Справа № 160/11353/22
Суддя: Єресько Л.О.
Дата ухвалення: 2025-03-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 березня 2025 року

м. Київ

справа № 160/11353/22

адміністративне провадження № К/990/32511/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єресько Л.О.,

суддів: Соколова В.М., Загороднюка А.Г.,

розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції справу №160/11353/22

за позовом керівника Слобожанської окружної прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області до Виконавчого комітету Могилівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області

за касаційною скаргою заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2022 року (головуючий суддя Верба І.О.),

та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2023 року (колегія суддів у складі головуючого судді Божко Л.А., судді Суховарова А.В., Олефіренко Н.А.),

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У липні 2022 року до Дніпропетровського окружного адміністративного суду в порядку статті 131-1 Конституції України, статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), статті 23 Закону України «Про прокуратуру» із адміністративним позовом звернувся керівник Слобожанської окружної прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави в особі позивача Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області (далі - ГУ ДСНС у Дніпропетровській області) до Виконавчого комітету Могилівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області, у якому просив:

1.1. визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Могилівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області в частині невжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття № 14317, що розміщене за адресою: вул. Костичева, 1-а, с. Могилів, Дніпровського району, Дніпропетровської області;

1.2. зобов`язати Виконавчий комітет Могилівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття № 14317 у відповідності до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».

2. На обґрунтування позовних вимог зазначено, що на території Могилівської сільської ради за адресою: вул. Костичева, 1-а, Могилів, Дніпровського району, Дніпропетровської області, розміщено захисну споруду цивільного захисту - протирадіаційне укриття № 14317, яке в умовах військової агресії російської федерації проти України через недодержання та порушення балансоутримувачем (Виконавчим комітетом Могилівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області) вимог законодавства України у сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту (захисних споруд) є обмежено готовим до використання за призначенням, що підтверджено актами від 13.08.2021 та від 10.05.2022, складеними представниками виконавчого комітету, у зв`язку з чим не здатне забезпечити захист цивільного населення та у разі використання за призначенням може створювати загрозу для життя та здоров`я людей.

2.1. Прокурор наголосив на тому, що невиконання вимог законодавства у сфері цивільного захисту є порушенням державних інтересів та призводить до порушення встановлених державою гарантій по забезпеченню конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності, насамперед в умовах збройної агресії проти України. Водночас балансоутримувач, незважаючи на повномасштабну військову агресію, допускає порушення та недотримання вимог законодавства в сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту, не вживає заходів, спрямованих на приведення захисної споруди цивільного захисту у стан, придатний для його використання за цільовим призначенням для укриття людей, мотивуючи свою бездіяльність відсутністю фінансової можливості.

2.2. Обґрунтовуючи підстави представництва інтересів держави прокурором в суді, керівник Слобожанської окружної прокуратури послався на положення частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», відповідно до якої прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

2.3. Наявність цієї підстави прокурор обґрунтовує бездіяльністю Виконавчого комітету Могилівської сільської ради щодо неприведення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 14317 у стан готовності до використання за призначенням, а також невжиттям заходів ГУ ДСНС у Дніпропетровській області як спеціально уповноваженим органом у сфері контролю за станом утримання та використання об`єктів цивільного захисту, спрямованих на зобов`язання Виконавчого комітету Могилівської сільської ради привести указану споруду у стан готовності до використання за призначенням.

2.4. Зважаючи на ту обставину, що постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 № 64 «Про введення воєнного стану в Україні», державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту, у тому числі щодо готовності захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням, не здійснюється, а Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту» від 21.04.2022 із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки», прокурор доводив, що його позовна заява є єдиним ефективним засобом захисту порушених прав та інтересів.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

3. Царичанською районною державною адміністрацією Дніпропетровської області складена облікова картка протирадіаційного укриття № 33 на 130 чол. (без дати), адреса: с. Могилів, вул. Дніпропетровська, 1-а (Костичева), балансоутримувач Міністерство освіти та науки України, Могилівська ЗСШ-І-ІІ ст., згідно із технічною характеристикою: загальна площа 126 кв.м, оцінка стану укриття: задовільне.

4. 13.08.2021 проведено оцінку стану готовності, експлуатації і використання сховища (протирадіаційного укриття) № б/н, розташованого за адресою: Дніпропетровська область, Царичанський район, с. Могилів, вул. Костичева, 1-а; балансоутримувач захисної споруди Виконавчий комітет Могилівської сільської ради.

