Справа № 380/22407/23
Суддя: Довга Ольга Іванівна
Дата ухвалення: 2025-02-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 лютого 2025 рокуЛьвівСправа № 380/22407/23 пров. № А/857/30142/24

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючий-суддя Довга О.І.,

суддя Глушко І.В.,

суддя Запотічний І.І.

секретар судового засідання Слободян І.М.

за участю:

представник відповідача Назарко В.Г., Біляковський І.М.

представник третьої особи Гвоздюк Р.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Пустомитівської міської ради Львівського району Львівської області на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 08 жовтня 2024 року у справі № 380/22407/23 за адміністративним позовом Пустомитівської міської ради Львівського району Львівської області до Західного офісу Держаудитслужби, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Пустомитівське міське житлово-комунальне підприємство, ГУ ДПС у Львівській області про визнання протиправною та скасування вимоги, (головуючий суддя - Москаль Р.М., м. Львів)

В С Т А Н О В И В:

Пустомитівська міська рада Львівської області (Пустомитівська міська рада, позивач) звернулася до Західного офісу Держаудитслужби ( відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Пустомитівське міське житлово-комунальне підприємство, ГУ ДПС у Львівській області з позовом про: - визнання протиправною та скасування вимоги Західного офісу Держаудитслужби №131320-13/5577-2023 від 27.07.2023 щодо усунення порушень законодавства в частині фінансування завдань із заходів бюджетної програми КПКВК 0106030 «Організація благоустрою населених пунктів» за КЕКВ 2610 «Субсидії та поточні трансферти підприємствам (установам, організаціям)», а саме: - зобов`язання вжити заходів для усунення фінансових порушень щодо завищення потреб у бюджетних коштах одержувача Пустомитівського міського житлово-комунального підприємства на оплату податку на додану вартість на загальну суму 3370676,03 грн та створення рентабельності (прибутку в розмірі 5%) в розмірі 983627,62 грн всупереч напрямків використання коштів визначених відповідними місцевими програмами.

В обгрунтування позовних вимог позивач посилається на той факт, що Пустомитівською міською радою щорічно затверджується фінансовий план Пустомитівського міського житлово - комунального підприємства і останнє здійснює свою господарську діяльність відповідно до виробничих завдань органу, до сфери управління якого воно входить, а саме - виконання робіт (надання послуг) з благоустрою на території Пустомитівської територіальної громади. Вважає, що правова позиція, викладена у позові відповідає вимогам чинного законодавства.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 08 жовтня 2024 року в задоволені позову відмовлено повністю.

В обгрунтування своєї позиції суд першої інстанції виходив з безпідставних вимог Пустомитівської міської ради Львівського району Львівської області, та дійшов висновку про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції позивач подав апеляційну скаргу. З посиланням на невірне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, та неповне з`ясування всіх обставин спору просить рішення суду першої інстанції скасувати, та прийняти нове, яким позовні вимоги задовольнити. Апеляційна скарга фактично мотивована доводами адміністративного позову.

Представник позивача в судове засідання не з`явився, подав клопотання про відкладення розгляду справи.

Колегія суддів вважає, що відсутні підстави для задоволення вищезазначеного клопотання, оскільки доказів неможливості прибуття у судове засідання не надано. Крім того справа має бути розглянута протягом розумного строку. Також відкладення розгляду справи є правом та прерогативою суду, основною умовою для якого є не відсутність в судовому засіданні учасників справи (їх представників), а неможливість вирішення спору у відповідному судовому засіданні. Разом з тим, судовою колегією враховується, що обов`язковою участь у судовому засіданні учасників справи не визнавалася, а наявних у справі матеріалів достатньо для вирішення справи.

Представники відповідача проти поданої апеляційної скарги заперечують.

Представник третьої особи підтримує вимоги апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши доводи апеляційної скарги та ознайомившись із матеріалами справи, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних мотивів.

З матеріалів справи судом першої інстанції встановлено, що Західний офіс Держаудитслужби провів ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Пустомитівської міської ради Львівської області за період з 01.01.2020 по 31.12.2022, за наслідками якої складений акт ревізії №131320-22/5 від 07.07.2023 (далі акт ревізії).

Пустомитівська міська рада не погодилася із частиною висновків ревізорів та 18.07.2023 подала заперечення до акту ревізії щодо недотримання законодавства під час здійснення видатків на виконання завдань та заходів бюджетної програми КПКВКМБ «Організація благоустрою населених пунктів». 27 липня 2023 року Західний офіс Держаудитслужби прийняв висновок на заперечення до Акта ревізії, яким відмовив в прийнятті та врахуванні заперечень.

