Справа № 600/2123/22-а
Суддя: Загороднюк А.Г.
Дата ухвалення: 2025-03-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 березня 2025 року

м. Київ

справа № 600/2123/22-а

адміністративне провадження № К/990/8748/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 22 травня 2023 року (суддя Левицький В.К.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2023 року (колегія у складі суддів Кузьмишина В.М., Сушка О.О., Сапальової Т.В.) у справі за позовом Департаменту капітального будівництва, містобудування та архітектури Чернівецької обласної військової адміністрації (обласної державної адміністрації) до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Приватне підприємство "Науково-виробнича фірма "Капітал", про визнання протиправним та скасування висновку,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

Департамент капітального будівництва, містобудування та архітектури Чернівецької обласної військової адміністрації (обласної державної адміністрації) звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати висновок Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області про результати моніторингу закупівлі від 02 червня 2022 року UA-2021-08-20-009030-a.

Свої вимоги мотивував тим, що не допустив порушень законодавства у сфері публічних закупівель, зазначених в оспорюваному висновку Держаудитслужби. Позивач стверджує, що визначене переможцем Приватне підприємство "Науково-виробнича фірма "Капітал" (далі - ПП «НВФ «Капітал») повною мірою дотримало вимоги тендерної документації замовника, а тендерна пропозиція відповідає технічному завданню. На переконання позивача, вказане у спірному висновку порушення частини шостої статті 33 Закону України від 25 грудня 2015 року №922-VIII «Про публічні закупівлі» (далі - Закон №922-VIII) є помилковими, оскільки повідомлення про намір укласти договір про закупівлю із згаданим учасником оприлюднено в системі 21 вересня 2022 року, а договір укладено 08 жовтня 2021 року. Так само, позивач вважає необґрунтованими висновки щодо недотримання частини четвертої статті 41 названого Закону, оскільки, на думку позивача, цією нормою визначено випадки, за яких може бути змінено істотні умови договору закупівлі, проте у разі зміни умов договору, які не є істотними, сторони керуються Цивільним та Господарським кодексами України. Насамкінець позивач висловив незгоду із зазначеним у висновку моніторингу способом усунення виявлених порушень, де відповідач вимагав здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом припинення зобов`язань за договором, в тому числі із застосуванням наслідків недійсності/нікчемності договору.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Чернівецький окружний адміністративний суд рішенням від 22 травня 2023 року, яке залишив без змін Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 11 грудня 2023 року, позов задовольнив, визнав протиправним та скасував висновок Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області про результати моніторингу закупівлі від 02 червня 2022 року UA-2021-08-20-009030-a.

Суд першої інстанції керувався тим, що такий спосіб усунення виявлених порушень, як зобов`язання позивача здійснити заходи щодо усунення виявленого порушення шляхом припинення зобов`язань за договором, є непропорційним у співвідношенні з виявленими недоліками. Зокрема, суд акцентував увагу на тому, що відповідач у висновку не конкретизував яких саме заходів має вжити позивач, не визначив спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень, що свідчить про його нечіткість та невизначеність, до того ж, у висновку не зазначено про встановлення порушень, які у розумінні статті 43 Закону № 922-VIII можуть свідчити про нікчемність договору. Натомість, усунення порушень у визначений відповідачем спосіб може призвести до порушення прав та інтересів третьої особи - ПП НВФ «Капітал» та мати негативні наслідки для репутації позивача. Таким чином, пункт 3 констатуючої частини оскаржуваного висновку є протиправним, як з огляду на його нечіткість та невизначеність, що є порушенням вимог закону в частині змісту висновку як акта індивідуальної, так і з огляду на відсутність правомірних способів його виконання.

Суд апеляційної інстанції загалом погодився з висновками місцевого адміністративного суду, водночас додав, що захід реагування у вигляді зобов`язання припинення укладеного договору є виключним заходом, обрання якого є можливим, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу корупційним діям і зловживанням. Однак встановлені відповідачем порушення носять виключно формальний характер, оскільки не пов`язані із неможливістю забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвитком добросовісної конкуренції.

Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування

У касаційній скарзі, яку подано з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), відповідач просить скасувати рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 22 травня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2023 року й ухвалити нове судове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.

Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області вважає, що Чернівецький окружний адміністративний суд та Сьомий апеляційний адміністративний суд дійшли помилкових висновків щодо обґрунтованості позовних вимог, не в повному обсязі дослідили та проаналізували допущені замовником порушення, а також наявні матеріали справи, що призвело до ухвалення неправомірного рішення.

