до відділу режимно-секретної роботи Верховного Суду надійшов від Управління правового забезпечення СБУ лист (від 8 липня 2021 року, зареєстрований СБУ за вих. № 16/99/т; зареєстрований Верховним Судом 12 липня 2021 року за вх. № 46/АС-109т [переобліковано 18 січня 2022 року за вх. № 55/АС-81т]), додатком до якого була копія довідки щодо підстав застосування санкцій, якій було надано гриф секретності «Таємно» відповідно до статті 4.4.3 Зводу відомостей, що становлять державну таємницю, затвердженого наказом Служби безпеки України від 23 грудня 2020 року № 383.

78. Реагуючи на доводи апеляційної скарги щодо відсутності в матеріалах справи доказів існування підстав застосування до позивача санкцій, слід зазначити, що відповідно до статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є

будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Засобами встановлення таких даних є, зокрема, письмові, речові й електронні докази.

79. За правилами частини першої статті 73 та частини першої статті 74 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування.Суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом [недопустимі докази].

80. Частиною другою статті 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

81. Письмовими доказами є документи (крім електронних документів), які містять дані про обставини, що мають значення для правильного вирішення спору (частина перша статті 94 КАС України).

82. Відповідно до частин третьої, шостої статті 80 КАС України про витребування доказів за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи, або про відмову у витребуванні доказів суд постановляє ухвалу.

83. Будь-яка особа, у якої знаходиться доказ, повинна видати його на вимогу суду.

84. Ухвалою від 27 червня 2022 рокуКасаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду витребував від СБУ належним чином засвідчені копії документів, що містять пропозиції СБУ про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ТОВ «Еко Газ Альянс», що були внесені до РНБО, а також належним чином засвідчені копії документів, які підтверджують фактичні дані та обставини, які стали підставою для внесення пропозицій та прийняття рішення про застосування обмежувальних заходів (санкцій).

85. За змістом цієї ухвали додаткове випробовування таких доказів було зумовлене тим, що 25 лютого 2022 року, у зв`язку з виникненням реальної загрози захоплення матеріальних носіїв секретної інформації (далі - МНСІ) та відсутністю можливості їх вивезення в безпечне місце, МНСІ, які були на зберіганні у відділі режимно-секретної роботи Верховного Суду (у тому числі матеріали судових справ та додаткові матеріали до них), було знищено відповідно до вимог Порядку організації та забезпечення режиму секретності в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2013 року № 939, про що у відділі режимно-секретної роботи Верховного Суду є відповідні підтверджуючі документи (акт про знищення секретних документів від 14 квітня 2022 року № 57/ВС-35ДСК).

86. За заявою СБУ у судовому засіданні 7 липня 2022 року суд першої інстанції ухвалив продовжити строк надання цих документів до 29 липня 2022 року.

87. На вимогу суду 29 липня 2022 року СБУ надала суду докази, які підтверджують наявність підстав для застосування санкцій до ТОВ «Еко Газ Альянс» та містять інформацію з обмеженим доступом з грифом «Для службового користування». Документів, які містять інформацію, що становить державну таємницю, після їх знищення повторно суду не надавали.

88. У контексті обставин цієї справи необхідно враховувати, що внаслідок агресивної війни російської федерації проти України й виникнення у зв`язку із цим реальної загрози захоплення МНСІ та відсутності можливості їх вивезення у безпечне місце МНСІ, які зберігалися у відділі режимно-секретної роботи Верховного Суду (у тому числі матеріали судових справ та додаткові матеріали до них), були знищені.

89. Саме ці виняткові обставини зумовили необхідність додаткового, поза межами встановленого КАС України процесуального строку, надання СБУ витребуваних судом першої інстанції доказів наявності підстави для внесення СБУ пропозиції РНБО прийняти рішення про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ТОВ «Еко Газ Альянс».

90. Ухвалюючи оскаржуване судове рішення, суд першої інстанції виходив з того, що відповідальність за повноту й достовірність відомостей, викладених у пропозиціях СБУ, несе їх ініціатор, а також інші уповноважені органи, які подали ініціатору інформацію.

91. У цьому аспекті варто зазначити, що за змістом статей 1, 2 Закону України від 25 березня 1992 року № 2229-XII «Про Службу безпеки України» (далі -

Закон № 2229-XII) на СБУ як на державний орган спеціального призначення з правоохоронними функціями, який забезпечує державну безпеку України, покладається в межах визначеної законодавством компетенції захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, а також забезпечення охорони державної таємниці. До завдань СБУ також входить попередження, виявлення, припинення та розкриття кримінальних правопорушень проти миру і безпеки людства, тероризму та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України.

