Справа № 580/6196/24
Суддя: Оксененко Олег Миколайович
Дата ухвалення: 2025-02-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/6196/24 Суддя (судді) першої інстанції: Сергій КУЛЬЧИЦЬКИЙ
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 лютого 2025 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Оксененка О.М.,

суддів: Ганечко О.М.,

Кузьменка В.В.,

При секретарі: Долинській Д.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2024 року у справі за адміністративним позовом заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі: Державної інспекції архітектури та містобудування України, виконавчого комітету Черкаської міської ради та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Приватне підприємство «Камелот-В» та Приватне підприємство «Камелот-Н» про визнання протиправним та скасування наказу, -

В С Т А Н О В И В :

Заступник керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі: Державної інспекції архітектури та містобудування України, виконавчого комітету Черкаської міської ради та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Приватне підприємство «Камелот-В» та Приватне підприємство «Камелот-Н», в якому просило: визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 19.03.2024 № 1109 «Про затвердження ПП «Камелот-Н» та ПП «Камелот-В» містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва по вул. Князя Ольгерда 15, 15/1».

Позовна заява обґрунтована тим, що земельні ділянки площею 0,6385 га (кадастровий номер :03:027:0042), площею 0,3438 га (кадастровий номер :03:027:0043), площею 0,0300 га (кадастровий номер :03:027:0044), площею 1,3860 га (кадастровий номер :03:027:0045) по вул. Князя Ольгерда, 15, 15/1, м. Черкаси, віднесені до земель для культурно-оздоровчих потреб, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей або земель для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення та обмежені безстроково у використанні потраплянням повністю або в частині у охоронну зону навколо об`єкта культурної спадщини та у водоохоронну зону, у т.ч прибережну захисну смугу.

Разом з тим, відповідач, видаючи містобудівні умови та обмеження, не пересвідчився що намір забудови не суперечить вимогам щодо охорони та збереження об`єкта культурної спадщини, не взяв до уваги інформацію, наведену у правовстановлюючих документах про встановлені види обмежень, внаслідок чого наказ Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 19.03.2024 №1109 прийнятий з порушенням вимог Земельного, Водного кодексів України, Законів України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про охорону культурної спадщини», а тому підлягає скасуванню.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2024 року у задоволенні позовних вимог - відмовлено.

В апеляційній скарзі заступник керівника Черкаської окружної прокуратури, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги - задовольнити.

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовані тим, що оскільки на земельних ділянках, стосовно якої у спірних відносинах видано містобудівні умови та обмеження, розташовано пам`ятки археології, то й порядок їх використання повинен визначатись з урахуванням особливостей охорони об`єктів культурної спадщини, встановлених нормами Закону України «Про охорону культурної спадщини», які у цих відносинах є спеціальними.

На думку скаржника, відповідач приймаючи оскаржений наказ про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок, не врахував фактичного правового статусу об`єктів культурної спадщини, розташованих в їх межах, не взяв до уваги визначеної за законом категорії земельних ділянок, виду їх використання, дозволеного законодавством, чинним станом на момент виникнення спірних правовідносин.

Оскільки у спірних правовідносинах відповідач повинен був відмовити у затвердженні містобудівних умов та обмежень на підставі п. 3 частини четвертої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у зв`язку з тим, що наміри забудови не відповідали вимогам містобудівної документації, тому наявні підстави для скасування спірного наказу.

У відзиві на апеляційну скаргу Департаментом архітектури та містобудування Черкаської міської ради зазначено про те, що після винесення рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 17.10.2024 по справі №580/6196/24, від третіх осіб - ПП «Камелот-Н» та ПП «Камелот-В» 28.10.2024 надійшла заява про скасування виданих містобудівних умов і обмежень для проектування об`єкта будівництва по вул. Князя Ольгерда, 15, 15/1 в м. Черкаси, які затверджені наказом відповідача від 19.03.2024 №1109, та у подальшому були внесені відомості до Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва за реєстраційним номером MU01:8706-8448-5510-8766 про скасування виданих містобудівних умов і обмежень, що затверджені оскаржуваним наказом від 19.03.2024 №1109.

У додаткових поясненнях Черкаська обласна прокуратура вказує, що в частині вимог про скасування вказаного наказу Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 19.03.2024 № 1109 «Про затвердження ПП «Камелот-В», ПП «Камелот-Н» містобудівних умов і обмежень для проектування об`єкта будівництва по вул. Князя Ольгерда 15, 15/1» предмет спору наразі відсутній, оскільки третіми особами подано заяву, за результатами розгляду якої до Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва внесено відомості за № МГ01:8706-8448-5510-8766 про скасування виданих містобудівних умов і обмежень затверджених наказом Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 19.03.2024 № 1109.

Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку.

Як вбачається з матеріалів справи, рішенням Черкаської міської ради від 17.03.2016 №2-378 «Про надання приватному підприємству «Камелот-В» земельної ділянки в оренду по вул. Гагаріна, 15/1» надані у користування: земельна ділянка загальною площею 1,0123га без зміни цільового призначення, з них: площею 0,6385 га (кадастровий номер :03:027:0042), яка за цільовим призначенням віднесена до земель для культурно-оздоровчих потреб, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей та обмежена безстроково у використанні (потрапляє у водоохоронну зону та прибережні смуги вздовж річок, навколо водойм та на островах та потрапляє в охоронну зону навколо об`єкта культурної спадщини), площею 0,3438 га (кадастровий номер :03:027:0043), яка за цільовим призначенням віднесена до земель для культурно-оздоровчих потреб, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей та обмежена безстроково у використанні (потрапляє у водоохоронну зону та частина земельної ділянки площею 0,0034 га потрапляє в охоронну зону навколо об`єкта культурної спадщини); площею 0,0300 га (кадастровий номер :03:027:0044), яка за цільовим призначенням віднесена до земель для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення та обмежена безстроково у використанні (потрапляє у водоохоронну зону та частина земельної ділянки площею 0,0055 га потрапляє в охоронну зону навколо об`єкта культурної спадщини). За функціональним використанням земельну ділянку віднести до категорії земель рекреаційного призначення та інші відкриті землі (землі відпочинку та спорту), з них площею 0,0300 га (кадастровий номер :03:027:0044) на період з 1 червня до 1 жовтня до земель комерційного використання.

У відповідності до пунктів 2, 3 та 26 Договору оренди землі від 18.07.2016, укладеного між Черкаською міською радою та ПП «Камелот-В» на виконання рішення Черкаської міської ради від 17.03.2016 №2-378, в оренду передаються земельні ділянки загальною площею 1,0123 га, а саме площею 0,6385 га (кадастровий номер :03:027:0042), площею 0,3438 га (кадастровий номер :03:027:0043), площею 0,0300 га (кадастровий номер :03:027:0044) під нежитлові будівлі. За функціональним використанням земельні ділянки площею 0,6385 га та площею 0,3438 га відносяться до категорії земель рекреаційного призначення та інші відкриті землі (землі відпочинку та спорту), земельна ділянка площею 0,0300 га відноситься до земель комерційного використання.

