Справа № 990/234/24
Суддя: Власов Юрій Леонідович
Дата ухвалення: 2025-02-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

судді Великої Палати Верховного Суду Власова Ю. Л.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 23 січня 2025 року у справі № 990/234/24 (провадження № 11-268заі24)
Історія справи
У липні 2024 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) з позовом до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС), у якому просив визнати протиправною бездіяльність ВККС, пов`язану з невиконанням нею дій, які вона повинна була й могла виконати з огляду на вимоги пункту 3 розділу IІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 09 грудня 2023 року № 3511-IX «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законодавчих актів України щодо удосконалення процедур суддівської кар`єри» (далі - Закон № 3511-IX), за якими вона мала завершити до 30 червня 2024 року процедуру оцінювання судді Окружного адміністративного суду міста Києва ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді
Зазначав, що він є суддею Окружного адміністративного суду міста Києва і мав пройти процедуру кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді, яка була призначена, зокрема, стосовно нього ще у 2018 році. Натепер (на дату подання позову) ця процедура не завершена.
Після набрання чинності Законом України від 13 грудня 2022 року № 2825-IX «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» (з 15 грудня 2022 року) (далі - Закон № 2825-IX) він припинив здійснювати правосуддя у цьому суді. Вважає, що на підставі частини третьої статті 82 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII; у редакції станом на 15 грудня 2022 року) він набув право бути переведеним до іншого суду того ж рівня без конкурсу. Попри це, ВККС з невідомих причин не вчинила характерних дій для переведення його до новоутвореного суду.
30 грудня 2023 року набрав чинності Закон № 3511-IX, яким були внесені зміни до Закону № 1402-VIII. Цей Закон встановлював, зокрема, що суддя може бути переведений до іншого суду того самого або нижчого рівня у разі ліквідації чи реорганізації суду, в якому працює суддя, виключно після підтвердженням таким суддею відповідності займаній посаді судді. ВККС зобов`язана завершити кваліфікаційне оцінювання суддів, які були обрані безстроково до набрання чинності Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» (далі - Закон № 1401-VIII), терміном до 30 червня 2024 року, за умови наявності висновків Громадської ради доброчесності (далі - ГРД) щодо невідповідності судді критеріям професійної етики та доброчесності.
На думку позивача, вказаний строк є присічним для завершення всіх процедур оцінювання на відповідність займаній посаді судді, зокрема й стосовно нього.
Гадає, що він за суб`єктною та матеріальною ознаками підпадає під дію згаданих правничих приписів про строки проведення кваліфікаційного оцінювання, позаяк є суддею, який обраний безстроково, і є суддею, стосовно якого ГРД подала свій висновок про невідповідність його як судді критеріям професійної етики та доброчесності. Натомість ВККС вдалася до бездіяльності і станом на день подання цього позову не завершила процедуру його оцінювання упродовж встановленого строку до визначеного законом терміну.
Таку бездіяльність ВККС позивач кваліфікує як протиправну та зазначає, що в такий спосіб ВККС порушує його право на застосування щодо нього законних процедур з дотриманням принципів належного урядування та принципу верховенства права. Невиконання вимог закону щодо оцінювання судді на відповідність займаній посаді у передбачений законом строк зумовлять обґрунтовані сумніви щодо законності будь-яких дій та рішень в процедурі кваліфікаційного оцінювання. Своєю чергою це позбавляє його права на правомірне сподівання бути переведеним в порядку статті 82-1 Закону № 1402-VIII до іншого суду у законний спосіб.
З покликанням на Конституцію України, практику Конституційного Суду України, Великої Палати Верховного Суду та на практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) позивач зазначає, що непроведення оцінювання у законодавчо встановлений строк порушує його право на повагу до приватного життя, таке втручання не відповідає вимогам якості закону, не є правомірним у розумінні статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).
Касаційний адміністративний суд рішенням від 14 жовтня 2024 року відмовив у задоволенні позову.