92. Згідно з пунктами 1, 4, 5, 8 статті 24 Закону № 2229-XII відповідно до своїх основних завдань СБУ зобов`язана: здійснювати інформаційно-аналітичну роботу в інтересах ефективного проведення органами державної влади та управління України внутрішньої і зовнішньої діяльності, вирішення проблем оборони, соціально-економічного будівництва, науково-технічного прогресу, екології та інших питань, пов`язаних з національною безпекою України; здійснювати контррозвідувальні заходи з метою попередження, виявлення, припинення і розкриття будь-яких форм розвідувально-підривної діяльності проти України; забезпечувати захист державного суверенітету, конституційного ладу і територіальної цілісності України від протиправних посягань з боку окремих осіб та їх об`єднань; здійснювати відповідно до законодавства профілактику правопорушень у сфері державної безпеки.

93. За такого правового регулювання СБУ, виконуючи покладені на неї завдання щодо попередження, виявлення, припинення та розкриття протиправних дій, що безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України, наділена необхідним обсягом повноважень, зокрема в ході контррозвідувальної діяльності, які дозволяють їй виявити факт існування реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII.

94. Проаналізувавши матеріали справи, зміст яких описано вище в цій постанові, Велика Палата Верховного Суду не встановила підстав для обґрунтованого сумніву стосовно достовірності встановлених СБУ обставин.

95. Отже, у матеріалах цієї справи є докази, які з достатнім ступенем переконливості здатні підтримати умовивід щодо існування обставин, які є належними підставами для внесення СБУ пропозиції до РНБО щодо застосування спеціальних санкцій до позивача.

96. Велика Палата Верховного Суду зауважує, що право особи на участь у прийнятті щодо неї управлінських рішень не є абсолютним. Багато процедур адміністративного характеру не передбачають безпосередньої участі адресата відповідного рішення. У таких процедурах сумніви особи у правомірності рішень і дій щодо неї суб`єкта владних повноважень може усунути суд під час здійснення відповідного судового контролю. Позивач у цій справі мав можливість спростувати наявність підстав для застосування до нього санкцій. Представник позивача від імені останнього надав суду ті пояснення, які вважав за потрібне, однак не спростував підтверджені фактичні підстави для застосування санкцій до позивача. Тому необґрунтованим є твердження представника позивача про порушення його права на участь у прийнятті рішення РНБО та Указу № 123/2021.

97. Доводи скаржниці про те, що надана СБУ до матеріалів справи листом від 8 липня 2021 року № 16/99т довідка від 10 червня 2021 року № 8/4/2-4888т не може бути врахована як доказ у справі, Велика Палата Верховного Суду визнає безпідставними, оскільки згідно з актом про знищення секретних документів від 14 квітня 2022 року № 57/ВС-35ДСК ця довідка знищена 25 лютого 2022 року режимно-секретним відділом Верховного Суду, відтак суд першої інстанції, ухвалюючи рішення, не враховував цей документ як доказ у справі.

98. Таким чином, твердження скаржниці про те, що рішення РНБО та Указ № 123/2021 в оскаржуваній частині не ґрунтуються на підставах, передбачених статтею 3 Закону № 1644-VII, не відповідає встановленим обставинам справи.

99. Мета застосування санкцій у цьому випадку обумовлена реалізацією суверенного права держави на захист національних інтересів, національної безпеки, прав власності, сталого економічного розвитку України.

100. За таких підстав та предмета позову судовий контроль полягає в оцінці дотримання державою в конкретній ситуації гарантій правомірного втручання, зокрема, у право на мирне володіння майном особою, до якої застосовані відповідні санкції.

101. Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи апеляційної скарги щодо недотримання принципу пропорційності під час уведення в дію Указом № 123/2021 санкцій до позивача з таких міркувань.

102. У цьому контексті Велика Палата Верховного Суду зауважує, що санкції як економічні обмежувальні заходи є лише тимчасовими обмеженнями, які стосуються здебільшого втручання у право власності особи та мають превентивний характер.

103. Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ стаття 1 Першого протоколу до Конвенції містить три окремі норми. Перша, що виражається в першому реченні першого абзацу та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном. Друга норма, що міститься в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями. Третя норма, висловлена в другому абзаці, визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна в загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, повинні тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «East / West Alliance Limited» проти України від 23 січня 2014 року, параграфи 166-168).

104. Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном з гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало воно легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право.

Іншими словами, заходи втручання у право на мирне володіння майном мають відповідати таким умовам:

- втручання держави у право власності повинно мати нормативну основу в національному законодавстві;

- якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або для контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів чи штрафів;

- втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними із цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для цього.

105. Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий. І навпаки - встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримані всі три критерії.

106. Використання власності не може завдавати шкоди, зокрема, правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства (частина сьома статті 41 Конституції України).

107. У постанові від 24 лютого 2021 року у справі № 9901/294/19 Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що пункт 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції допускає реалізацію державою права вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, що відповідає також частині сьомій статті 41 Конституції України.

