Справа № 380/20376/23
Суддя: Бевзенко В.М.
Дата ухвалення: 2025-02-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 лютого 2025 року

м. Київ

справа № 380/20376/23

адміністративне провадження № К/990/33384/24

колегія суддів Касаційного адміністративного суду Верховного Суду (далі - Суд):

суддя-доповідач - Бевзенко В.М.,

судді: Берназюк Я.О., Коваленко Н.В.

розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу першого заступника керівника Львівської обласної прокуратури на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 24 травня 2024 року (постановлену у складі головуючого судді Панової Г.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 липня 2024 року (ухвалену у складі головуючого судді Оксененка О.М., суддів: Губської Л.В., Шведа Е.Ю.) у справі № 380/20376/23 за позовом заступника керівника Львівської обласної прокуратури, в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Державної служби геології та надр України, Товариства з обмеженою відповідальністю «Нафто-газова компанія» про визнання протиправним та скасування протоколу, наказу, спеціального дозволу на користування надрами,

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У серпні 2023 року заступник керівника Львівської обласної прокуратури (далі - прокурор, позивач) в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ України, відповідач 1), Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра України, відповідач 2), Товариства з обмеженою відповідальністю «Нафто-газова компанія» (далі - ТОВ «Нафто-газова компанія», відповідач 3), в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати протокол від 29 листопада 2018 року № 4606 засідання колегії ДКЗ України;

- визнати протиправним та скасувати наказ Держгеонадра України від 15 березня 2019 року № 86 в частині надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Нафто-газова компанія»;

- визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами від 14 червня 2019 року № 5006, виданий ТОВ «Нафто-газова компанія» для геологічного вивчення нафтогазонасосних надр, у томі числі дослідно-промислова розробка родовищ, з подальшим випробуванням нафти, газу (промислова розробка родовища).

Київський окружний адміністративний суд ухвалою від 30 жовтня 2023 року відкрив провадження у справі № 380/20376/23 за правилами спрощеного позовного провадження, призначив судове засідання у справі та поновив заступнику керівника Львівської прокуратури строк звернення до суду.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

2. Київський окружний адміністративний суд ухвалою від 24 травня 2024 року задовольнив клопотання відповідачів про залишення адміністративного позову у справі № 380/20376/23 без розгляду.

Постановляючи ухвалу про залишення позову без розгляду, суд першої інстанції зазначив, що Львівська обласна прокуратура, володіючи інформацією наприкінці 2021 року щодо отримання ТОВ «Нафто-газова компанія» спеціального дозволу на користування надрами № 5006 від 14 червня 2019 року без проведення аукціону не була позбавлена можливості подавати відповідні запити до державних органів, зокрема Держгеонадра та Державної комісії України запасах корисних копалин, у тому числі щодо оскаржуваного протоколу, а також звернутися до суду з адміністративним позовом у строк визначений приписами Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Суд першої інстанції дійшов висновку, що оскільки Офіс Генерального прокурора листом № 12/2-35ВИХ-21 направив на адресу Держгеонадра України вимогу щодо надання у строк до 17 червня 2021 року, зокрема, переліку суб`єктів господарювання, у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, які поза аукціоном отримали спеціальні дозволи на користування надрами за результатами апробації запасів корисних копалин без спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки, відповідно, з 17 червня 2021 року прокурор мав можливість отримати інформацію про те, що ТОВ «Нафто-газова компанія» отримало спеціальний дозвіл на користування надрами за результатами апробації запасів корисних копалин без спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки.

Окрім того, суд першої інстанції зауважив, що дата отримання (19 липня 2023 року) прокурором від Держгеонадра України відповіді на запит від 27 червня 2023 року № 3614/03-4/2-23 не змінює моменту, з якого прокурор знав або повинен був дізнатися про наявність порушених інтересів держави, а лише свідчить про час, коли він почав вчиняти активні дії з реалізації своїх повноважень щодо звернення до суду з позовом в інтересах держави, і ця подія не пов`язується з початком перебігу строку звернення до суду в спірних правовідносинах.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

3. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 22 липня 2024 року залишив без задоволення апеляційну скаргу Львівської обласної прокуратури, а ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 24 травня 2024 року - без змін.

Суд апеляційної інстанції погодився із висновками Київського окружного адміністративного суду про те, що прокурор мав можливість дізнатися про порушення у процедурі видачі спеціального дозволу щонайменше з червня 2021 року, та додатково зазначив, що регулярні звернення прокурора, з метою витребування ним документів для підтвердження підстав представництва інтересів держави в суді не можуть слугувати механізмом продовження встановлених законом строків звернення до суду з адміністративним позовом, оскільки це призведе до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах, порушення стабільності у діяльності суб`єктів владних повноважень щодо виконання ними своїх функцій.

II. АРГУМЕНТИ СТОРІН

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. У серпні 2024 року перший заступник керівника Львівської обласної прокуратури (далі - прокурор, скаржник) подав касаційну скаргу до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить:

- скасувати ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 24 травня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 липня 2024 року у справі № 380/20376/23;

- справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу.