Суд виходив з того, що строк, встановлений пунктом 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 3511-IX, має винятково процедурний характер і не є присічним (припинювальним) за своєю правничою природою. Сплив цього строку не призводить до втрати повноважень ВККС щодо завершення процедури кваліфікаційного оцінювання на відповідність судді займаній посаді. Звідси - правомірність дій та рішень Комісії, здійснених у межах процедури оцінювання після спливу зазначеного строку, не може бути поставлена під сумнів на підставі факту його спливу.
Суд не погодився з доводами позивача про порушення принципу правової визначеності та його правомірних сподівань, позаяк законодавство не передбачає негативних наслідків для процедури оцінювання судді на відповідність займаній посаді після спливу встановленого Законом № 3511-IX строку, а проведення такого оцінювання стосовно позивача після настання дати, до якої він мав бути проведений, не порушує його прав.
Також суд визнав безпідставними твердження позивача про те, що незавершення його оцінювання в межах встановленого строку унеможливлює продовження його суддівської кар`єри та перешкоджає переведенню без конкурсу до новоствореного суду - Київського міського окружного адміністративного суду. Незавершення процедури оцінювання позивача на відповідність займаній посаді саме по собі не створює непереборних перешкод для його суддівської кар`єри, а лише визначає необхідність дотримання таких додаткових процедурних вимог, як участь у конкурсі.
Суд узагальнив, що не бачить підстав для визнання оскарженої поведінки відповідача щодо незавершення процедури кваліфікаційного оцінювання позивача на відповідність займаній посаді до 30 червня 2024 року, відповідно до пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 3511-IX, протиправною бездіяльністю.
Позивач не погодився із цим рішенням суду та звернувся до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою, в якій просив його скасувати та постановити нове про задоволення позовних вимог у повному обсязі.
Короткий зміст постанови Великої Палати Верховного Суду
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 23 січня 2025 року у справі № 990/234/24 апеляційну скаргу позивача залишено без задоволення, рішення Касаційного адміністративного суду від 14 жовтня 2024 року залишено без змін.
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що для правильного вирішення заявленого спору треба чітко визначити, що стало причиною звернення позивача до суду, які його права (інтереси) порушені, чи підлягають вони (права / інтереси) захисту в рамках адміністративного судочинства та чи підлягають відновленню порушені права (інтереси) шляхом задоволення вимог, які сформульовані позивачем (пункт 10).
Зі змісту доводів позивача висновується, що Комісія тим, що не завершила процедуру кваліфікаційного оцінювання щодо нього упродовж встановленого законом строку до знову-таки встановленої законом крайньої (граничної) дати - до 30 червня 2024 року, допустила бездіяльність, бо якби Комісія завершила заплановані процедури кваліфікаційного оцінювання вчасно, то тоді перед ним ( ОСОБА_1 ) не постав би обов`язок виконати запроваджену додаткову умову - пройти кваліфікаційне оцінювання, аби скористатися правом на переведення з ліквідованого суду до новоствореного суду без конкурсу і без задіяння нової запровадженої умови. Протиправність бездіяльності бачить насамперед і саме в тому, що ВККС не виконала вимоги судоустрійного закону про строки і крайні межі завершення кваліфікаційного оцінювання певною категорії суддів, до якої позивач відносить і себе. Те, що описана протиправна бездіяльність ВККС зачіпає права та інтереси позивача і заразом дозволяє йому, як гадає автор позовної заяви, звернутися за їхнім захистом до суду, суддя ОСОБА_1 обґрунтовує тим, що ВККС таким чином порушує гарантоване статтею 8 Конвенції його право на доступ до професії, унеможливлює реалізацію його права на застосування законних процедур кваліфікаційного оцінювання з дотриманням принципів належного урядування та принципу верховенства права. Або, інакше кажучи, позивач мав правомірні сподівання на завершення процедури кваліфікаційного оцінювання щодо нього до 30 червня 2024 року, бо в протилежному випадку всі наступні дії та/або рішення ВККС у процедурі кваліфікаційного оцінювання матимуть вигляд сумнівних (викривлених) та (чи) таких, що суперечитимуть принципам законності та справедливості (пункт 12).
