Справа № 160/34098/24
Суддя: Ніколайчук Світлана Василівна
Дата ухвалення: 2025-03-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі
головуючого суддіНіколайчук С.В.
за участі секретаря судового засіданняЕмріх Ю.П.
представника позивача представника відповідача представника третьої особи Департаменту торгівлі та реклами Дніпровської міської ради Крюкова Д.О. Риженко М.С. Марченко В.А.
25 грудня 2024 року представник Товариства з обмеженою відповідальністю «ТЕТРАГРАММАТОН 7», Товариства з обмеженою відповідальністю «АЛЕСАН», Товариства з обмеженою відповідальністю «СІЛЛ», Товариства з обмеженою відповідальністю «ГОЛОС ДНІПРА» звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду із позовною заявою до Дніпровської міської ради, в якій просить суд визнати протиправним та нечинним рішення Дніпровської міської ради від 18.12.2024 № 64/60 «Про затвердження Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів, вивісок і табличок в місті Дніпрі».
В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначили, що вони є суб`єктами господарювання, основним видом діяльності яких є 73.11 «Рекламні агентства», та які у визначений законодавством спосіб одержали дозволи на розміщення зовнішньої реклами. З огляду на вид діяльності позивачів оскаржуване рішення Дніпровської міської ради має безпосередній вплив на їх діяльність, оскільки позивачі мають відповідні дозволи на розміщення зовнішньої реклами, на підставі яких на території міста встановлені відповідні рекламні конструкції. На підставі оскаржуваного акта рекламні конструкції позивачів можуть бути демонтовані.
Окремо позивачі звертають увагу, що приписи оскаржуваного рішення встановлюють порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів, вивісок і табличок, розташованих на місцях з порушенням встановленого порядку розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпрі. Зазначають про те, що на цей час такий порядок в місті Дніпрі відсутній у зв`язку із його скасуванням в судовому порядку в рамках розгляду адміністративної справи № 160/36/24. На думку позивачів неможливе запровадження положення про демонтаж за відсутності визначених правил розміщення зовнішньої реклами в місті.
Ухвалою від 26 грудня 2024 року суд відкрив провадження у справі та призначено справу до розгляду за правилами загального позовного провадження. Підготовче засідання призначив на 21 січня 2025 року о 11:30 год.
Судове засідання суд переніс на 04 лютого 2025 року, 18 лютого 2025 року.
02 січня 2025 року від представника позивачів до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшли додаткові пояснення з долученням листа Державної регуляторної служби України від 31.12.2024 року № 5108/20-24 з інформацією про те, що проект оскаржуваного рішення Дніпровської міської ради до Державної регуляторної служби для підготовки пропозицій щодо його удосконалення відповідно до приписів державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності згідно із статті 34 «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» не надходив.
07 січня 2025 року до суду надійшли пояснення третьої особи Департаменту торгівлі та реклами Дніпровської міської ради, в яких зазначено, що прийняття оскаржуваного рішення було обумовлено необхідністю належного здійснення органом місцевого самоврядування під час дії воєнного стану своїх повноважень в частині дотримання розповсюджувачами зовнішньої реклами та власниками вивісок і табличок елементів благоустрою у вигляді зовнішньої реклами, а також здійснення за ними контролю з метою забезпечення захисту безпеки громадян територіальної громади, у тому числі за такими рекламними засобами, які не відповідають вимогам щодо мови реклами, яка є державною. Зазначає про те, що оскаржуване рішення прийнято уповноваженим органом місцевого самоврядування Дніпровською міською радою на її пленарному засіданні, у порядку та спосіб, передбачених законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про благоустрій населених пунктів, а також за наявності до цього повноважень, визначених у Законі України «Про рекламу» та Типовими правилами розміщення зовнішньої реклами, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 року № 2067.
З посиланням на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 04.11.2024 року у справі № 260/1011/23, зазначає про те, що стаття 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» доповнена частиною десятою відповідно до Закону України від 12.05.2022 року № 2259-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану», який набрав чинності 20 травня 2022 року, а отже діяв станом на момент прийняття спірного рішення і підлягав застосуванню у спірних правовідносинах. Вказує на те, що імперативні приписи зазначеної норми, які не дають органам місцевого самоврядування та їх посадовим особам інших варіантів поведінки, окрім як у період воєнного стану не поширювати на усі без виключення акти, в тому числі регуляторного характеру, вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
14 січня 2025 року до Дніпропетровського окружного адміністративного суду від відповідача надійшов відзив на позовну заяву. В обґрунтування своєї позиції відповідач зазначає, що частиною десятою статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» встановлено, що у період дії воєнного стану на акти органів місцевого самоврядування, військово-цивільних адміністрацій та військових адміністрацій, а також їх посадових осіб не поширюються вимоги пункту 3 частини першої (у частині оприлюднення проектів актів), частини четвертої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання». Вказує, що оскаржуване рішення прийняте у відповідності до положень законодавства України та без дотримання норм Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» у зв`язку із відсутністю обов`язку виконання регуляторних процедур з огляду на норми частини десятої статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану». Зазначає також про те, що позивачами виключно абстрактно зазначається, що міською радою на їх думку протиправно не дотримано процедури, визначеної Законом України Закону України «Про правовий режим воєнного стану», проте жодним чином не зазначено з чим саме в оскаржуваному рішенні не погоджуються позивачі та що, на їх думку, порушує їх права та інтереси.
16 січня 2025 року до суду представник позивачів надав відповідь на відзив на пояснення третьої особи, в яких зазначає, що посилання відповідача та третьої особи на висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 04.11.2024 року у справі № 260/1011/23 є безпідставними, оскільки у справі № 260/1011/23 предметом позову є прийняте Ужгородською міською радою без додержання визначеної Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» процедури рішення, суть якого скерована на наповненість бюджету, зокрема «Про тимчасовий Порядок визначення розміру плати за тимчасове користування місцями комунальної власності для розташування рекламних засобів». В той час як Дніпровською міською радою прийняте оскаржуване рішення, реалізація якого не призведе до наповнення бюджету, а скеровано на позбавлення суб`єктів господарювання майна. Зазначає, що позов у даній справі не є тотожним справі № 260/1011/23.
Також 16 січня 2025 року представник позивачів подав до суду заяву про уточнення позовних вимог, в якій просить в подальшому позовні вимоги ТОВ «ТЕТРАГРАММАТОН 7», ТОВ «АЛЕСАН», ТОВ «СІЛЛ» та ТОВ «ГОЛОС ДНІПРА» розглядати у наступній редакції: визнати протиправним та нечинним рішення Дніпровської міської ради від 18.12.2024 року № 64/60 «Про затвердження Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів, вивісок і табличок в місті Дніпрі».
Ухвалою від 17 січня 2025 року заяву Дніпровської міської ради про відвід судді Дніпропетровського окружного адміністративного суду Ніколайчук С.В. визнав необґрунтованою. Заяву передно для вирішення по суті в порядку ч. 4 ст. 40 Кодексу адміністративного судочинства України іншому судді, який не входить до складу суду, що розглядає справу, для вирішення питання про відвід судді Ніколайчук С.В.
Ухвалою від 04 лютого 2025 року суд прийняв до розгляду заяву представника позивачів про уточнення позовних вимог.
Ухвалами від 04 лютого 2025 року суд відмовив в задоволенні клопотання представника позивачів про витребування доказів та витребував від Департаменту торгівлі та реклами Дніпровської міської ради лист від 25.10.2024 вх. № 8/5988, який покладено в основу оскаржуваного рішення.