5. Прокурор у касаційній скарзі посилається на те, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального права, а саме - положення статті 1311 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру», та порушили норми процесуального права, зокрема, положення статей 122 та 242 КАС України, що є підставою для касаційного оскарження відповідно до абзацу другого частини четвертої статті 328 КАС України.

Скаржник зауважує, що суди попередніх інстанцій під час прийняття оскаржуваних судових рішень про залишення позову без розгляду, не врахували правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 06 липня 2018 року у справі № 826/3442/17, від 18 лютого 2021 року у справі № 640/25034/19 та від 30 березня 2021 року у справі № 400/1825/20.

Скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли неправильного висновку про те, прокурор був обізнаний про можливе порушення ТОВ «Нафто-газова компанія» з 17 червня 2021 року, оскільки не врахували, що протиправність дій ДКЗ України та Держгеонадра України щодо реєстрації робіт і досліджень за формою № 3-гр, апробування запасів корисних копалин та надання оспорюваного спеціального дозволу від 14 червня 2019 року № 5006 встановлена прокурором лише після 19 липня 2023 року, тому, на думку прокурора, строк звернення до суду не пропущений.

20 січня 2025 року від представника ТОВ «Нафто-газова компанія» надійшли пояснення у справі щодо висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 09 грудня 2024 року у справі № 420/14551/23.

У цих поясненнях представник ТОВ «Нафто-газова компанія» звертає увагу, що згідно висновків судів у справі № 420/14551/23, з якими погодився Верховний Суд у постанові від 09 грудня 2024 року, оскаржувані рішення ДКЗ України та Держгеонадра України перебували у вільному доступі на офіційних сайтах контролюючих органів у розділі «архів документів», а тому прокурор міг дізнатися про них ще у 2019 році.

Натомість, прокурор зазначає, що оскільки підставою для залишення позову прокурора без розгляду у справі, що розглядається, стало пропущення строку звернення до суду, необхідно звернути увагу на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 09 грудня 2024 року у справі № 420/14551/23, відповідно до яких Суд погодився з тим, що лише після отримання листів Держгеонадра України прокурор набув право на звернення з позовом до суду.

Позиція інших учасників справи

6. Держгеонадра України, ДКЗ України та ТОВ «Нафто-газова компанія» подали відзиви на касаційну скаргу прокурора, відповідно, 09, 12 та 13 вересня 2024 року, в яких просять залишити касаційну скаргу прокурора без задоволення, а ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 24 травня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 липня 2024 року залишити без змін.

Держгеонадра України у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що інформація про те, що ТОВ «Нафто-газова компанія» отримало спеціальний дозвіл на видобування корисних копалин була відома органам прокуратури, зокрема Офісу Генерального прокурора, ще мінімум у червні 2021 році, а підпорядковані прокуратури були повідомлені про обставини отримання спеціального дозволу ТОВ «Нафто-газова компанія» Офісом Генерального прокурора. У зв`язку з цим відповідач 2 вважає, що прокурор не був позбавлений можливості подавати відповідні запити до Держгеонадра та ДКЗ, у тому числі щодо оскаржуваних протоколів ДКЗ та спеціального дозволу, раніше ніж у 2023 році.

Додатково Держгеонадра України вказує, що на офіційному сайті Держгеонадра України містяться публікації, які стосуються оприлюднення протоколів ДКЗ, зокрема:

- публікація від 02 червня 2020 року «Геоінформ України оприлюднив понад тисячу протоколів ДКЗ»;

- публікація від 25 червня 2020 року «Геоінформ оприлюднив 3000 протоколів ДКЗ»;

- публікація від 25 травня 2021 року «ДНВП «Геоінформ України» виклав у відкритий доступ 5810 протоколів Державної комісії по запасах корисних копалин».

Відповідач 2 зазначає, що з указаних публікацій можна встановити, що розпочавши у 2020 році розміщення онлайн протоколів затвердження (апробації) запасів та ресурсів корисних копалин ДНВП «Геоінформ України» до травня 2021 року оприлюднило усі передані ДКЗ України протоколи.

ДКЗ України у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що посилання позивача на 19 липня 2023 року, як на дату отримання інформації, що стала підставою для подання позовної заяви та встановлення факту можливого порушення інтересів держави, не може вважатися поважною підставою щодо поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, оскільки вказане не припиняє (не перериває) строків, встановлених щодо звернення із позовом до суду, а свідчить лише про час, коли позивач почав вчиняти дії щодо реалізації свого права і ці дати не пов`язуються з початком перебігу строку звернення до суду у випадку, коли законом встановлений строк для вчинення особою активних дій.

З огляду на це, відповідач 1 зазначає, що вказані обґрунтування не підтверджують поважність причин пропуску строку звернення до суду та не можуть бути розцінені, як підстава поважності його пропуску, що узгоджується і з позицією Верховного Суду, що викладена у постанові від 16 травня 2024 року у справі № 460/12886/23, яка є аналогічною справі, що розглядається, як за предметом спору, так і за аргументацією позовних вимог органами прокуратури.