Скаржник стверджує, що суди попередніх інстанцій застосували норму частини восьмої статті 8 Закону №922-VIII без урахування висновку Верховного Суду щодо її застосування. Зокрема, йдеться про постанову від 31 січня 2023 року у справі №260/2993/21, де цей Суд вказав, що саме замовник публічної закупівлі вправі визначати, яким чином він має намір усунути виявлені правопорушення, обираючи один із визначених законом правомірних варіантів поведінки. А також те, що у разі дотримання вимог Закону №922-VIII відносини між переможцем закупівлі та замовником взагалі б не виникли та договір не було б укладено. Крім цього, за словами скаржника, суди залишили поза увагою висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 04 травня 2023 року в справі №640/17543/20, а саме, щодо повноважень органу державного фінансового контролю порушувати питання про розірвання договору у висновках про результати проведення моніторингу публічних закупівель: оскільки укладення договорів є завершальною стадією проведення процедури закупівлі, тому не відхилення пропозиції учасника та як наслідок укладення договору є підставою для розірвання такого договору.

Водночас скаржник переконує у нерелевантності позицій Верховного Суду, на які послалися в своїх судових рішеннях суди обох попередніх інстанцій, оскільки в згаданих судами справах висновки Держаудитслужби містили вказівку «здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень», і саме у цьому контексті Верховний Суд вважав, що Держаудитслужба не конкретизувала спосіб, у який має бути, на його думку, усунуто виявлені в ході перевірки порушення. У справі ж яка переглядається, визначений в оспорюваному висновку спосіб усунення порушень суттєво відрізняється, і, за позицією відповідача, є належно конкретизованим.

Позиція інших учасників справи

У відзиві позивач просить залишити касаційну скаргу відповідача без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. Також просить закрити касаційне провадження за поданою відповідачем касаційною скаргою.

Наведені позивачем мотиви загалом відтворюють ті доводи, якими він обґрунтував позовну заяву, зокрема, щодо безпідставності ствердужваних відповідачем в оскаржуваному висновку порушень. Висновки судів попередніх інстанцій вважає законними і обґрунтованими.

Рух касаційної скарги

Ухвалами Верховного Суду від 02 лютого 2024 року та 28 лютого 2024 року касаційну скаргу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області повернуто скаржнику.

06 березня 2024 року відповідач втретє подав до Верховного Суду касаційну скаргу.

Ухвалою Верховного Суду від 19 березня 2024 року касаційну скаргу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області залишено без руху. Надано скаржнику десятиденний строк з дня вручення копії цієї ухвали для усунення недоліків касаційної скарги шляхом надання до суду касаційної інстанції документу про сплату судового збору в установленому законом розмірі та за належними реквізитами; заяви із зазначенням підстав для поновлення строку на касаційне оскарження з відповідними обґрунтуваннями та доказами причин пропуску такого строку.

22 березня 2024 року Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області подано документ про сплату судового збору та клопотання про поновлення пропущеного строку на касаційне оскарження, до якого додано докази поважності причин пропуску строку на касаційне оскарження.

Ухвалою Верховного Суду від 02 квітня 2024 року визнано поважними причини пропуску Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області строку на касаційне оскарження рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 22 травня 2023 року та постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2023 року в цій справі, поновлено цей строк та відкрито касаційне провадження за поданою відповідачем касаційною скаргою.

Ухвалою Верховного Суду від 05 березня 2025 року справу призначено до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

20 серпня 2021 року на електронному порталі електронної системи закупівель "РгоZоrrо" Департаментом капітального будівництва, містобудування та архітектури Чернівецької обласної військової адміністрації (обласної державної адміністрації) розміщено інформацію про проведення процедури закупівлі за бюджетні кошти з виконання підрядних робіт ДСТУ Б.Д.1.1-1:2013інші (код ДК 021:2015-45453000-7 "Капітальний ремонт і реставрація") "Капітальний ремонт приміщень відділень 4-го та 2-го поверхів обласного комунального некомерційного підприємства "Чернівецька лікарня швидкої медичної допомоги", по вул. Фастівська, 2, у м. Чернівці".

06 вересня 2021 року відбулися відкриті торги у формі аукціону. Цього ж дня у системі електронних закупівель було опубліковано протокол розкриття тендерних пропозицій.

21 вересня 2021 року сформовано та оприлюднено повідомлення про намір укласти договір з переможцем процедури закупівлі ПП "НВФ "Капітал".