Ухвалою від 18 лютого 2025 року суд закрив підготовче провадження у справі та розпочав розгляд справи по суті у судовому засіданні 04 березня 2025 року о 13:00 год.

В судовому засіданні представник позивачів заявлені позовні вимоги підтримала у повному обсязі з посиланням на обставини, які викладені у позовній заяві та відповідях на відзив та пояснення.

В судовому засіданні представники відповідача Дніпровської міської ради та третьої особи Департаменту торгівлі та реклами Дніпровської міської ради проти задоволення позовних вимог заперечували з посилання на доводи, які викладі у відзиві та поясненнях.

Представник Виконавчого комітету Дніпровської міської ради в судове засідання не з`явився, про день, час та місце розгляду справи повідомлений належним чином.

Суд, заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи, з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду і вирішення позову по суті, проаналізувавши застосування норм матеріального та процесуального права, встановив таке.

Товариство з обмеженою відповідальністю «ТЕТРАГРАММАТОН 7» (далі ТОВ «ТЕТРАГРАММАТОН 7»), , зареєстровано в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань 16.02.2018 року, про що здійснено запис № 0084380.

Товариство з обмеженою відповідальністю «СІЛЛ» (далі ТОВ «СІЛЛ»), , зареєстровано в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань 01.10.2015 року, про що здійснено запис № 0074165.

Товариство з обмеженою відповідальністю «АЛЕСАН» (далі ТОВ «АЛЕСАН»), , зареєстровано в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань 04.04.2007 року, про що здійснено запис № 0035862.

Товариство з обмеженою відповідальністю «ГОЛОС ДНІПРА» (далі ТОВ «ГОЛОС ДНІПРА»), , зареєстровано в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань 06.10.2018 року, про що здійснено запис № 0087303.

Видами діяльності підприємств за КВЕД є, зокрема, 73.11 - рекламні агентства, 73.12 - посередництво в розміщенні реклами в засобах масової інформації.

01.06.2021 року позивачами з Комунальним підприємством «Дніпровські активи» Дніпровської міської ради укладено договори про тимчасове користування місцями розташування рекламних засобів № 2612, № 1675, № 2470, № 2782.

За змістом пунктів 1.1., 1.2. та 1.3. договорів від 01.06.2021 року № 2612, № 1675, № 2470, № 2782 Підприємство на підставі дозволів на розміщення зовнішньої реклами, наданих Розповсюджувачу зовнішньої реклами відповідно до рішень виконавчого комітету міської ради, надає Розповсюджувачу зовнішньої реклами в тимчасове користування місця для розташування рекламних засобів, які перебувають у комунальній власності, а Розповсюджувач зовнішньої реклами розташовує рекламні засоби згідно з виданими дозволами та здійснює оплату за тимчасове користування місцями розташування рекламних засобів.

Місця розташування рекламних засобів зазначаються у додатку, що є невід`ємною частиною цього договору. Всі необхідні відомості щодо місця розташування рекламного засобу та його конструкції наводяться в дозволі на розміщення реклами.

Строк тимчасового користування місцем розташування рекламного засобу відповідає строку дії дозволу.

До додатку до договору про тимчасове користування місцями розташування рекламних засобів від 01.06.2021 року № 2612, укладеного ТОВ «ТЕТРАГРАММАТОН 7» з Комунальним підприємством «Дніпровські активи» Дніпровської міської ради включено 244 місця розташування рекламних засобів.

До додатку до договору про тимчасове користування місцями розташування рекламних засобів від 01.06.2021 року № 1675, укладеного ТОВ «АЛЕСАН» з Комунальним підприємством «Дніпровські активи» Дніпровської міської ради включено 129 місця розташування рекламних засобів.

До додатку до договору про тимчасове користування місцями розташування рекламних засобів від 01.06.2021 року № 2470, укладеного ТОВ «СІЛЛ» з Комунальним підприємством «Дніпровські активи» Дніпровської міської ради включено 216 місця розташування рекламних засобів.

До додатку до договору про тимчасове користування місцями розташування рекламних засобів від 01.06.2021 року № 2782, укладеного ТОВ «ГОЛОС ДНІПРА» з Комунальним підприємством «Дніпровські активи» Дніпровської міської ради включено 125 місця розташування рекламних засобів.

