Справа № 420/28679/23
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2025-02-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 лютого 2025 року

м. Київ

справа № 420/28679/23

адміністративні провадження № К/990/40378/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Стеценка С.Г., Рибачука А.І., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації до Товариства з обмеженою відповідальністю «Універсал Дірект», треті особи Департамент культури, міжнародного співробітництва та європейської інтеграції Одеської міської ради, Товариство з обмеженою відповідальністю «Кредіт Інвестмент Груп», про зобов`язання відновити будівлю - пам`ятку містобудування та архітектури, за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Кредіт Інвестмент Груп» на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2024 року, прийняту у складі колегії суддів Лук`янчук О.В., Бітова А.І., Ступакової І.Г.,

УСТАНОВИВ:

ВСТУП

Під час розгляду цієї справи у касаційному порядку перед Верховним Судом постало питання, зокрема, про те, чи наявне у органу державної влади, в особі якого прокурор звернувся до суду з цим позовом, повноваження на захист інтересів держави у спірних правовідносинах у обраний прокурором спосіб.

Верховний Суд вважає, що орган охорони культурної спадщини не має права на звернення до суду з позовом до власника пам`ятки про зобов`язання її відновити. Прямої вказівки на це в законі не існує. У випадках, якщо пам`ятці загрожує знищення внаслідок невиконання її власником своїх обов`язків, у органу охорони культурної спадщини виникає право на пред`явлення позову про викуп пам`ятки.

Оскільки Департамент культури не є належним позивачем у цій справі, то це виключає й участь прокурора в його інтересах.

I. ІСТОРІЯ СПРАВИ

I.I Короткий зміст позовних вимог

1. У жовтні 2023 року заступник керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації (далі також прокурор, Департамент відповідно, позивач) звернувся до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Універсал Дірект» (далі також Товариство, ТОВ «Універсал Дірект», відповідач), треті особи Департамент культури міжнародного співробітництва та європейської інтеграції Одеської міської ради, Товариство з обмеженою відповідальністю «Кредіт Інвестмент Груп», у якому просив: зобов`язати ТОВ «Універсал Дірект» відновити будівлю - пам`ятку містобудування та архітектури місцевого значення - особняк Гавсевича, споруджений у 1903 році за проектом архітектора ОСОБА_1, розташований за адресою: м. Одеса, вул. Чорноморська, 1-Б (далі також спірний об`єкт культурної спадщини).

2. В обґрунтуванні підстав позову та зазначених у ньому вимог позивач наводив аргументи про те, що ТОВ «Універсал Дірект», будучи власником будівлі, яка є пам`яткою містобудування та архітектури місцевого значення, та за наявності охоронного договору не забезпечив її утримання у належному технічному стані, зокрема, не виконав зобов`язання щодо проведення першочергових протиаварійних, ремонтних та реставраційних робіт, що призвело до руйнування об`єкту.

3. Прокурор наголошував, що Департамент є органом, який уповноважений на реалізацію державної політики в сфері культури, охорони об`єктів культурної спадщини, тобто є органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.

4. Зазначав, що цей орган належним чином не здійснює захист інтересів держави у таких відносинах, зокрема на вживає усіх належних та можливих заходів, спрямованих на збереження спірного об`єкту культурної спадщини для нащадків, зокрема, шляхом зобов`язання відновити такий об`єкт особою, внаслідок бездіяльності та дій якої було пошкоджено пам`ятку архітектури.

5. У позові підкреслювалось, що відповідач, будучи власником пам`ятки архітектури місцевого значення, не виконує покладені на нього законом та охоронним договором обов`язки щодо утримання та збереження такого об`єкта культурної спадщини, внаслідок чого відбулось його часткове руйнування.

6. У зв`язку з вищенаведеним та в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор звернувся до суду з цим позовом.

I.II Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

7. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 9 квітня 2024 року у задоволенні позову відмовив, покликаючись на те, що Закон України «Про охорону культурної спадщини» не закріплює за Департаментом права на звернення до суду з будь-якими іншими позовними вимогами, окрім зазначених у статті 21 цього закону (про викуп пам`ятки).

8. Тому суд констатував, що зазначений прокурором орган не мав права на звернення до суду з такими позовними вимогами, які заявлені у поданому ним позові. Це, за позицією суду першої інстанції, свідчило про відсутність процесуальної дієздатності у позивача на подання позову у справі, яка розглядається, а відповідно й у прокурора також.

9. Крім того суд першої інстанції зауважував, що у цій справі прокурор просить суд зобов`язати відповідача вчинити дії які він вже зобов`язаний вчиняти відповідно до статей 24, 27, 47 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та охоронного договору. Запропонований у цій справі прокурором спосіб судового захисту інтересів держави, на думку суду, не є ефективним, оскільки приписами Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачені інші способи захисту - це викуп або стягнення шкоди.

10. Суд також зазначав, що в разі задоволення позовних вимог та зобов`язання відповідача відновити будівлю таке рішення суду жодним чином не породжує для нього інші зобов`язання крім вже існуючих та визначених України «Про охорону культурної спадщини», що свідчить про неефективність визначеного способу захисту.

11. П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 23 липня 2024 року таке рішення суду першої інстанції скасував та ухвалив нове судове рішення, яким позов задовольнив та зобов`язав відповідача відновити належну йому пам`ятку.

