Справа № 260/6984/24
Суддя: Ващилін Р.О.
Дата ухвалення: 2025-03-07 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

07 березня 2025 року м. Ужгород№ 260/6984/24
Закарпатський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Ващиліна Р.О., розглянувши в письмовому провадженні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовною заявою Керівника Ужгородської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Закарпатській області до Виконавчого комітету Ужгородської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В:

Керівник Ужгородської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Закарпатській області звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Ужгородської міської ради, в якому просить визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Ужгородської міської ради щодо незабезпечення розроблення та подання на затвердження Ужгородській міській раді місцевого плану управління відходами Ужгородської територіальної громади та зобов`язати Виконавчий комітет Ужгородської міської ради розробити та подати на затвердження Ужгородській міській раді місцевий план управління відходами Ужгородської територіальної громади.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Ужгородською окружною прокуратурою виявлено факт протиправної бездіяльності Виконавчого комітету Ужгородської міської ради, що полягає у незабезпеченні розроблення та подання на затвердження Ужгородській міській раді місцевого плану управління відходами Ужгородської територіальної громади, всупереч наявній національній політиці щодо поводження з відходами. У відповідь на скерований міській раді запит прокурора було повідомлено про неможливість формування місцевого плану управління відходами через відсутність кінцевої точки складування/захоронення/переробки/сортування відходів. При цьому ситуацію з подальшою експлуатацією міського полігону твердих побутових відходів відповідачем визнано критичною. Однак вказане аргументування вважає надуманим, оскільки перший етап для розроблення плану не потребує визначення кінцевої точки складування/захоронення/переробки/сортування відходів, оскільки передбачає здійснення виключно підготовчих дій щодо розміщення інформації на офіційних веб-сайтах органів місцевого самоврядування, прийняття відповідного рішення та створення робочої групи.

12 грудня 2024 року відповідач подав до суду відзив на позовну заяву, в якому з доводами прокурора не погоджується. Так, зокрема, зазначає, що місцеві плани управління відходами розробляються протягом одного року з дня набрання чинності регіональним планом управління відходами у відповідній області, тобто можливість виконання цієї вимоги та дата виникнення такого обов`язку безпосередньо пов`язані з обставиною набрання чинності регіональним планом управління відходами. Разом з тим, на даний час нового регіонального плану немає, а тому місцевий план не може бути розроблений та затверджений. Також відзначає, що рекуперація звалищного здійснюється на полігоні твердих побутових відходів оператором ТОВ «Латекс», яка не є ні підзвітна, ні підконтрольна Ужгородській міській раді чи її структурним підрозділам.

18 грудня 2024 року прокурор подав через особистий електронний кабінет в підсистемі «Електронний суд» відповідь на відзив, в якій доводи відповідача вважає безпідставними. Зокрема, звертає увагу суду на затвердження головою Закарпатської обласної державної адміністрації у 2021 році розробленого Регіонального плану управління відходами Закарпатської області до 2030 року, тому перешкод для розроблення місцевого плану у відповідача немає.

Державна екологічна інспекція у Закарпатській області жодних аргументів щодо позову у встановлений судом строк не подала.

Дослідивши подані сторонами документи та матеріали справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов наступних висновків.

Судом встановлено, що в ході вивчення інформації щодо стану додержання вимог природоохоронного законодавства на території м. Ужгорода Ужгородською окружною прокуратурою було встановлено, що Виконавчим комітетом Ужгородської міської ради (далі Виконавчий комітет) місцевий план управління відходами на даний час не розроблений, а на офіційному сайті Ужгородської міської ради відсутня інформація щодо початку роботи над його проектом.

25 липня 2024 року Ужгородська окружна прокуратура в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» направила на адресу Ужгородського міського голови запит №07.53-107-5875вих-24, в якому просила надати інформацію щодо розроблення та затвердження місцевого плану управління відходами в м. Ужгороді або зазначити причини не розроблення такого.

У відповідь на такий запит листом №3659/02.4-19 від 13.08.2024 Виконавчий комітет повідомив про неможливість формування місцевого плану управління відходами через відсутність кінцевої точки складування/захоронення/переробки/сортування відходів. Одночасно, ситуацію з подальшою експлуатацією міського полігону твердих побутових відходів відповідачем визнано критичною.

