Справа № 320/7020/25
Суддя: Панченко Н.Д.
Дата ухвалення: 2025-02-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

про залишення позовної заяви без руху

18 лютого 2025 року м. Київ № 320/7020/25

Суддя Київського окружного адміністративного суду Панченко Н.Д., розглянувши позовну заяву заступника керівника Броварської окружної прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Київської обласної державної адміністрації, Державної екологічної інспекції Столичного округу до Згурівської селищної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Департамент екології та природних ресурсів Київської обласної державної адміністрації, про зобов`язання забезпечити проведення робіт із винесення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення,

ВСТАНОВИВ:

До Київського окружного адміністративного суду звернувся заступник керівника Броварської окружної прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Київської обласної державної адміністрації, Державної екологічної інспекції Столичного округу до Згурівської селищної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Департамент екології та природних ресурсів Київської обласної державної адміністрації, у якому просить суд зобов`язати відповідача вжити заходів щодо забезпечення проведення робіт із винесення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення «Усівський-1» та закріплення їх в натурі (на місцевості).

Відповідно до п.п. 2, 3, 4, 6 ч. 1 ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 КАС України; належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Частинами 3, 4 ст. 53 КАС України встановлено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Статтею 5 КАС України передбачено право на звернення до адміністративного суду. Позовна заява подається в письмовій формі позивачем або особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб та повинна відповідати загальним вимогам, що встановлені ст.160, 161 КАС України.

Норми статей 160, 161 КАС України не містять виключень і поширюються на всі випадки звернення до суду з позовною заявою, у зв`язку з чим недотримання положень даних норм свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам Закону.

Відповідно до ч.7 ст.160 КАС України, у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

Згідно з п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно із ч.3, 4, 5 ст.53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Разом з тим, варто зазначити, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій (бездіяльності) відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10. 2014 №1697-VII (далі - Закон України №1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналіз ч.3, 4 ст.53 КАС України у взаємозв`язку з ч.3 ст.23 Закону України №1697-VII дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування у позовній заяві підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу. При цьому, відсутність у позовній заяві належного обґрунтування прокурором підстав для звернення до суду вказує на її невідповідність вимогам ч.7 ст.160 КАС України.

При цьому з огляду на наведені норми виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.99 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Аналіз положень ч.3 ст.23 Закону України №1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1. якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2. у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому варто зауважити, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 №826/13768/16, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

Крім того суд враховує, що у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду сформулював висновки про те, що положення ст.53 КАС України у системному зв`язку з положеннями ст.23 Закону України "Про прокуратуру" щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так:

- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;

- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі, не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;

- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.

Звертаючись з даним позовом до суду, заступник керівник Броварської окружної прокуратури зазначив про порушення інтересів держави у сфері охорони територій та об`єктів природно-заповідного фонду та тривале невжиття Київською обласною державною адміністрацією, Державною екологічною інспекцією Столичного округу заходів щодо забезпечення проведення робіт із винесення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення «Усівський-1».

В обґрунтування підстав та повноважень для звернення прокурор зазначив, що відповідно до пункту «ґ» статті 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить можливість пред`являти претензії про відшкодування збитків і втрат, заподіяних державі в результаті порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Пунктом «е» статті 41 вищезазначеного Закону визначено, що економічні заходи забезпечення охорони навколишнього природного середовища передбачають, зокрема, відшкодування в установленому порядку збитків, завданих порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Відповідно до Положення, Інспекція пред`являє претензії про відшкодування шкоди, збитків і втрат, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства з питань, що належать до її компетенції, та розраховує їх розмір, звертається до суду з відповідними позовами.

Відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію Столичного округу, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 01.06.2021 № 253, Держекоінспекція: здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням територіальними органами центральних органів виконавчої влади, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства про охорону земель, зокрема щодо додержання режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного значення, а також територій, що підлягають особливій охороні.

Тобто, на думку прокурора, уповноваженим державою органом у спірних правовідносинах є Державна екологічна інспекція Столичного округу, яка має повноваження звертатись до суду з метою реалізації повноважень у сфері охорони й збереження територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

У позовній заяві, яку подав прокурор, він визначив, що підставою пред`явлення цього позову є саме бездіяльність органів державної влади (Київської обласної державної адміністрації, Державної екологічної інспекції Столичного округу) у здійсненні своїх функцій, а тому саме в інтересах Київської обласної державної адміністрації, Державної екологічної інспекції Столичного округу як позивачів у цій справі прокурор подав позов.