12. З покликанням на висновки щодо застосування норм права, викладені у постанові від 8 травня 2024 року у справі № 240/17530/23, суд апеляційної інстанції виклав у оскарженій постанові мотиви про те, що положеннями нормативно-правових актів, які стосуються діяльності органів виконавчої влади, не можуть бути визначені конкретні предмети і підстави позовів, з якими уповноважений орган має право звернутись до суду, оскільки зазначене було б неправомірним обмеженням повноважень такого органу у визначенні способу захисту та забезпечення здійснення захисту інтересів держави у судовому порядку.

13. Апеляційний суд визнав, що Департамент, в особі якого прокурор подав позов у справі, яка розглядається, у цьому випадку за законом має право на звернення до суду з метою захисту інтересів держави, які виражаються у загальносуспільному інтересі щодо збереження об`єктів культурної спадщини для прийдешніх поколінь, однак не здійснив захист цих інтересів у такий спосіб, що за нормами статті 23 Закону України «Про прокуратуру» є підставою для звернення прокурора з відповідним позовом.

14. Суд апеляційної інстанції також установив, що прокурор дотримався встановленого вищезгаданою статтею порядку звернення до суду з цим позовом в особі Департаменту, який, відповідно, набув процесуального статусу позивача.

15. У прийнятій в цій справі постанові апеляційного суду наведені й мотиви щодо незгоди з висновками суду першої інстанції стосовно обрання прокурором неналежного способу захисту інтересів держави, який ґрунтується на тому, що дії (заходи), які охоплюються вимогами поданого у цій справі позову прокурора, відповідач і так вже зобов`язаний вчинити в силу приписів статей 24, 27, 47 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

16. З цього приводу апеляційний суд зазначив, що стаття 66 Конституції України та Закон України «Про охорону культурної спадщини» дійсно містить положення про зобов`язання власника чи користувача пам`ятки архітектури не заподіювати шкоду культурній спадщині, утримувати пам`ятку в належному стані, захищати її від пошкодження, руйнування або знищення. Вказані положення містить і охоронний договір, укладений у спірних відносинах між органом охорони культурної спадщини та відповідачем.

17. Поряд із цим підкреслено, що обов`язок власника не використовувати власність на шкоду суспільству закріплено й у нормах статті 13 Конституції України.

18. Проте апеляційний суд зауважив, що саме невиконання відповідачем вищевказаних, передбачених законом, зобов`язань стосовно утримання, ремонту, реставрації та збереження пам`ятки й слугували підставами для звернення прокурора до суду з цим позовом. У позові стверджувалось, що допущена Товариством протиправна бездіяльність стосовно виконання покладених на нього Конституцією та законами України як на власника пам`ятки зобов`язань зумовила часткове руйнування пам`ятки. Підкреслено, що обов`язок її відновлення законом покладається саме на власника пам`ятки, який не демонструє наміру виконати такий обов`язок. Однак невиконання такого обов`язку призводить до порушення інтересів держави у сфері суспільних відносин щодо охорони культурної спадщини, а отже зумовлює наявність права на захист цих інтересів у судовому порядку, зокрема шляхом зобов`язання винної у руйнуванні об`єкта культурної спадщини особи вжити заходів (вчинити дій) щодо відновлення такого об`єкта.

19. У зв`язку з вказаним суд апеляційної інстанції вважав, що обраний прокурором спосіб захисту порушених у спірних правовідносинах інтересів держави відповідає завданню судочинства та ґрунтується на законі, узгоджується з фактичними обставинами справи, відтак є належним і забезпечує відновлення законності у цих відносинах.

20. З цих підстав апеляційний суд визнав необґрунтованою позицію суду першої інстанції, що захист інтересів держави у цьому випадку може здійснюватися виключно шляхом звернення до суду з позовом про викуп пам`ятки та відшкодування завданих Товариством збитків.

I.III Короткий зміст вимог касаційної скарги

21. Не погоджуючись із вищевказаною постановою апеляційного суду, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Кредіт Інвестмент Груп» подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

22. Судами попередніх інстанцій встановлено, що будівля по вул. Чорноморська, 1 - особняк Гавсевича, споруджений у 1903 році за проектом архітектора ОСОБА_1.

23. Рішенням Одеського обласного виконавчого комітету від 22 травня 1990 року № 160 вказана будівля прийнята під охорону держави як пам`ятка містобудування та архітектури місцевого значення та зареєстрована в реєстрі пам`яток місцевого значення на підставі наказу Міністерства культури і туризму від 16 червня 2007 року № 662/0/16-07 (охоронний номер 41-Од).

24. У поданому позові заступник прокурора вказував на те, що на підставі договору купівлі-продажу від 21 жовтня 2009 року, укладеного між управлінням обласної ради з майнових відносин та ТОВ «Міський андрологічний центр», будівлю по вул. Чорноморська, 1 (особняк Гавсевича), загальною площею 1168,4 кв.м., було відчужено на користь ТОВ «Міський андрологічний центр».

25. У подальшому, на підставі договору купівлі-продажу від 25 липня 2018 року вказаний об`єкт культурної спадщини був відчужений ТОВ «Міський андрологічний центр» на користь ТОВ «Універсал Дірект».

26. У пункті 8 вищевказаного договору купівлі-продажу вказано, що нежитлова будівля, яка відчужується за цим договором, є об`єктом культурної спадщини та прийнята під охорону держави рішенням Одеського обласного виконавчого комітету від 22 травня 1990 року № 160 як пам`ятка містобудування та архітектури місцевого значення, зареєстрована в реєстрі пам`яток місцевого значення на підставі наказу Міністерства культури і туризму від 16 червня 2007 року № 662/0/16-07 (охоронний номер 41-Од).