08 жовтня 2021 року між позивачем та переможцем закупівлі укладено договір про закупівлю робіт за бюджетні кошти №40.

На підставі наказу Державної аудиторської служби України від 09 травня 2022 №7 відповідач провів моніторинг закупівлі процедури відкритих торгів на закупівлю робіт за предметом ДСТУ Б.Д.1.1-1:2013 інші (код: ДК 021:2015-45453000-7 "Капітальний ремонт і реставрація") "Капітальний ремонт приміщень відділень 4-го та 2-го поверхів обласного комунального некомерційного підприємства "Чернівецька лікарня швидкої медичної допомоги", по вул. Фастівська, 2, у м. Чернівці", сума очікуваної вартості - 23 966 123,00 грн.

За наслідками проведеного моніторингу, 30 травня 2022 року Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області складено та 02 червня 2022 року оприлюднено Висновок про результати моніторингу закупівлі UA-2021-08-20-009030-a.

Згідно із цим висновком відповідач констатував, що тендерна пропозиція учасника ПП "НВФ"Капітал" не відповідає вимогам тендерної документації (пунктам 1, 5, 6 розділу ІІІ, пункту 3 розділу V тендерної документації, пункту 2 розділу ІІ, пункту 4 розділу ІІІ, пункти 16, 20 розділу V додатку №2 до тендерної документації, приміткам до додатку №2 до тендерної документації, додатку №4, додатку №13).

На думку перевіряючих, невідповідність пропозиції учасника торгів ПП НВФ "Капітал" вимогам тендерної документації не належать до переліку визначених замовником формальних (несуттєвих) помилок, що не впливають на зміст пропозиції.

Попри це, замовником при розгляді тендерної пропозиції учасника ПП НВФ "Капітал" не зазначено вищевказані невідповідності тендерної пропозиції вимогам тендерної документації. Як наслідок, у порушення вимог частини першої статті 31 Закону №922-VIII замовником не відхилено тендерну пропозицію ПП НВФ "Капітал", як таку, що не відповідає вимогам тендерної документації, ПП НВФ "Капітал" визнано переможцем торгів і укладено з ним договір.

Контролюючий орган також установив, що договірна ціна з відповідними розрахунками, подана ПП НВФ "Капітал" для узгодження ціни при укладанні договору, відрізняється від змісту його тендерної пропозиції.

Отже, за результатами аналізу питання розгляду тендерних пропозицій та визначення переможця торгів встановлено порушення норм частини першої статті 31 Закону №922-VIII. За результатами аналізу питання відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця встановлено порушення норм часини шостої статті 33, частини четвертої статті 41 Закону №922-VIII.

З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері публічних закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України від 26 січня 1993 року №2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон №2939-XII) та статтею 8 Закону №922-VIII, Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області зобов`язало позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом припинення зобов`язань за договором, у тому числі із застосуванням відповідних наслідків недійсності/ нікчемності договору, та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушень законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Джерела права й акти їх застосування.

Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 1 Закону №2939-XII (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до частини першої статті 2 цього Закону головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Відповідно до Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Положення №43), Державна аудиторська служба України (далі - Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю (пункт 1).

Підпунктом 3 пункту 4 Положення №43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Пунктом 7 Положення №43 визначено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

За змістом частин першої та другої статті 5 Закону №2939-XII контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом №922-VIII, проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Порядок та підстави проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад встановлює Закон №922-VIII, пунктом 14 частини першої статті 1 якого визначено, що моніторингом процедури закупівлі є аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.

Відповідно до частин шостої та десятої статті 8 названого Закону за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

У разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду. Замовник зазначає в електронній системі закупівель про відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження та номер такого провадження.

Частинами першою, другою статті 13 Закону №922-VIII визначено, що закупівлі можуть здійснюватися шляхом застосування однієї з таких конкурентних процедур: відкриті торги; торги з обмеженою участю; конкурентний діалог. Як виняток та відповідно до умов, визначених у частині другій статті 40 цього Закону, замовники можуть застосовувати переговорну процедуру закупівлі.