На земельній ділянці знаходяться такі об`єкти нерухомого майна та інфраструктури: нежитлові будівлі. Обов`язковими для діяльності орендаря є наступні обмеження: на земельну ділянку площею 0,6385 га пов`язані з розміщенням земельної ділянки у водоохоронній зоні, прибережній смузі вздовж річок, навколо водойм та на островах, в охоронній зоні навколо об`єкту культурної спадщини, на земельну ділянку площею 0,3438 га пов`язані із розміщенням земельної ділянки у водоохоронній зоні та частини земельної ділянки площею 0,0034 га в охоронній зоні навколо об`єкта культурної спадщини, на земельну ділянку площею 0,0300 га пов`язані із розміщенням земельної ділянки у водоохоронній зоні та частини земельної ділянки площею 0,0055 га в охоронній зоні навколо об`єкта культурної спадщини.

Рішенням Черкаської міської ради від 17.03.2016 №2-379 «Про надання приватному підприємству «Камелот-Н» земельної ділянки в оренду по вул. Гагаріна, 15» надані у користування: земельна ділянка загальною площею 2,0000 га без зміни цільового призначення, з них: площею 1,3860 га (кадастровий номер :03:027:0045), яка за цільовим призначенням віднесена до земель для культурно-оздоровчих потреб, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей та обмежена безстроково у використанні (потрапляє у водоохоронну зону та прибережні смуги вздовж річок, навколо водойм та на островах та потрапляє в охоронну зону навколо об`єкта культурної спадщини), площею 0,5840 га (кадастровий номер :03:027:0046), яка за цільовим призначенням віднесена до земель для культурно-оздоровчих потреб, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей та обмежена безстроково у використанні (потрапляє у водоохоронну зону та частина земельної ділянки площею 0,0018 га потрапляє в охоронну зону навколо об`єкта культурної спадщини); площею 0,0300 га (кадастровий номер :03:027:0047), яка за цільовим призначенням віднесена до земель для культурно-оздоровчих потреб, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей та обмежена безстроково у використанні (потрапляє у водоохоронну зону та частина земельної ділянки площею 0,0054 га потрапляє в охоронну зону навколо об`єкта культурної спадщини). За функціональним використанням земельну ділянку віднести до категорії земель рекреаційного призначення та інші відкриті землі (землі відпочинку та спорту), з них площею 0,0300 га (кадастровий номер :03:027:0047) на період з 1 червня до 1 жовтня до земель комерційного використання.

Згідно з пунктами 1, 2, 3 та 26 Договору оренди землі від 08.06.2016, укладеного між Черкаською міською радою та ПП «Камелот-Н» на виконання рішення Черкаської міської ради від 17.03.2016 №2-379, в оренду передається земельна ділянка загальною площею 2,0000 га, що за цільовим призначенням відноситься до категорії земель для культурно-оздоровчих потреб, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, а саме: земельна ділянка 1,3860га (кадастровий номер :03:027:0045), площею 0,5840 га (кадастровий номер :03:027:0046), площею 0,0300 га (кадастровий номер :03:027:0047) під нежитлові будівлі. За функціональним використанням земельні ділянки площею 1,3860 га та площею 0,5840 га відносяться до категорії земель рекреаційного призначення та інші відкриті землі (землі відпочинку та спорту), земельна ділянка площею 0,0300га відноситься до земель комерційного використання. На земельній ділянці знаходяться такі об`єкти нерухомого майна та інфраструктури: нежитлові будівлі. Обов`язковими для діяльності орендаря є наступні обмеження: на земельну ділянку площею 1,3860 га пов`язані з розміщенням земельної ділянки у водоохоронній зоні, прибережній смузі вздовж річок, навколо водойм та на островах, та із розміщенням земельної ділянки в охоронній зоні навколо об`єкту культурної спадщини, на земельну ділянку площею 0,5840 га пов`язані із розміщенням земельної ділянки у водоохоронній зоні та частини земельної ділянки площею 0,0018 га в охоронній зоні навколо об`єкта культурної спадщини, на земельну ділянку площею 0,0300 га пов`язані із розміщенням земельної ділянки у водоохоронній зоні та частини земельної ділянки площею 0,0054 га в охоронній зоні навколо об`єкта культурної спадщини.

При цьому, у відповідності до витягів з Державного земельного кадастру від 25.09.2014: категорія земель для земельної ділянки з кадастровим номером :03:027:0042 площею 0,6385 га землі водного фонду; цільове призначення: для культурно-оздоровчих потреб, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей; вид використання - для культурно-оздоровчих потреб, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей; зареєстровані обмеження у використанні земельної ділянки водоохоронна зона (площа, на яку поширюється обмеження 0,6385 га, безстроково), прибережні захисні смуги вздовж річок, навколо водойм та на островах (площа, на яку поширюється обмеження 0,6385 га, безстроково), охоронна зона навколо об`єкта культурної спадщини (площа, на яку поширюється обмеження 0,6385 га, безстроково), категорія земель для земельної ділянки з кадастровим номером :03:027:0043 площею 0,3438 га землі рекреаційного призначення; цільове призначення для культурно-оздоровчих потреб, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей; вид використання - для культурно-оздоровчих потреб, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей; зареєстровані обмеження у використанні земельної ділянки водоохоронна зона (площа, на яку поширюється обмеження 0,3438 га, безстроково), охоронна зона навколо об`єкта культурної спадщини (площа, на яку поширюється обмеження 0,0034 га, безстроково), категорія земель для земельної ділянки з кадастровим номером :03:027:0044 площею 0,0300 га землі рекреаційного призначення; цільове призначення для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення; вид використання - для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення; зареєстровані обмеження у використанні земельної ділянки водоохоронна зона (площа, на яку поширюється обмеження 0,0300 га, безстроково), охоронна зона навколо об`єкта культурної спадщини (площа, на яку поширюється обмеження 0,0055 га, безстроково), категорія земель для земельної ділянки з кадастровим номером :03:027:0045 площею 1,3860 га землі водного фонду; цільове призначення: для культурно-оздоровчих потреб, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей; вид використання - для культурно-оздоровчих потреб, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей; зареєстровані обмеження у використанні земельної ділянки прибережні захисні смуги вздовж річок, навколо водойм та на островах (площа, на яку поширюється обмеження, 1,3860 га, безстроково), водоохоронна зона (площа, на яку поширюється обмеження 1,3860 га, безстроково), охоронна зона навколо об`єкта культурної спадщини (площа, на яку поширюється обмеження 1,3860 га, безстроково).

Згідно з витягами з Державного земельного кадастру від 09.07.2024 - категорія земель для земельної ділянки з кадастровим номером :03:027:0044 площею 0,0300 га землі житлової та громадської забудови; вид цільового призначення « 03.08» для будівництва та обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування; зареєстровані обмеження у використанні земельної ділянки водоохоронна зона (площа, на яку поширюється обмеження 0,0300га, безстроково), зона охорони пам`ятки культурної спадщини (площа, на яку поширюється обмеження 0,0055 га, безстроково), від 20.06.2024 - категорія земель для земельної ділянки з кадастровим номером :03:027:0043 площею 0,3438 га - землі житлової та громадської забудови; вид цільового призначення « 03.08» для будівництва та обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування; зареєстровані обмеження у використанні земельної ділянки водоохоронна зона (площа, на яку поширюється обмеження 0,3438 га, безстроково), зона охорони пам`ятки культурної спадщини (площа, на яку поширюється обмеження 0,0034 га, безстроково).