ДКЗ України також зазначає, що зважаючи на наявність рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2021 року та відкритість даних, якими фактично і обґрунтовуються позовні вимоги, зокрема, щодо визнання протиправним та скасувати протокол засідання колегії ДКЗ від 29 листопада 2018 року № 4606, у прокуратури була реальна можливість дізнатись про наявність чи відсутність у ТОВ «Нафто-газова компанія» спеціальних дозволів на користування надрами, підстави отримання оскаржуваного спеціального дозволу на користування надрами, отримати відомості щодо оскаржуваного протоколу ДКЗ, ознайомитись з його змістом, а також звернутись до Держгеонадр України з вимогою надати документи, що стали підставою для надання, зокрема, оскаржуваного спеціального дозволу на користування надрами, ще до дати на яку посилався позивач.

ТОВ «Нафто-газова компанія» у відзиві на касаційну скаргу прокурора зазначило, що наказ Держгеонадра України від 15 березня 2019 року № 86 «Про надання спеціальних дозволів на користування надрами» опублікований на офіційному сайті суб`єкта владних повноважень у розділі архів наказів за 2019 рік. Також зазначає, що відповідно до змісту цього наказу ТОВ «Нафто-газова компанія» надано спеціальний дозвіл на користування надрами відповідно до підпункту 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615.

Відповідач 3 вказує також на те, що суди попередніх інстанцій достеменно встановили на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що Офіс генерального прокурора, Львівська обласна прокуратура та Дрогобицька окружна прокуратура Львівської обласної прокуратури протягом 2021-2023 року мали у своєму розпорядженні відомості про отримання ТОВ «Нафто-газова компанія» спеціального дозволу на користування надрами № 5006 від 14 червня 2019 року без проведення аукціону. До таких доказів, як зазначає ТОВ «Нафто-газова компанія», відносяться:

- копія Листа Львівської обласної прокуратури (Дрогобицької окружної прокуратури) № 14.52/04-27-4779ВИХ-21 від 9 грудня 2021 року на адресу Держгеонадра України;

- копія листа Держгеонадра України щодо надання інформації № 23351/01/03-21 від 29 грудня 2021 року на Львівську обласну прокуратуру (Дрогобицька окружна прокуратура);

- копія листа Офісу Генерального прокурора №12/2-35ВИХ-21 від 31 червня 2021 року на адресу Держгеонадра України;

- копія листа Держгеонадра України № 9897/01/02-21 від 17 червня 2021 року з додатками на 2 аркушах на адресу Офісу Генерального прокурора;

- копія відповіді на адвокатський запит з апарату РНБО від 11 квітня 2024 року;

- копія відповіді на адвокатський запит з Офісу генерального прокурора від 21 травня 2024 року;

- копія листа-орієнтування про вжиття заходів на захист інтересів держави у сфері охорони та раціонального використання надр за № 12/2-320Вих-5140КВ-21 з таблицею;

- копія витягу із інформації Львівської обласної прокуратури № 241294-23 від 01 листопада 2023 року;

- копія листа Держгеонадра України від 29 грудня 2021 року № 23341/01/03-21 у відповідь на лист Дрогобицької окружної прокуратури від 09 грудня 2021 року.

Крім того, 21 січня 2025 року від ДКЗ України надійшов відзив на пояснення прокурора у справі, в яких відповідач 1 просить врахувати правові висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 26 грудня 2024 року у справі № 320/4789/24, яка є подібною до справи № 380/20376/23 та в якій Суд врахував те, що запит Офісу Генерального прокурора № 12/2-35ВИХ-21 подано на виконання конституційної функції, зокрема, встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у сфері охорони та раціонального використання надр, та взяв до уваги те, що прокуратура України становить єдину систему, дійшовши висновку про те, що позивач мав підстави звернутися до суду у встановлений КАС України тримісячний строк, який повинен був розпочатися якщо не з дати надання спеціального дозволу на користування надрами, то щонайменше з 17 червня 2021 року - моменту отримання відповідних документів на запит Офісу Генерального прокурора.

Крім того, ДКЗ України зазначає, що Держгеонадра України листом від 29 грудня 2021 року № 23341/01/03-21 у відповідь на лист Дрогобицької окружної прокуратури Львівської обласної прокуратури від 09 грудня 2021 року надала інформацію та копії документів на 289 аркушах, у т. ч. копію ліцензійної справи спеціального дозволу на користування надрами від 14 червня 2019 року № 5006 ТОВ «Нафто-газова компанія» на 41 аркуші, шо підтверджується листом ДНВП «Геоінформ України» від 20 грудня 2021 року, та свідчить, на думку відповідача 1 про те, що позивач був обізнаний про існування оскаржуваного протоколу, наказу та спеціального дозволу на користування надрами ще у 2021 році, що спростовує твердження Львівської обласної прокуратури, що підстави для звернення з позовом до суду виникли тільки з 19 липня 2023 році, після ознайомлення з усіма документами, що стосуються надання оскаржуваного в межах цієї справи спеціального дозволу на користування надрами.

ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Суди попередніх інстанцій на підставі зібраних у справі доказів установили, що листом від 16 березня 2023 року № 12-223 вих-23 Львівська обласна прокуратура звернулася до Державної служби геології та надр та з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у сфері користування надрами, просила надати:

- належним чином завірені копії спеціальних дозволів на видобування надр із додатками, наданих, зокрема, ТОВ «Нафто-газова компанія» (дозвіл від 14 червня 2019 року № 5006);

- належним чином завірені копії протоколів ДКЗ України, зокрема, ТОВ «Нафто-газова компанія» апробування запасів корисних копалин.

Держгеонадра України листом від 21 березня 2023 року № 1441/03-4/2-23 повідомила Львівську обласну прокуратуру про те, що запитувані копії документів містять значний об`єм, опрацювання якого потребує витрат часу, паперу та використання копіювальної техніки. В умовах воєнного стану та браку коштів, у ДНВП «Геоінформ України» відсутня можливість надання копій запитуваних документів. Представники Львівської обласної прокуратури можуть ознайомитися з запитуваними матеріалами та зробити фотокопії документів, зазначених у листі.

07 червня 2023 року Львівська обласна прокуратура повторно звернулася до Держгеонадра України листом № 12-416 вих-23, в якому зазначила про з`ясування відомостей про те, що ТОВ «Нафто-газова компанія» отримало спеціальний дозвіл на користування надрами від 14 червня 2019 року № 5506, дійсний до 03 грудня 2024 року.

Додатково прокурор просив надати інформацію щодо своєчасності виконання надрокористувачем умов, зазначених у спеціальному дозволі на користування надрами, зокрема:

- чи здійснено державну реєстрацію документів надрокористувача РДГВН;

- чи приймалось Державною комісією України по запасах корисних копалин рішення про апробацію балансових запасів;

- чи подавалась надрокористувачем заява про отримання спеціального дозволу користування надрами з метою видобування корисних копалин без проведення аукціону з метою апробації запасів корисних копалин та чи наданий такий дозвіл.

У свою чергу, Держгеонадра України листом від 27 червня 2023 року повідомила Львівську обласну прокуратуру, що на засіданні Робочої групи Держгеонадр з розгляду протоколів ДКЗ України (від 05 грудня 2018 року № 107) схвалили протокол ДКЗ України від 29 листопада 2018 року № 4606 (початкова геолого-економічна оцінка прогнозних ресурсів вуглеводнів Перепростинецької площі, Львівської області), поданий ТОВ «Нафто-газова компанія» (апробація запасів, державний реєстраційний номер робіт і досліджень з геологічного вивчення надр за формою № 3-ГР 322 1).

Крім того, додатками до вказаного листа Держгеонадра України зазначено 24 аркушів, серед яких наявний перелік заяв на отримання спецдозволів на користування надрами - надання спецдозволу ТОВ «Нафто-газова Компанія» (вид розгляду/підстава) без аукціону.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Частиною першою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

9. Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з такого.

10. Частинами другою та п`ятою статті 44 КАС України визначено, що учасники справи зобов`язані добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов`язки.

11. Відповідно до частини першої статті 122 КАС України визначено, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

12. Згідно зі статтею 118 КАС України процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії; процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.

13. Процесуальні строки визначаються днями, місяцями і роками, а також можуть визначатися вказівкою на подію, яка повинна неминуче настати.

14. Положеннями частини другої статті 122 КАС України встановлено різні строки звернення до адміністративного суду для суб`єктів владних повноважень та для інших осіб. Зокрема, абзацом другим вказаної частини визначено, що для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.

15. Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду регламентовані статтею 123 КАС України, відповідно до частини першої якої у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.

16. Частиною другою цієї ж статті передбачено, що якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.

17. Частиною четвертою цієї ж статті визначено, що у разі, якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

18. Таким чином, строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. При цьому тримісячний строк звернення до суду у суб`єкта владних повноважень обчислюється з дня виникнення підстав, що дають такому суб`єкту право на пред`явлення визначених законом вимог.

19. Вищенаведений висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною, зокрема у постановах від 17 вересня 2021 року у справі № 420/473/20 та від 05 липня 2023 року у справі № 380/15396/22.

20. За загальним правилом перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається від дня виникнення права на позов, тобто, коли особа дізналася або могла дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

21. Законодавче закріплення строків звернення з позовом до суду є гарантією стабільності публічно-правових відносин, призначенням якої є забезпечення своєчасної реалізації права на звернення до суду, забезпечення стабільної діяльності суб`єктів владних повноважень при здійсненні управлінських функцій, дисциплінування учасників адміністративного судочинства.

22. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого публічно-правові відносини можуть вважатися спірними. Тому, якщо протягом законодавчо встановлено строку особа не звернулася до суду за вирішенням спору, відповідні відносини набувають ознаки стабільності.