27. Покупцю роз`яснено вимоги статті 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини», відповідно до якої на Покупця покладається обов`язок протягом одного місяця з моменту виникнення у Покупця за договором купівлі-продажу права власності на предмет договору, укласти з Управлінням культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації відповідний охоронний договір на пам`ятку з викладенням його істотних умов, у тому числі: протягом 2018-2019 років потрібно виконати першочергові протиаварійні роботи на пам`яток та науково-проєктну документацію; протягом 2019-2021 років провести комплекс реставраційних робіт; протягом 2021-2022 років здійснити благоустрій прилеглої території та виконання оздоблювальних робіт і інтер`єрах будівлі.

28. Розпорядженням Приморської районної адміністрації від 7 вересня 2018 року № 337 адресу нежитлової будівлі-пам`ятки за заявою ТОВ «Універсал Дірект» змінено на м. Одеса, вул. Чорноморська, 1-Б.

29. 12 жовтня 2018 року між Управлінням культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації та ТОВ «Універсал Дірект» був укладений охоронний договір на пам`ятку культурної спадщини № 04-02/1455ш, згідно з яким власник - ТОВ «Універсал Дірект» бере на себе зобов`язання щодо охорони будівлі-пам`ятки, загальною площею 1168,4 кв.м по вул. Чорноморській, 1 у м. Одесі - колишній особняк Гавсевича, споруджений у 1903 році за проектом архітектора ОСОБА_1.

30. Відповідно до пункту 5 Охоронного договору, власник несе відповідальність за рухоме і нерухоме майно, що належить до пам`ятки. Власник зобов`язується: використовувати пам`ятку виключно для діяльності, що не спричиняє ушкоджень пам`ятці; утримувати пам`ятку в належному санітарному, протипожежному і технічному стані.

31. Згідно з пунктом 9 Охоронного договору, власник зобов`язаний негайно повідомляти орган охорони про будь-яке руйнування, пошкодження, аварію чи іншу обставину, що заподіяла шкоду пам`ятці, і своєчасно вживати заходів для приведення пам`ятки в належний стан.

32. Пунктом 10 Охоронного договору на власника покладено зобов`язання своєчасно проводити поточний та капітальний ремонт пам`ятки і роботи з упорядження її території, а також виконувати реставраційні, ремонтні та інші роботи в терміни, передбачені п. 12 договору, а у разі потреби - в терміни, визначені окремим розпорядженням органу охорони. Також пунктом 11 Охоронного договору власник зобов`язаний проводити реставраційні, ремонті та інші роботи відповідно до науково-проєктної документації, затвердженої в установленому порядку, за письмовим дозволом органу охорони.

33. Пунктом 12 Охоронного договору власника зобов`язано виконати такі роботи:

- розроблення науково-проєктної документації на реставрацію будівлі- пам`ятки - протягом 6 місяців з моменту підписання охоронного договору;

- проведення робіт згідно з науково-проєктною документацією - протягом 2 років з моменту підписання охоронного договору;

- проведення ремонту - реставраційного приміщень та інженерних мереж пам`ятки, що використовується власником - протягом експлуатації у відповідності з вимогами законодавства.

34. Пунктами 13 та 14 Охоронного договору передбачено, що у разі самовільного проведення власником робіт, пов`язаних з перебудовою чи переробленням, які призвели до спотворення пам`ятки, її території чи охоронних зон, їх наслідки повинні бути усунуті за рахунок власника в терміни, визначені письмовим розпорядженням органу охорони. У разі невиконання власником вимог законодавства та умов цього договору, власник притягується до відповідальності згідно чинного законодавства, а також зобов`язується відшкодувати завдані ним збитки на підставі розрахунків, здійснених спеціалізованими організаціями чи сертифікованими спеціалістами.

35. Судом також встановлено, що на замовлення ТОВ «Універсал Дірект» у 2021 році розроблена науково-проєктна документація «Протиаварійні роботи на будівлі-пам`ятці містобудування та архітектури місцевого значення (особняк Гавсевича) у м. Одеса, по вул. Чорноморська, 1 (1-Б)», яка погоджена листом Департаменту від 12 липня 2021 року.

36. Незважаючи на одержання ТОВ «Універсал Дірект» дозволу Департаменту від 5 серпня 2021 року на проведення протиаварійних робіт, вони не були розпочаті, внаслідок чого у січні 2023 року сталося руйнування частини конструкцій зазначеної будівлі-пам`ятки. В судовому засіданні суду першої інстанції сторони вказали на те, що станом на сьогоднішній день від будівлі залишились лише дві стіни.

37. В ході проведеного представником Департаменту огляду 30 червня 2023 року зафіксовано, що більшість несучих конструкцій будівлі-пам`ятки по вул. Чорноморській, 1 в м. Одесі демонтовано, що не відповідає рішенням, викладеним у погодженій науково-проєктній документації, у зв`язку з чим Департаментом видано розпорядження № 10 від 30 червня 2023 року про припинення будь-яких робіт на об`єкті.

38. Судом встановлено, що про вказані обставини також було повідомлено Департамент листом обласної прокуратури № 15/3/2-1006 вих-23 від 3 липня 2023 року та з метою з`ясування питання щодо наявності підстав для вжиття заходів реагування представницького характеру запитано у Департаменту інформацію про вжиті заходи, направлені на захист об`єкта культурної спадщини від загрози знищення.

39. Розпорядженням Департаменту від 6 липня 2023 року № 11 зобов`язано ТОВ «Універсал Дірект» розробити та надати на погодження до Департаменту науково-проєктну документацію, спрямовану на реставрацію та відновлення зазначеної будівлі-пам`ятки, а також провести роботи у строки, визначені погодженою науково-проєктною документацією.