У відповідності до інформаційних довідок з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна від 11.06.2024: щодо земельної ділянки :03:027:0042, площа 0,6385 га, у блоці «Актуальна інформація про об`єкт речових прав» містяться додаткові відомості «на земельну ділянку площею 0,6385 га на підставі Земельного кодексу України встановлено безстрокове обмеження у використанні потрапляє у водоохоронну зону та прибережні смуги вздовж річок, навколо водойм та на островах.

На підставі Закону України «Про охорону культурної спадщини» встановлено безстрокове обмеження у використанні, що потрапляє в охоронну зону навколо об`єкта культурної спадщини», щодо земельної ділянки :03:027:0043, площа 0,3438 га, у блоці «Актуальна інформація про об`єкт речових прав» містяться додаткові відомості «На земельну ділянку площею 0,3438 га на підставі Земельного кодексу України встановлено безстрокове обмеження у використанні потрапляє у водоохоронну зону. На частину земельної ділянки площею 0,0034 га на підставі Закону України «Про охорону культурної спадщини» встановлено безстрокове обмеження у використанні потрапляє в охоронну зону навколо об`єкта культурної спадщини», щодо земельної ділянки :03:027:0044, площа 0,03 га, у блоці «Актуальна інформація про об`єкт речових прав» містяться додаткові відомості «На земельну ділянку площею 0,03 га на підставі Земельного кодексу України встановлено безстрокове обмеження у використанні потрапляє у водоохоронну зону. На частину земельної ділянки площею 0,0055 га на підставі Закону України «Про охорону культурної спадщини» встановлено безстрокове обмеження у використанні потрапляє в охоронну зону навколо об`єкта культурної спадщини», щодо земельної ділянки :03:027:0045, площа 1,386 га, у блоці «Актуальна інформація про об`єкт речових прав» містяться додаткові відомості «На земельну ділянку площею 1,3860 га на підставі Земельного кодексу України встановлено безстрокове обмеження у використанні потрапляє у водоохоронну зону, прибережні смуги вздовж річок, навколо водойм та на островах, а також на підставі Закону України «Про охорону культурної спадщини» встановлено безстрокове обмеження у використанні потрапляє в охоронну зону навколо об`єкта культурної спадщини».

22 лютого 2024 року Приватні підприємства «Камелот-В» та «Камелот-Н» звернулись з заявою до Департаменту «Центр надання адміністративних послуг» Черкаської міської ради за номером №01-17/9737, про надання містобудівних умов і обмежень для проектування об`єкта будівництва на земельній ділянці загальною площею 2,3983 га, кадастрові номери :03:027:0042, :03:027:0043, :03:027:0044, :03:027:0045, з короткою характеристикою об`єкта будівництва: висота 33 м, площа забудови 2000 кв.м., загальна площа 10000 кв.м., будівельний об`єм 49000 куб.м, відсоток забудови 10%.

Як наслідок, Наказом Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 19.03.2024 №1109 Приватному підприємству «Камелот-Н» та Приватному підприємству «Камелот-В» затверджені містобудівні умови і обмеження для проектування об`єкта будівництва апарт-готелю по вул. Князя Ольгерда, 15, 15/1 в м. Черкаси.

Згідно з витягом з містобудівної документації міста Черкаси на визначення обмежень у використанні території для містобудівних потреб від 19.03.2024 №01-17/9737 (додаток до наказу від 19.03.2024 №1109) містобудівні умови та обмеження видані для будівництва апарт-готелю на земельних ділянках з кадастровими номерами :03:027:0042, :03:027:0043, :03:027:0044, :03:027:0045. Функціональна зона території територія пляжу (приблизно 61%), територія громадських закладів (приблизно 39%) визначена згідно містобудівної документації «Внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація), затвердженої рішенням Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318». Містобудівні обмеження: реалізація містобудівної документації на частині земельної ділянки (приблизно 61%); охоронна зона навколо інженерних комунікацій; зона регулювання забудови (застосовується при будівництві нових, реконструкції з розширенням існуючих будівель і споруд); зона городища «Замкова гора»; об`єднана зона охорони пам`яток археології; зона заповідної території «Черкаська берегові схили»; зона рятівних археологічних досліджень; водоохоронна зона; прибережна захисна смуга. Вимоги до режиму використання: відповідно до п. 4 ст. 89 Водного кодексу України у прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах забороняється будівництво будь яких споруд (крім гідротехнічних, навігаційного призначення, гідрометричних та лінійних, а також інженерно-технічних і фортифікаційних споруд, огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій, майданчиків для занять спортом на відкритому повітрі, об`єктів фізичної культури і спорту, які не є об`єктами нерухомості), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів. Застереження: заборона на проведення будівельних робіт без відповідних заходів передбачених чинним пам`яткоохоронним законодавством; підтоплені території з підвищеним рівнем ґрунтових вод (0,5 3 м), необхідність заходів проти підтоплення ґрунтовими водами; рекомендація при опорядженні фасаду будівлі врахувати «Дизайн-код фасадів міста Черкаси». Відповідність намірів містобудівній документації: містобудівні потреби частково відповідають діючій містобудівній документації міста Черкаси.

У пункті 3 Загальних даних містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва «будівництво апарт-готелю по вул. Князя Ольгерда, 15, 15/1», затверджених спірним наказом, вказано, що згідно з генеральним планом міста Черкаси, затвердженим рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 №3-505, земельні ділянки належать до території громадських закладів (39%), території пляжу (61%). Цільове призначення земельних ділянок для культурно-оздоровчих потреб, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, категорія земель землі водного фонду, землі рекреаційного призначення. Будівництво вести на території громадських закладів, поза межами прибережно-захисної смуги.

Пунктом 8 містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва «будівництво апарт-готелю по вул. Князя Ольгерда, 15, 15/1, затверджених спірним наказом, визначено, що об`єкт будівництва потрапляє в межі зони регулювання забудови, та встановлено в проектних пропозиціях будівництва апарт-готелю по вул. Князя Ольгерда, 15, 15/1 провести всебічні композиційні обґрунтування рішень щодо поверховості, типу будинків, розміщення, функціонального призначення, композиційних зв`язків з історичним центром, які мають виконуватися в рамках проектних проробок чи містобудівного (історико-містобудівного) обґрунтування, що передбачено у пояснювальній записці Плану зонування території міста Черкаси. Земельні ділянки, на яких планується будівництво, потрапляють в межі зони археологічних досліджень, об`єднаної зони охорони пам`яток археології, зони городища «Замкова Гора». Проектною документацією передбачити і забезпечити проведення відповідних заходів та отримання необхідних погоджувальних документів, відповідно до вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини». Будівельні роботи розпочинати тільки після отримання відповідного висновку, погодження органу охорони культурної спадщини. Земельні ділянки розташовані в водоохоронній зоні та прибережній захисній смузі. Врахувати вимоги п. 4 ст. 89 Водного кодексу України, ст. 60-61 Земельного кодексу України. Забезпечити безперешкодний доступ громадян до узбережжя водних об`єктів для загального водокористування відповідно до статті 88 Водного кодексу України.