23. Момент обрахування строку на звернення до суду пов`язаний з моментом, коли особа повинна була дізнатись про порушення свого права або законного інтересу.

24. Поняття «особа повинна» слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов`язок особи дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, якщо: особа знала про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і не було перешкод для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені.

25. Аналогічний правовий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 30 листопада 2021 року у справі № 826/9772/17.

26. Разом з тим, Суд враховує, що відповідно до частини першої статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.

27. Частиною шостою цієї ж статті передбачено, що про поновлення або продовження процесуального строку, відмову у поновленні або продовженні процесуального строку суд постановляє ухвалу, яка не пізніше наступного дня з дня її постановлення надсилається особі, яка звернулася із відповідною заявою.

28. У постанові Верховного Суду від 19 травня 2022 року у справі № 300/863/21 зазначено, що поважними причинами слід розуміти лише ті обставини, які були чи об`єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулася із адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.

29. Причина пропуску строку звернення до суду може вважатися поважною, якщо вона відповідає одночасно усім таким умовам: 1) це обставина або кілька обставин, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом або судом строк; 2) це обставина, яка виникла об`єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк; 3) обставина виникла протягом строку, який встановлений законом або судом; 4) обставина підтверджується належними і допустимими засобами доказування.

30. Тобто, поважними причинами можуть визнаватися лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належним чином.

31. Чітко визначені та однакові для всіх учасників справи строки звернення до суду, здійснення інших процесуальних дій є гарантією забезпечення рівності сторін та інших учасників справи. А для цього має бути також виконано умову щодо недопустимості безпідставного та необмеженого поновлення судами пропущеного строку.

32. Отже, поновленню підлягають лише порушені з поважних причин процесуальні строки, встановлені законом або судом. У свою чергу, поважною причиною може бути обставина, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом або судом строк, виникла об`єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк, виникла протягом строку, який встановлений законом або судом та підтверджується належними і допустимими засобами доказування.

33. Правові висновки щодо критеріїв поважності причин пропуску строку звернення до адміністративного суду викладено також у постановах Верховного Суду від 14 серпня 2018 року у справі № 820/1719/15, від 20 грудня 2018 року у справі № 756/513/17, від 27 лютого 2019 року у справі № 813/1211/17, від 16 вересня 2019 року у справі № 120/3403/20-а, від 19 лютого 2020 року у справі № 815/5271/16, від 17 червня 2021 року у справі № 570/4516/19, від 17 лютого 2022 року у справі № 380/893/20, від 08 вересня 2022 року у справі № 380/1598/22, від 16 червня 2023 року у справі № 520/986/22 та від 04 липня 2023 року у справі № 620/4707/22.

34. Отже, вирішуючи питання про відкриття провадження у справі, суди попередніх інстанцій повинні були встановити: 1) момент виникнення у прокурора права на звернення з цим позовом до суду з урахуванням положень статті 53 КАС України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру»; 2) дату, з якої прокурор повинен був дізнатися про фактичні обставини, що слугували підставою для його звернення до суду з позовом у цій справі, а саме - про те, що надання спеціального дозволу здійснено без проведення аукціону; 3) поважність причин пропуску строку звернення до суду у разі, якщо такий строк був пропущений.

35. У цій справі прокурор, звертаючись до суду з позовом, зазначив, що його право на звернення до суду виникло з 19 липня 2023 року, після ознайомлення та вивчення усіх необхідних документів, а тому подання позову 23 серпня 2023 року здійснено у межах встановленого статтею 122 КАС України строку.

36. На обґрунтування своїх доводів прокурор посилається на те, що протиправність дій ДКЗ України та Держгеонадра України щодо реєстрації робіт і досліджень за формою № 3-гр, апробування запасів корисних копалин та надання оспорюваного спеціального дозволу від 14 червня 2019 року № 5006 встановлена прокурором лише після 19 липня 2023 року - дати ознайомлення з наданими на його запит документами.

37. Натомість, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відлік перебігу строку звернення прокурора до суду має починатися принаймні з 31 серпня 2021 року, коли Офіс Генерального прокурора оформив лист-орієнтування про вжиття заходів на захист інтересів держави у сфері охорони та раціонального використання надр № 12/2-320Вих-5140КВ-21, який адресовано керівникам обласних прокуратур (крім спеціалізованих прокуратур у військовій та оборонній сфері).

38. Крім того, суди попередніх інстанцій взяли до уваги наявні у матеріалах справи докази обізнаності прокурора з можливим порушенням, щодо якого він звернувся до суду з цим позовом, а саме - заяву Дрогобицької окружної прокуратури Львівської обласної прокуратури від 09 грудня 2021 року № 14.52/04-27-4779Вих-21, адресовану голові Держгеонадра України, у якій заявник зазначив, що Дрогобицькою окружною прокуратурою виконується завдання Львівської обласної прокуратури про вжиття заходів представницького характеру, спрямованих на захист інтересів держави у сфері надрокористування.