5. За результатами оцінки стану 13.08.2021 складено акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту сховища, протирадіаційного укриття № б/н:

- висновок: станом на 13.08.2021 укриття оцінюється як обмежено готове до використання за призначенням;

- спеціальний висновок: підлягає капітальному ремонту;

- рекомендації: з метою приведення протирадіаційного укриття у готовність до використання за призначенням, виконати вимоги щодо утримання захисних споруд цивільного захисту відповідно до наказу МВС України від 09.07.2018 № 579 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту»;

- пропозиції: протирадіаційне укриття підлягає капітальному ремонту.

6. 10.05.2022 проведено оцінку стану готовності, експлуатації і використання сховища (протирадіаційного укриття) 14317, розташованого за адресою: Дніпропетровська область, Царичанський район, с. Могилів, вул. Костичева, 1-а; балансоутримувач захисної споруди виконавчий комітет Могилівської сільської ради.

7. За результатами оцінки стану 10.05.2022 складено акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту сховища, протирадіаційного укриття № 14317:

- висновок: станом на 10.05.2022 укриття оцінюється як обмежено готове до використання за призначенням;

- спеціальний висновок: підлягає капітальному ремонту;

- рекомендації: з метою приведення протирадіаційного укриття у готовність до використання за призначенням, виконати вимоги щодо утримання захисних споруд цивільного захисту відповідно до наказу Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту»;

- пропозиції: протирадіаційне укриття підлягає капітальному ремонту.

8. На запит прокурора від 23.05.2022 № 04/66/1-253 вих-22, виконавчий комітет повідомив, що рішення про капітальний ремонт захисних споруд Могилівською сільською радою не приймалось. Повторна перевірка стану готовності споруд була проведена 10.05.2022, результати відображені в акті.

9. Слобожанська обласна прокуратура листом від 22.06.2022 № 04/66-1455ВИХ-22 у порядку частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» повідомила ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, що у зв`язку із встановленою наявністю підстав для захисту порушених інтересів держави прийнято рішення про пред`явлення позовів в порядку адміністративного судочинства до Дніпропетровського окружного адміністративного суду в інтересах ГУ ДСНС у Дніпропетровській області до Виконавчого комітету Могилівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання приведення захисних споруд цивільного захисту у придатний до використання стан. У листі зазначено, що у разі самостійного звернення із позовною заявою до суду з метою захисту порушених та охоронюваних прав та інтересів держави з вищевказаного питання відповідну інформацію необхідно надати до 27.06.2022.

10. Листом від 27.06.2022 № 4901-3735/4903 ГУ ДСНС у Дніпропетровській області повідомило Слобожанську обласну прокуратуру, що згідно постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.3022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» на період воєнного стану державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту, у тому числі щодо готовності захисних споруд цивільного захисту, не здійснюється. При прийнятті рішення слід врахувати вимоги щодо заборони здійснення заходів державного нагляду (контролю) та статті 70 Кодексу цивільного захисту України, яка встановлює виключний перелік підстав заходів реагування за неготовність до використання за призначенням захисних споруд. Головне управління повідомило, що у період дії воєнного стану немає законних підстав для здійснення контролю та вжиття заходів реагування.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

11. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19.09.2022, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 16.08.2023, у задоволенні позову відмовлено повністю.

11.1. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що прокурор, звернувшись із цим позовом визначив одним із позивачів ГУ ДСНС у Дніпропетровській області та заявив позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності відповідача та просить зобов`язати відповідача вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди. Про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах прокурор не заявляв.

11.2. З аналізу повноважень Державної служби України з надзвичайних ситуацій, як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та її територіальних органів, визначених Кодексом цивільного захисту України та Положенням про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про відсутність у ГУ ДСНС у Дніпропетровській області права на звернення до адміністративного суду із таким позовом.

11.3. Наголосивши на тому, що стаття 19 Конституції України зобов`язує органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а стаття 46 КАС України визначає, що юридичні особи можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом, суди обох інстанцій виснували, що у цьому спорі відсутній як суб`єкт владних повноважень, який би за законом мав право звернутись до суду із цим позовом до відповідача із заявленими позовними вимогами, так і можливість за законом заявлення в судовому порядку таких вимог до відповідача.

11.4. На підставі наведеного суди попередніх інстанцій резюмували, що звернення до суду з позовом особи, якій не належить право вимоги (неналежний позивач), є підставою для відмови у задоволенні такого позову, а відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави може мати наслідком відмову у задоволенні позову, якщо до відкриття провадження у справі суд не застосував положення пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України щодо повернення такої позовної заяви.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції

12. Не погодившись із означеними судовими рішеннями, заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду (далі - Суд) із касаційною скаргою, де просить рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19.09.2022 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16.08.2023 скасувати, та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов прокурора в повному обсязі.