У відповідності до висновку Інституту археології НАН України від 18.06.2024 №125/01-21-349 про проведення попередніх археологічних досліджень земельних ділянок з кадастровими номерами :03:027:0043, :03:027:0044 земельні ділянки розташовані в межах об`єднаної охоронної зони пам`яток археології м. Черкаси та в парково-рекреаційній зоні, поза межами пам`яток археології. Згідно з висновком Інституту археології НАН України від 18.06.2024 №125/01-21-348 про проведення попередніх археологічних досліджень земельної ділянки з кадастровим номером :03:027:0045 земельна ділянка аналогічно розташована в межах об`єднаної охоронної зони пам`яток археології м. Черкаси та в парково-рекреаційній зоні поза межами пам`яток археології.

При цьому, згідно листів Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 03.07.2024 №02/01-05.01-26/634/02/01-05.01-06/18094 та № 02/01-05.01-06/625/02/01-05.01-06/18059, відповідно до висновків Інституту археології НАН України земельна ділянка за адресою: вул. Князя Ольгерда, 15, м. Черкаси (кадастровий №:03:027:0045), площею 1,386 га, знаходиться за межами об`єктів культурної спадщини; земельна ділянка за адресою: вул. Князя Ольгерда, 15, м. Черкаси (кадастровий №:03:027:0043 та №:03:027:0044), площею 0,3738 га, знаходиться за межами об`єктів культурної спадщини, разом з тим, згідно з картографічними матеріалами (в т. ч. з Генеральним планом розвитку міста Черкаси), зазначені земельні ділянки перебувають в охоронній зоні пам`ятки археології місцевого значення городище «Замкова гора», взятої на облік рішенням виконавчого комітету Черкаської обласної ради народних депутатів від 26.06.1990 №116.

Не погоджуючись з виданим наказом позивач звернувся з відповідним позовом до суду.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки відповідач при прийнятті Наказу від 19.03.2024 №1109 діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами, тому підстави для скасування спірних містобудівних умов та обмежень - відсутні.

Колегія суддів погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності врегульовано Законом України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності», який, згідно з преамбулою до цього Закону, є основним нормативно-правовим актом, що встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

За визначенням понять, наведеним у пунктах 2, 3, 7, 8 та 13 частини першої статті 1 вказаного Закону генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту; детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території; містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій; містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією; територія - частина земної поверхні з повітряним простором та розташованими під нею надрами у визначених межах (кордонах), що має певне географічне положення, природні та створені в результаті діяльності людей умови і ресурси.

Відповідно до частини другої статті 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» інструментом державного регулювання планування територій є містобудівна документація, яка поділяється на документацію державного, регіонального та місцевого рівнів.

Згідно з частинами першою, третьою статті 8 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.

Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

Відповідно до статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури, іншими спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

Частиною п`ятою статті 24 вказаного Закону визначено, що уповноважені органи з питань містобудування та архітектури і центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, забезпечують відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, про наявність обмежень і обтяжень земельних ділянок, містобудівні умови та обмеження в містобудівному і Державному земельному кадастрах.

Згідно з Положенням про Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого рішенням розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 27 січня 2011 року №90, Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент) є структурним підрозділом виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), підпорядковується Київському міському голові, підзвітний та підконтрольний Київській міській раді, а з питань виконання функцій державної виконавчої влади - Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України.

Відповідно до пункту 6.43 вказаного Положення до завдань Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) відноситься надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.

З аналізу вищевикладених норм вбачається, що відповідний уповноважений орган містобудування та архітектури, здійснивши розгляд заяви про намір щодо забудови земельної ділянки, поданою фізичною або юридичною особою, наділений повноваженнями з надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень з обґрунтуванням підстав такої відмови.

Згідно норм статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва. Суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів. Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради вживає заходів щодо організації комплексної забудови територій відповідно до вимог цього Закону. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; 6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування.

Пунктом 1 частини першої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» основними складовими вихідних даних, відповідно до частини 1 статті 29 Закону №3038-VI, є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.

Таким чином, містобудівні умови та обмеження є складовою вихідних даних, отримання яких є необхідною умовою для набуття власниками земельних ділянок або землекористувачами права на забудову земельної ділянки. Містобудівні умови та обмеження є видом містобудівної документації та визначають комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва, дотримання яких є обов`язковим для всіх суб`єктів містобудівної діяльності.

Частиною другою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови га обмеження для проектування об`єкта будівництва.

Приписами частини третьої вказаної статті 29 Закону визначено, що містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні па безоплатній основі за заявою замовника (із зазначенням кадастрового номера земельної ділянки), до якої додаються: 1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію - у разі, якщо речове право на земельну ділянку не зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно; 2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці - у разі, якщо право власності на об`єкт нерухомого майна не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації); 3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000.

Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.

У той же час, відповідно до частини четвертої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є: 1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень; 2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці; 3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Відповідно до частини п`ятої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження містять зокрема: гранично допустиму висотність будинків, будівель та споруд у метрах; планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання.

У силу вимог частини восьмої вказаної статті містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника. Внесення змін до містобудівних умов та обмежень може здійснювати орган, що їх надав, за заявою замовника або за рішенням суду. Скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється зокрема за рішенням суду.

Таким чином, з вищевикладених норм вбачається, що містобудівні умови та обмеження є складовою вихідних даних, отримання яких є необхідною умовою для набуття власниками земельних ділянок або землекористувачами права на забудову земельної ділянки. Містобудівні умови та обмеження є видом містобудівної документації та визначають комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією, дотримання яких є обов`язковим для всіх суб`єктів містобудівної діяльності. Такі обмеження також стосуються встановлення додаткових вимог та обмежень для об`єктів будівництва в охоронних зонах пам`яток культурної спадщини та межах історичних ареалів населених місць.

Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 21.08.2018 у справі № 445/765/16-а, від 27.02.2019 у справі № 809/721/18, від 10.10.2019 у справі № 260/1499/18, від 20.02.2020 у справі № 813/52/13-а, від 14.02.2023 у справі № 640/24975/21.

Колегія суддів зазначає, що саме у містобудівних умовах та обмеженнях забудови земельної ділянки, спеціально уповноважений суб`єкт владних повноважень має викласти свої вимоги до планування майбутнього будівництва на відповідних земельних ділянках. Тобто, орган, який видає містобудівні умови та обмеження, безпосередньо у самому документі визначає всі планувальні обмеження.

Водночас, містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки не є документом дозвільного характеру, вони не дають право на забудову земельної ділянки, на виконання будівельних робіт. Основною метою надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки є, передусім, визначення відповідності намірів забудови діючий містобудівній документації та визначення основних, передбачених державними будівельними нормами вимог, на підставі яких в подальшому має розроблятись проектна документація на будівництво об`єкту.

Як свідчать матеріали справи, Наказом Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 19.03.2024 №1109 Приватному підприємству «Камелот-Н» та Приватному підприємству «Камелот-В» затверджені містобудівні умови і обмеження для проектування об`єкта будівництва апарт-готелю по вул. Князя Ольгерда, 15, 15/1 в м. Черкаси.