40. У строк, визначений розпорядженням, ТОВ «Універсал Дірект» було надано на розгляд Департаменту науково-проєктну документацію «Реставрація будівлі (Особняк Гавсевича), розташованої за адресою: м. Одеса, вул. Чорноморська, 1 (1-Б) (пам`ятка архітектури та містобудування місцевого значення», яку погоджено листом від 14 вересня 2023 року № 2267.

41. 7 липня 2023 року Одеською обласною державною адміністрацією винесено постанову № 6646/1/01-33/6807/2-23 про накладення фінансових санкцій на ТОВ «Універсал Дірект» за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини, згідно якої за недодержання вимог щодо захисту, збереження, утримання пам`ятки до товариства згідно з абзацом першим частини першої статті 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини» застосовані фінансові санкції у сумі 170 000 грн.

42. Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили наявність висновку судового експерта від 24 серпня 2023 року № 009/23, складений за результатами проведення судової будівельно-технічної експертизи по кримінальному провадженню № 0000045 від 30 червня 2023 року, згідно з яким будівельні роботи, проведені на будівлі-пам`ятці, не відповідають погодженій науково-проєктній документації «Протиаварійні роботи на будівлі-пам`ятці містобудування та архітектури місцевого значення (особняк Гавсевича) у м. Одеса, по вул. Чорноморська, 1 (1 -Б)», а також вимогам нормативно-правових актів у галузі будівництва, зокрема, роботи з демонтажу конструктивних елементів будівлі-пам`ятки проведені без відповідного дозволу органу архітектурно-будівельного контролю.

43. Інформація, в тому числі щодо направлених до суду позовних заяв з боку Департаменту, витребовувалась листом обласної прокуратури від 31 березня 2023 року №15/3/2-519 вих-23.

44. З листів Департаменту від 28 квітня 2023 року № 1201/10/01-12/2-23/318 та від 6 липня 2023 року № 2017/10/01-12/2-23/4520, одержаних у відповідь на вищевказані листи обласної прокуратури, вбачається, що про встановлені порушення органу охорони культурної спадщини було відомо, однак Департаментом як уповноваженим органом самостійно не вживалось будь-яких дієвих заходів, направлених на захист інтересів держави у виниклих спірних правовідносинах, зокрема, шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

45. Враховуючи порушення власником будівлі-пам`ятки по вул. Чорноморській, 1-Б в м. Одесі пам`яткоохоронного законодавства, Департамент звернувся з проханням вжити заходів прокурорського реагування.

III. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

46. Підставами касаційного оскарження скаржник зазначає пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

47. Вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування у подібних правовідносинах норми частини 3 статті 47 Закону України «Про охорону культурної спадщини», а саме щодо можливості подання позову саме про зобов`язання відновити пам`ятку архітектури у разі її руйнування власником, тоді коли такий спосіб захисту не передбачений нормами законодавства.

48. Заявник вважає, що зобов`язання відновити пам`ятку є встановленим законом обов`язком, яке не потребує винесення окремого судового рішення щодо нього. При цьому наголошує, що Законом України «Про охорону культурної спадщини» передбачені інші, ефективні способи захисту, які повинні були використані прокурором.

49. Скаржник вказує, що наразі відсутній висновок Верховного Суду у подібних правовідносинах щодо того, який спосіб захисту згідно з вищезгаданим Законом повинен бути обраний прокурором/або уповноваженим суб`єктом владних повноважень для захисту інтересів держави у разі руйнування пам`ятки архітектури її власником.

50. У касаційній скарзі наводяться покликання й на порушення апеляційним судом норм процесуального права, оскільки суд не перевірив дотримання прокурором процесуального строку, визначеного абзацом другим частини другої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України, та не врахував висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16 та у постанові Верховного Суду від 23 серпня 2023 року у справі № 380/7024/22.

51. У відзиві на касаційну скаргу прокурор заперечує твердження скаржника стосовно обрання у цьому випадку неефективного способу захисту порушених інтересів держави.

52. Зазначає, що з огляду на фактичні обставини цієї справи та правове регулювання спірних правовідносин, характер допущених відповідачем порушень та їх наслідки, саме той спосіб судового захисту, який обрав прокурор, є належним і ефективним та ґрунтується на законі, адже звернення до суду у цьому випадку направлено на захист інтересів держави в сфері охорони культурної спадщини та обумовлено необхідністю відновлення будівлі - пам`ятки містобудування та архітектури місцевого значення задля забезпечення її збереження для наступних поколінь.

53. Прокурор заперечує доводи касаційної скарги щодо пропуску строку звернення до суду з цим позовом.

54. В обґрунтуванні такого твердження у відзиві зазначаються аргументи про те, що факт демонтажу більшості несучих конструкцій належного Товариству об`єкта культурної спадщини виявлений Департаментом лише після огляду пам`ятки 30 червня 2023 року.

55. У зв`язку з такими обставинами й зважаючи на закріплений у законі обов`язок відповідача відновити пам`ятку, Департамент своїм розпорядженням від 6 липня 2023 року № 11 зобов`язав ТОВ «Універсал Дірект» розробити та надати йому на погодження науково-проєктну документацію, спрямовану на реставрацію та відновлення зазначеної будівлі-пам`ятки у строк до 15 серпня 2023 року.

56. Така документація була погоджена листом Департаменту від 14 вересня 2023 року № 2267, однак у подальшому Товариство так і не розпочало роботи з відновлення пам`ятки.