12.1. Ця касаційна скарга подана з підстав, визначених визначений пунктами 1 та 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

12.2. На обґрунтування підстав касаційного оскарження за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України прокурор посилався на те, що суди попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосували норми права без урахування висновків Верховного Суду у подібних правовідносинах, а саме:

12.2.1. норми частини третю статті 23 Закону України «Про прокуратуру», частин 4,5 статті 53 КАС України, а також статті 18, 64, 66, 68 Кодексу цивільного захисту України без урахування висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 15.05.2019 у справі №820/4717/16, застосованого Верховним Судом у постановах від 25.07.2019 у справі №820/5164/15, від 09.08.2019 у справі № 520/2796/19, відповідно до якого у ДСНС наявне повноваження бути позивачем у справах щодо зобов`язання балансоутримувачів привести захисну споруду цивільного захисту у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням;

12.2.2. норми статей 16, 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» без урахування висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постановах від 30.01.2019 у справі № 826/2793/18 та від 06.02.2019 у справі № 810/3046/17 та від 13.02.2019 у справі № 810/2763/17, застосованого Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду, зокрема у постановах від 24.10.2019 у справі №810/3165/18, від 03.12.2019 у справі № 810/3164/18 та від 13.12.2019 у справі №810/3160/18, від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 25.02.2021 у справі №912/9/20, відповідно до яких центральний орган виконавчої влади з урахуванням публічного інтересу в силу приписів 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» наділений правом звертатися до суду з метою реалізації своїх повноважень, а положеннями нормативно-правових актів, які стосуються діяльності центральних органів виконавчої влади, не можуть бути визначені конкретні предмети і підстави позовів, з якими уповноважений орган має право звернутися до суду, оскільки зазначене було б неправомірним обмеженням повноважень такого органу у визначенні способу захисту та забезпечення здійснення судового захисту інтересів держави.

12.3. На обґрунтування підстав касаційного оскарження за підпунктом «а» (касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовної практики) та підпунктом «в» (справа становить значний суспільний інтерес або має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу) пункту 2 частини п`ятої статті 328 КАС України в сукупності з пунктом 3 частини четвертої статті 328 цього ж Кодексу, посилався у касаційній скарзі на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування статей 1, 8, 13 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», пункту 5 Указу Президента України від 24.02.2022 №64/202 «Про введення воєнного стану в Україні», статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України (у редакції станом на 29.10.2022).

12.4. У цьому зв`язку касатор наголосив, що судом апеляційної інстанції не враховано, що на момент розгляду цієї справи змінився суспільний контекст, а також правове регулювання спірних правовідносин, а саме те, що на даний час на всій території України діє особливий період, під час якого органи державної влади мають діяти в рамках власних повноважень, але з урахуванням вимог та задач воєнного часу, спрямовуючи всі зусилля на захист життя та здоров`я населення від невмотивованої та неспровокованої агресії російської федерації, яка систематично здійснює ракетні обстріли території Дніпропетровської області, а також щодо зміни законодавчої норми, а саме пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України (із змінами, внесеними згідно із Законом України від 06.10.2022 № 2655-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» (далі - Закон №2655-ІХ), які набрали чинності 29.10.2022), який визначає повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, щодо звернення до адміністративного суду, не визначено вичерпного переліку конкретних предметів і підстав позовів, з якими цей орган має право звернутися до суду, що дає підстави органам Державної служби України з надзвичайних ситуацій звертатися до суду з будь-яким позовом в межах повноважень, визначених законом.

12.5. Поряд із цим касатор акцентував увагу Суду на те, що в ухвалених Верховним Судом постановах, зокрема, від 03.08.2023 у справі № 260/4120/22, від 11.08.2023 у справі № 560/10015/22, від 29.08.2023 у справі № 160/9125/22 та від 05.09.2023 у справі № 260/4044/22 викладено правові позиції про відсутність повноважень у органів ДСНС на звернення до суду з позовами такої категорії саме на підставі аналізу положень пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України у редакції, чинній до 29.10.2022, тобто до внесених законодавцем змін та розширення повноважень органів ДСНС, а тому наголосив на тому, що зазначені правові позиції не можуть бути застосовані до правовідносин у даній справі.

13. Ухвалою Суду від 01.11.2023 після залишення касаційної скарги без руху визнано поважними підстави пропуску заступником керівника Дніпропетровської обласної прокуратури строку на касаційне оскарження рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19.09.2022 та постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 16.08.2023, поновлено пропущений з поважних причин процесуальний строк та відкрито касаційне провадження за цією касаційною скаргою.

14. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 04.03.2025, закінчено підготовчі дії та призначено зазначену касаційну скаргу до розгляду у попередньому судовому засіданні у відповідності до вимог статей 340 та 343 КАС України.

Позиція інших учасників справи

15. Не погодившись із доводами касаційної скарги Виконавчий комітет Могилівської сільської ради подав письмовий відзив, у якому просить відмовити у задоволенні касаційної скарги в повному обсязі.

15.1. Відповідач наголосив на тому, що виконавчий комітет як балансоутримувач Могилівського ліцею ім. І.М. Шишканя Могилівської сільської ради, підвальне приміщення якого спроектоване як протирадіаційне укриття № 14317, після передачі загальноосвітнього закладу зі спільної комунальної власності територіальних громад сіл, селищ Царичанського району до комунальної власності Могилівської сільської ради, в межах бюджетних можливостей на постійній основі проводить роботи з ремонту та облаштуванню вище зазначеного приміщення, яке на час передачі до комунальної власності цієї ради знаходилося в занедбаному стані, а визначені законодавством засоби, матеріали, предмети та обладнання категорованої споруди було відсутнє.

15.2. Вказаний учасник справи пояснював, що протягом зазначеного періоду в протирадіаційному укритті № 14317 виконано значний обсяг робіт, а саме проведено поточний ремонт приміщень, відремонтовано та облаштовано аварійні входи та виходи, відновлено електромережу, побудовано систему водопостачання та каналізації, встановлено вентилятори, завершуються капітальні роботи з облаштування системи вентиляції, для новозбудованих санвузлів закуплена та встановлена сантехніка, з метою створення резервного джерела водопостачання закуплені кулери, змонтована система зв`язку та оповіщення, згідно встановлених норм приміщення укомплектовано первинними засобами пожежогасіння (закуплені вогнегасники та щит з відповідним інвентарем), розроблено проект на встановлення автоматичної системи пожежогасіння та сигналізації, придбані прилади для вимірювання температури та відносної вологості повітря, укомплектовано робочими інструментами для формування з обслуговування захисної споруди, оснащено меблями, навчальним інвентарем та приладдям, придбано медикаменти.

16. Офісом Генерального прокурора 04.12.2023 та 06.03.2024 подані письмові пояснення, за змістом яких наголошено, що у системі заходів цивільного захисту населення відведено створенню та функціонуванню колективних засобів захисту, призначених для убезпечення широкого кола людей від впливу шкідливих та небезпечних факторів, що виникають унаслідок надзвичайних ситуацій, воєнних дій або терористичних актів. Своєю чергою, до колективних засобів захисту, відповідно до статті 32 КЦЗ України, належать захисні споруди цивільного захисту - сховища та протирадіаційні укриття.

16.1. Офіс Генерального прокурора зауважив, що відповідно до пункту 16 частини другої статті 17-1, частини п`ятнадцятої статті 32, статей 65, 66 КЦЗ України, пункту 12 Порядку № 138, пунктів 1, 3, 4, 7 Положення № 1052 ДСНС є органом, який уповноважений діяти від імені держави у сфері цивільного захисту населення, невід`ємною частиною якого є реалізація його повноважень щодо здійснення контролю за станом належного утримання захисних споруд цивільного захисту, їх готовністю до використання за призначенням, оскільки вони є важливим елементом національної безпеки України та необхідною складовою її обороноздатності, а тому згідно з наведеними нормами до повноважень ДСНС належить захист публічного інтересу у сфері цивільного захисту населення. Пунктом 5 Указу Президента України № 64 від 22.02.2022 «Про введення воєнного стану» постановлено ДСНС невідкладно разом з обласними, Київською міською державними адміністраціями, іншими державними органами, установами, підприємствами, організаціями всіх форм власності привести єдину державну систему цивільного захисту, її функціональні та територіальні підсистеми у готовність до виконання завдань за призначенням в особливий період.

16.2. У цьому зв`язку Офіс Генерального прокурора підкреслив, що прокуратурою встановлено тривале невиконання виконавчим комітетом Могилівської сільської ради обов`язку щодо утримання захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 14321 - у належному стані, у тому числі після введення воєнного стану на території України, проте ГУ ДСНС в Дніпропетровській області не вживало заходів задля зобов`язання балансоутримувача привести цю захисну споруду у стан готовності шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Таким чином, на переконання Офісу, у цій справі прокурор набув повноважень на представництво держави в особі ГУДСНС у Дніпропетровській області.