Частиною другою статті 21 Закону №922-VIII передбачено, що оголошення про проведення відкритих торгів повинно містити наступну інформацію: 1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, його категорія; 2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися стосовно кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності); 3) кількість та місце поставки товарів, обсяг і місце виконання робіт чи надання послуг; 4) очікувана вартість предмета закупівлі; 5) строк поставки товарів, виконання робіт, надання послуг; 6) кінцевий строк подання тендерних пропозицій; 7) умови оплати; 8) мова (мови), якою (якими) повинні готуватися тендерні пропозиції; 9) розмір, вид та умови надання забезпечення тендерних пропозицій (якщо замовник вимагає його надати); 10) дата та час розкриття тендерних пропозицій, якщо оголошення про проведення відкритих торгів оприлюднюється відповідно до частини третьої статті 10 цього Закону; 11) розмір мінімального кроку пониження ціни під час електронного аукціону у межах від 0,5 відсотка до 3 відсотків очікуваної вартості закупівлі або в грошових одиницях; 12) математична формула для розрахунку приведеної ціни (у разі її застосування).

В оголошенні про проведення відкритих торгів може зазначатися інша інформація.

Абзацом першим частини третьої статті 22 Закону №922-VIII обумовлено, що тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.

Згідно із частинами першою, другою статті 16 Закону № 922-VIII замовник вимагає від учасників процедури закупівлі подання ними документально підтвердженої інформації про їх відповідність кваліфікаційним критеріям.

Замовник установлює один або декілька з таких кваліфікаційних критеріїв:

1) наявність в учасника процедури закупівлі обладнання, матеріально-технічної бази та технологій;

2) наявність в учасника процедури закупівлі працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід;

3) наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного (аналогічних) за предметом закупівлі договору (договорів);

4) наявність фінансової спроможності, яка підтверджується фінансовою звітністю.

Пунктом 1 частини першої статті 31 Закону №922-VIII обумовлено, що замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, якщо учасник процедури закупівлі, зокрема, не відповідає кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, установленим статтею 16 цього Закону та/або наявні підстави, встановлені частиною першою статті 17 цього Закону.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядається, та аргументів учасників справи.

Межі касаційного перегляду визначено статтею 341 КАС України. За правилами частини першої цієї статті суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Касаційне провадження у цій справі відкрито з огляду на потребу перевірити доводи скаржника за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України щодо неврахування судом апеляційної інстанції висновків Верховного Суду щодо застосування у подібних правовідносинах норми частини восьмої статті 8 Закону №922-VIII, викладених у постановах від 31 січня та 04 травня 2023 року в справах №260/2993/21 та №640/17543/20, а також стосовно того, що суди належно не дослідили та не проаналізували матеріалів справи й не оцінили тих порушень замовником вимог законодавства, які встановив відповідач під час моніторингу закупівлі.

Перевіривши правильність застосування судом першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права у межах наведених скаржником доводів, колегія суддів дійшла таких висновків.

Верховний Суд у постановах від 31 січня та 04 травня 2023 року в справах №260/2993/21 та №640/17543/20 (де містяться посилання також на висновки у справах №20/693/21, № 200/100092/20, № 280/8475/20), проаналізувавши положення частини восьмої статті 8 Закону №922-VIII, указав на те, що виходячи зі структури та змісту цієї правової норми, саме замовник публічної закупівлі вправі визначати, яким чином він має намір усунути виявлені правопорушення, обираючи один із визначених законом правомірних варіантів поведінки. Законодавцем диспозитивно визначено варіанти правомірної поведінки замовника при усунені порушень, зазначених у висновку, зокрема, шляхом оприлюднення через електронну систему закупівель інформації та/або документів, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументованих заперечень до висновку, або інформації про причини неможливості усунення виявлених порушень.

Таким чином, після оприлюднення висновку замовник має три варіанти поведінки: усунути викладені у ньому порушення законодавства у сфері публічних закупівель та надати документи, що підтверджують це органу фінансового контролю; надати аргументовані заперечення до висновку; надати інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.

Верховний Суд зауважив, що усунення порушення шляхом розірвання договору є варіантом правомірної поведінки замовника при усунені порушень, що направлений на приведення відносин між сторонами у первісний стан, оскільки у разі недотримання учасником процедури закупівлі усіх кваліфікаційних вимог, зазначених у тендерній документації замовника, останній на вимогу Закону №922-VIII повинен відхилити тендерну пропозицію учасника та відмінити закупівлю, що робить укладання договору взагалі неможливим.

Мається на увазі, що у разі дотримання замовником вимог Закону №922-VIII відносини між переможцем закупівлі та замовником взагалі б не виникли та договір не було б укладено.

Надалі, з урахуванням положень частини першої статті 41 Закону №922-VIII, частини другої статті 16, статей 203 та 215 Цивільного кодексу України, Верховний Суд зазначив, що оскільки укладення договорів є завершальною стадією проведення процедури закупівлі, тому не відхилення пропозиції учасника та як наслідок укладення договору є підставою для розірвання такого договору.