Позивачі вказали, що відносно усіх місць розташування рекламних засобів наявні діючі дозволи на розміщення зовнішньої реклами, що, окрім іншого, підтверджується судовими рішеннями, винесеними в результаті розгляду адміністративних справи у справах № 160/26954/23 та № 160/15159/24.

Доказів протилежного учасники справи до матеріалів справи не надали.

З огляду на перелічені договори про тимчасове користування місцями розташування рекламних засобів судом встановлено, що ТОВ «ТЕТРАГРАММАТОН 7» є власником 244 рекламних засобів, які розташовуються на місцях, визначених у договорі від 01.06.2021 року № 2612, на підставі діючих дозволів на розміщення зовнішньої реклами. ТОВ «АЛЕСАН» є власником 129 рекламних засобів, які розташовуються на місцях, визначених у договорі від 01.06.2021 року № 1675, на підставі діючих дозволів на розміщення зовнішньої реклами. ТОВ «СІЛЛ» є власником 216 рекламних засобів, які розташовуються на місцях, визначених у договорі від 01.06.2021 року № 2470, на підставі діючих дозволів на розміщення зовнішньої реклами. ТОВ «ГОЛОС ДНІПРА» є власником 125 рекламних засобів, які розташовуються на місцях, визначених у договорі від 01.06.2021 року № 2782, на підставі діючих дозволів на розміщення зовнішньої реклами.

18.12.2024 року Дніпровською міською радою на підставі листа Департаменту торгівлі та реклами Дніпровської міської ради від 25.10.2024 року вх. № 8/5988 прийнято рішення № 64/60 «Про затвердження Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів, вивісок і табличок в місті Дніпрі» (далі Рішення № 64/60).

У Рішенні № 64/60 визначено, що воно прийняте на підставі законів України «Про рекламу», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану», «Про благоустрій населених пунктів», «Про адміністративну процедуру», Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 № 2067 (зі змінами), Правил благоустрою території міста Дніпра, затвердженими рішенням міської ради від 27.11.2013 № 44/43 (зі змінами).

У п. 2 Рішення № 64/60 установлено, що рішення набуває чинності з дати його оприлюднення, діє тимчасово, протягом дії воєнного стану на території України, та по 31 грудня року, в якому припинено чи скасовано воєнний стан відповідно до закону.

У листі Департаменту торгівлі та реклами Дніпровської міської ради від 25.10.2024 року за вх. № 8/5988, який адресований міському голові Борису Філатову, і який є підставою для прийняття відповідачем Рішення № 64/60, Департамент, керуючись законами України «Про рекламу», «Про місцеве самоврядування в Україні», Типовими правилами розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 року № 2067 (зі змінами), з метою врегулювання відносин у сфері зовнішньої реклами в місті Дніпрі, просить надати дозвіл на підготовку проєкту рішення міської ради щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів, вивісок і табличок в місті Дніпрі.

Позивачі вказують, що Рішення № 64/60 є протиправним з огляду на те, що прийняте без додержання визначеної Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», що позбавило позивачів права на публічне обговорення рішення, яке безпосередньо стосується їх прав та обов`язків як розповсюджувачів зовнішньої реклами на території міста Дніпра, що і стало підставою для звернення до суду з цим позовом.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, доводам позивачів, викладеним в позовній заяві, та доводам відповідача, викладеним в відзиві на позов, суд врахував такі норми чинного законодавства, які діяли на момент виникнення спірних правовідносин, та релевантні їм джерела права.

Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»: нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Перевіряючи законність рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого на виконання своїх управлінських функцій, судам з метою уникнення істотних порушень норм процесуального права необхідно розмежовувати поняття «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт».

До нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовуються неодноразово.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21.12.2019 року у справі № 826/14366/15, від 09.04.2020 року у справі № 807/150/16, від 09.12.2020 року у справі № 813/746/18, від 24.06.2021 року у справі № 560/3160/20 та від 01.02.2022 року у справі № 160/1936/21.

Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16.04.2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

Крім того, в абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23.06.1997 року № 2-зп вказано, що «… за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію».

У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008 в справі № 1-10/2008 зазначено, що при визначенні природи «правового акта індивідуальної дії» правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що «правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)» стосуються окремих осіб, «розраховані на персональне (індивідуальне) застосування» і після реалізації вичерпують свою дію.

Рішення Дніпровської міської ради від 18.12.2024 року № 64/60, яким затверджено Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів, вивісок і табличок в місті Дніпрі містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово та є нормативно-правовим актом.

У постанові від 11.09.2023 року у справі № 320/258/19 Верховний Суд сформулював висновок, відповідно до якого положення частини другої статті 264 КАС України «право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт» слід розуміти як запровадження у процесуальному законодавстві України (з деякими особливостями, які зобов`язують особу довести у суді, що такий акт стосується її інтересів) доктрини actio popularis (з лат. - «суспільна дія»), згідно з якою позов може бути подано в інтересах «публічного порядку, законності» (без обов`язку позивача доводити при зверненні до суду, що відповідне рішення суб`єкта владних повноважень вже та безпосередньо зачіпає права та свободи такого позивача).

Право ініціювати у суді справу (locus standi) про визнання протиправним та нечинним рішення суб`єкта владних повноважень, яке володіє ознаками нормативно-правового акта ґрунтується, фактично, на зазначеному статусі оскаржуваного акта. Відмова у доступі до суду особи у такій категорії спорів може призвести до ситуації, за якої рішення суб`єктів владних повноважень, що володіє ознаками нормативно-правового акта, буде залишатися поза межами судового контролю.

Як видно з матеріалів справи, позивачі мають видані у встановленому порядку дозволи. В подальшому ними укладено відповідні оплатні договори на тимчасове користування місцями розташування рекламних засобів. На підставі таких дозволів та договорів позивачі розміщують на території міста Дніпра рекламні конструкції.