16.3. З огляду на Закон України від 06.10.2022 № 2655-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», який набрав чинності 29.10.2022, до пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України внесено зміни й передбачено, зокрема, право центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту та його територіальних органів, звертатися до адміністративного суду з інших підстав, визначених законом, Офіс Генерального прокурора вважає, що таким чином з 29.10.2022 уточнено повноваження органів ДСНС на звернення до суду з позовами, чим фактично усунуто спірність питання у подібних правовідносинах, а тому судами має застосовуватися широкий підхід до визначення права суб`єкта владних повноважень подавати позови, якщо таке право безпосередньо не передбачено КАС України. У зв`язку з наведеним Офіс акцентує увагу Суду на тому, що висновки Верховного Суду , викладені у постановах від 03.08.2023 у справі № 260/4120/22, від 11.08.2023 у справі № 560/10015/22 та від 05.09.2023 у справі № 260/4044/22 щодо відсутності повноважень у органів ДСНС на звернення до суду з позовами такої категорії, не підлягають застосуванню у правовідносинах, які виникли після 29.10.2022 (з набранням чинності законодавчих норм щодо розширення повноважень ДСНС на звернення до суду), та суперечать правовим висновкам Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постановах від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16, від 30.01.2019 у справі №826/2793/18, від 06.02.2019 у справі № 810/3046/17, від 13.02.2019 у справі №810/2763/17.

Висновки Верховного Суду

Оцінка Верховним Судом висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

17. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Водночас згідно із частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

18. За приписами частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

19. Спірним питанням на стадії касаційного провадження у цій справі є наявність або відсутність у керівника Слобожанської окружної прокуратури Дніпропетровської області права звернення до суду в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Дніпропетровській області із позовом до Виконавчий комітет Могилівської сільської ради про зобов`язання вчинити дії, зокрема шляхом приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття з метою використання її за призначенням.

20. Надаючи оцінку оскаржуваним судовим рішенням у межах доводів касаційної інстанції за правилами статті 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.

21. Відповідно до частини першої статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.

22. Згідно з частинами другою статті 46 КАС України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.

Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом (частина четверта статті 46 КАС України).

23. Частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

24. Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру».

25. Законом України від 02.06.2016 № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який набрав чинності 30.09.2016, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

26. Стаття 131-1 Конституції України вказує зокрема на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя та змінено характер її діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення.

27. Такі зміни були зумовлені тим, що після вступу до Ради Європи 09.11.1995, Україна взяла на себе зобов`язання, що роль та функції прокуратури зміняться, зокрема стосовно здійснення загального нагляду за законністю, перетворивши цей інститут в орган, що відповідає стандартам Ради Європи. З того часу Венеційська комісія у своїх численних висновках стосовно України указувала, що функції прокуратури значно перевищують межі функцій, які повинна мати прокуратура в демократичному суспільстві.

28. При цьому зміну статусу прокуратури було закладено в «Перехідних положеннях» Конституції України 1996 року, якими визначено, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

29. Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII (у редакції, чинній на момент звернення прокурора із цим позовом до суду, далі - Закон № 1697-VII), відповідно до частини першої статті 23 якого представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

30. Відповідно до частини першої статті 23 Закону № 1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

31. Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

32. Частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII визначено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

33. Після відкриття провадження у цій справі Верховний Суд вже викладав висновки щодо застосування норм статті 23 Закону № 1697-VII та статті 53 КАС України стосовно права прокурора на звернення до суду в інтересах держави у контексті необхідності врахування висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16 у подібних правовідносинах, зокрема у постановах від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, від 24.01.2025 у справах № 520/30126/23 та №520/13228/23, № 400/9970/23, від 30.01.2025 у справі №420/22304/23, від 31.01.2025 № 320/3128/23, від 06.02.2025 у справі №160/18617/23 та багатьох інших. Практика Верховного Суду щодо застосування вказаних норм права у подібних правовідносинах є сталою та послідовною, а висновки, наведені у вищевказаних справах, є релевантними до обставин цієї справи. Колегія суддів не бачить підстав для відступу від цих висновків, уважає їх застосовними до обставин цієї справи і надалі зауважує таке.

34. Аналіз вищенаведених норм дає підстави для висновку, що прокурор, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього існують виняткові умови та в порядку визначеному законом.

35. Із змісту частини третьої статті 23 Закону №1697-VII випливає, що однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави є наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а іншою - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

36. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

37. Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

38. Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

39. Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

40. У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

41. Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 у справі № 1-1/99, «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

42. Проте у кожному випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

43. Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

44. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

45. Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

46. Враховуючи викладене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

47. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі №822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

48. У справі, що розглядається, керівник Слобожанської окружної прокуратури Дніпропетровської області звернувся до окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, який є територіальним органом ДСУНС, уповноваженим на забезпечення реалізації державної політики у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

49. З матеріалів справи вбачається, що Слобожанської окружної прокуратури Дніпропетровської області до суду з цим позовом обґрунтовано бездіяльністю ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання.