Вважаючи бездіяльність Виконавчого комітету, що полягає у незабезпеченні розроблення та подання на затвердження Ужгородській міській раді місцевого плану управління відходами Ужгородської територіальної громади, протиправною та такою, що порушує норми природоохоронного законодавства, прокурор звернувся з даним адміністративним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.

Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У відповідності до статті 121 Конституції України на органи прокуратури покладено функції представництва інтересів громадян і держави в судах у випадках визначених законом.

Право на звернення прокурора або його заступника до адміністративного суду в інтересах держави передбачено ст. 24 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII (далі Закон №1697) та ст. 53 КАС України.

Частиною 2 ст. 23 Закону №1697 передбачено, що підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Згідно з ч. 4 ст. 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до ч. 5 ст. 53 КАС України, у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що він звернувся з метою захисту інтересів держави у сфері контролю за дотриманням вимог природоохоронного законодавства, а саме з питань управління відходами Ужгородської територіальної громади, оскільки орган, уповноважений державою на здійснення відповідних функцій Державна екологічна інспекція України у Закарпатській області самостійно необхідні заходи не вживала.

Оцінюючи наявність в прокурора повноважень на самостійне звернення до суду з даним позовом, суд враховував висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 15.10.2019 у справі №903/129/18, відповідно до яких сам факт незвернення до суду уповноваженого органу з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства, свідчить про те, що указаний орган неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян - членів територіальної громади та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.

Окрім того, правовий висновок про те, що прокурор уповноважений звертатися до суду для захисту інтересів держави в суді в особі органу, до компетенції якого належить захист інтересів держави у відповідній сфері, у разі невиконання або неналежного виконання цим органом своїх повноважень, міститься, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.07.2018 у справі № 926/1111/15 та від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, та Верховного Суду від 26.05.2021 у справі № 926/14/19, від 01.06.2021 у справі № 910/11956/20 та від 09.06.2021 у справі № 920/839/20.

Щодо суті даного позову суд зазначає наступне.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово у своїх рішеннях застосовувала підхід до розуміння протиправної бездіяльності. Так, протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.

Така правова позиція була викладена, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 19.04.2018 у справі №П/9901/137/18 (800/426/17), від 27.02.2020 у справі №800/304/17, від 07.07.2021 у справі №9901/345/20, від 08.09.2022 у справі №9901/276/19, від 30.05.2024 у справі №9901/506/21.

У справі, що розглядається, прокурор обґрунтовує бездіяльність відповідача тим, що він не вживав заходів щодо розроблення та подання на затвердження Ужгородській міській раді місцевого плану управління відходами.

Так, відповідно до ст. 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Згідно ч. 1 ст. 50 Конституції України кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.

Пунктами «а», «и» ч. 1 ст. 9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» передбачено, що кожний громадянин має право на безпечне для його життя та здоров`я навколишнє природне середовище, а також на оскарження у судовому порядку рішень, дій або бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо порушення екологічних прав громадян у порядку, передбаченому законом.

Відповідно до статті 50 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», екологічна безпека є такий стан навколишнього природного середовища, при якому забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров`я людей.

Екологічна безпека гарантується громадянам України здійсненням широкого комплексу взаємопов`язаних політичних, економічних, технічних, організаційних, державно-правових та інших заходів.

Статтею 6 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» визначено, що з метою проведення ефективної і цілеспрямованої діяльності України по організації і координації заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, забезпечення екологічної безпеки, пом`якшення наслідків зміни клімату та адаптації до неї, раціонального використання і відтворення природних ресурсів на перспективу розробляються і приймаються державні цільові, міждержавні, місцеві програми.

Відповідно до ст. 15 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», місцеві ради несуть відповідальність за стан навколишнього природного середовища на своїй території і в межах своєї компетенції, зокрема, забезпечують реалізацію екологічної політики України, екологічних прав громадян; дають згоду на розміщення на своїй території підприємств, установ і організацій у порядку, визначеному законом; затверджують місцеві екологічні програми.

Згідно ст. 19 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у галузі охорони навколишнього природного середовища в межах своєї компетенції, зокрема організують розробку місцевих екологічних програм.