39. Суди дійшли висновку, що вказаний лист містить відомості, що у ході виконання завдання встановлено, що згідно відомостей ДНВП «Геоінформ України» суб`єкти господарювання здійснюють діяльність у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, які поза аукціоном отримали спеціальні дозволи на користування надрами за результатами апробації запасів корисних копалин без спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, у т.ч. дослідно промислової розробки, а саме ТОВ «Гео-надра-Інвест», ТОВ «Нафто газова компанія», ТзОВ «Укрінвестсистем».

40. Також суди вказали на ненадання позивачем обґрунтування поважності пропуску строку на оскарження рішень та спеціального дозволу на користування надрами та ненадання доказів, які підтверджують існування об`єктивних обставин, які перешкоджали позивачу звернутись до Держгеонадр щодо протоколу ДКЗ та спеціального дозволу на користування надрами.

41. Колегія суддів Верховного Суду погоджується із такими висновками судів попередніх інстанцій, зокрема, що, звернувшись із позовом до суду 23 серпня 2023 року в інтересах держави, прокурор пропустив строк звернення до суду з приводу оскаржуваного протоколу ДКЗ України від 29 листопада 2018 року № 4606 та спеціального дозволу від 14 червня 2019 року № 5006 без обґрунтування поважності причин такого пропуску.

42. Суд вважає правильними такі висновки судів попередніх інстанцій також з огляду на таке.

43. Перевіряючи дотримання прокурором, встановлених статтею 122 КАС України строків звернення до суду, суди попередніх інстанцій встановили на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що спірний протокол засідання колегії ДКЗ України від 29 листопада 2018 року № 4606 оформлено за результатами розгляду матеріалів початкової геолого-економічної оцінки прогнозних ресурсів вуглеводнів Перепростинецької площі Львівської області, поданих ТОВ «Нафто-газова компанія».

44. Протоколи засідання колегії ДКЗ України оприлюднювалися на сайті Державного науково-виробничого підприємства «Державний інформаційний геологічний фонд України», що входить до сфери управління Держгеонадра, та перебували у вільному доступі до введення Указом Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» від 24 лютого 2022 року № 64/2022 в Україні воєнного стану.

45. Крім того, суди встановили на підставі зібраних у справі доказів, що наказ Держгеонадра України від 15 березня 2019 року № 86 «Про надання спеціальних дозволів на користування надрами» опублікований на офіційному сайті суб`єкта владних повноважень у розділі архів наказів за 2019 рік.

46. Відповідно до змісту цього наказу суди попередніх інстанцій встановили, що ТОВ «Нафто-газова компанія» надано спеціальний дозвіл на користування надрами відповідно до підпункту 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок № 615), який передбачає надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону.

47. Крім того, суди першої та апеляційної інстанцій взяли до уваги, що рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2021 року, яке введено в дію Указом Президента України від 25 березня 2021 року № 122/2021, рекомендовано Офісу Генерального прокурора разом з іншими правоохоронними органам вжити додаткових заходів щодо виявлення й розслідування фактів порушення вимог законодавства у сфері надрокористування.

48. Згідно з частиною четвертою статті 10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» рішення Ради національної безпеки і оборони України, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.

49. Як встановили суди попередніх інстанцій, на виконання цього Рішення Офіс Генерального прокурора скерував на адресу Держгеонадра України лист № 12/2-35ВИХ-21 від 31 травня 2021 року, яким висунув вимогу про витребування у строк до 17 червня 2021 року переліку суб`єктів господарювання у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, які поза аукціоном отримали спеціальні дозволи на користування надрами за результатами апробації запасів корисних копалин без спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки.

50. Держгеонадра України у відповідь на запит Офісу Генерального прокурора України надала відповідний перелік суб`єктів господарювання у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, які поза аукціоном отримали спеціальні дозволи на користування надрами за результатами апробації запасів корисних копалин без спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки. Вивчивши цей лист, суди встановили, що у зазначеному переліку відображено відомості щодо ТОВ «Нафто-газова компанія» (пункт 30 переліку).

51. З огляду на встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи, необхідно погодитися з висновком судів про те, що Офіс Генерального прокурора з 17 червня 2021 року був обізнаний про те, що ТОВ «Нафто-газова компанія» отримало спеціальний дозвіл на користування надрами за результатами апробації запасів корисних копалин без спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки.

52. Суди попередніх інстанцій також встановили, що Офіс Генерального прокурора 31 серпня 2021 направив керівникам обласних прокуратур (крім спеціалізованих прокуратур у військовій та оборонній сфері) лист-орієнтування про вжиття заходів на захист інтересів держави у сфері охорони та раціонального використання надр № 12/2-320Вих-5140КВ-21, тобто саме з дати отримання цього листа обласна прокуратура мала розпочати процес представництва інтересів держави у суді, включаючи надіслання запитів до відповідних державних органів.