Загальний контекст обставин перебігу процедури кваліфікаційного оцінювання суддів на відповідність займаній посаді, критика (розбір) конкретних дій та рішень ВККС в масиві питань, пов`язаних з кваліфікаційним оцінюванням великої кількості суддів України та в аспекті «перманентного» регулювання процедури кваліфікаційного оцінювання законодавцем, а також характерний зміст власної поведінки судді, стосовно якого провадиться кваліфікаційне оцінювання, зокрема в нашому випадку стосовно судді ОСОБА_1 , дисципліна останнього під час проходження кваліфікаційного оцінювання впродовж 2019 року, зокрема й час та чинники, які зумовили звернутися до суду саме тоді, коли звернувся, а не раніше, якщо після настання певної події в його суддівській кар`єрі суддя мав право перевестися до іншого суду за прийнятними для нього правилами, коли насправді мав щире бажання змінити місце своєї суддівської кар`єри, у своїй сукупності не дозволяють визнати, що ВККС принаймні стосовно особи судді ОСОБА_1 допустила бездіяльність у формі зволікання проведення процедури кваліфікаційного оцінювання та несвоєчасного її завершення загалом до певної дати зокрема (30 червня 2024 року) (пункт 16).
Попри те, що з часу початку процедури кваліфікаційного оцінювання, зокрема, стосовно судді ОСОБА_1 (червень 2018 року) й до дня початку оскарження ним протиправної бездіяльності ВККС до запровадженої законом дати завершення процедури кваліфікаційного оцінювання сплинув встановлений законом шестимісячний строк, сам по собі пропуск цього строку в контексті доводів позовної заяви, які ще раз були артикульовані в апеляційній скарзі, не можна віднести до протиправної бездіяльності. З цього приводу треба вкотре нагадати, що протиправність бездіяльності ВККС суддя ОСОБА_1 «угледів» у тому, що ВККС самим лише фактом незавершення процедури кваліфікаційного оцінювання до чітко визначеної дати вже чинила проти правил. Притому він не доводить, яким способом окреслена ним протиправна бездіяльність ВККС безпосередньо порушує чи зачіпає саме його право, інтерес чи свободу на певне благо, зокрема бути суддею. Суддя ОСОБА_1 не навів обґрунтування, яким саме чином факт незавершення ВККС кваліфікаційного оцінювання в межах передбаченого законом шестимісячного строку вплинуло на його права чи інтереси; на які саме, яким чином поведінкова діяльність ВККС обмежила його здатність володіти статусом судді або безповоротно звузила поступ у його суддівській кар`єрі. Без такого обґрунтування порушеного права з боку особи, яка заявляє про нього, вимоги останньої про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною не можуть (не повинні) отримати судового захисту, оскільки не містять ознак юридичного спору і виражають лише стороннє судження (бачення) певного правничого явища, яке така особа не схвалює, та намагається отримати судову оцінку цього явища, але не захищатися від нього (пункт 17).
Незавершення такої обов`язкової процедури (у визначений строк) ніяким чином не порушує (і не може порушити) право позивача на правову визначеність у питанні продовження його суддівської кар`єри та правомірних сподівань щодо проведення в майбутньому відносно нього кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді. Те, що ВККС вчасно не завершила процедуру кваліфікаційного оцінювання стосовно нього, не означає, що суддя ОСОБА_1 перестав бути суддею певного суду чи залишився позбавленим можливості на певні зміни в його суддівській кар`єрі, зокрема, бути переведеним з ліквідованого суду до іншого суду того самого або нижчого рівня в порядку, визначеному законом (пункт 19).