Як підсумок, Верховний Суд наголосив, що зазначені у спірному висновку про результати моніторингу процедури закупівлі заходи усунення виявлених порушень шляхом розірвання договору є такими, що визначені відповідно до правил законодавства, що регулює спірні правовідносини, а тому підлягали виконанню.

Повертаючись до обставин справи, яка переглядається, суд першої інстанції, скасовуючи оспорюваний висновок відповідача як протиправний, спирався головним чином саме на те, що такий спосіб усунення виявлених порушень, як зобов`язання позивача здійснити заходи щодо усунення виявленого порушення шляхом припинення зобов`язань за договором, є непропорційним у співвідношенні з виявленими недоліками. Суд, зокрема, акцентував увагу на тому, що відповідач у висновку не конкретизував яких саме заходів має вжити позивач, не визначив спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень, що свідчить про його нечіткість та невизначеність.

Апеляційний суд, поділяючи позицію місцевого адміністративного суду, додав, що захід реагування у вигляді зобов`язання припинення укладеного договору є виключним заходом, обрання якого є можливим, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу корупційним діям і зловживанням, втім встановлені відповідачем порушення носять виключно формальний характер, оскільки не пов`язані із неможливістю забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвитком добросовісної конкуренції.

Із цього приводу Верховний Суд зауважує, що як у випадку з висновком суду першої інстанції про непропорційність виявленим порушенням зазначеного відповідачем способу їх усунення, так і висновку суду апеляційної інстанції щодо формального характеру встановлених органом фінансового контролю порушень, ключовим при вирішенні судом питання стосовно правомірності спірного висновку моніторингу закупівлі є саме дослідження та надання оцінки цим порушенням з урахуванням правил частини другої статті 2 КАС України.

Зокрема, пропорційність за пунктом 8 частини другої статті 2 КАС України характеризується дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване оспорюване рішення (дія) суб`єкта владних повноважень.

Твердження ж про формальний характер порушень означає, що суд загалом не виключає можливості їх існування, втім розцінює їх вагомість на стільки незначною, що сама лише їх наявність не здатна викликати сумнівів у рівному ставленні замовника до всіх учасників, не утворює підстав для висновку про надання комусь із них неконкурентних переваг, не спроможна нівелювати визначення переможцем конкретного суб`єкта господарювання тощо.

За змістом оскаржуваного висновку відповідач констатував, що тендерна пропозиція учасника ПП "НВФ "Капітал" не відповідає вимогам тендерної документації (пунктам 1, 5, 6 розділу ІІІ, пункту 3 розділу V тендерної документації, пункту 2 розділу ІІ, пункту 4 розділу ІІІ, пункти 16, 20 розділу V додатку №2 до тендерної документації, приміткам до додатку №2 до тендерної документації, додатку №4, додатку №13).

Невідповідність тендерної пропозиції вимогам тендерної документації контролюючий орган убачав, зокрема, в тому, що:

- учасником торгів ПП НВФ "Капітал" у складі пропозиції надано довідку за №04/09-ХХІІІ від 03 вересня 2021 року про наявність працівників відповідної кваліфікації, в якій в пунктах 6, 9 графи 5 "освіта і спеціальність" відсутні дані про спеціальність працівників, зазначено лише інформацію про наявність середньо спеціальної освіти працівників, тобто учасник відступив від форми, визначеної замовником, та не надав у повному обсязі інформацію, що вимагалась Замовником Додатком №4;

- в наданому ПП НВФ "Капітал" Календарному графіку виконання робіт №21/09-ХХІІІ від 03 вересня 2021 року та як переможцем №23/09-ХХІІІ від 23 вересня 2021 року відсутня інформація щодо переліку видів робіт, обсягу робіт в кількісному виразі, а також помісячні дані за 2021-2022 роки та поквартальні дані за 2022 рік. Натомість ПП НВФ "Капітал" вказано узагальнені назви локальних кошторисів на будівельні роботи, що вказані в додатку "Технічне завдання" до тендерної документації, їх відсоткове значення, періодами вказано 2021 рік квартальні дані, 2022 рік дані по півріччях. Тобто наданий ПП НВФ "Капітал" Календарний графік виконання робіт не відповідає вимогам замовника, а саме визначеній формі, внаслідок відсутності всієї необхідної інформації, передбаченої Додатком №13;

