Справа № 400/472/20
Суддя: Осіпов Ю.В.
Дата ухвалення: 2025-02-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

17 лютого 2025 р.м. ОдесаСправа № 400/472/20

Головуючий І інстанції: Бульба Н.О.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Осіпова Ю.В.,

суддів Турецької І.О., Скрипченка В.О.,

за розглянувши в порядку письмового провадження в м.Одесі апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 09 лютого 2024 року (м.Миколаїв, дата складання повного тексту судового рішення - 09.02.2024р.) у справі за позовом Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Миколаївгаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг та третьої особи - Державної регуляторної служби України про визнання протиправною та скасування постанови, -

В С Т А Н О В И В:

28.01.2020р. АТ «Миколаївгаз» звернулося до Миколаївського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до НКРЕКП та третьої особи - Державної регуляторної служби України, в якому просило суд визнати протиправною та скасувати постанову від 03.01.2020р. №40 про накладення штрафу за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачем, при проведення позапланової перевірки товариства, були порушені вимоги законодавства у сфері ліцензування, на підставі чого позивач не допустив посадових осіб НКРЕКП до проведення перевірки. Однак, відповідачем, незважаючи на заперечення позивача, було складено акт перевірки.

Як зазначив АТ «Миколаївгаз», при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю), зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів, тоді як складений відповідачем акт перевірки не відповідає такій уніфікованій формі. Позивач звертає увагу на те, що відповідач фактично позбавив його права подати заперечення через неотримання вчасно акту перевірки. При цьому, за вимогами Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», невиконання приписів органу державного нагляду тягне за собою застосування штрафних санкцій, а у разі виконання у повному обсязі та у встановлений строк припису, фінансові та адміністративні санкції, не застосовуються, тобто обов`язковою передумовою накладення штрафу, є невиконання припису, але відповідачем припис позивачу не вручався.

Крім того, позивач наголосив, що Закон України «Про ліцензування видів господарської діяльності» не відносить відмову ліцензіата в проведенні перевірки до порушень ліцензійних умов, що виключає застосування відповідачем штрафу. Що ж до розміру штрафу, то позивач вважає, що він взагалі обмежений сумою 85 000 грн., тоді як відповідач безпідставно застосував штраф в розмірі 850 000 грн. По суті порушення позивач зазначив, що відповідач необґрунтовано та протиправно зробив висновок про порушення товариством п.2.1 Ліцензійних умов, адже відповідач вважає, що позивачем порушено вимоги в частині дотримання «інших нормативних актів», які, у свою чергу, не є вимогами Ліцензійних умов, а слід розглядати як загальну вимогу до будь-якого суб`єкт

Представник відповідача, у свою чергу, надав до суду 1-ї інстанції письмовий відзив, в якому позовні вимоги не визнав та просив відмовити у їх задоволенні.

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 19.11.2020р., залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01.03.2021р., адміністративний позов АТ «Миколаївгаз» - задоволено. Визнано протиправною та скасовано постанову НКРЕКП від 03.01.2020р. №40 про накладення штрафу на АТ «Миколаївгаз за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».

25.10.2023р. постановою Верховного Суду рішення судів першої та апеляційної інстанцій було скасовано, а дану справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

У постанові від 25.10.2023р. Верховний Суд зазначив, що під час нового розгляду справи судам необхідно надати правову оцінку обставинам щодо правомірності накладення НКРЕКП штрафних санкцій у розмірі - 850000 грн. за порушення п.2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу із дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень ст.11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» у частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 09 лютого 2024 року (ухвалене у відкритому судовому засіданні) адміністративний позов АТ «Миколаївгаз» - задоволено. Визнано протиправною і скасовано постанову НКРЕКП від 03.01.2020р. №40 про накладення штрафу на АТ «Миколаївгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.

Не погоджуючись із вказаним рішенням суду першої інстанції, відповідач 14.03.2024р. подав апеляційну скаргу, в якій зазначив про те, що судом, при винесенні оскаржуваного рішення, було порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неповного з`ясування обставин справи, просив скасувати рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 09.02.2024р. та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

15.04.2024р. матеріали справи надійшли до П`ятого апеляційного адміністративного суду.

Ухвалами П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06.05.2023р. відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою НКРЕКП та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження.

08.05.2024р. до суду апеляційної інстанції надійшов письмовий відзив на апеляційну скаргу, у якому позивач заперечував щодо її задоволення, посилаючись на безпідставність викладених у ній доводів та просив оскаржуване рішення суду першої інстанції залишити без змін, вважаючи його законним та обґрунтованим.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.311 КАС України, апеляційні скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, можуть бути розглянуті судом апеляційної інстанції в порядку письмового провадження.

Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги (ч.1 ст.308 КАС України).

Розглянувши матеріали даної справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність та обґрунтованість судового рішення у межах заявлених позовних вимог та доводів апеляційної скарги, колегія суддів дійшла до наступних висновків.