В апеляційній скарзі позивач посилається на порушення принципу належного урядування, через недотримання якого наперекір статті 8 Конвенції відбулося водночас втручання в його приватне життя. Однак знов-таки автор такого твердження не назвав і не розкрив характерних ознак цього принципу, які б дозволили побачити його порушення (чи недотримання). Щодо цього можна припустити, що в аспекті доводів позивача порушення принципу належного урядування полягало в тому, що відповідач всупереч засаді верховенства права не застосував до спірних правовідносин справедливе законодавство та неупереджене правозастосування, чи що ухвалення рішень та їхнє дотримання відбувалося цілковито не за правилами та нормами, які дозволяли правомірно сподіватися, що, приміром, законодавчий припис про проведення кваліфікаційного оцінювання до певної дати буде виконаний тільки тому, що так встановив (прописав) закон і через це має бути реалізований.Тим часом позивач, коли послався на порушення цього принципу, мав би обґрунтувати не тільки те, яких актів права не дотрималися органи публічної влади чи не виконали своїх обіцянок, але також, чи вони (приписи) давали надію, «пробуджували» правомірне сподівання позивача, що реалізація приписів актів права дозволить набути право на щось конкретне.Як видно з доводів позовної заяви та апеляційної скарги, а також наведених вище міркувань цієї постанови, суддя ОСОБА_1 не навів фактів, які б доводили існування у нього правомірних сподівань на поступи в його суддівській кар`єрі і які могли не справдитися (не настати) після спливу шестимісячного строку, встановленого Законом № 3511-IX для завершення процедури кваліфікаційного оцінювання (пункт 22).
Причини незгоди з постановою Великої Палати Верховного Суду
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
1. Не погоджуюся з висновком Великої Палати Верховного Суду про те, що оспорювана бездіяльність ВККС не порушує прав та інтересів позивача.
Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Гарантоване статтею 55 Конституції України та КАС України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частини перша, третя статті 92 Закону № 1402-VІІІ встановлюють, що Комісія є державним органом суддівського врядування, який на постійній основі діє у системі правосуддя України. Порядок роботи ВККС визначається цим Законом.
30 грудня 2023 року набрав чинності Закон № 3511-IX, яким Закон № 1402-VIII доповнено статтею 82-1 такого змісту: «1. Переведення судді на посаду судді до іншого суду того самого або нижчого рівня може здійснюватися без конкурсу лише у випадках реорганізації, ліквідації або припинення роботи суду, в якому такий суддя обіймає посаду судді. 2. Переведення судді до іншого суду в порядку дисциплінарного стягнення здійснюється на підставі подання органу, який ухвалив рішення про притягнення судці до дисциплінарної відповідальності».
Указаним Законом розділ XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII доповнено пунктом 61 такого змісту: «Переведення судді на посаду судді до іншого суду того самого або нижчого рівня у разі реорганізації або ліквідації суду, в якому такий суддя обіймає посаду, може здійснюватися без конкурсу виключно після підтвердження таким суддею відповідності займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)».
При цьому підпунктом 2 пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 3511-IX передбачено, що ВККС протягом шести місяців з дня набрання чинності цим Законом завершує проведення оцінювання на відповідність займаній посаді суддів, яких обрано суддями безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» та стосовно яких до набрання чинності цим Законом надійшли висновки ГРД про невідповідність судді критеріям професійної етики та доброчесності.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
На підставі Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 8-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
У позовній заяві та в апеляційній скарзі позивач наголошує, що тривале проведення його оцінювання унеможливлює продовження ним суддівської кар`єри (здійснення правосуддя) та перешкоджає переведенню його без конкурсу до іншого суду того ж самого рівня.
Вважаю, що непроведення протягом тривалого часу кваліфікаційного оцінювання позивача на відповідність займаній посаді та, як наслідок, неможливість йому реалізувати своє право бути переведеним до іншого суду впливає на приватне життя позивача, яке включає право на доступ до професії, і таке втручання не відповідає статті 8 Конвенції.