50. У позовній заяві прокурор зазначив, що ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, як спеціально уповноважений державою орган, який мав би бути позивачем у цій справі, знаючи про тривале ігнорування балансоутримувачем вимог щодо приведення протирадіаційного укриття № 14321 у стан готовності до використання споруди за призначенням для захисту населення, не вжило заходів, спрямованих на зобов`язання виконавчого комітету Могилівської сільської ради виконати такі вимоги.

51. У цьому ж зв`язку прокуратура підкреслила той факт, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» на період воєнного стану, введеного Указом Президента України № 64 від 24.02.2022 «Про введення воєнного стану в Україні», державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту, у тому числі щодо готовності захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням, не здійснюється.

52. Крім того, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21.04.2022 із КЦЗ України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

53. У контексті наведеного першочергового значення набуває питання, чи наділено ГУ ДСНС у Дніпропетровській області належним обсягом компетенції, що дозволяє йому набути статусу позивача у цій справі.

54. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

55. Принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України.

56. Таким чином, участь органів державної влади в судовому процесі пов`язана саме з їх компетенцією в здійсненні їх повноважень.

57. Відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, пожеж та інших небезпечних подій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, та визначає повноваження Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів державної влади, що не входять до системи центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування регулюються Кодексом цивільного захисту України від 02.10.2012 № 5403-VI (у редакції, чинній на момент звернення до суду із цим позовом, далі - КЦЗ України).

58. Статтею 17-1 КЦЗ України визначені повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, яким є Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) (пункт 1 Положення про Державну службу з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052, у редакції, чинній на момент звернення до суду із цим позовом), який здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи (пункт 7 цього ж Положення, частина 3 статті 17-1 КЦЗ України).

59. Згідно з частиною другою статті 17-1 КЦЗ України центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, серед іншого:

здійснює державний нагляд (контроль) у сфері пожежної та техногенної безпеки щодо виявлення та запобігання порушенню вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, іншими юридичними особами;

звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти;

подає Раді міністрів Автономної Республіки Крим, центральним та місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування інформацію про юридичних та фізичних осіб, винних у порушенні вимог законодавства у сфері цивільного захисту.

60. Статтею 18 КЦЗ України визначені повноваження інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту, до яких віднесено Міністерство внутрішніх справ України (МВС), яке є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики, зокрема, у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності (пункт 1 Положення про Міністерство внутрішніх справ України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 № 878, у редакції, чинній на момент звернення до суду із цим позовом).

61. Згідно з частиною першою статті 18 КЦЗ України до повноважень інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту належить, серед іншого:

забезпечення цивільного захисту у сфері суспільного життя, в якій реалізує державну політику відповідний орган виконавчої влади;

здійснення заходів щодо захисту населення і територій під час надзвичайних ситуацій;

визначення за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування загальної потреби у захисних спорудах цивільного захисту для суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління;

організація здійснення заходів щодо створення, утримання та використання фонду захисних споруд цивільного захисту суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління;

організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління, та захисних споруд цивільного захисту державної власності, що перебувають на балансі суб`єктів господарювання приватної форми власності;

організація проведення технічної інвентаризації фонду захисних споруд цивільного захисту суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління.

виключення за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, сховищ та протирадіаційних укриттів з фонду захисних споруд цивільного захисту.

62. Частиною першою статті 19 КЦЗ України визначені повноваження Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій у сфері цивільного захисту, до яких, крім іншого, віднесено:

забезпечення цивільного захисту на відповідній території;

взаємодія з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, щодо виконання завдань цивільного захисту;

організація виконання вимог законодавства щодо створення, використання, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту;

визначення потреби фонду захисних споруд цивільного захисту;

планування та організація роботи з дообладнання або спорудження в особливий період підвальних та інших заглиблених приміщень для укриття населення;

прийняття рішень про подальше використання захисних споруд цивільного захисту державної та комунальної власності;

організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту;

здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту;

організація проведення технічної інвентаризації захисних споруд цивільного захисту, виключення їх за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, з фонду таких споруд.

63. Частиною першою статті 19 КЦЗ України визначені повноваження органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту до яких, крім іншого, віднесено:

забезпечення цивільного захисту на відповідній території;

взаємодія з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, щодо виконання завдань цивільного захисту;

організація виконання вимог законодавства щодо створення, використання, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту;

планування та організація роботи з дообладнання або спорудження в особливий період підвальних та інших заглиблених приміщень для укриття населення;

прийняття рішень про подальше використання захисних споруд цивільного захисту державної та комунальної власності у разі банкрутства (ліквідації) суб`єкта господарювання, на балансі якого вона перебуває, та безхазяйних захисних споруд;

організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту;

здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту;

організація проведення технічної інвентаризації захисних споруд цивільного захисту, виключення їх за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, з фонду захисних споруд цивільного захисту.