- ПП НВФ "Капітал" не мав права виконувати вантажно-розвантажувальні роботи з використанням вказаної техніки за відсутності дозвільного документа, отримання якого передбачене чинним законодавством України, та не дотримався вимог пункту 4 розділу ІІІ додатку №2 до тендерної документації;

- ПП НВФ "Капітал" не дотримано вимоги пункту 6 розділу ІІІ тендерної документації, пункту 16 розділу V додатку №2 до тендерної документації в частині відсутності розрахунку вартості оренди машино-годин орендованого самоскида;

- договірна ціна з відповідними розрахунками, подана ПП НВФ "Капітал" для узгодження ціни при укладанні договору, відрізняється від змісту його тендерної пропозиції;

Відповідач зауважив, що пропозиція ПП НВФ "Капітал" не містить будь-яких обґрунтувань (листи, пояснення), які б пояснювали причину неподання учасником у складі пропозиції вказаних вище інформації та документів, визначених тендерною документацією.

Як підсумок, за результатами аналізу питання розгляду тендерних пропозицій та визначення переможця торгів встановлено порушення норм частини першої статті 31 Закону №922-VIII. За результатами аналізу питання відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця встановлено порушення норм часини шостої статті 33, частини четвертої статті 41 Закону №922-VIII.

Суди попередніх інстанцій в своїх судових рішеннях відтворили мотиви контролюючого органу за кожним із цих порушень, однак жодної юридичної оцінки висновкам відповідача не надали, тобто підстави прийняття спірного рішення і мотиви, якими його обґрунтовано, залишилися поза увагою судів.

З огляду на наведене, колегія суддів вважає передчасними висновки судів попередніх інстанцій, яким вони керувалися, стверджуючи про протиправність оскаржуваного висновку, зокрема, про непропорційність виявленим порушенням зазначеного відповідачем способу їх усунення та формального характеру встановлених органом фінансового контролю порушень, оскільки жодної оцінки цим порушенням суди не надали.

При цьому Верховний Суд звертає увагу на те, що констатуюча частина спірного висновку відповідача повинна бути логічним підсумком викладених у висновку порушень.

Верховний Суд наголошує, що одне із призначень обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті, та надати стороні можливість його оскарження у разі незгоди з аргументами суду. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися публічний контроль за здійсненням правосуддя. А тому при оскаржені рішення суду слід звертати увагу на те, що залишення без уваги ключових доводів сторони є порушенням процесу.

За правилами частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Отже, в основі обґрунтованого судового рішення лежать повнота і всебічність з`ясування обставин справи. Це означає, що судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.

Суди першої та апеляційної інстанції під час ухвалення оскаржуваних судових рішень не надали належної та обґрунтованої оцінки правовим підставам звернення позивача до суду, позиції відповідача та пов`язаним із цим фактичним обставинам справи, що підлягали обов`язковому встановленню в ході розгляду справи з наданням їм правової оцінки. Зокрема, без належної оцінки залишилися ключові доводи учасників справи по суті оскаржуваного висновку.

Оскільки вказані обставини і фактичні дані залишилися поза межами дослідження судів обох попередніх інстанцій, то з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні), відсутня можливість перевірити правильність висновків судів в цілому по суті спору.

Зважаючи на те, що правильне вирішення справи вимагає дослідження доказів і з`ясування обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для нового розгляду у справі.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

Отже, судами попередніх інстанцій було допущено порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, що в силу вимог пункту першого частини другої статті 353 КАС України є підставою для скасування оскаржуваних судових рішень з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

При цьому, постанова суду касаційної інстанції про направлення справи на новий судовий розгляд не може містити вказівок для суду першої або апеляційної інстанції про достовірність чи недостовірність того чи іншого доказу, про переваги одних доказів над іншими, про те, яка норма матеріального права повинна бути застосована і яке рішення має бути прийнято за результатами нового розгляду справи (частина шоста статті 353 КАС України).

Під час нового розгляду цієї справи необхідно врахувати висновки, зроблені у цій постанові, та на основі закріплених у КАС України принципів, забезпечити рівні права учасників процесу у наданні ними доказів для всебічного і повного дослідження та вивчення всіх обставин цієї справи, необхідних для прийняття законного й обґрунтованого судового рішення.

Висновки щодо судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 327, 341, 345, 349, 353, 355, 356 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області задовольнити частково.

Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 22 травня 2023 року і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2023 року скасувати та направити справу №600/2123/22 до Чернівецького окружного адміністративного суду на новий розгляд.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

А.Г. Загороднюк

Л.О. Єресько

В.М. Соколов

Судді Верховного Суду