За такого правового регулювання суд констатує наявність за позивачами права на оскарження Рішення № 6460, оскільки його приписи прямо впливають на їх інтереси при здійсненні своєї господарської діяльності у цьому сегменті.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт - це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;

- регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;

- регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Так, регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає сукупності певних ознак, зокрема таких як: прийняття уповноваженим на це регуляторним органом; встановлення, зміна чи скасування норм права; застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.

Верховний суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 05.07.2023 року у справі № 160/3064/22 сформулював правовий висновок, відповідно до якого для віднесення акта до регуляторного не достатньо, щоб він був прийнятий регуляторним органом; акт може бути віднесено до регуляторних лише за умови, що він відповідає усім ознакам, визначеним у статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», у сукупності, а саме: 1) якщо стосується невизначеного кола осіб; 2) встановлює, змінює або скасовує норми права щодо регулювання господарських відносин, адміністративних відносин між регуляторним органам або іншим органам державної влади та суб`єктами господарювання; 3) приймається на невизначений строк та застосовується неодноразово. Відсутність хоча б однієї з цих ознак унеможливлює віднесення відповідного акта суб`єкта владних повноважень до регуляторного.

18.12.2024 відповідач, як регуляторний органом, на пленарному засіданні сесії прийняв рішення № 64/60, яким затвердив Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів, вивісок і табличок в місті Дніпрі (далі Положення), яке є предметом даного спору.

Відповідно до пункту 1.1. цього Положення, воно встановлює порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів, вивісок і табличок, розташованих на місцях, що перебувають у комунальній власності, у державній або приватній власності (на відкритій місцевості, будинках, спорудах, елементах вуличного обладнання, електричних та контактних опорах, мостах, віадуках тощо), з порушенням встановленого порядку розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпрі, принципів візуальної організації розміщення рекламних засобів, вивісок і табличок на фасадах будівель м. Дніпра, затверджених рішенням виконавчого комітету міської ради від 18.12.2018 року № 1250.

Як підтверджено учасниками справи на момент прийняття Рішення № 64/60 в місті Дніпрі відсутні діючі правила розміщення зовнішньої реклами, розроблені у відповідності до приписів Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 року № 2067.

З огляду на те, що оскаржуване Положення передусім встановлює порядок демонтажу рекламних конструкцій, встановлених з порушенням порядку розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпрі, суд зазначає про неможливість прийняття Положення за відсутності порядку, який визначає вимоги до майбутнього розміщення та вже розміщених рекламних засобів, порушення яких можливо покласти в основу майбутнього рішення про демонтаж рекламних конструкцій.

Суд вказує на те, що оскільки оспорюване рішення прийняте з метою врегулювання відносин у сфері зовнішньої реклами, як те визначено у листі Департаменту торгівлі та реклами Дніпровської міської ради від 25.10.2024 вх. № 8/5988, спрямоване на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, а також застосовується неодноразово і щодо невизначеного кола осіб, то таке рішення відповідача від 18.12.2024 року є регуляторним актом.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

За правилами статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема власні (самоврядні) повноваження щодо: організації благоустрою населених пунктів, управління об`єктами житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв`язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню; надання дозволу в порядку, встановленому законодавством, на розміщення реклами.

Частиною дванадцятою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Підготовка аналізу регуляторного впливу врегульована статтею 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», згідно із якою стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен: визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв`язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них; визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб`єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта; визначити цілі державного регулювання; визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин; аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей; описати механізми і заходи, які забезпечать розв`язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб`єктів господарювання, громадян та держави; обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені; оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги; оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати запропонований строк чинності ре чим, виникла необхідність в отриманні інформації щодо рішення, яким внесено зміни до діючих Правил розміщення зовнішньої реклами.

Якщо проект регуляторного акта одночасно містить норми, що регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами чи іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, та норми, що регулюють інші суспільні відносини, а також індивідуально-конкретні приписи, то аналіз регуляторного впливу готується лише щодо норм, які регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

Частинами першою четвертою статті 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначено, що кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Частиною другою статті 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих медіа розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих медіа, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Згідно зі статтею 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений. У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.

Отже, чинним законодавством передбачений порядок підготовки, опрацювання, оцінки та оприлюднення регуляторного акту, забезпечення виконання зазначеного порядку є зазвичай обов`язковою передумовою прийняття всіх регуляторних актів. Недотримання процедури прийняття регуляторного акта є підставою для визнання його протиправним та скасування.

Зазначені висновки узгоджуються з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постановах від 12.05.2022 року у справі № 140/2017/18, від 13.03.2023 року у справі № 620/4460/21.

Як видно з матеріалів справи, представник позивачів звертався до відповідача та до Департаменту торгівлі та реклами Дніпровської міської ради з адвокатським запитами щодо надання копії листа Департаменту торгівлі та реклами Дніпровської міської ради від 25.10.2024 року вх. № 8/5988; копії повідомлення про оприлюднення проєкту регуляторного акта «Про затвердження Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів, вивісок і табличок в місті Дніпрі» з метою його обговорення; докази здійснення такого оприлюднення; копії аналізу регуляторного впливу проєкту регуляторного акта «Про затвердження Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів, вивісок і табличок в місті Дніпрі»; копії листа, направленого до уповноваженого органу з метою погодження проєкту регуляторного акта «Про затвердження Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів, вивісок і табличок в місті Дніпрі».

Листами Департаменту торгівлі та реклами Дніпровської міської ради від 24.01.2025 року № 2/2-2 на адвокатський запит від 23.12.2024 року № 129-АК, від 24.01.2025 року № 2/2-6 на адвокатський запит від 02.01.2025 року № 4-АК, від 24.01.2025 року № 2/2-8 на адвокатський запит від 16.01.2025 року № 12-АК, представника позивачів повідомлено про відсутність запитуваних документів.

Таким чином, як слідує з матеріалів справи оскаржуваний регуляторний акт відповідача прийнятий без належного аналізу регуляторного впливу та без оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій, протилежного відповідач не довів.

