Справа № 320/50680/24
Суддя: Черпак Юрій Кононович
Дата ухвалення: 2025-02-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя-доповідач: Черпак Ю.К.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 лютого 2025 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача Черпака Ю.К.,

суддів Вівдиченко Т.Р., Штульман І.В.,

за участі секретаря судового засідання Шіндер Ю.О.,

представника відповідача Міхеда О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу громадської організації «Центр захисту інвалідів» на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2024 року про відмову у відкритті провадження у справі за позовом громадської організації «Центр захисту інвалідів» до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В:

У серпні 2024 року громадська організація «Центр захисту інвалідів» (далі - позивач/апелянт/ГО «Центр захисту інвалідів») звернулась до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - відповідач/КДКП) про визнання протиправним та скасування рішення КДКП від 03 липня 2024 року № 500дс-24 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження стосовно прокурора першого відділу управління процесуального керівництва досудовим розслідуванням та підтримання публічного обвинувачення Департаменту нагляду за додержанням законів Національною поліцією України та органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю, Офісу Генерального прокурора ОСОБА_1 за дисциплінарною скаргою адвоката Поляновського В.Г. від 20 червня 2024 року в інтересах ГО «Центр захисту інвалідів».

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2024 року відмовлено ГО «Центр захисту інвалідів» у відкритті провадження у справі за її позовом до КДКП про визнання протиправним та скасування рішення, на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Відмову у відкритті провадження у справі суд першої інстанції мотивував тим, що ця справа не має ознак адміністративної справи, тому позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Пославшись на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 30 вересня 2020 року у справі № 9901/28/20, зазначив, що оскарженню, зокрема, у судовому порядку підлягають рішення КДКП, прийняті за результатами дисциплінарного провадження, і право на таке оскарження має прокурор як суб`єкт цього дисциплінарного провадження. Особи, за дисциплінарною скаргою яких Комісія приймає рішення у порядку, визначеному Законом України «Про прокуратуру» і Положенням про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, не є суб`єктами дисциплінарного провадження і за цим Законом не наділені правом на оскарження рішень КДКП за результатами дисциплінарного провадження. Стосовно права на оскарження рішень про відмову у відкритті дисциплінарного провадження щодо прокурора, то відсутність його регламентації у національному праві є розумним обмеженням у процедурі дисциплінарної відповідальності прокурора, покликаним не перевантажувати судову систему за умови, якщо чинне законодавство передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи. Особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення КДКП до ВРП за наявності дозволу КДКП на таке оскарження (частина десята статті 78 Закону України «Про прокуратуру»).

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, ГО «Центр захисту інвалідів» подала апеляційну скаргу, в якій просить ухвалу скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. Зазначено, що суд першої інстанції проігнорував гарантії судового захисту та своєю ухвалою позбавив єдиної можливості в судовому порядку захиститись від свавільних рішень та бездіяльності відповідача. Адже, як було детально роз`яснено в позовній заяві, у позивача немає інших інструментів судового захисту, окрім звернення до адміністративного суду. Крім того, при прийнятті своєї ухвали суд першої інстанції не врахував зміни від 28 серпня 2021 року та 28 лютого 2023 року, які були внесені всеукраїнською конференцією прокурорів до Положення про порядок роботи відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження (тобто КДКП, відповідача) від 27 квітня 2017 року. В поточній редакції Положення містить пункт 132 наступного змісту: «У разі скасування рішення про відмову у відкритті дисциплінарного провадження дисциплінарна скарга підлягає повторному розподілу». Вказаний пункт розміщений в розділі V «Оскарження рішень відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження». Тобто, право позивача на судове оскарження рішення відповідача про відмову у відкритті дисциплінарного провадження не тільки гарантується нормами найвищої юридичної сили, а й прямо визнано Положенням, яким регламентується діяльність самого відповідача. З цих же мотивів безпідставним є посилання суду першої інстанції на судову практику, оскільки відповідне рішення виносилось судом у 2020 році, тобто ще до описаних вище суттєвих змін в правовому регулюванні.

КДКП у відзиві на апеляційну скаргу вважає ухвалу суду першої інстанції законною та обґрунтованою. Вважає, що скаржник в апеляційній скарзі не навів обґрунтованих підстав для скасування рішення суду першої інстанції.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2025 року закінчено підготовчі дії та призначено справу до апеляційного розгляду у відкритому судовому засіданні на 11 лютого 2025 року о 14:00 годин.

10 лютого 2025 року від представника громадської організації «Центр захисту інвалідів» - адвоката Поляновського Віталія Георгійович до апеляційного суду надійшло клопотання про відкладення розгляду справи з підстав його участі 11 лютого 2025 року о 14:00 годині як захисника в інтересах іншого клієнта у кримінальній справі в засіданні Гребінківського районного суду Полтавської області.