53. На цій підставі Суд доходить висновку, що доводи скаржника про те, що він був обізнаний з порушеннями, які стали підставою для представництва інтересів держави у сфері надрокористування у суді, з 19 липня 2023 року, не знайшли свого підтвердження під час касаційного розгляду справи, оскільки, як встановили суди попередніх інстанцій на підставі наявних у справі доказів, Львівська обласна прокуратура була проінформована про обставини отримання оскаржуваного спеціального дозволу без проведення аукціону ще до отримання повного пакету документів 19 липня 2023 року, але вчасно не розпочала процес збору необхідних для звернення до суду в інтересах держави матеріалів.

54. Перевіряючи дотримання строків звернення до суду прокурором, суди попередніх інстанцій додатково взяли до уваги інші докази, наявні у матеріалах справи, а саме:

- звернення Дрогобицької окружної прокуратури Львівської області до Держгеонадра України, в якому прокуратура з метою вирішення питання щодо застосування заходів представницького характеру у сфері надрокористування просила в строк до 17 грудня 2021 року надати на адресу прокуратури, в тому числі на електронну копії (сканкопії) документів які стали підставою видачі Держгеонадра України поза аукціоном спеціальних дозволів на користування надрами, зокрема, ТОВ «Нафто-газова компанія»;

- лист Держгеонадра України від 29 грудня 2021 року № 23341/01-03-21 на запит від 09 грудня 2021 року № 14.52/04-27-4779 вих-21 (№ 19014/02/03-21 від 10 грудня 2021 року) щодо надання інформації стосовно підприємств вказаних у запиті, в межах компетенції повідомлено прокуратуру про те, що річним планом здійснення заходів державного нагляду (контролю) Держгеонадра України на 2021 рік (далі - Річний план), затвердженим наказом Держгеонадра України від 20 листопада 2020 року № 528, передбачено проведення Держгеонадрами у 2021 році перевірок діяльності, зокрема, ТОВ «Нафто-газова компанія» відповідно до спеціального дозволу на користування надрами № 5006 від 14 червня 2019 року;

- накази від 20 листопада 2020 року № 528 та від 18 жовтня 2021 року № 743 Держгеонадра України про проведення планової перевірки діяльності ТОВ «Нафто-газова компанія» відповідно до спеціального дозволу на користування надрами № 5006 від 14 червня 2019 року, за результатами якої складено акт перевірки від 01 листопада 2021 року № 02-01/06/2021-89/п-148 та видано припис від 01 листопада 2021 року № 625-21/02 з встановленим терміном на усунення порушень до 08 листопада 2021 року.

55. З огляду на наведене, колегія суддів вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що Львівська обласна прокуратура, володіючи інформацією наприкінці 2021 року щодо отримання ТОВ «Нафто-газова компанія» спеціального дозволу на користування надрами № 5006 від 14 червня 2019 року без проведення аукціону, не була позбавлена можливості подавати відповідні запити до державних органів, зокрема Держгеонадра України та ДКЗ України, у тому числі щодо оскаржуваного протоколу, а також звернутися до суду з адміністративним позовом у строк визначений приписами статті 122 КАС України.

56. При цьому, дата отримання (19 липня 2023 року) прокурором від Держгеонадра України відповіді на запит від 27 червня 2023 року №3614/03-4/2-23 не змінює моменту, з якого прокурор знав або повинен був дізнатися про наявність порушених інтересів держави, а лише свідчить про час, коли він почав вчиняти активні дії з реалізації своїх повноважень щодо звернення до суду з позовом в інтересах держави, і ця подія не пов`язується з початком перебігу строку звернення до суду в спірних правовідносинах.

57. Також Суд вважає за необхідне зазначити, що обмеження строку звернення до суду шляхом встановлення відповідних процесуальних строків, не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя (Рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2011 року № 17-рп/2011). Такі обмеження направленні на досягнення юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулюють учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків та поважати права та інтереси інших учасників правовідносин.

58. Пунктом 9 частини четвертої статті 169 КАС України встановлено, що позовна заява повертається позивачеві, зокрема, у випадках, передбачених частиною другою статті 123 цього Кодексу.

59. Крім того, у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що у випадках звернення до суду суб`єкта владних повноважень (прокурора) відлік строку для звернення до суду цей Кодекс пов`язує з виникненням підстав, що надають йому право на таке звернення. Водночас строки покликані забезпечити належне здійснення правосуддя і дотримання принципів визначеності, і сторонам слід очікувати, що ці норми будуть застосовані.

60. Враховуючи викладене вище, початок перебігу строку, встановленого для подання до суду позову стосується всіх суб`єктів, які мають намір та право оскаржувати рішення суду, та не пов`язується із відповідними функціями та компетенцією суб`єкта, адже інше призводить до можливості держави через такі дії практично необмежено у часі реалізувати право на звернення до суду за власним волевиявленням.

61. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 25 вересня 2023 року у справі №380/8650/22.