У пункті 3 Загальних даних містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва «будівництво апарт-готелю по вул. Князя Ольгерда, 15, 15/1», затверджених спірним наказом, вказано, що згідно з генеральним планом міста Черкаси, затвердженим рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 №3-505, земельні ділянки належать до території громадських закладів (39%), території пляжу (61%). Цільове призначення земельних ділянок для культурно-оздоровчих потреб, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, категорія земель землі водного фонду, землі рекреаційного призначення. Будівництво вести на території громадських закладів, поза межами прибережно-захисної смуги.

Пунктом 8 містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва «будівництво апарт-готелю по вул. Князя Ольгерда, 15, 15/1, затверджених спірним наказом, визначено, що об`єкт будівництва потрапляє в межі зони регулювання забудови, та встановлено в проектних пропозиціях будівництва апарт-готелю по вул. Князя Ольгерда, 15, 15/1 провести всебічні композиційні обґрунтування рішень щодо поверховості, типу будинків, розміщення, функціонального призначення, композиційних зв`язків з історичним центром, які мають виконуватися в рамках проектних проробок чи містобудівного (історико-містобудівного) обґрунтування, що передбачено у пояснювальній записці Плану зонування території міста Черкаси. Земельні ділянки, на яких планується будівництво, потрапляють в межі зони археологічних досліджень, об`єднаної зони охорони пам`яток археології, зони городища «Замкова Гора». Проектною документацією передбачити і забезпечити проведення відповідних заходів та отримання необхідних погоджувальних документів, відповідно до вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини». Будівельні роботи розпочинати тільки після отримання відповідного висновку, погодження органу охорони культурної спадщини. Земельні ділянки розташовані в водоохоронній зоні та прибережній захисній смузі. Врахувати вимоги п. 4 ст. 89 Водного кодексу України, ст. 60-61 Земельного кодексу України. Забезпечити безперешкодний доступ громадян до узбережжя водних об`єктів для загального водокористування відповідно до статті 88 Водного кодексу України.

У відповідності до статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 №1805-III (надалі - Закон №1805-III) зони охорони пам`ятки, історико-культурного заповідника, історико-культурної заповідної території - встановлювані навколо території пам`ятки, історико-культурного заповідника, історико-культурної заповідної території охоронна зона, зона регулювання забудови, зона охоронюваного ландшафту, зона охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання.

Стаття 14-1 вказаного Закону визначає територією пам`ятки територію, історично і топографічно пов`язану з розпланувально-просторовою еволюцією пам`ятки, для якої визначається спеціальний охоронний режим її використання з метою збереження цілісності пам`ятки.

У свою чергу, Земельний кодекс України закріплює, що до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам`ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби (стаття 53).

Згідно частини другої статті 54 Земельного кодексу України Ннавколо історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, об`єктів культурної всесвітньої спадщини, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб, які надані та використовуються для потреб охорони культурної спадщини, пам`яток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів) встановлюються зони охорони пам`яток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель.

При цьому, у відповідності до статті 32 Закону №1805-III з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій та об`єктів всесвітньої спадщини визначаються зони охорони (охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару) і буферні зони.

Межі та режими використання зон охорони визначаються науково-проектною документацією, що складається за результатами проведених досліджень.

Режим використання зон охорони встановлює обмеження діяльності у використанні відповідної території (земель).

Порядок визначення меж і режимів використання зон охорони, затвердження науково-проектної документації та внесення змін до неї встановлюється Кабінетом Міністрів України. Зміна визначених меж і режимів використання зон охорони здійснюється відповідно до цієї статті.

До визначення у встановленому порядку відповідно до частини першої цієї статті зон охорони межі зони охорони становлять: у межах населених пунктів - 100 метрів від межі території пам`ятки, історико-культурного заповідника, історико-культурної заповідної території; за межами населених пунктів - 300 метрів від межі території пам`ятки, історико-культурного заповідника, історико-культурної заповідної території.

У межах зон охорони забороняється проведення: робіт з нового будівництва на відстані, меншій за суму подвійної висоти пам`ятки, що охороняється, та висоти запланованої новобудови; будівельних робіт на існуючих об`єктах, якщо наслідком виконання таких робіт стане збільшення висотності такого об`єкта або збільшення більш як на 15 відсотків зовнішніх геометричних розмірів його фундаменту (крім територій пам`яток археології), або зменшення відстані від такого об`єкта до пам`ятки, що охороняється, понад граничний рівень, який визначається як подвійна сума висоти пам`ятки та висоти такого об`єкта.

Земляні роботи в межах зони охорони проводяться виключно за умови проведення попередніх археологічних розвідок.

Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 14.08.2015 №193 затверджено Перелік класів об`єктів містобудівного кадастру, відповідно до якого існує група «Об`єкти планувальних обмежень» під кодом 07, яка має підгрупу «Зони охорони пам`яток культурної спадщини» під кодом 05, до якої входять класи об`єктів: Охоронні зони, Зони регулювання забудови, Археологічні охоронні зони; Зони охоронюваного ландшафту. Водночас існує Група «Об`єкти (пам`ятки) культурної спадщини» під кодом 08, яка має Підгрупу «Об`єкти (пам`ятки) культурної спадщини» під кодом 01, до якої входять класи об`єктів: Археологічні об`єкти; Історичні об`єкти; Об`єкти монументального мистецтва; Об`єкти архітектури; Об`єкти містобудування; Об`єкти садово-паркового мистецтва; Об`єкти ландшафтні.

З аналізу вищевикладеного вбачається, що правовий режим охоронних зон та історичних ареалів має спільні елементи з правовим режимом земель історико-культурного призначення, однак не є тотожним.

Слід зазначити, що стаття 34 Закону «Про охорону культурної спадщини» була змінена Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо охорони культурної спадщини» від 09.09.2010 №2518 шляхом викладення у новій редакції, яка діє на даний час, а саме: «Землі, на яких розташовані пам`ятки, історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення, включаються до державних земельних кадастрів, планів землекористування, проектів землеустрою, іншої проектно-планувальної та містобудівної документації».

Як наслідок, щодо потрапляння спірних земельних ділянок, для яких видані містобудівні умови і обмеження, у зону городища «Замкова гора», слід зазначити наступне.

Як свідчать матеріали справи, відповідно до Переліку та режиму використання пам`яток культури, історії та археології м. Черкаси», розробленим археологічною інспекцією при обласному управлінні культури та Інститутом «Діпромісто», погодженим Міністерством культури України та Черкаською обласною археологічною інспекцією при обласному управлінні культури облдержадміністрації (далі також Перелік), взята на облік рішенням Черкаського облвиконкому № 116 від 26.06.1990 пам`ятка №2217 Городище «Замкова гора» має наступні межі: «від Долини троянд по Замковому узвозу та вул. О.Дашкевича (№№ 1,3), далі дворами до вул. Смілянської і по вул. Смілянській до вул. Гагаріна, вздовж вул. Гагаріна по нижній терасі до Замкового узвозу».

Наданий паспорт об`єкта (пам`ятки) культурної спадщини Городище «Замкова гора», складений старшим науковим співробітником Інституту археології НАН України, археологом-кандидатом історичних наук Куштаном Д.П. 09.10.2023, підписаний керівником Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської державної обласної адміністрації Шабатіним О.О. містить серед іншого Схему розташування пам`ятки археології місцевого значення городище «Замкова гора» (держ. №2217) на супутниковому знімку.