У контексті наведеного варто з`ясувати, чи наділені Київська обласна державна адміністрація, Державна екологічна інспекція Столичного округу належним обсягом компетенції щоб набути повноваження позивача у цій справі.

Тобто, на основі указаного вбачається, що прокурор не обґрунтував твердження про те, що законодавством передбачено право Київської обласної державної адміністрації, Державної екологічної інспекції Столичного округу, як суб`єктів владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду з позовами з вимогою зобов`язати відповідача вжити заходів щодо забезпечення проведення робіт із винесення меж гідрологічного заказника.

Тож, на підставі аналізу матеріалів позовної заяви судом вбачається, що прокурор достовірно не обґрунтував наявність повноважень Київської обласної державної адміністрації, Державної екологічної інспекції Столичного округу на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача.

Відтак суд констатує, що прокурором у цій позовній заяві визначено органи, в особі яких він звернувся до суду з цим позовом, які не мають права на звернення до суду з ним.

До подібних висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 3 серпня 2023 року у справі №260/4120/22, від 11 серпня 2023 року у справі №560/10015/22, від 9 вересня 2023 року у справі №260/4044/22.

Також прокурор не обґрунтував, що захист відповідних інтересів держави не здійснюється або неналежним чином здійснюється органами державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, не надав доказів того, що Київська обласна державна адміністрація, Державна екологічна інспекція Столичного округу не можуть, чи не бажають самостійно здійснювати свої повноваження.

Наведені обставини вказують на невідповідність позовної заяви вимогам процесуального закону.

Крім цього, чинне процесуальне законодавство не дозволяє звертатись до суду з колективним позовом, однак прокурор всупереч процесуальним вимогам визначив одночасно двох позивачів по справі.

Відповідно до п. 7 ч. 4 ст. 169 Кодексу адміністративного судочинства України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

З урахуванням вищезазначеного є підстави для повернення позовної заяви відповідно до п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України.

Проте, задля уникнення будь-якого формального підходу щодо доступу до правосуддя, дану позовну заяву слід залишити без руху для надання додаткових пояснень з метою можливого виправлення даного недоліку.

Отже, суд вважає за необхідне позовну заяву залишити без руху з наданням часу особі, яка її подала, для усунення недоліків, а саме: підтвердити повноваження Київської обласної державної адміністрації, Державної екологічної інспекції Столичного округу на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача, яких представляє прокуратура.

Відповідно до статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.

В ухвалі про залишення позовної заяви без руху зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб і строк їх усунення, який не може перевищувати десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху.

Недоліки позовної заяви мають бути усунені шляхом подання до суду:

- додаткові пояснення на підтвердження повноважень або у Київської обласної державної адміністрації або у Державної екологічної інспекції Столичного округу на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача, яких представляє прокуратура та докази небажання та неможливості здійснювати відповідні повноваження; визначитись щодо суб`єктного складу учасників процесу, з урахуванням відсутності права на звернення з колективним позовом.

Керуючись статтями 160, 161, 169, 171, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

УХВАЛИВ:

Позовну заяву Броварської окружної прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Київської обласної державної адміністрації, Державної екологічної інспекції Столичного округу до Згурівської селищної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Департамент екології та природних ресурсів Київської обласної державної адміністрації, про зобов`язання забезпечити проведення робіт із винесення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення, залишити без руху.

Встановити позивачеві п`ятиденний строк з дня вручення копії цієї ухвали для усунення недоліків позовної заяви у спосіб, визначений даною ухвалою шляхом завантаження відповідних матеріалів в електронному вигляді до Електронного суду до цієї справи.

Копію ухвали суду надіслати (вручити, надати) позивачу (його представнику), зокрема, шляхом направлення тексту ухвали електронною поштою, факсимільним повідомленням (факсом, телефаксом), телефонограмою.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та не підлягає оскарженню. Заперечення на ухвалу можуть бути включені до апеляційної скарги на рішення суду.

Суддя Панченко Н.Д.