Вказане кореспондується також з передбаченими Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження, зокрема підготовка і подання на затвердження ради проектів місцевих програм охорони довкілля, участь у підготовці загальнодержавних регіональних програм охорони довкілля (пп. 2 пункту «а» ч. 1 ст. 33 Закону), організація управління побутовими відходами, розроблення та реалізація місцевих планів управління відходами (пп. 6, 15 п. «а» ч. 1 ст. 30 Закону).

Правові, організаційні, економічні засади діяльності щодо запобігання утворенню, зменшення обсягів утворення відходів, зниження негативних наслідків від діяльності з управління відходами, сприяння підготовці відходів до повторного використання, рециклінгу і відновленню з метою запобігання їх негативному впливу на здоров`я людей та навколишнє природне середовище регламентуються нормами Закону України «Про управління відходами» від 20.06.2022 №2320-IX (далі Закон №2320).

Управління відходами в розумінні п. 38 ч. 1 ст. 1 Закону №2320 це комплекс заходів із збирання, перевезення, оброблення (відновлення, у тому числі сортування, та видалення) відходів, включаючи нагляд за такими операціями та подальший догляд за об`єктами видалення відходів.

Статтею 49 Закону №2320 передбачено, що плани управління відходами розробляються на національному, регіональному та місцевому рівнях, а також на рівні підприємств, організацій та установ.

Національний, регіональні та місцеві плани управління відходами розробляються на основі даних, отриманих у результаті статистичних спостережень, адміністративних даних центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також даних обліку та звітності, наданих підприємствами, установами, організаціями.

Проекти національного, регіональних та місцевих планів управління відходами підлягають стратегічній екологічній оцінці та після їх затвердження оприлюднюються шляхом розміщення на офіційному веб-сайті органу, що їх затверджує.

Відповідно до п. 3 ч. 1 та п. 1 ч. 2 ст.26 Закону №2320, розроблення та реалізація місцевих планів управління відходами віднесено до повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, а їх затвердження - до повноважень сільських, селищних, міських рад.

Згідно частин 1, 2, 6 статті 52 вказаного Закону року, регіональні плани управління відходами розробляються для кожної області протягом року після набрання чинності Національним планом управління відходами. Порядок розроблення та затвердження регіональних планів управління відходами затверджується Кабінетом Міністрів України.

Регіональні плани управління відходами розробляються та затверджуються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними державними адміністраціями, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями. Проекти регіональних планів погоджуються із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері управління відходами, та центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства. Регіональний план управління відходами охоплює всю територію відповідної області, міста Києва чи Севастополя, Автономної Республіки Крим.

Регіональні плани управління відходами є основою для розроблення місцевих планів управління відходами.

Відповідно до ч.ч. 1, 2, 3, 5 ст. 52 Закону №2322 місцеві плани управління відходами розробляються та затверджуються для кожної територіальної громади.

Порядок розроблення, погодження та затвердження місцевих планів управління відходами затверджується Кабінетом Міністрів України.

Місцеві плани управління відходами розробляються протягом одного року з дня набрання чинності регіональним планом управління відходами у відповідній області.

Місцеві плани управління відходами мають узгоджуватися з регіональними планами управління відходами. Цільові показники, встановлені регіональними планами управління відходами, є обов`язковими для перенесення до місцевих планів управління відходами і можуть бути скориговані лише на підставі обґрунтування, наведеного в місцевому плані управління відходами.

На виконання вказаних вимог Закону №2320 Постановою Кабінету Міністрів України №947 від 05.09.2023 затверджено Порядок розроблення, погодження та затвердження місцевих планів управління відходами (далі Порядок).

Згідно пунктів 2, 3 вказаного Порядку місцевий план управління відходами - документ державного планування, що містить комплекс взаємозв`язаних завдань і заходів, узгоджених за строками та ресурсним забезпеченням з усіма заінтересованими виконавцями, спрямованих на забезпечення сталого управління відходами в населених пунктах в межах території територіальної громади з урахуванням принципів співробітництва органів місцевого самоврядування, сформованих на підставі оцінки поточного стану сфери управління відходами та вже розроблених моделей.