Протокольною ухвалою від 11 лютого 2025 року у зв`язку з надходженням зазначеного клопотання представника громадської організації «Центр захисту інвалідів» - адвоката Поляновського Віталія Георгійович, колегією суддів вирішено відкласти судове засідання на 18 лютого 2025 рік о 14 год. 00 хв.

У цей же день сформовано та направлено повістку-повідомлення, яка згідно з довідкою про доставку електронного листа доставлена до електронного кабінету Поляновського Віталія Георгійович 12 лютого 2025 року о 06 годині 55 хвилин.

17 лютого 2025 року до апеляційного суду від представника громадської організації «Центр захисту інвалідів» - адвоката Поляновського Віталія Георгійович надійшло повторне клопотання про відкладення розгляду справи з аналогічних підстав - участі адвоката Поляновського Віталія Георгійович як захисника у тій же кримінальній справі, яка розглядається Гребінківським районним судом Полтавської області.

З доданої до клопотання повістки про виклик до суду в кримінальному провадженні Гребінківського районного суду Полтавської області від 12 лютого 2025 року та наявної в Єдиному державному реєстрі судових рішень ухвали цього суду від 11 лютого 2025 року вбачається, що судове засідання, призначене на 11 лютого 2025 року о 14:00 годині, за клопотанням адвоката Поляновського Віталія Георгійович - захисника обвинуваченого ОСОБА_2 відбулось в цей день в Гребінківському районному суді Полтавської області в режимі відеоконференції, а розгляд справи перенесено на 18 лютого 2025 року о 14:00 годині.

З урахуванням наведених обставин та думки відповідача про можливість розгляду справи за відсутності представника позивача, оскільки розгляд даної справи вже відкладався за клопотанням представника громадської організації «Центр захисту інвалідів» - адвоката Поляновського Віталія Георгійович, зважаючи на достатність наданих сторонами матеріалів для прийняття рішення у справі, з метою недопущення порушення розумного строку розгляду справи, колегією суддів відмовлено у задоволенні повторного клопотання про відкладення розгляду справи.

Згідно з частиною другою статті 313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Враховуючи, що особиста участь позивача чи його представника у судовому засіданні не обов`язкова, колегія суддів визнала можливим проводити розгляд справи за їх відсутності.

Згідно з частинами першою та другою статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам та наявності підстав для відмови у відкритті провадження, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Згідно з частиною 3 статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Завданням адміністративного судочинства відповідно до частини першої статті 2 КАС є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

За змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». У цьому ж Рішенні зазначено, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування в межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але й вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, ГО «Центр захисту інвалідів» через адвоката Поляновського В.Г. реалізувало своє право на звернення до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, подавши скаргу щодо прокурора першого відділу управління процесуального керівництва досудовим розслідуванням та підтримання публічного обвинувачення Департаменту нагляду за додержанням законів Національною поліцією України та органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю, Офісу Генерального прокурора ОСОБА_1 , зокрема, щодо порушень закону та зловживання службовим становищем.

Порядок та підстави здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурора врегульовано Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII/в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до статті 44 Закону № 1697-VII дисциплінарне провадження здійснюється відповідним органом.

Згідно з частиною першою статті 45 Закону № 1697-VII дисциплінарне провадження - це процедура розгляду відповідним органом, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.

Рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу можуть бути оскаржені виключно в порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України. Якщо за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу встановлено факти порушення прокурором прав осіб або вимог закону, таке рішення може бути підставою для дисциплінарного провадження.

Частиною другою статті 45 Закону № 1697-VII встановлено, що право на звернення до відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, із дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти. Рекомендований зразок дисциплінарної скарги розміщується на вебсайті Офісу Генерального прокурора.

Процедура розгляду дисциплінарної скарги відповідно до Закону № 1697-VII передбачає: 1) відкриття дисциплінарного провадження; 2) проведення перевірки дисциплінарної скарги; 3) розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора; 4) прийняття рішення про наявність підстав для відсторонення прокурора; 5) оскарження рішення, прийнятого за результатами дисциплінарного провадження; 6) застосування до прокурора дисциплінарного стягнення.

Цим Законом визначено також і правові підстави для відкриття або відмови у відкритті дисциплінарного провадження.

Так, відповідно до частини першої статті 46 Закону № 1697-VII секретаріат відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, у день надходження дисциплінарної скарги реєструє її та за допомогою автоматизованої системи визначає члена відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, для вирішення питання щодо відкриття дисциплінарного провадження.

Підстави для відмови у відкритті дисциплінарного провадження передбачено у частині другій статті 46 цього Закону.