108. Тимчасове обмеження права позивача користуватися та розпоряджатися належним йому майном, запобігання виведенню капіталів за межі України, зупинення торговельних та фінансових операцій безумовно є втручанням держави у його право на мирне володіння майном.

109. Водночас таке втручання у право позивача на мирне володіння майном ґрунтується на вимогах чинного законодавства, зокрема Закону № 1644-VII, та має легітимну мету забезпечити контроль за власністю особи, діяльність якої може нести загрозу національним інтересам України. Зазначена мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

110. Велика Палата Верховного Суду вважає згадане втручання у право позивача на мирне володіння майном пропорційним легітимній меті й таким, що не становитиме надмірного тягаря для позивача. Втручання у право останнього на мирне володіння майном не позбавляє його права власності на таке майно, а лише на певний час обмежує можливість реалізації цього права в Україні. За встановлених обставин несприятливі для позивача наслідки запроваджених до нього санкцій дозволяють досягнути цілі, на які спрямовані рішення РНБО та Указ № 123/2021.

111. Таким чином, Президент України, РНБО і СБУ, ураховуючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні та потенційні загрози, використали свої повноваження з належною метою, а саме захисту національних інтересів, національної безпеки, прав власності, сталого економічного розвитку України.

112. При цьому застосування до позивача санкцій має превентивний (стримувальний) характер. Інакше кажучи, застосування до позивача санкцій покликане не дозволити йому зашкодити національним інтересам.

113. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що Президент України, видаючи Указ № 123/2021 в оскаржуваній частині, діяв у межах своїх конституційних повноважень, у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно.

114. Отже, в обсязі встановлених у цій справі обставин у зіставленні з правовим регулюванням спірних правовідносин Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог.

115. Реагуючи на доводи апеляційної скарги про допущення судом першої інстанції процесуальних порушень у частині залучення до участі у справі працівників Офісу Президента України як представників Президента України в порядку самопредставництва, Велика Палата Верховного Суду зауважує, що доводи скаржниці в цій частині стосуються питання законності Указу Президента України від 30 квітня 2020 року № 162/2020 «Про забезпечення самопредставництва Президента України та створених ним допоміжних органів і служб у судах України» та покладення цим Указом конкретно визначених обов`язків на працівників Головного управління представництва інтересів Президента України в судах Директорату з питань правової політики Офісу Президента України, тобто акта та дій, які не є предметом спору в цій справі, а тому такі доводи не можуть ураховуватися судом апеляційної інстанції під час перевірки законності та обґрунтованості оскаржуваного судового рішення суду першої інстанції.

116. Викладені в апеляційній скарзі судження представниці позивача щодо порушення судом першої інстанції статті 10 КАС України не можуть у цьому випадку бути підставою для скасування ухваленого по суті правильного рішення.

117. Так, матеріалами справи підтверджується, і про це зазначила сама ж представниця позивача в апеляційній скарзі, що суд першої інстанції здійснював дослідження матеріалів справи № 9901/195/21, які містять інформацію з обмеженим доступом з грифом «Для службового користування», у спеціально обладнаній залі судових засідань з використанням технічних засобів, які у встановленому порядку атестовані для можливості роботи зі службовою інформацією.

118. Підсумовуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду констатує, що доводи, наведені в апеляційній скарзі, висновків суду першої інстанції не спростовують. Посилання скаржниці на те, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення за недоведеності обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав установленими, з невідповідністю висновків суду обставинам справи, неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, а також з неправильним застосуванням норм матеріального права, не підтвердилися під час апеляційного перегляду справи.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

119. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

120. На підставі частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

121. Оскільки суд першої інстанції розглянув справу з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Висновки щодо розподілу судових витрат

122. Згідно із частиною шостою статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

123. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, то перерозподіл судових витрат не здійснюється.

Пункт 13 мотивувальної частини цієї постанови містить службову інформацію.

Керуючись статтями 266, 308, 310, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Еко Газ Альянс», в інтересах якого діє адвокат Гойдик Тетяна Леонідівна, залишити без задоволення.

2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 9 жовтня 2023 року у справі № 9901/195/21 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Еко Газ Альянс» до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Ради національної безпеки і оборони України, Служби безпеки України, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 25 березня 2021 року № 123/2021 у частині - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя В. Ю. Уркевич
Суддя-доповідач Н. В. Шевцова
Судді: О. О. Банасько В. В. Король
О. Л. Булейко О. В. Кривенда
Ю. Л. Власов М. В. Мазур
І. А. Воробйова С. Ю. Мартєв
М. І. Гриців С. О. Погрібний
О. А. Губська І. В. Ткач
Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук
Л. Ю. Кишакевич Є. А. Усенко