62. При цьому, посилання скаржника на неврахування судами попередніх інстанцій правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 06 липня 2018 року у справі № 826/3442/17, від 18 лютого 2021 року у справі № 640/25034/19 та від 30 березня 2021 року у справі № 400/1825/20, колегія суддів оцінює критично, оскільки у цих справах вирішувалося питання про поважність причин пропуску строку звернення до суду не суб`єктом владних повноважень, а фізичними та юридичними особами. До того ж у цих постановах Верховний Суд викладав правові висновку у нерелевантних правовідносинах, оскільки такі не стосувалися представництва прокурором інтересів держави в суді у сфері надрокористування.

63. Стосовно посилання прокурора у додаткових поясненнях на правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 09 грудня 2024 року у справі № 420/14551/23, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що за сталою судовою практикою, яка склалась, особливо при вирішенні питань процесуального характеру, у кожній конкретній справі необхідно враховувати фактичні обставини справи для прийняття законного і обґрунтованого рішення щодо поновлення або відмови у поновленні строку на звернення до суду.

64. У справі № 420/14551/23, на відміну від справи, що переглядається, сторони подали до судів не достатньо доказів на підтвердження того, що прокурор знав або міг знати про відповідні порушення раніше, ніж це було заявлено прокурором, що стало підставою для висновку Верховного Суду про передчасність залишення позову без розгляду внаслідок пропущення строку звернення до суду.

65. У справі, що переглядається, сторонами подано, а судами надано оцінку достатній кількості доказів, що підтвердили фактичну обізнаність органів прокуратури з можливим порушенням під час прийняття спірних протоколу ДКЗ України від 29 листопада 2018 року № 4606 та спеціального дозволу від 14 червня 2019 року № 5006 щонайменше з 31 серпня 2021 року.

66. Разом з тим, Суд вважає за необхідне звернути увагу на правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 13 листопада 2024 року у справі № 560/22224/23, від 20 грудня 2024 року № 320/39441/23 та від 26 грудня 2024 року у справі № 320/4789/24, в яких спір виник з аналогічних правовідносин та з яких вбачається, що бездіяльність прокурора упродовж тривалого строку після отримання від уповноважених органів інформації, яка може бути підставою для представництва інтересів держави у суді, не може бути поважною причиною пропуску прокурором строку звернення до адміністративного суду.

67. Крім того, розглядаючи справу № 240/401/19, в якій спір виник з аналогічних правовідносин, Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29 листопада 2022 року виклав правовий висновок, що прокурор у цих правовідносинах діє як самостійний позивач і не здійснює представництво інтересів держави в особі будь-якого з державних органів, що виконують функції контролю за дотриманням встановленої процедури надання спеціального дозволу на користування надрами (Держгеонадра, ДКЗ України або Житомирської обласної ради). При цьому, Суд погодився з тим, що органи виконавчої влади, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) за дотриманням вищезазначеними органами встановленого порядку надання спеціального дозволу на користування надрами - Кабінет Міністрів України та Державна регуляторна служба України, не наділені повноваженнями звертатися до суду з позовом про визнання незаконними та скасування дій та рішень Держгеонадра, ДКЗ України або відповідної ради у межах процедури надання спеціального дозволу на користування надрами, а волевиявлення цих органів при виконанні своїх функцій, зокрема, щодо державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, прийняття до розгляду матеріалів геолого-економічної оцінки та погодження видачі спеціального дозволу за результатами розгляду цих матеріалів, не відповідає чинному законодавству. Отже, самостійне звернення прокурора з цим позовом спрямовано виключно на захист та відновлення порушених інтересів держави.

68. Отже, у спірних правовідносинах, які виникли у справі, що переглядається та які є подібними до правовідносин, що виникли у справі № 240/401/19, прокурор представляє інтереси держави з підстави відсутності державного органу, уповноваженого захищати інтереси держави у відповідній сфері.

69. Таким чином, враховуючи те, що прокурор пропустив встановлений законом строк звернення до суду та будь-яких переконливих обґрунтувань обставин та належних доказів, на підтвердження поважності причин пропуску строку звернення до суду із зазначеними позовними вимогами скаржником не наведено та не доведено, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для залишення позовної заяви прокурора без розгляду на підставі частини четвертої статті 123 КАС України.

70. Касаційна скарга не містять належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки судів. У них також не наведено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення наведеного аргументу.

71. Інші доводи касаційної скарги не приймаються Судом до уваги з огляду на те, що вони не спростовують висновків судів попередніх інстанцій про недотримання прокурором під час звернення до суду встановленого статтею 122 КАС України тримісячного строку або того, що пропуск цього строку мав місце з поважних причин.

72. Статтею 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

73. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не мають бути скасовані, оскільки суди ухвалили судові рішення при дотриманні норм процесуального права, тому касаційна скарга має бути залишена без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

74. З огляду на результат розгляду цієї справи судові витрати відповідно до вимог статті 139 КАС України не розподіляються.

Керуючись статтями 122, 123, 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -

У Х В А Л И В:

Касаційну скаргу першого заступника керівника Львівської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 24 травня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 липня 2024 року у справі № 380/20376/23 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач В.М. Бевзенко

Судді: Я.О. Берназюк

Н.В. Коваленко