Дані складеного 09.10.2023 паспорту щодо меж розташування пам`ятки №2217 Городище «Замкова гора» узгоджуються з межами, зазначеними у документі «Перелік та режим використання пам`яток культури, історії та археології м. Черкаси», і свідчать, що земельні ділянки щодо яких видані спірні містобудівні умови та обмеження не потрапляють у зону пам`ятки №2217.

Зазначене узгоджується також із висновком Інституту археології НАН України від 18.06.2024 №125/01-21-349 про проведення попередніх археологічних досліджень земельних ділянок з кадастровими номерами :03:027:0043, :03:027:0044, відповідно до якого земельні ділянки розташовані в межах об`єднаної охоронної зони пам`яток археології м. Черкаси та в парково-рекреаційній зоні, поза межами пам`яток археології, а також Висновком Інституту археології НАН України від 18.06.2024 №125/01-21-348 про проведення попередніх археологічних досліджень земельної ділянки з кадастровим номером :03:027:0045, відповідно до якого земельна ділянка аналогічно розташована в межах об`єднаної охоронної зони пам`яток археології м. Черкаси та в парково-рекреаційній зоні поза межами пам`яток археології.

При цьому, у відповідності до листів Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 03.07.2024 №02/01-05.01-26/634/02/01-05.01-06/18094 та № 02/01-05.01-06/625/02/01-05.01-06/18059 згідно з картографічними матеріалами (в т. ч. з Генеральним планом розвитку міста Черкаси), земельні ділянки :03:027:0043, :03:027:0044, :03:027:0045 перебувають в охоронній зоні пам`ятки археології місцевого значення городище «Замкова гора», взятої на облік рішенням виконавчого комітету Черкаської обласної ради народних депутатів від 26.06.1990 №116.

За даними висновків Інституту археології НАН України від 18.06.2024 №125/01-21-349 та №125/01-21-348 роботи проводилися за кваліфікаційним документом №058/24 від 22.02.2024 та дозволом МКІП №40/24 від 12.03.2024, виданими на ім`я старшого наукового співробітника Інституту археології НАН України, кандидата історичних наук Куштана Д.П.

При цьому, зазначений вище Перелік окремо містить також межі пам`ятки №2216 «Охоронна зона городища «Замкова гора»: «Проходить по берегу Кременчуцького водосховища від спуску Пожежного до вул. Жужоми, від вул. Жужоми по вул. Гагаріна до створу з вул. Леніна. Схилом верхньої тераси до вул. Хрещатик, вул. Хрещатик до вул. Слави, від вул. Слави до вул. Дзержинського, вул. Дзержинського до спуску Пожежного, вказаним спуском до Кременчуцького водосховища».

Крім того, вказаний Перелік також підтверджує відсутність заборони ведення будівництва не тільки на території зон охорони пам`яток археології, але й на територій самих пам`яток археології за умови обов`язковості проведення попередніх археологічних досліджень та погоджень з відповідними державними органами, оскільки встановлює, що «в межах зон охорони пам`яток археології, як і на території самих пам`яток, забороняється проведення земельних, будівельних та інших робіт, а також господарська діяльність без попередніх археологічних досліджень (розвідувальні шурфи, траншеї і т. ін.) та погоджень з державними органами охорони пам`яток.

У свою чергу, будівельними нормами ДБН «Планування та забудова територій» (ДБН Б.2.2-12:2019) встановлено охоронні зони навколо будинків і споруд (пп. 13.1.4 п. 13 «Території історичної забудови, пам`яток та об`єктів культурної спадщини») у разі відсутності розроблених і затверджених в установленому порядку зон охорони.

Таким чином, Міністерство розвитку громад та територій передбачило, що у випадку відсутності історико-архітектурного опорного плану проектування повинно здійснюватись з врахуванням вимог ДБН Б.2.2-12:2019 щодо охоронних зон.

Вищевказані положення статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» також містять визначені зони охорони, які мали б бути встановлені в історико-архітектурному опорному плані.

Зазначене свідчить, що законодавство передбачає можливість ведення будівництва за відсутності історико-архітектурного опорного плану при дотриманні вимог норм, які захищають культурну спадщину.

У той же час, позиція прокурора зводиться до того, що земельні ділянки історико-культурного призначення (земельні ділянки, на яких розташовані: пам`ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі) історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби) можуть використовуватися: для забезпечення охорони об`єктів культурної спадщини (08.01), для розміщення та обслуговування музейних закладів (08.02), для іншого історико-культурного призначення (08.03), для цілей підрозділів 08.01-08.03, 08.05 для збереження та використання земель природно-заповідного фонду (08.04), земельні ділянки запасу (земельні ділянки, які не надані у власність або користування громадянам чи юридичним особам) (08.05).

При цьому, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації відповідно до листів від 03.07.2024 №02/01-05.01-26/634/02/01-05.01-06/18094 та № 02/01-05.01-06/625/02/01-05.01-06/18059, будучи поінформованим стосовно наміру будівництва апарт-готелю на земельних ділянках, щодо яких видано спірні містобудівні умови і обмеження, незважаючи на їх наявні категорії та цільові призначення не заперечує саму можливість такого будівництва за умови врахування заявниками під час проектування положень історико-архітектурного опорного плану м. Черкаси та положень Закону «Про охорону культурної спадщини».

У свою чергу, відповідно до рішення виконавчого комітету Черкаської обласної ради народних депутатів від 29.03.1991 №64 заповідна територія «Черкаські берегові схили» оголошена такою на площі 2850 га, пунктом 2 встановлює погодження проектування будь-яких об`єктів, а також проведення земляних, намивних, будівельних робіт на заповідній території з державними органами охорони пам`яток історії та культури, державними органами охорони природи.

Таким чином, за дотриманням умов визначених рішенням виконкому Черкаської обласної ради від 29.03.1991 №64 та Переліком та режимом використання пам`яток культури, історії та археології м. Черкаси, що врегульовує їх режими використання з урахуванням розташування у межах заповідної території «Черкаські берегові схили» для етапу проектування будь якого об`єкту, відсутні порушення під час видачі спірних містобудівних умов та обмежень, з урахуванням того, що такі вимоги були враховані при прийнятті містобудівних умов та обмежень.

Згідно з нормами статті 54-1 Земельного кодексу України з метою охорони культурної спадщини на використання земель у межах території пам`ятки культурної спадщини, історико-культурного заповідника, історико-культурної заповідної території, охоронюваної археологічної території, музею просто неба, меморіального музею-садиби, зон охорони, буферної зони, історичного ареалу населеного місця, території об`єкта культурної всесвітньої спадщини встановлюються обмеження відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Обмеження у використанні земель у межах території пам`ятки культурної спадщини, історико-культурного заповідника, історико-культурної заповідної території, охоронюваної археологічної території, музею просто неба, меморіального музею-садиби, зон охорони, історичного ареалу населеного місця, буферної зони, території об`єкта культурної всесвітньої спадщини поширюються на усі розташовані в межах цих територій та об`єктів землі незалежно від їх цільового призначення. Межі території, на яку поширюються такі обмеження, визначаються відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини» і зазначаються в документації із землеустрою, містобудівній документації, науково-проектній документації у сфері охорони культурної спадщини. Відомості про зазначені обмеження у використанні земель вносяться до Державного земельного кадастру.