Західний офіс Держаудитслужби скерував Пустомитівській міській раді вимогу про усунення порушень законодавства № 131320-13/5577-2023 від 27.07.2023 року, яка (в частині, що стосується спірних правовідносин) має такий зміст: «Зокрема, внаслідок порушення пп. 196.1.6 п. 196.1 ст.196 Податкового Кодексу, ч.6 ст.22 Бюджетного кодексу, п. 9, 20, 29 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затв. Постановою КМУ від 28 лютого 2002 р. № 228 та всупереч п.1.5 та п.1.6 розділу 1 Інструкції №333, під час фінансування завдань із заходів бюджетної програми КПКВК 0106030 «Організація благоустрою населених пунктів» за КЕКВ 2610 «Субсидії та поточні трансферти підприємствам (установам, організаціям)» завищено потребу у бюджетних коштах одержувача Пустомитівського МЖКП на оплату податку на додану вартість на загальну суму 3370676,03 грн та створення рентабельності (прибутку в розмірі 5 %) в розмірі 983627,62 грн. всупереч напрямків використання коштів визначених відповідними місцевими програмами. Вказане призвело до незаконних витрат коштів загального фонду місцевого бюджету в період з 01.01.2020 по 31.12.2022 в загальній сумі 4607767,63 гривень.» З метою усунення даного порушення відповідач вимагав забезпечити відшкодування (повернення, стягнення) зайво використаних коштів з урахуванням вимог ст.ст. 1166, 1212 Цивільного кодексу України.

Вважаючи вказану вимогу такою, що прийнята з порушенням норм чинного законодавства, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Частиною другою статті 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Головні завдання, функції та правові засади діяльності органів державного фінансового контролю визначено Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII (далі Закон № 2939-XII), Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 та статтею 113 Бюджетного кодексу України.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі. Відповідно ч. 1 ст. 4 Закону № 2939-XII (із змінами) інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до ч. 1 ст. 8 Закону № 2939-XII, орган державного фінансового контролю: розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб.

Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 10 Закону № 2939-XII (із змінами), органу державного фінансового контролю надається право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Згідно з пп. 9 п. 4 Положення № 43, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів: застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 затверджено Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами (далі - Порядок №550).

Інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб (п.2 Порядку № 550).

За результатами ревізії складається акт і в разі виявлення порушень законодавства та їх неусунення під час ревізії вимога щодо усунення виявлених порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

У частині другій статті 15 Закону № 2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.

Надаючи оцінку вимогам відповідача, сформульованих у вимозі про усунення порушень законодавства № 131320-13/5577-2023 від 27.07.2023 року «Про усунення виявлених порушень законодавства», колегія суддів виходить з наступного.

Як вірно зазначив суд першої інстанції, зміст спірної вимоги, яка є індивідуально-правовим актом, а отже породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб забезпечити відшкодування збитків, встановлених контролюючим органом.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Такий підхід суду до правозастосування узгоджується з усталеною судовою практикою Верховного Суду України. Аналіз законодавства вказує на те, що збитки та інші суми, що підлягають стягненню, відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю і правильність їх обчислення та обґрунтованість вимог перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не суд, який розглядає адміністративний позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

У цій справі Держаудитслужба висунула вимогу Пустомитівській міській раді Львівського району Львівської області про усунення недоліків і порушень за наслідками ревізії; оскаржена вимога вказує на виявлені збитки місцевого бюджету, їх розмір та необхідність відшкодування зайво (з порушенням бюджетного законодавства) використаних коштів в сумі 4607767,63 грн.

Зважаючи на те, що такі кошти стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає такий позов, але не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Отже, суд першої інстанції дійшов вірного висновку що в задоволенні позову слід відмовити з мотивів очевидно безпідставності позовних вимог, оскільки оскаржена вимога, з огляду на її зміст та обґрунтування, не породжує для позивача обов`язків, які можна оскаржити до адміністративного суду, а наведені сторонами факти будуть оцінюватися на предмет порушення бюджетного законодавства у справі про стягнення збитків місцевого бюджету.

Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27.09.2001, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.

Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 09.12.1994, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.

Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Відповідно до ч.1, 2 ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Згідно з ч. 1 ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів апеляційної інстанції дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному розгляді всіх обставин справи, які мають значення для вирішення спору, відповідає нормам матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, викладених у зазначеному рішенні, у зв`язку з чим підстав для його скасування не вбачається.

Інші доводи апеляційної скарги встановлених обставин справи та висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Судові витрати розподілу не підлягають з огляду на результат вирішення апеляційної скарги та виходячи з вимог ст. 139 КАС України.

Керуючись статтями 242, 308, 311, 315, 316, 321, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу Пустомитівської міської ради Львівського району Львівської області залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 08 жовтня 2024 року у справі № 380/22407/23 - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття та не підлягає касаційному оскарженню до Верховного Суду, крім випадків, встановлених п.2 ч.5 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя О. І. Довга
судді І. В. Глушко
І. І. Запотічний
Повне судове рішення складено 17.02.25