Натомість, у відзиві на позовну заяву відповідач, як на спростування доводів позивачів, посилається на те, що відповідно до пункту 10 статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», у період дії воєнного стану на акти органів місцевого самоврядування, військово-цивільних адміністрацій та військових адміністрацій, а також їх посадових осіб не поширюються вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Суд не погоджується з такою позицією відповідача з огляду на таке.

У зв`язку з військовою агресією російської федерації проти України Указом Президента України від 24.02.2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», затвердженому Законом України від 24.02.2022 року № 2102-IX «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні», введено в Україні воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб, який, в подальшому продовжувався та триває по теперішній час.

В цьому Указі визначено, що у зв`язку із введенням в Україні воєнного стану тимчасово, на період дії правового режиму воєнного стану, можуть обмежуватися конституційні права і свободи людини і громадянина, передбачені статтями 30 - 34, 38, 39, 41 - 44, 53 Конституції України, а також вводитися тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб в межах та обсязі, що необхідні для забезпечення можливості запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, які передбачені частиною першою статті 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану».

Зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб визначає Закону України «Про правовий режим воєнного стану».

Воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

За змістом частини першої статті 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» в Україні або в окремих її місцевостях, де введено воєнний стан, військове командування разом із військовими адміністраціями (у разі їх утворення) можуть самостійно або із залученням органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування запроваджувати та здійснювати в межах тимчасових обмежень конституційних прав і свобод людини і громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб, передбачених указом Президента України про введення воєнного стану, такі заходи правового режиму воєнного стану, зокрема встановлювати (посилювати) охорону об`єктів критичної інфраструктури та об`єктів, що забезпечують життєдіяльність населення, і вводити особливий режим їх роботи. Порядок встановлення (посилення) охорони таких об`єктів та їх перелік, що із введенням воєнного стану підлягають охороні, а також порядок особливого режиму їх роботи затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Здійснення органами державної влади та органами місцевого самоврядування повноважень в умовах воєнного стану визначено статтею 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», за приписами частини 2 якої Кабінет Міністрів України, інші органи державної влади, військове командування, військові адміністрації, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування здійснюють повноваження, надані їм Конституцією України, цим та іншими законами України.

Частиною десятою статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» встановлено, що у період дії воєнного стану на акти органів місцевого самоврядування, військово-цивільних адміністрацій та військових адміністрацій, а також їх посадових осіб не поширюються вимоги пункту 3 частини першої (у частині оприлюднення проектів актів), частини четвертої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання».

Суд звертає увагу на те, що вказана норма стосується виключно актів органів місцевого самоврядування, військово-цивільних адміністрацій та військових адміністрацій, а також їх посадових осіб, та не поширюється на проекти регуляторних актів.

Відповідно до Роз`яснень Державної регуляторної служби України від 18.10.2022 року щодо особливостей підготовки проектів регуляторних актів органами місцевого самоврядування, військово-цивільними адміністраціями та військовими адміністраціями, а також їх посадовими особами в умовах воєнного стану з урахуванням Закону України від 12.05.2022 року № 2259-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану» саме Закон про регуляторну політику визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності та встановлює єдиний порядок прийняття проектів регуляторних актів, вимоги до оприлюднення проектів та прийнятих регуляторних актів, підготовки аналізу регуляторного впливу таких проектів, здійснення заходів з відстеження результативності регуляторних актів, їх перегляду тощо.

Тобто, цей закон є спеціальним та визначає всі етапи проходження регуляторного акта: від його планування та проектування до механізмів його подальшого перегляду після прийняття.

Державна регуляторна служба України як уповноважений орган, що реалізує державну регуляторну політику, приходить до висновку, що визначені Законом № 2259 обмеження не встановлюють іншого механізму розробки і прийняття проектів регуляторних актів, оскільки щодо проектів регуляторних актів Закон № 2259 не передбачає виключень, як це визначено іншими законами України.

Отже, органи місцевого самоврядування, військово-цивільні адміністрації та військові адміністрації, а також їх посадові особи повинні здійснювати всі процедури, пов`язані з підготовкою проектів та прийняттям регуляторних актів, передбачені Законом про регуляторну політику.

Інше трактування вказаних норм Закону № 2259 суперечитиме комплексно сформованій позиції законодавця, який в той же день, окрім цього закону, прийняв ще окремі рішення щодо процесів прийняття певних категорій актів без застосування процедур, визначених Законом про регуляторну політику.

Прийняття акта тимчасово, на період дії правового режиму воєнного стану, узгоджується з такою ознакою регуляторного акта, як неодноразовість застосування та невизначеність терміну дії, оскільки період воєнного стану не є чітко визначеним часовим періодом, а його тривалість не має наперед визначеного строку, позаяк, такий акт, може бути віднесено до регуляторного акта за умови, якщо він володіє іншими, визначеними статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», ознаками відповідного акта.

Із змісту Рішення № 64/60 слідує, що воно хоча і прийняте тимчасово на період дії воєнного стану в Україні, але не містять в собі посилання на необхідність його прийняття у зв`язку із запровадженням заходів правового режиму воєнного стану, визначених Законом України «Про правовий режим воєнного стану».

Лист Департаменту торгівлі та реклами Дніпровської міської ради від 25.10.2024 року за вх. № 8/5988, який став підставою для прийняття оскаржуваного рішення, також не містять жодних вказівок на необхідність прийняття таких актів з метою запровадження заходів правового режиму воєнного стану

За такого правового обґрунтування суд робить висновок, що регуляторний орган під час прийняття такого акта у період дії правового режиму воєнного стану зобов`язаний дотримуватися встановленої процедури, крім випадків, якщо право відступу від визначеної процедури на період дії правового режиму воєнного стану прямо закріплено Законом України «Про правовий режим воєнного стану» або іншим законом, що регулює визначений порядок прийняття відповідним регуляторним органом такого акта.