Режим використання земель у межах території пам`ятки культурної спадщини, історико-культурного заповідника, історико-культурної заповідної території, охоронюваної археологічної території, музею просто неба, меморіального музею-садиби, зон охорони, історичного ареалу населеного місця, буферної зони, території об`єкта культурної всесвітньої спадщини визначається науково-проектною документацією у сфері охорони культурної спадщини, а до затвердження такої документації - Законом України «Про охорону культурної спадщини».

З аналізу вищевикладних випливає, що на даний час для застосування спеціального правового режиму використання земель цільове призначення земельної ділянки немає значення. Віднесення земель до історико-культурного призначення має за мету встановлення режиму охорони культурної спадщини. Вимоги, зазначені у спірних містобудівних умовах і обмеженнях, дають змогу цього досягти.

Як свідчать матеріали справи, Генеральний план м. Черкаси затверджений рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 №3-505.

План зонування території міста Черкаси затверджений рішенням Черкаської міської ради від 04.12.2014 №2-513.

Рішенням Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318 була затверджена містобудівна документація «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)», пунктом 4 якого дія Плану зонування в частині, що суперечить внесеним змінам до Генерального плану міста була зупинена.

У відповідності до фрагментів Генерального плану м. Черкаси, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 та рішенням від 13.05.2021, та фрагментів Плану зонування території міста Черкаси визначення території з відповідним схематичним позначенням площі конкретної зони є наступним:

- для земельної ділянки :03:027:0042 по генплану (1) - територія зелених насаджень загального користування, територія громадських закладів, по генплану (2) - територія пляжів, територія громадських закладів; визначення функціональної зони Р-3п (перспективна рекреаційна зона озеленених територій загального користування), Г-1п (перспективна ділова зона);

- для земельної ділянки :03:027:0043 по генплану (1) територія громадських закладів, вулично-дорожня мережа, по генплану (2) територія громадських закладів; визначення функціональної зони Г-1п (перспективна ділова зона), ТР-3 зона транспортної інфраструктури;

- для земельної ділянки :03:027:0044 по генплану (1) територія громадських закладів, вулично-дорожня мережа, по генплану (2) територія громадських закладів; визначення функціональної зони Г-1п перспективна ділова зона;

- для земельної ділянки :03:027:0045 по генплану (1) територія зелених насаджень загального користування, територія громадських закладів; по генплану (2) територія пляжів, територія громадських закладів; визначення функціональної зони Р-3п (перспективна рекреаційна зона озеленених територій загального користування), Г-1п (перспективна ділова зона).

У той же час, спірними містобудівними умовами та обмеженнями встановлено допустимий відсоток забудови до 10%, будівництво вести на території громадських закладів.

Також згідно вказаного вище Висновку Інституту археології НАН України від 18.06.2024 №125/01-21-348, складеного відносно земельної ділянки :03:027:0045 площею 1,386 га, ведення будівництва планується на площі розміром 0,20 га.

Таким чином, приймаючи до уваги співвідношення розміщення виду будівництва з встановленими містобудівною документацією зон, відсутні порушень при видачі містобудівних умов та обмежень.

Щодо потрапляння земельних ділянок з кадастровими номерами :03:027:0042, :03:027:0045 у межі прибережної захисної смуги, слід вказати таке.

Згідно приписів статті 88 Водного кодексу України з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм в межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги.

Прибережні захисні смуги встановлюються по берегах річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною: для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менше 3 гектарів - 25 метрів; для середніх річок, водосховищ на них та ставків площею більше 3 гектарів - 50 метрів; для великих річок, водосховищ на них та озер - 100 метрів.

Якщо крутизна схилів перевищує три градуси, мінімальна ширина прибережної захисної смуги подвоюється.

Прибережні захисні смуги встановлюються на земельних ділянках всіх категорій земель, крім земель морського і внутрішнього водного транспорту.

Землі прибережних захисних смуг перебувають у державній та комунальній власності та можуть надаватися в користування лише для цілей, визначених цим Кодексом.

У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням містобудівної документації.

Прибережні захисні смуги в межах населених пунктів встановлюються згідно з комплексними планами просторового розвитку територій територіальних громад, генеральними планами населених пунктів, а в разі їх відсутності або якщо зазначеною містобудівною документацією межі таких смуг не встановлені, вони визначаються шириною 100 метрів від урізу води морів, морських заток і лиманів, а для інших водних об`єктів - згідно з частиною другою цієї статті. Межі прибережних захисних смуг, пляжних зон зазначаються в документації із землеустрою, містобудівній документації та позначаються органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування на місцевості інформаційними знаками. Відомості про межі прибережних захисних смуг, пляжних зон вносяться до Державного земельного кадастру як відомості про обмеження у використанні земель.

Тотожна норма міститься у частині другій статті 60 Земельного кодексу України, згідно якої прибережні захисні смуги встановлюються по берегах річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною: а) для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менш як 3 гектари - 25 метрів; б) для середніх річок, водосховищ на них, водойм, а також ставків площею понад 3 гектари - 50 метрів; в) для великих річок, водосховищ на них та озер - 100 метрів.

При крутизні схилів більше трьох градусів мінімальна ширина прибережної захисної смуги подвоюється.

Відповідно до абзаців 2 та 3 частини третьої статті 60 Земельного кодексу України межі прибережних захисних смуг, пляжних зон зазначаються в документації із землеустрою, містобудівній документації на місцевому та регіональному рівнях та позначаються органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування на місцевості інформаційними знаками. Відомості про межі прибережних захисних смуг, пляжних зон вносяться до Державного земельного кадастру як відомості про обмеження у використанні земель.

Прибережні захисні смуги в межах населених пунктів встановлюються згідно з комплексними планами просторового розвитку територій територіальних громад, генеральними планами населених пунктів, а в разі їх відсутності або якщо містобудівною документацією межі таких смуг не встановлені, вони визначаються шириною 100 метрів від урізу води морів, морських заток і лиманів, а для інших водних об`єктів - згідно з частиною другою цієї статті.

Аналогічні норми містить Порядок визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 08.05.1996 №486, зокрема його пункти 5 та 10, за якими межі водоохоронних зон визначаються згідно з проектами землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів, крім випадків, встановлених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», та/або комплексними планами просторового розвитку територій територіальних громад, та/або генеральними планами населених пунктів, які розробляються в порядку, визначеному Земельним кодексом України, Законами України «Про землеустрій» і «Про регулювання містобудівної діяльності», зазначаються в документації із землеустрою, містобудівній документації на місцевому та регіональному рівні.

Відомості про межі водоохоронних зон, прибережних захисних смуг та пляжних зон вносяться до Державного земельного кадастру як відомості про обмеження у використанні земель.

У межах населених пунктів водоохоронні зони, прибережні захисні смуги та пляжні зони встановлюються згідно з комплексними планами просторового розвитку територій територіальних громад та генеральними планами населених пунктів, а в разі їх відсутності або коли зазначеною містобудівною документацією межі таких смуг не встановлені: прибережні захисні смуги визначаються шириною 100 метрів від урізу води морів, морських заток і лиманів і збігаються з пляжними зонами, а для інших водних об`єктів - згідно з частиною другою статті 88 Водного кодексу України; водоохоронні зони визначаються за проектами землеустрою, зазначеними в пункті 5 цього Порядку.