Також заслуговують на увагу доводи позивача про порушення принципу юридичної визначеності стосовно проведення його кваліфікаційного оцінювання і, як наслідок, правомірних очікувань судді щодо можливості продовжувати здійснювати правосуддя (у тому числі й переведення на посаду судді до іншого суду).
У Доповіді «Верховенство права», схваленій Європейською комісією «За демократію через право» на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25-26.03.2011) (CDL-AD (2011) 003rev), зазначено, що держава зобов`язана дотримуватись законів, які запровадила, і застосовувати їх у передбачуваний спосіб та з логічною послідовністю; передбачуваність означає, що закон має бути проголошений наперед - до його застосування та має бути передбачуваним щодо його наслідків: він має бути сформульований з достатньою мірою чіткості, аби особа мала можливість скерувати свою поведінку (пункт 44); юридична визначеність вимагає, щоб юридичні норми були чіткими, точними та спрямованими на забезпечення того, щоб ситуації та правовідносини залишались передбачуваними (пункт 46); юридична визначеність також означає, що держава загалом повинна дотримуватись узятих на себе певних зобов`язань, виконувати покладені на неї певні функції чи виголошені нею перед людьми певні обіцянки (поняття «законні очікування») (пункт 48).
У Рішенні від 11 жовтня 2018 року № 7-р/2018 [справа № 1-123/2018(4892/17)] Конституційний Суд України зазначив, що принцип юридичної визначеності як один з елементів верховенства права не виключає визнання за органом публічної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними.
Отже, з прийняттям Закону № 3511-ІХ позивач, який перебував у процедурі кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді мав правомірні очікування, що здійснення такого оцінювання буде проведено в установлений законом строк.
2. Разом із тим, погоджуюсь з висновком Великої Палати Верховного Суду про залишення апеляційної скарги позивача без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду - без змін, з огляду на таке.
Згідно з пунктами 4, 6 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Відповідно до частини другої статті 5 КАС України захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
З наведених норм права вбачається, що законодавець встановив належний та ефективний спосіб захисту прав та інтересів особи від протиправної бездіяльності суб`єкта владних повноважень шляхом визнання протиправною бездіяльності такого суб`єкта та зобов`язання його вчинити певні дії (та / або стягнення з нього коштів на відшкодування шкоди, заподіяної такою бездіяльністю).
Саме поєднання вимог про визнання протиправною бездіяльності суб`єкта владних повноважень та зобов`язання його вчинити відповідні дії (та / або стягнення з нього коштів на відшкодування шкоди, заподіяної такою бездіяльністю) є належним способом захисту, встановленим пунктами 4, 6 частини першої статті 5 КАС України, та водночас ефективним способом захисту, спрямованим на поновлення порушених прав та інтересів позивача.
Заявлення лише вимоги про визнання протиправною бездіяльності суб`єкта владних повноважень без заявлення вимоги про зобов`язання його вчинити відповідні дії (та / або стягнення з нього коштів на відшкодування шкоди, заподіяної такою бездіяльністю) не можна вважати належним способом захисту, оскільки він не передбачений статтею 5 КАС України, а також не можна вважати його ефективним способом захисту, оскільки він ніяким чином не поновлює порушені права та інтереси позивача.
Схожа правова позиція висловлювалася Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 04 липня 2018 року у справі № 800/580/17, від 21 квітня 2021 року у справі № 9901/327/20.
Разом із тим, позивач заявив лише вимогу про визнання протиправною спірної бездіяльності ВККС, без заявлення вимог про зобов`язання її вчинити відповідні дії (та / або стягнення з неї коштів на відшкодування шкоди, заподіяної такою бездіяльністю), що є неналежним та неефективним способом захисту, тому Касаційний адміністративний суд правильно відмовив позивачу в позові, проте мав це зробити з інших мотивів.
Суддя Ю. Л. Власов