Так, відповідно до частини другої статті 46 Закону № 1697-VII член відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, своїм вмотивованим рішенням відмовляє у відкритті дисциплінарного провадження, якщо: дисциплінарна скарга не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора; дисциплінарна скарга є анонімною; дисциплінарна скарга подана з підстав, не визначених статтею 43 цього Закону; з прокурором, стосовно якого надійшла дисциплінарна скарга, припинено правовідносини у випадках, передбачених статтею 51 цього Закону; дисциплінарний проступок, про який зазначено у дисциплінарній скарзі, вже був предметом перевірки і щодо нього відповідний орган, що здійснює дисциплінарне провадження, прийняла рішення, яке не скасовано в установленому законом порядку.

Згідно з частиною першою статті 50 Закону № 1697-VII, яку дублює пункт 148 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року, прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення.

Зміни в Закон № 1697-VII в цій частині з тих пір не вносились, а зміни в Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів не наділяють позивача правом оскарження безпосередньо до суду відмови у відкритті дисциплінарного провадження.

В контексті спірних правовідносин слід звернути увагу на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені в постанові від 30 вересня 2020 року у справі № 9901/28/20, та які відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС підлягають врахуванню у цій справі:

« 27. Велика Палата Верховного Суду вже неодноразово вирішувала питання з приводу характеру правовідносин, щодо яких виник спір (постанови від 24 квітня 2018 року у справі № 800/404/17 (провадження №11-219заі18) від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18 (провадження №11-474заі18), від 30 жовтня 2018 року у справі № 807/20/18 (провадження №11-410заі18) та інші).

28. Зроблені у цих постановах висновки зводяться до того, що гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або прав, свобод та інтересів якої воно безпосередньо стосується.

29. Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що оскарженню, зокрема, у судовому порядку підлягають рішення КДКП, прийняті за результатами дисциплінарного провадження, і право на таке оскарження має прокурор як суб`єкт цього дисциплінарного провадження. Особи, за дисциплінарною скаргою яких Комісія приймає рішення у визначеному Законом України «Про прокуратуру» і Положенням порядку, не є суб`єктами дисциплінарного провадження і за цим Законом не наділені правом на оскарження рішень КДКП за результатами дисциплінарного провадження.

30. Стосовно права на оскарження рішень про відмову у відкритті дисциплінарного провадження щодо прокурора, то відсутність його регламентації у національному праві є розумним обмеженням у процедурі дисциплінарної відповідальності прокурора, покликаним не перевантажувати судову систему за умови, якщо чинне законодавство передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи.

31. Особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення КДКП до ВРП за наявності дозволу КДКП на таке оскарження (частина десята статті 78 Закону України «Про прокуратуру»)».

Отже, право оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя має лише прокурор, стосовно якого подано дисциплінарну скаргу, як суб`єкт дисциплінарного провадження. Особи, за дисциплінарними скаргами яких Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів приймає рішення у визначеному Законом № 1697-VII і Положенням порядку, не є суб`єктами дисциплінарного провадження і за Законом № 1697-VII не наділені правом на оскарження рішень Комісії, як за результатами дисциплінарного провадження, так і стосовно вирішення питання про його відкриття.

Обраний позивачем спосіб захисту, як-от оскарження рішення Комісії про відмову у відкритті дисциплінарного провадження стосовно прокурора, який, на його думку, допустив порушення закону та зловживав службовим становищем, жодним чином позитивно не вплине на хід досудового розслідування і не відновить/не захистить його прав як потерпілого. Крім того, саме рішення Комісії за результатами розгляду дисциплінарної скарги, хоч його і прийнято у зв`язку з дисциплінарною скаргою заявника, не створює для нього жодних юридичних прав та/чи обов`язків, а з огляду на завдання дисциплінарного провадження і правовий статус Комісії у цих правовідносинах рішення цього органу й не може порушувати особистих прав та/або інтересів заявника.

До такого правового висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду в постанові від 14 березня 2018 року у справі № 9901/153/2851(провадження № 11-69заі18).

Враховуючи викладене, зважаючи на суб`єктний склад сторін та характер спірних правовідносин, колегія суддів вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що дана справа не має ознак адміністративної справи, тому цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

При цьому, в цій правовій ситуації поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» необхідно розуміти в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Відповідно до пункту першого частини першої статті 170 КАС України визначено, що суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо наявності підстав для відмови у відкритті провадження у даній справі, а тому згідно із статтею 316 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а ухвалу суду - без змін.

Керуючись статтями 308, 311, 315, 316, 322, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу громадської організації «Центр захисту інвалідів» залишити без задоволення, а ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2024 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Суддя-доповідач: Черпак Ю.К.

Судді: Вівдиченко Т.Р.

Штульман І.В.

Повний текст постанови виготовлено 18.02.2025.