У разі потреби межі водоохоронних зон, прибережних захисних смуг та пляжних зон можуть визначатися шляхом внесення змін до генеральних планів населених пунктів.

Як свідчать матеріали справи, у відповідності до фрагменту внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація) щодо земельних ділянок, відносно яких видані спірні містобудівні умови та обмеження, з наявним у ньому графічним позначенням прибережної захисної смуги, у поєднанні з відомостями наданих Витягів з Державного земельного кадастру вбачається визначення Генеральним планом меж прибережної захисної смуги.

Відповідно до відображення прибережної захисної смуги (100 метрів) на земельній ділянці кадастровий номер :03:027:0042 та земельній ділянці :03:027:0045, сформовані за допомогою програмного забезпечення «Геопортал містобудівного кадастру Черкаської міської ради» не підтверджують встановлення Генеральним планом м. Черкаси прибережної захисної смуги з порушенням норм статті 88 Водного кодексу України та статті 60 Земельного кодексу України.

Надані відображення не суперечать даним вказаного фрагменту з позначеною прибережною захисною смугою та оціненим фрагментам Генерального плану та фрагментам Плану зонування земельних ділянок :03:027:0042, :03:027:0043, :03:027:0044, :03:027:0045, якими графічно позначена у т.ч. для земельних ділянок :03:027:0042 та :03:027:0045 територія пляжів та територія громадських закладів, при відомостях пункту 3 Загальних даних містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва «будівництво апарт-готелю по вул. Князя Ольгерда, 15, 15/1» про територію пляжу - 61%, територію громадських закладів - 39% і умові вести будівництво на території громадських закладів, поза межами прибережно-захисної смуги.

У свою чергу частина перша та друга статті 37 Закону України «Про охорону культурної спадщини» закріплює, що режим використання зон охорони встановлює обмеження діяльності у використанні відповідної території (земель), визначає роботи, проведення яких у зонах охорони заборонено як таких, що порушують режим використання території в межах зони охорони, приписує земляні роботи в межах зони охорони проводити виключно за умови проведення попередніх археологічних розвідок (ст. 32). Будівельні, меліоративні, шляхові та інші роботи, що можуть призвести до руйнування, знищення чи пошкодження об`єктів культурної спадщини, проводяться тільки після повного дослідження цих об`єктів за рахунок коштів замовників зазначених робіт. Роботи на щойно виявлених об`єктах культурної спадщини здійснюються за наявності письмового дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини на підставі погодженої з ним науково-проектної документації.

Статтею 18 вказаного Закону визначено, що знахідки, одержані в результаті археологічних досліджень (нерухомі та рухомі предмети, які були пов`язані з об`єктом археологічної спадщини і виявлені під час археологічних досліджень), є державною власністю. Вони підлягають обліку та класифікації відповідно до методик, затверджених центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

Правовий режим скарбу визначається законодавством України. З моменту виявлення і до передачі на зберігання згідно із законодавством України знахідки охороняються державою нарівні з об`єктами музейного фонду України.

У тому випадку, коли досліджені елементи археологічної спадщини залишаються на місці (in situ), археолог разом з відповідним органом охорони культурної спадщини вживають заходів щодо їх консервації або музеєфікації.

Таким чином, виконання вимог отриманих містобудівних умов та обмежень, які є найпершою стадією забудови території і передують стадії проектування, передусім слугує визначенню можливості здійснення будівництва, що після проведення археологічних досліджень, з урахуванням встановлених містобудівною документацією умов до просторового розміщення об`єктів, у т.ч. за наявності прибережної захисної смуги, може бути підставою для прийняття рішення забудовником про припинення будівельного проекту або переходу до наступної стадії, пов`язаної з контролюючими повноваженнями декількох державних органів.

Відповідно до ст. 87 Водного кодексу України контроль за створенням водоохоронних зон і прибережних захисних смуг, а також за додержанням режиму використання їх територій здійснюється органами, що здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель, і центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

У свою чергу, Управлінням культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації надано паспорт об`єкта (пам`ятки) культурної спадщини «Культурний шар пізньосередньовічного міста» (реєстраційний №3966), яка взята на облік розпорядженням Черкаської обласної державної адміністрації від 12.03.1996 № 129 «Про доповнення списку пам`яток історії та культури області, що перебувають під охороною держави».

Відповідно до списку нововиявлених пам`яток археології та історії, прийнятих на державний облік «Пам`ятки археології» розпорядженням Черкаської обласної державної адміністрації від 12.03.1996 № 129, вбачається, що пам`ятка археології місцевого значення знаходяться: - «Культурний шар пізньосередньовічного міста» (державний реєстраційний № 3966) між вулицями Крилова, Добровольського, Гоголя, в межах плану міста 18 століття.

На думку апелянта, земельні ділянки загальною площею 2,3983 га (кадастровий номер :03:027:0042, :03:027:0043, :03:027:0044, :03:027:0045) знаходяться у межах пам`ятки археології місцевого значення «Культурний шар пізньосередньовічного міста» (державний реєстраційний № 3966), однак колегія суддів зазначені твердження оцінює критично, враховуючи, що вказане не підтверджується належними та допустимими доказами у справі.

Станом на даний час не розроблено та не прийнято Верховною Радою України жодних змін до законодавчих актів, щодо заборони здійснювати забудову в межах визначених історичних ареалів населених пунктів за відсутності у складі Генерального плану історико-архітектурного опорного плану.

При цьому, колегія суддів враховує, що 28.10.2024 ПП «Камелот-Н» та ПП «Камелот-В» надійшла заява про скасування виданих містобудівних умов і обмежень для проектування об`єкта будівництва по вул. Князя Ольгерда, 15, 15/1 в м. Черкаси, які затверджені наказом відповідача від 19.03.2024 №1109, та у подальшому були внесені відомості до Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва за реєстраційним номером MU01:8706-8448-5510-8766 про скасування виданих містобудівних умов і обмежень, що затверджені оскаржуваним наказом від 19.03.2024 №1109.

Проте, оскільки апеляційним судом переглядається рішення суду першої інстанції на предмет законності прийнятого Наказу від 19.03.2024 №1109 вимогам чинного законодавства, відтак колегія суддів розглядає справу саме в розрізі відповідності рішення суду першої інстанції нормам матеріального та процесуального права на момент його прийняття.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.

Інші доводи апеляційної скарги не спростовують докази, досліджені та перевірені в суді першої інстанції та не впливають на висновки суду, викладені в оскаржуваному рішенні.

За таких обставин, рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, і доводи апелянта, викладені у скарзі, не свідчать про порушення судом норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до неправильного вирішення справи.

Отже при ухваленні оскаржуваної постанови судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування.

За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд,

УХВАЛИВ :

Апеляційну скаргу заступника керівника Черкаської окружної прокуратури - залишити без задоволення.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2024 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України.

Головуючий суддя О.М. Оксененко

Судді О.М. Ганечко

В.В. Кузьменко