57. Тож прокурор стверджує, що про невиконання відповідачем свого обов`язку з відновлення пам`ятки, а отже й про порушення інтересів держави у спірних правовідносинах, він міг дізнатись не раніше ніж 14 вересня 2023 року, тоді як з цим позовом звернувся у жовтні 2023 року, тобто в межах тримісячного строку звернення до суду, встановленого для суб`єктів владних повноважень абзацом другим частини другої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України.

58. Покликаючись на вищенаведене, прокурор просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, а оскаржену постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

59. Відповідно до частин четвертої, п`ятої статті 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом.

Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

60. За змістом частини першої статті 66 Конституції України кожен зобов`язаний не заподіювати шкоду, зокрема, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки.

61. Частина перша статті 17 Закону України від 8 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» встановлює, що пам`ятка, крім пам`ятки археології, може перебувати у державній, комунальній або приватній власності. Суб`єкти права власності на пам`ятку визначаються згідно із законом.

62. Конституція України у частині третій статті 13 встановлює, що власність зобов`язує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству.

63. А згідно з нормами частини сьомої статті 41 Конституції України використання власності не може завдавати шкоди, у тому числі інтересам суспільства.

64. Якщо в результаті дій або бездіяльності власника пам`ятки їй загрожує пошкодження або знищення, відповідний орган охорони культурної спадщини робить власнику пам`ятки відповідне попередження.

Якщо власник пам`ятки не вживе заходів щодо її збереження, зокрема у зв`язку з неможливістю створення необхідних для цього умов, суд за позовом відповідного органу охорони культурної спадщини може постановити рішення про її викуп.

У разі невідкладної необхідності забезпечення умов для збереження пам`ятки позов про її викуп може бути пред`явлено без попередження.

Викуплена пам`ятка переходить у власність держави.

Викупна ціна пам`ятки визначається за згодою сторін, а в разі спору - судом (стаття 21 Закону України «Про охорону культурної спадщини»).

65. За приписами частини першої статті 22 цього ж Закону пам`ятки, їхні частини, пов`язане з ними рухоме та нерухоме майно забороняється зносити, змінювати, замінювати, переміщувати (переносити) на інші місця.

66. За правилами частин першої, п`ятої статті 24 Закону України «Про охорону культурної спадщини» власник або уповноважений ним орган, користувач зобов`язані утримувати пам`ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до цього Закону та охоронного договору.

67. Статтею 39 цього ж Закону визначено, що власник пам`ятки або уповноважений ним орган, особа, яка набула права володіння, користування чи управління нею, забезпечує збереження, утримання в належному стані, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію та ремонт пам`ятки за власні кошти, якщо інше не передбачено відповідним договором або законом.

68. Юридичні та фізичні особи, у користуванні яких перебувають пам`ятки, відповідають за їхню збереженість і зобов`язані дотримувати вимог органів охорони культурної спадщини. Юридичні та фізичні особи зобов`язані забезпечити збереженість пам`яток на землях, якими вони користуються, та укладати з органами охорони культурної спадщини охоронні договори (частини друга, третя статті 25 Закону України «Про охорону культурної спадщини»).

69. Частина третя статті 47 вищевказаного Закону передбачає, що юридичні і фізичні особи, які завдали шкоди пам`яткам, їхнім територіям (у тому числі незаконним будівництвом), зобов`язані відновити пам`ятки та їхні території, а якщо відновлення неможливе - відшкодувати шкоду відповідно до закону.

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

V.I Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

70. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

71. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

72. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, та доводів касаційної скарги, які зумовили відкриття касаційного провадження у справі, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і дотримання ними норм процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам сторін, Верховний Суд виходить з такого.

73. Доводи скаржника стосовно обрання прокурором неефективного способу захисту інтересів держави у спірних в цій справі правовідносинах ґрунтуються на тому, що закон, який їх регламентує, а саме - Закон України «Про охорону культурної спадщини», не містить норм, які б надавили відповідному органові охорони культурної спадщини право на звернення до суду з іншими позовними вимогами, аніж про викуп пам`ятки або про відшкодування відповідачем шкоди, завданої її частковим руйнуванням внаслідок недотримання Товариством вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини та невиконання своїх обов`язків як власника такого об`єкта.

74. Звідси скаржник констатує, що позивач обрав спосіб судового захисту, який законом не передбачений та не забезпечує ефективний захист тих інтересів держави, які порушені у спірних правовідносинах відповідачем. Неефективність обраного у цій справі способу судового захисту обґрунтовується й тим, що обов`язок відновити пам`ятку в разі її руйнування, незалежно від наявності чи відсутності відповідного судового рішення щодо зобов`язання вчинити ці самі дії, вже покладено на власника такого об`єкта культурної спадщини за законом.

75. Суд першої інстанції констатував відсутність у зазначеного прокурором органу повноважень на звернення до суду з цим позовом, а отже виснував відсутність права на звернення до суду в цьому випадку й у прокурора в особі Департаменту культури. Апеляційний суд дійшов фактично протилежного висновку щодо застосування норм права, вважаючи, що Департамент культури мав право на звернення до суду з цим позовом, однак не здійснював захист інтересів держави у такий спосіб, у зв`язку з чим прокурор на підставі норм статті 23 Закону України «Про прокуратуру» набув права пред`явити такий позов в особі вказаного органу державної влади.

76. З огляду на це, під час розгляду цієї справи у касаційному порядку, перед Верховним Судом насамперед постає питання про те, чи закріплене у законі право Департаменту культури, в особі якого прокурор звернувся до суду, на пред`явлення позову до власника пам`ятки - юридичної особи приватного права про зобов`язання відновити пошкоджену (частково зруйновану) пам`ятку архітектури та містобудування. Залежно від відповіді на це питання Суду необхідно визначити, чи набув прокурор права не звернення до суду з заявленими у цій справі позовними вимогами в особі Департаменту культури.