Місцевий план розробляється розробником на виконання п. 1 ч. 2 ст. 26 Закону №2320. Розробником є виконавчі органи сільських, селищних, міських рад.

Відповідно до п. 5 Порядку, розробник: розміщує на офіційних веб-сайтах органів місцевого самоврядування інформацію про початок роботи над проектом місцевого плану, яка повинна включати інформацію про утворення робочої групи; строки подання заявок на долучення до робочої групи; строки і форму подання пропозицій до проекту місцевого плану; утворює робочу групу для підготовки пропозицій до проекту місцевого плану та узгодження позицій до них, до складу якої можуть входити за згодою представники суб`єктів місцевого розвитку; розробляє проект місцевого плану з урахуванням пропозицій робочої групи; проводить громадські обговорення проекту місцевого плану, у тому числі в онлайн-форматі відповідно до статті 12 Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку»; доопрацьовує проект місцевого плану за результатами громадських обговорень; оприлюднює на своєму офіційному веб-сайті звіт про результати розгляду пропозицій суб`єктів місцевого розвитку до проекту місцевого плану.

Місцевий план затверджується сільськими, селищними, міськими радами для кожної територіальної громади (п. 8 Порядку).

Отже, аналіз наведених вище нормативно-правових актів свідчить про те, що обов`язок щодо реалізації державної політики у сфері поводження з відходами на місцевому рівні покладено на місцеві ради та їх виконавчі органи. Останні, в свою чергу зобов`язані у встановлені законодавством строки розробити та затвердити місцевий план управління відходами

Так, для реалізації національної стратегії управління відходами у Закарпатській області на виконання Указу Президента України від 23 березня 2021 року №111/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23 березня 2021 року «Про виклики і загрози національній безпеці України в екологічній сфері та першочергові заходи щодо їх нейтралізації» Закарпатської обласною державною адміністрацією розроблено Регіональний план управління відходами Закарпатської області до 2030 року, який затверджений розпорядженням голови Закарпатської обласної державної адміністрації від 21.12.2021 №1051.

Вказане спростовує твердження відповідача про відсутність на даний час регіонального плану.

Разом з тим, Виконавчий комітет місцевий план управління відходами на даний час не розробив, жодних дій, передбачених п. 5 Порядку, не вчиняв, що відповідачем визнається.

Вказане, на думку суду, свідчить про невиконання Виконавчим комітетом вимог ст. 52 Закону №2322 та Порядку.

Не виконання такого обов`язку відповідач пояснює відсутністю кінцевої точки складування/захоронення/переробки/сортування відходів. Однак суд вважає такі мотиви безпідставними, оскільки вони не виключають можливість здійснення інших передбачених п. 5 Порядку заходів, спрямованих на розроблення місцевого плану управління відходами Ужгородської територіальної громади.

Отже, дослідивши вищенаведені обставини справи крізь призму законодавчих актів, що регулюють спірні правовідносини, суд дійшов висновку, що заявлені позовні підлягають задоволенню.

Згідно ч. 2 ст. 139 КАС України та в зв`язку з відсутністю витрат позивача, пов`язаних із залученням свідків чи проведенням експертиз, судові витрати з відповідача не стягуються.

Керуючись ст. 241, 243, 255, 257, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В:

1. Позов Керівника Ужгородської окружної прокуратури (місцезнаходження: вул. Небесної Сотні, 6, м. Ужгород, Закарпатська область, 88000, ) в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Закарпатській області (місцезнаходження: вул. Швабська, буд. 14, м. Ужгород, Закарпатська область, 88008, ) до Виконавчого комітету Ужгородської міської ради (місцезнаходження: пл. Поштова, буд. 3, м. Ужгород, Закарпатська область, 88000, ) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, - задовольнити повністю.

2. Визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Ужгородської міської ради щодо незабезпечення розроблення та подання на затвердження Ужгородській міській раді місцевого плану управління відходами Ужгородської територіальної громади.

3. Зобов`язати Виконавчий комітет Ужгородської міської ради розробити та подати на затвердження Ужгородській міській раді місцевий план управління відходами Ужгородської територіальної громади.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду. Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або у разі розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення. Апеляційна скарга подається безпосередньо до суду апеляційної інстанції.

СуддяР.О. Ващилін