64. До завдань і обов`язків суб`єктів господарювання у сфері цивільного захисту частиною першою статті 20 КЦЗ України віднесено, зокрема:

забезпечення виконання заходів у сфері цивільного захисту на об`єктах суб`єкта господарювання;

забезпечення дотримання вимог законодавства щодо створення, зберігання, утримання, використання та реконструкції захисних споруд цивільного захисту;

здійснення обліку захисних споруд цивільного захисту, які перебувають на балансі (утриманні).

65. Отже КЗС України передбачено функціонування єдиної державної системи цивільного захисту, яка, за визначенням Положення про єдину державну систему цивільного захисту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.01.2014 № 11, є сукупністю органів управління, сил і засобів центральних та місцевих органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, виконавчих органів рад, підприємств, установ та організацій, що забезпечують реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту. Цим положенням регламентовано, що безпосереднє керівництво діяльністю єдиної державної системи цивільного захисту здійснює ДСНС.

66. Відповідно до частини восьмої статті 32 КЦЗ України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

67. Контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом (частина п`ятнадцята статті 32 КЦЗ України).

68. Згідно з пунктом 3 «Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138, балансоутримувачі захисних споруд - власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації)

69. Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку №138).

70. Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку №138).

71. Частиною першою статті 47 КЦЗ України передбачено, що державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту здійснюється за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах техногенної та пожежної безпеки, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, а також у сфері промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», цього Кодексу та інших законодавчих актів.

72. Пунктом 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України в редакції Закону України від 06.10.2022 № 2655-ІХ встановлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

73. На відміну від попередньої редакції КЦЗ України, якою було передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець розширив перелік випадків, за яких ДСНС має право на звернення до суду.

74. Зокрема, у пункті 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України вжито формулювання «з інших підстав, визначених законом».

75. За змістом доводів касатора, саме із цим формулюванням прокурор пов`язує свій ключовий аргумент щодо наявності у ДСНС, як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, права на звернення до суду з вимогами про зобов`язання балансоутримувача вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан захисної споруди цивільного захисту.

76. Водночас Верховний Суд вважає такі доводи скаржника помилковими, оскільки ДСНС, як суб`єкт владних повноважень, при застосуванні своєї компетенції, має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом (пункт 5 частини п`ятої статті 46 КАС України).

77. Натомість, ні положеннями КЦЗ України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення ДСНС до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.

78. Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 24.01.2025 у справі №400/9970/23 та від 06.02.2025 у справах № 160/18617/23, № 320/11439/22 та інших. Висновки у наведених справах є релевантними до обставин цієї справи та в силу частини третьої статті 341 КАС України підлягають врахуванню при вирішенні касаційної скарги у цій справі.

79. Крім того, у постанові від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, Верховний Суд, аналізуючи положення пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України в редакції Закону України від 06.10.2022 № 2655-ІХ, підкреслив, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

80. Проаналізувавши чинне законодавство щодо обсягу повноважень ДСНС, Верховний Суд у зазначеній постанові дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

81. З огляду на викладене, Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту у якості позивача.

82. На підставі викладеного суд касаційної інстанції констатує, що оскільки законодавчими положеннями не передбачено право ГУ ДСНС у Дніпропетровській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, цей орган не може бути позивачем у цій справі.

83. Отже прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

84. Не змінює цього факту і та обставина, що реалізація контролюючих функцій органами ГУ ДСНС у Дніпропетровській області фактично була обмежена проведенням перевірок (постанова Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303), як на тому наголошує прокурор, обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження у цьому провадженні.

85. Особливий період у зв`язку із запровадженням воєнного стану звісно загострює питання готовності населення і території держави до оборони, але не відміняє конституційного принципу законності, який вимагає щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Своєю чергою участь органів державної влади в судовому процесі пов`язана саме з їх компетенцією у здійсненні їх повноважень.

86. З огляду на викладене суди попередніх інстанцій дійшли правильних висновків по суті спору.

87. Посилання скаржника на те, що судом апеляційної інстанції не враховано правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16 за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 в інтересах держави в особі ГУ ДСУНС у Харківській області про зобов`язання відповідача привести захисну споруду цивільного захисту (сховище) у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення) Суд вважає помилковим, з огляду на таке.