77. Отже ключовим правовим питанням у справі на стадії її касаційного розгляду є наявність підстав для представництва прокуратурою інтересів держави в суді, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.

78. Відповідаючи на таке питання й надаючи оцінку вищезазначеним аргументам касаційної скарги та висновкам судів попередніх інстанцій, Верховний Суд виходить з такого.

79. У Рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України зазначив, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

80. Відповідно до частин третьої - п`ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

81. Участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.

82. Тому прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

83. Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 03 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18, від 05 березня 2019 року у справі № 806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі № 815/1139/18, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а та від 05 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18.

84. Отже, Суд повинен перевірити наявність підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі.

85. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

86. Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

87. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

88. Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

89. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

90. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

91. Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

92. У справі, яка розглядається, у позові стверджувалось, що захист інтересів держави у спірних правовідносинах у обраний прокурором спосіб має здійснювати саме Департамент культури, який, на думку прокурора, уповноважений на звернення до суду шляхом пред`явлення до власника пам`ятки позову про зобов`язання відновити пам`ятку. Прокурор наголошував, що захист інтересів держави у такий спосіб не здійснюється, а тому в цьому випадку у прокурора виникли підстави для звернення до суду з цим позовом саме в особі Департаменту культури.

93. Виходячи з вищевикладеного, судам попередніх інстанцій належало з`ясувати, чи порушуються у цьому випадку інтереси держави й у чому саме вони проявляються та чи наявне у Департаменту культури право на звернення до суду з таким позовом з метою захисту цих інтересів держави.

94. Щодо питання наявності чи відсутності інтересів держави у спірних в цій справі правовідносинах, Верховний Суд відзначає, що інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

95. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).

96. Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

97. Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

98. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 05 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 02 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20, від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18 та від 01 червня 2022 року у справі № 260/1815/21.

99. Верховний Суд підкреслює, що згідно з статтею 5 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства, яка ратифікована Україною Законом України від 19 вересня 2013 року № 581-VII, Україна взяла на себе зобов`язання, зокрема, визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства.

100. При цьому на рівні законів України закріплено інтерес нинішнього і майбутнього поколінь у збереженні культурної спадщини як сукупності успадкованих людством від попередніх поколінь об`єктів культурної спадщини, охорона яких здійснюється державою в особі спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини, що є одним із пріоритетних завдань вказаних органів.

101. Такому громадському інтересу кореспондує обов`язок власників пам`яток відновити їх за власні кошти у разі пошкодження або руйнування на підставі відповідної науково-проєктної документації, розробленої та погодженої у встановленому законом порядку.

102. Обов`язки власників пам`яток щодо їх належного утримання, збереження та відновлення закріплений у Конституції та законах України, а їх невиконання порушує громадський (суспільний) інтерес, а відповідно й інтереси держави у правовідносинах у сфері охорони культурної спадщини, який захищається, з-поміж визначених у законі суб`єктів, уповноваженими на те органами державної влади, у тому числі в особі місцевих державних (військових) адміністрацій та їх органів, зокрема у судовому порядку, однак виключно у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

103. Отже, інтереси держави, з огляду на визначені у Конституції України основні завдання та головні напрямки її діяльності, охоплюють у тому числі й громадський (суспільний) інтерес до культурної спадщини, до її збереження для нинішніх та майбутніх поколінь.

104. Щодо питання захисту вищевказаних інтересів держави Департаментом культури у обраний прокурором спосіб, тобто шляхом пред`явлення такого позову, який подано у справі, що розглядається, Верховний Суд зазначає наступне.

105. Діяльність Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації у спірних правовідносинах, окрім Конституції України та Закону України «Про охорону культурної спадщини», регламентується й іншими актами законодавства, зокрема, законами України від 9 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» та від 12 травня 2015 року № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану».

106. Так, відповідно до пунктів 1, 2 та 7 частини першої статті 119 Конституції України місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують: виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян; реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

107. Аналогічні норми містяться у статті 2 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», яка визначає основні завдання місцевих державних адміністрацій.

108. Пункти 1, 6 частини першої та частина друга статті 13 цього ж Закону встановлюють, що до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань: забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; науки, освіти, культури, охорони здоров`я, фізкультури і спорту, сім`ї, жінок, молоді та дітей, утвердження української національної та громадянської ідентичності.

Місцеві державні адміністрації вирішують й інші питання, віднесені законами до їх повноважень.

109. Зміст преамбули до Закону України «Про охорону культурної спадщини» з урахуванням наведених у його статті 1 визначень понять, засвідчує, що охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування та становить систему правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів, спрямованих, у тому числі на запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини.

110. Державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається, у тому числі на спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини, до яких належать й обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації (абзаци перший, другий, п`ятий частини першої статті 3 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»).

111. До повноважень, зокрема, органів охорони культурної спадщини обласних державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить, окрім іншого: забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження (пункт 6 частини першої статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини»).

112. Підпунктом 6.3 пункту 6 Положення про Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням виконуючого обов`язки голови обласної державної адміністрації від 27 травня 2019 року № 647/А-2019 (далі також Положення про Департамент) визначено, що відповідно до покладених завдань Департамент у сфері охорони культурної спадщини, зокрема, сприяє збереженню культурної спадщини, забезпечує захист об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження.