Означена позиція застосування статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» викладена у постановах Верховного Суду від 28.11.2023 року № 640/10063/22 та від 13.02.2024 року у справі № 320/5934/22.

Зважаючи на наведене, прийняття оскаржуваного рішення повинно відповідати як принципам державної регуляторної політики, визначеним Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», так і принципу правової визначеності та передбачуваності законодавства, на важливості та необхідності застосування яких, як вже було зазначено, неодноразово наголошувалося у практиці ЄСПЛ, і такі принципи безпосередньо пов`язані з суттю державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності - як напряму державної політики, спрямованого на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб`єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України.

У постанові Верховного Суду від 05.06.2024 року у справі № 160/25353/21 викладено правову позицію «Разом з цим, враховуючи повноваження ради, щодо прийняття правил з благоустрою колегія суддів КАС ВС погоджується з висновком суду першої інстанції, що питання благоустрою території населеного пункту пов`язані з демонтажем зовнішньої реклами, зокрема, прийняття відповідного порядку та положення про демонтаж рекламних засобів мають вирішуватись на пленарних засіданнях відповідної ради».

Згідно з частиною першою статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Суд зауважує, що територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування згідно частиною першою статті Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Пунктом 3 постанови Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» від 03.11.2010 року № 996 (далі Постанова № 996) передбачено, що консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

На підставі пункту 11 Постанови № 996 консультації з громадськістю проводяться у формі публічного громадського обговорення, електронних консультацій з громадськістю (безпосередні форми) та вивчення громадської думки (опосередкована форма).

Згідно з пунктом 12 Постанови № 996 в обов`язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів, які: стосуються конституційних прав, свобод та обов`язків громадян; стосуються життєвих інтересів громадян, у тому числі впливають на стан навколишнього природного середовища; передбачають провадження регуляторної діяльності у певній сфері; визначають стратегічні цілі, пріоритети і завдання у відповідній сфері державного управління (у тому числі проекти державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішення стосовно їх виконання); стосуються інтересів територіальних громад, здійснення повноважень місцевого самоврядування, делегованих органам виконавчої влади відповідними радами; визначають порядок надання адміністративних послуг тощо.

Пунктом 13 Постанови № 996 визначено, що публічне громадське обговорення передбачає організацію і проведення публічних заходів: конференцій, форумів, громадських слухань, засідань за круглим столом, зборів, зустрічей (нарад) з громадськістю; Інтернет-конференцій, відеоконференцій.

Зі змісту наведених норм права слідує, що консультації з громадськістю проводяться в обов`язковому порядку, зокрема з приводу розроблення та реалізації програм з провадження регуляторної діяльності у сфері реклами, що є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади при прийнятті таких рішень.

Також Суд враховує Рекомендацію № R(87)16 Комітету міністрів Ради Європи щодо адміністративних процедур, які зачіпають велику кількість осіб (прийнято Комітетом міністрів 17 вересня 1987 року; Recommendation №(87)16the Committee of ministers to member states on administrative procedures affecting a large number of persons), що визначає такі принципи прийняття адміністративних актів, що мають вплив на велику кількість осіб, зокрема:

- пропозиція прийняття відповідного акта повинна бути донесена до зацікавлених осіб у доступній та відкритій формі і таким чином, щоб це забезпечувало поінформованість зацікавлених осіб про можливий вплив від прийняття акта на їх права, свободи та інтереси;

- беручи до уваги об`єкт та наслідки пропонованого адміністративного акта, статус або кількість зацікавлених осіб, компетентний орган може прийняти рішення про те, що процедура участі триватиме за однією або кількома з таких форм: a) письмові спостереження; b) приватні чи публічні слухання; c) представництво в дорадчому органі компетентного органу;

- адміністративний акт повинен бути доведений до відома громадськості та відповідне повідомлення повинно містити інформацію про основні висновки, що випливають із процедури прийняття акта; мотиви прийняття адміністративного акта; інформацію про способи заперечення проти прийняття адміністративного акта та строк, протягом якого вони повинні бути використаним.

Рекомендація № R(87)16 визначає, що адміністративний акт, що має вплив на велику кількість осіб, повинен обов`язково підлягати судовому контролю, який здійснюється з належним урахуванням прав та інтересів зацікавлених осіб, зокрема, шляхом забезпечення участі представників таких осіб у судовому розгляді справи, її апеляційному перегляді, та повідомленням про розгляд справи шляхом публічного оголошення.

Під час розгляду справи, відповідач пояснив, що громадські консультації з мешканцями територіальної громади не проводились, в інший спосіб проект спірного рішення до відома громади не доводився.

Суд враховує, що у період дії воєнного стану на акти органів місцевого самоврядування можуть поширюватися деякі обмеження щодо оприлюднення таких актів у порядку, визначеному частиною четвертою статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», а також щодо виконання вимог законів України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та «Про державну допомогу суб`єктам господарювання».

Проте відповідні обмеження не стосуються виконання органами місцевого самоврядування вимог статті 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

До того ж проведення консультацій з громадськістю не обмежується необхідністю оприлюднення проектів відповідних рішень, а включає також інші форми роз`яснень, у тому числі Інтернет-конференції, відеоконференції тощо.

При вирішенні справи, суд врахував висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 13.02.2024 року у справі № 320/5934/22.

За відсутності проведених консультацій та обговорення проекту оскаржуваного рішення відповідач позбавив права позивачів висловити власну позицію та зауваження відносно рішення, норми якого прямо стосуються їх прав та обов`язків, що, в свою чергу, є прямим порушенням прав позивачів.

На цій підставі суд вважає, що питання запровадження порядку демонтажу та зберігання рекламних засобів, вивісок і табличок в місті Дніпрі вирішено без попереднього проведення консультацій з громадськістю та без попереднього обговорення проекту такого рішення, свідчить про порушення вимог законодавства.