88. По-перше, як слідує з ухвали Верховного Суду від 29.11.2018 у справі №820/4717/16 та постанови Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у цій же справі, на яку посилається скаржник, вказаний спір був переданий на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України - через оскарження судового рішення з підстав порушення правил предметної підсудності.

89. Велика Палата Верховного Суду, розглянувши справу погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

90. По-друге, Велика Палата Верховного Суду розглянула касаційну скаргу в межах касаційного оскарження, які не охоплювали спірність підстав звернення прокурора в інтересах держави.

91. По-третє, на момент звернення прокурора з позовом в інтересах держави у справі № 820/4717/16, діяльність органів прокуратури була врегульована розділом VII Конституції України (норми статей 121 - 123, якого передбачали функцію прокуратури нагляду за додержанням і застосуванням законів, та не містили вимоги про виключність випадків, у яких прокурор може звертатися до суду в інтересах держави поза межами кримінального процесу), однак на час подання цього позову розділом VIIІ (стаття 131-1) та статтею 23 Закону №1697-VII, яка відрізняється від діючої редакції цієї статті, на момент звернення прокурора із цим позовом.

92. Також необхідно зазначити, що правова позиція у справі № 820/4717/16 була сформована Великою Палатою Верховного Суду з урахуванням положень статті 67 Кодексу цивільного захисту України, яка на час звернення з цим позовом утратила чинність на підставі Закону України від 21.04.2022 № 2228-IX.

93. Беручи до уваги наведене, а також враховуючи, що фактичні обставини у справі №820/4717/16 та їх нормативне регулювання є відмінними від цієї справи, колегія суддів вважає, що висновки суду у справі № 820/4717/16 не є релевантними до цієї справи.

94. Аналогічні висновки викладені Верховним Судом у постановах від 06.02.2025 у справі № 160/18617/23, від 27.02.2025 у справах № 160/22822/23, № 520/25873/23, №160/22822/23, № 260/9749/23.

95. Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 02.11.2023 в справі № 260/4199/22 надавала відповідь на питання, яке ставить скаржник у касаційній скарзі, а саме, щодо застосовності зроблених нею у справі № 820/4717/16 висновків у контексті права ДСНС на звернення до суду, та буквально зазначила таке:

«Водночас Велика Палата Верховного Суду у справі № 820/4717/16, вказуючи на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, який звернувся до суду на реалізацію повноважень щодо захисту інтересів держави, пов`язаного з усуненням порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі із забезпеченням захисту мирного населення, не вирішувала питання щодо наявності в ДСНС повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України».

96. Верховний Суд відхиляє посилання скаржника на незастосування судами у цій справі правових висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30.01.2019 у справі № 826/2793/18 та від 06.02.2019 у справі № 810/3046/17 та від 13.02.2019 у справі № 810/2763/17, застосованого Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду, зокрема у постановах від 24.10.2019 у справі №810/3165/18, від 03.12.2019 у справі № 810/3164/18 та від 13.12.2019 у справі №810/3160/18, позаяк правовідносини у наведених справах відрізняються від розглядуваної справи. Зокрема, у справах № 826/2793/18, № 810/3046/17, №810/2763/17 предмет спору стосувався невиконання товариством рішення Державної авіаційної служби України про припинення будівництва на приаеродромній території та зобов`язання знести самочинне будівництво. У справах № 810/3165/18, №810/3164/18, № 810/3160/18 предмет спору стосувався скасування містобудівних умов та обмежень, оскарження бездіяльності Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції України у Київській області, Відділу містобудування та архітектури Києво-Святошинської районної державної адміністрації щодо відсутності реагування на порушення вимог містобудівного законодавства та зобов`язання скасувати декларацію про початок виконання будівельних робіт.

97. Окрім того, Верховний Суд не приймає посилання скаржника на правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 25.02.2021 у справі №912/9/20, оскільки вони були зроблені за інших спірних правовідносин, зокрема, в справах № 924/1237/17 та № 912/9/20 предметом розгляду було визнання недійсними угод, укладених за результатами проведених публічних закупівель.

98. Відтак, доводи заявника касаційної скарги щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, прийняття оскаржуваних судових рішень без урахування висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у зазначених у касаційній скарзі постановах, не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду судових рішень у цій справі.

99. Решта наведених скаржником мотивів не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанції і не дають підстав для скасування оспорюваних судових рішень.

100. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу - без задоволення.

101. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

102. Зважаючи на викладене, Верховний Суд уважає за необхідне касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

103. З огляду на результат касаційного розгляду, понесені учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 359, 350, 356 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури залишити без задоволення, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2023 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

СуддіЛ.О. Єресько В.М. Соколов А.Г. Загороднюк