113. У пункті 5 частини першої статті 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», яка визначає права місцевих державних адміністрацій, закріплено, що для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

114. Згідно з положеннями частин першої, другої, речення другого частини четвертої статті 4 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» на територіях, на яких введено воєнний стан, для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян можуть утворюватися тимчасові державні органи - військові адміністрації.

Рішення про утворення військових адміністрацій приймається Президентом України за поданням обласних державних адміністрацій або військового командування.

У разі прийняття рішення про утворення районних, обласних військових адміністрацій їх статусу набувають відповідно районні, обласні державні адміністрації, а голови районних, обласних державних адміністрацій набувають статусу начальників відповідних військових адміністрацій.

115. Повноваження військових адміністрацій здійснюються ними в порядку, визначеному законами України для здійснення повноважень відповідних місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом (друге речення частини першої статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану»).

116. Аналіз вищенаведених норм законодавства дає підстави для висновку про те, що культурна спадщина перебуває під посиленою охороною держави й здійснюється органами державної влади та органами місцевого самоврядування відповідно до Конституції та законів України. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань для вказаних органів.

117. Висновок про те, що збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування, неодноразово наводився Верховним Судом, зокрема у постановах від 19 та 11 вересня 2024 року у справі № 460/10903/22 та № 580/7276/21 відповідно.

118. Повноваження з охорони об`єктів культурної спадщини передбачають, окрім іншого, вжиття заходів з забезпечення їх захисту від загрози пошкодження, руйнування або знищення в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь. В умовах правового режиму воєнного стану ці повноваження тимчасово виконують військові адміністрації, якщо вони були утворені.

119. У спірних правовідносинах вищевказані повноваження виконує Департамент як спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини на території Одеської області.

120. Для реалізації, зокрема, вищезгаданих повноважень закон (пункт 5 частини першої статті 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації») надає місцевим державним адміністраціям, а під час дії правового режиму воєнного стану й відповідним військовим адміністраціям (у разі їх утворення), право звертатися до суду у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

121. Такі приписи законодавства корелюються з положеннями частини другої статті 19 Конституції України, якою встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

122. Верховний Суд неодноразово аналізував вказану норму Основного Закону України, зокрема, у постанові від 07 листопада 2024 року у справі № 990/184/24 (пункти 58, 59) Велика Палата Верховного Суду зазначала, що вжите законодавцем формулювання «у спосіб» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

Тобто діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, що забезпечує введення владних функцій у законні рамки.

123. Зазначені правила поведінки, оформлені у нормах права, поширюються й на спірні у цій справі правовідносини в частині процедури реалізації Департаментом культури як суб`єктом владних повноважень наявного у нього права на звернення до суду.

124. Частиною четвертою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено право суб`єктів владних повноважень звернутися до адміністративного суду, однак виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

125. Зазначена норма кореспондується з положеннями вищезгаданих норм пункту 5 частини першої статті 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», які також містять приписи про те, що право місцевої державної адміністрації на звернення до суду для реалізації наданих їй повноважень здійснюється у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

126. З такими приписами процесуального та матеріального закону перекликаються норми пункту 5 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, за змістом яких юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

127. У постанові Верховного Суду від 07 вересня 2018 року у справі № 824/2473/15-а зазначено, що з урахуванням специфіки адміністративного судочинства законодавець жорстко обмежив право суб`єктів владних повноважень звертатися до суду з адміністративним позовом, перерахувавши такі випадки, та зробив винятки про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі.

128. У цій же постанові Верховного Суду зазначено, що широко тлумачити вказані винятки як можливість будь-якого суб`єкта владних повноважень звертатися до адміністративного суду з позовом до фізичної чи юридичної особи в разі, якщо спеціальним законом їм надано право на звернення до суду, не можна, оскільки це спотворює природу і завдання адміністративної юстиції.

129. Також підкреслено, що звернення до суду є способом реалізації компетенції відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання, та не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

130. Тому констатовано, що до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень, в яких можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи, в чітко визначених законами України випадках.

131. Аналогічний правовий висновок викладений у постановах Верховного Суду України від 09 жовтня 2012 року у справі № 21-177а12, від 22 вересня 2015 року у справі № П/811/3781/14 та постановах Верховного Суду від 06 березня 2018 року у справі № 826/7962/16, від 06 червня 2018 року у справі № П/811/289/16, від 13 червня 2018 року у справі № 815/332/17 та від 22 серпня 2018 року у справі № 818/1735/17.

132. Спеціальним законом, який безпосередньо регламентує правовідносини у сфері охорони культурної спадщини та визначає вичерпний перелік випадків, за яких уповноважений орган охорони культурної спадщини як суб`єкт владних повноважень має право на звернення до суду, конкретний спосіб реалізації такого права, є Закон України «Про охорону культурної спадщини».

133. Стаття 21 вказаного Закону передбачає право відповідного органу охорони культурної спадщини на пред`явлення позову до власника пам`ятки, якщо в результаті його дій або бездіяльності пам`ятці загрожує пошкодження або знищення, і якщо власник пам`ятки не вживає заходів щодо її збереження, зокрема у зв`язку з неможливістю створення необхідних для цього умов. Такий позов може бути пред`явлено й без попередження у разі невідкладної необхідності забезпечення умов для збереження пам`ятки.

134. Отже спеціальний закон (стаття 21 Закону України «Про охорону культурної спадщини») чітко встановлює спосіб захисту інтересів держави в суді уповноваженим на це органом охорони культурної спадщини у разі, якщо пам`ятці загрожує пошкодження, руйнування чи знищення внаслідок недобросовісних дій або бездіяльності власника пам`ятки, що мало місце й у спірних в цій справі правовідносинах, а саме - шляхом пред`явлення позову про викуп пам`ятки. Іншого правового регулювання закон не містить.