Відносно посилання відповідачів на правові висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 04.11.2024 року у справі № 260/1011/23, суд зазначає, що предметом спору у справі №260/1011/23 є рішення органу місцевого самоврядування (відповідної місцевої ради), яке є нормативно - правовим актом регуляторного характеру, а саме: рішення Ужгородської міської ради від 10.11.2022 ХХVІІ сесії VІІІ скликання № 970 «Про тимчасовий Порядок визначення розміру плати за тимчасове користування місцями комунальної власності для розташування рекламних засобів».

Ужгородською міською радою таке рішення прийняте на заміну регуляторного акту з метою врегулювання питання визначення розміру плати за тимчасове користування місцями комунальної власності для розташування рекламних засобів, спрямоване на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, застосовується неодноразово і щодо невизначеного кола осіб.

Верховний Суд відзначив, що за змістом норм частини першої статті 142 Конституції України доходи місцевих бюджетів є фінансовою основою місцевого самоврядування.

Верховний Суд зважав й на умови та обставини, у яких відповідач прийняв спірне у цій справі рішення, а саме - в умовах війни. Як засвідчують події останніх років в Україні безпекова ситуація та обстановка у регіонах та в місцевостях держави у період війни є динамічною і швидко змінюється. Саме тому важливо, щоб місцеве самоврядування, яке приймає важливі рішення на місцях і безпосередньо діє від імені відповідної територіальної громади та в її інтересах, у цих складних умовах мало якомога міцнішу фінансову основу для можливості швидкого і ефективного реагування на загрози воєнного часу, було спроможне виконувати визначені законом заходи і повноваження для захисту населення у межах певної території, для чого мало б достатні матеріальні та фінансові ресурси, що насамперед досягається доходами місцевих бюджетів.

У рішенні Ужгородської міської ради від 10.11.2022 № 970 зазначено, що таке приймається з метою встановлення плати за тимчасове користування місцями для розташування рекламних засобів, що перебувають у комунальній власності територіальної громади. Тобто таке рішення безпосередньо впливає на наповнення місцевого бюджету територіальної громади міста Ужгород у період дії правового режиму воєнного стану, покликане забезпечити під час війни належне та безперервне функціонування органів місцевого самоврядування в межах вказаної адміністративно-територіальної одиниці, в тому числі комунального сектору економіки, шляхом оперативного і швидкого прийняття рішень, які безпосередньо впливають як на життєздатність територіальної громади (її спроможність якісно опрацьовувати виклики воєнного часу), так і на обороноздатність й безпеку територіальних громад і держави на тлі повномасштабної збройної агресії російської федерації проти України.

В той час оскаржуване рішення № 64/60 не стосується питання наповненості бюджету задля належного та безперервного функціонування органів місцевого самоврядування та не створює сприятливих наслідків, які можуть позитивно вплинути на обороноздатність й безпеку територіальної громади.

Враховуючи вищевказане суд зазначає про відмінність обставин у справах №160/38098/24 та № 260/1011/23.

Згідно з ч.2 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Також, приймаючи регуляторні акти, суб`єкти нормотворчості повинні враховувати відповідність цих актів принципу верховенства права та юридичної визначеності.

Юридична визначеність вимагає, щоб юридичні норми були чіткими і точними та спрямованими на забезпечення того, щоб ситуації та правовідносини залишались передбачуваними. Зворотна дія [юридичних норм] також суперечить принципові юридичної визначеності, принаймні у кримінальному праві (ст.7 ЄКПЛ), позаяк суб`єкти права повинні знати наслідки своєї поведінки; але це також стосується і цивільного та адміністративного права тією мірою, що негативно впливає на права та законні інтереси [особи].

Принцип правової визначеності є фундаментальною складовою верховенства права і означає, що закони та правові акти повинні бути ясними, передбачуваними й доступними для розуміння громадянами.

Конституційний Суд України у Рішенні від 22 вересня 2005 року N 5-рп/2005 у справі про постійне користування земельними ділянками вказав, що із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини).

Перевіряючи юридичну та фактичну обґрунтованість дій відповідачів на відповідність вимогам ч.2 ст.2 КАС України та дослідивши зміст оскаржуваного рішення №64/60, суд також встановив, що не всі положення оскаржуваного акта відповідають принципу правової визначеності.

Зокрема у тексті оскаржуваного Положення № 64/60 застосовується формулювання «уповноваженим Дніпровською міською радою комунальним підприємством згідно зі статутними повноваженнями», що свідчить про відсутність конкретизації у спірному рішенні дій суб`єктів господарювання щодо визначення комунальної установи, яка реалізовує цілі, встановлені Положенням, оскільки назва такого підприємства у рішенні відсутня.

Суд погоджується з аргументами позивачів, що означене говорить про те, що суб`єкти господарювання не мають можливості встановити, до якого із утворених комунальних підприємств необхідно звертатися за поверненням свого майна у разі його демонтажу, і таке формулювання не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці та, відповідно, суперечить принципу юридичної визначеності.

Також зі змісту Положення № 64/60 слідує, що воно встановлює порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів, вивісок і табличок, розташованих на місцях, що перебувають у комунальній власності, у державній або приватній власності (на відкритій місцевості, будинках, спорудах, елементах вуличного обладнання, електричних та контактних опорах, мостах, віадуках тощо), встановлених з порушенням вимог Порядку розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпрі, Принципів візуальної організації розміщення рекламних засобів, вивісок і табличок на фасадах будівель м. Дніпра, затверджених рішенням виконавчого комітету міської ради від 18.12.2018 № 1250.

Водночас на момент прийняття оскаржуваного рішення в місті Дніпрі не запроваджено Порядку розміщення зовнішньої реклами (остання редакція порядку була скасована в судовому порядку в рамках розгляду адміністративної справи № 160/36/24).