135. Проаналізувавши вищевикладені у цій постанові норми права, які підлягають застосуванню у спірних правовідносинах та їх урегульовують, а також враховуючи висновки Верховного Суду України та Верховного Суду (Великої Палати) щодо їх застосування, колегія суддів дійшла висновку про те, що Департамент культури не наділений правом на звернення до суду з позовом про зобов`язання власника пам`ятки містобудування та архітектури відновити таку пам`ятку. Прямої вказівки на це в законі не існує.

136. Тому Верховний Суд вважає, що у спірних правовідносинах відсутній суб`єкт владних повноважень, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у обраний прокурором спосіб - шляхом звернення до суду з вищевказаним позовом.

137. У спірних правовідносинах такий орган відсутній взагалі, а отже прокурор повинен був навести інші, аніж ним було вказано у позовній заяві, обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави у суді, визначити інший суб`єктний склад учасників справи.

138. Оскільки Департамент культури не є належним позивачем у цій справі, то це виключає й участь прокурора в його інтересах.

139. Визначаючи процесуальні наслідки подання позову прокурором в особі органу, який не уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах та захищати їх у обраний прокурором спосіб, колегія суддів звертає увагу на висновки щодо застосування норм права, викладені Верховним Судом у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29 листопада 2022 року у справі №240/401/19:

« 69. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

70. Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.»

140. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц зазначено, що процесуальний закон передбачає вичерпний перелік підстав для залишення позовної заяви, провадження за якою відкрите, без розгляду через виникнення обставин, які перешкоджають розгляду справи, але можуть бути усунуті в майбутньому.

141. Стаття 240 Кодексу адміністративного судочинства України, зокрема її пункт 1 частини першої, не передбачають можливість залишення позовної заяви без розгляду в разі, якщо прокурором не дотримано визначеного законом порядку звернення до суду за захистом інтересів держави, наведено помилкове обґрунтування наявності підстав для представництва цих інтересів у суді.

142. При цьому звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод або законних інтересів фізичних або юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання.

143. Суб`єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону.

144. У разі встановлення судом відповідних правових підстав, прямо визначених у Конституції або законах України, для звернення до суду суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб`єкта владних повноважень і вирішувати її по суті.

145. Судовий розгляд у справі за позовом суб`єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

146. Відповідно, якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів, він не належить до юрисдикції жодного іншого суду.

147. Вказана правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 22 серпня 2018 року у справі № 818/1735/17, від 07 вересня 2018 року у справі № 824/2473/15-а, від 24 вересня 2018 року у справі № 813/562/15, від 06 червня 2019 року у справі № 814/2764/16, від 23 квітня 2020 року у справі № 820/6416/16, від 18 листопада 2022 року у справі № 813/2243/17, від 01 лютого 2022 року у справі № 480/4055/18 та від 30 травня 2023 року у справі № 813/4992/17.

148. У вказаних вище постановах колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що у такому випадку провадження у справі належить закривати з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме - якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

149. Такий підхід до застосування норм процесуального права у подібних випадках продемонстровано у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 вересня 2024 року у справі № 560/177/23. Підстав для відступлення від цього правового висновку колегія суддів не вбачає.

150. Проте поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

151. Правова позиція такого змісту міститься й у постанові Верховного Суду від 08 вересня 2022 року у справі № 300/1263/22.

152. Враховуючи, що у Департаменту культури відсутнє право на звернення до суду з таким позовом, який було подано у справі, яка розглядається, то таке право відсутнє й у прокурора, який діє в інтересах держави в особі вказаного органу. Тобто цей спір у наявному суб`єктному складі не може бути вирішено судом будь-якої юрисдикції.

153. З огляду на це, Верховний Суд дійшов висновку про те, що рішення судів попередніх інстанцій необхідно скасувати та закрити провадження у справі відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

154. Водночас Верховний Суд зазначає, що перевірка дотримання строку звернення до суду та застосування передбачених процесуальним законом наслідків пропуску такого строку, як і належність/неналежність способу судового захисту можливо вирішити лише у спорі, який підлягає розгляду судом за позовом належного позивача

155. Враховуючи відсутність у прокурора права звернення до суду, Суд не вбачає необхідним оцінювати інші аргументи касаційної скарги як такі, що на загальний висновок по суті справи не впливають.

V.IІ Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

156. За правилами пункту 6 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право у визначених цим Кодексом випадках визнати нечинними судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.

157. Відповідно до абзацу першого частини першої статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

158. Провівши касаційний розгляд справи у межах доводів касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, та повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд дійшов висновку про те, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про наявність у прокурора права на звернення до суду з цим позовом в особі Департаменту культури. Суд же першої інстанції правильно застосував норми матеріального права, дійшовши висновку про відсутність у Департаменту культури, а отже й у прокурора, права на звернення до суду з таким позовом, однак помилково відмовив у позові з цих підстав, не застосувавши процесуальні наслідки у вигляді закриття провадження у справі.

159. У зв`язку з цим Верховний Суд дійшов висновку про те. що рішення судів попередніх інстанцій належить скасувати, а провадження у справі - закрити.

160. Керуючись статтями 238, 340, 341, 345, 349, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Кредіт Інвестмент Груп» задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2024 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2024 року скасувати, а провадження у справі закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: С.Г. Стеценко

А.І. Рибачук