Типовими правилами розміщення зовнішньої реклами, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 № 2067 (зі змінами), не передбачена можливості для органів місцевого самоврядування запроваджувати порядок демонтажу рекламних засобів за відсутності порядку, якого повинні дотримуватися суб`єкти господарювання при розміщенні своїх рекламних засобів.

Наведене доводить, що запровадження порядку демонтажу рекламних засобів за відсутності визначених правил розміщення зовнішньої реклами може призвести до свавільних дій з боку органів місцевого самоврядування та суперечить принципу правової визначеності.

Представник відповідача1 та Департаменту торгівлі та реклами Дніпропетровської міської ради в судовому засіданні також не змогли надати пояснення стосовно того, який саме Порядок, на який йде посилання в оскаржуваному рішенні, регулює порушення розміщення зовнішньої реклами, оскільки на час розгляду справи він відсутній.

З урахуванням приписів ч.2 ст.2 КАС України суд, оцінивши докази, які є у справі, в їх сукупності, робить висновок, що рішення Дніпровської міської ради від 18.12.2024 № 64/60 «Про затвердження Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів, вивісок і табличок в місті Дніпрі» прийняте відповідачем не обґрунтовано, без урахування всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, без додержання процедури прийняття регуляторного акта, а норми цього рішення суперечать принципу правової визначеності, тому таке рішення є не правомірним і підлягає скасуванню.

Частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Суд звертає увагу, що пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди давати обґрунтування рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити суду, та відмінності, які існують у державах-учасницях з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд обов`язок щодо обґрунтування, який випливає зі статті 6 Конвенції, може бути вирішене тільки у світлі конкретних обставин справи (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 18 липня 2006 року у справі «Проніна проти України», заява № 63566/00, пункт 23). Тому за наведених вище підстав, якими суд обґрунтував своє рішення, не вбачається необхідності давати докладну відповідь на інші аргументи, оскільки вони не є визначальними для прийняття рішення у справі.

За наведених обставин у сукупності, суд робить висновок, що позовні вимоги підлягають задоволенню у заявлений позивачами спосіб захисту, що на переконання суду, повністю призведе до відновлення їх порушених прав та законних інтересів.

Відповідно до ч. 1 ст. 143 Кодексу адміністративного судочинства України суд вирішує питання щодо судових витрат у рішенні, постанові або ухвалі.

При задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу адміністративного судочинства України, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа (ч. 1 ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України).

Позивачами при зверненні до суду понесено судові витрати, пов`язані зі сплатою судового збору за подання позову до суду в розмірі 3 028,00 грн кожним, що документально підтверджується платіжними інструкціями від 26.12.2024 № 79, від 26.12.2024 № 20, від 26.12.2024 № 68 та від 26.12.2024 № 241.

Оскільки позовну заяву задоволено, сплачений судовий збір за подання позову до суду в сумі 3 028,00 грн потрібно стягнути на користь кожного позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача .

Керуючись статтями 241-246, 293, 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

Позовну заяву Товариства з обмеженою відповідальністю «ТЕТРАГРАММАТОН 7» (вул. Прогресивна, буд. 1 А, м. Дніпро, Дніпропетровська область, 49098, ), Товариства з обмеженою відповідальністю «АЛЕСАН» (вул. Прогресивна, буд. 1 А, м. Дніпро, Дніпропетровська область, 49098, ), Товариства з обмеженою відповідальністю «СІЛЛ» (вул. Барикадна, буд. 15 А, м. Дніпро, Дніпропетровська область, 49000, ) та Товариства з обмеженою відповідальністю «ГОЛОС ДНІПРА» (вул. Прогресивна, буд. 1 А, м. Дніпро, Дніпропетровська область, 49098, ) до Дніпровської міської ради (просп. Дмитра Яворницького, буд. 75, м. Дніпро, Дніпропетровська область, 49000, ), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Виконавчий комітет Дніпровської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Департамент торгівлі та реклами Дніпровської міської ради, про визнання протиправним та нечинним рішення - задовольнити.

Визнати протиправним та нечинним рішення Дніпровської міської ради від 18.12.2024 року № 64/60 «Про затвердження Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів, вивісок і табличок в місті Дніпрі».

Стягнути на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «ТЕТРАГРАММАТОН 7» (вул. Прогресивна, буд. 1 А, м. Дніпро, Дніпропетровська область, 49098, ) за рахунок бюджетних асигнувань Дніпровської міської ради (просп. Дмитра Яворницького, буд. 75, м. Дніпро, Дніпропетровська область, 49000, ) сплачені позивачем судові витрати, пов`язані зі сплатою судового збору у розмірі 3 028,00 грн.

Стягнути на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «АЛЕСАН» (вул. Прогресивна, буд. 1 А, м. Дніпро, Дніпропетровська область, 49098, ) за рахунок бюджетних асигнувань Дніпровської міської ради (просп. Дмитра Яворницького, буд. 75, м. Дніпро, Дніпропетровська область, 49000, ) сплачені позивачем судові витрати, пов`язані зі сплатою судового збору у розмірі 3 028,00 грн.

Стягнути на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «ГОЛОС ДНІПРА» (вул. Прогресивна, буд. 1 А, м. Дніпро, Дніпропетровська область, 49098, ) за рахунок бюджетних асигнувань Дніпровської міської ради (просп. Дмитра Яворницького, буд. 75, м. Дніпро, Дніпропетровська область, 49000, ) сплачені позивачем судові витрати, пов`язані зі сплатою судового збору у розмірі 3 028,00 грн.

Стягнути на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «СІЛЛ» (вул. Барикадна, буд. 15 А, м. Дніпро, Дніпропетровська область, 49000, ) за рахунок бюджетних асигнувань Дніпровської міської ради (просп. Дмитра Яворницького, буд. 75, м. Дніпро, Дніпропетровська область, 49000, ) сплачені позивачем судові витрати, пов`язані зі сплатою судового збору у розмірі 3 028,00 грн.

Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст рішення суду складений 11 березня 2025 року.

Суддя С.В. Ніколайчук