Судом першої інстанції встановлені наступні обставини.

06.08.2019р. постановою НКРЕКП №1658 вирішено здійснити планові перевірки дотримання, зокрема, позивачем - АТ «Миколаївгаз» «Ліцензованих умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу» (затв. постановою НКРЕКП від 16.02.2017р. №201), в частині ряду питань, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу.

17.12.2019р. комісія з проведення перевірки прибула за адресою місцезнаходження ліцензіата: вул. Погранична, 159, м. Миколаїв, та пред`явила посадовій особі позивача - голові правління АТ «Миколаївгаз» Попову П.А. оригінал посвідчення на проведення позапланової виїзної перевірки від 20.11.2019р. №483, надала копію зазначеного посвідчення, а також повідомила про намір комісії з проведення перевірки розпочати позапланову перевірку.

Голова правління АТ «Миколаївгаз» Попов П.А. повідомив комісію з проведення перевірки про відмову у допуску до проведення позапланової перевірки, надавши лист від 17.12.2019р. №54005-СЛ-35139-1219, в якому зазначено причини такої відмови, а саме: у разі, якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

Члени комісії з проведення перевірки протягом терміну, який визначений у посвідченні №483 17.12.2019р., 18.12.2019р. та 19.12.2019р. прибували за місцезнаходженням позивача та пред`являли голові правління АТ «Миколаївгаз» ОСОБА_1 оригінал посвідчення №483 та повідомляли про намір розпочати позапланову перевірку, однак посадова особа позивача в усній формі повідомляв комісію про відмову у проведенні такої перевірки з посиланням на наданий позивачем лист від 17.12.2019р. №54005-СЛ-35139-1219, в якому були зазначені причини відмови у проведенні перевірки.

Відповідні факти відмови АТ «Миколаївгаз» у проведенні позапланової перевірки фіксувались комісією з проведення перевірки шляхом складання актів про відмову у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) від 17.12.2019р. та 18.12.2019р., які ОСОБА_1 отримувати під підпис відмовився.

Зазначені акти в день складання направлялись на адресу АТ «Миколаївгаз» рекомендованими поштовими відправленнями.

Зважаючи на наведене, згідно з положеннями п.7.2 глави 7 «Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов» (затв. постановою НКРЕКП від 14.06.2018р. №428), комісією з проведення перевірки було складено акт за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) відносно дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 19.12.2019р. №496, в якому зафіксовано факт відмови АТ «Миколаївгаз» у проведенні планової перевірки в двох примірниках.

19.12.2019р. акт перевірки направлено рекомендованим поштовим відправленням на адресу АТ «Миколаївгаз».

03.01.2020р. на засіданні НКРЕКП розглянуто даний акт перевірки та прийнята постанова від 03.01.2020р. №40 «Про накладення штрафу на АТ «Миколаївгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу», якою до позивача застосовано штрафні санкції у розмірі - 850000 грн.

Підставою для накладення на позивача штрафу, став саме недопуск до проведення перевірки, що кваліфіковано відповідачем як порушення п.2.1 глави 2 Ліцензійних умов з боку позивача.

Не погоджуючись із правомірністю та обґрунтованістю винесення НКРЕКП спірної постанови від 03.01.2020р. №40, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Вирішуючи справу по суті та повністю задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив із обґрунтованості та доведеності позовних вимог та, відповідно, з протиправності та передчасності спірної постанови.

Колегія суддів апеляційного суду, уважно дослідивши матеріали даної справи та наявні в них докази, погоджується з такими висновками суду 1-ї інстанції та вважає їх обґрунтованими, з огляду на наступне.

Частиною 2 ст.19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, суб`єкти владних повноважень (до яких відноситься відповідач) мають діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Таким чином, межі дій відповідача чітко визначені Конституцією та законами України.

Згідно з п.7 ч.1 ст.1 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02.03.2015р. №222-VIII визначено, що орган ліцензування - це орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України, або уповноважений законом державний колегіальний орган.

У спірних правовідносинах таким органом є відповідач - НКРЕКП (Регулятор), правовий статус та повноваження якої передбачаються Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» від 22.09.2016р. №1540-VIII.

Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом (ст.3 Закону №1540-VIII).

У відповідності до ч.ч.1-3 ст.19 Закону №1540-VIII, регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.

Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.

Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.

Згідно з ч.4 ст.19 Закону №1540-VIII під час здійснення державного контролю регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.

Відповідно до ч.5 цієї статті, за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

Своєю чергою, «Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що проводять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов» (затв. постановою НКРЕКП від 14.06.2018р. №428) встановлює процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (п.п.1.3 та 1.4 цього Порядку).

За приписами п.7.2 Порядку №428, при відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт відмови в акті перевірки. Водночас, вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання).

Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав. Відмова ліцензіата у проведенні перевірки за відсутності передбачених для цього законодавством і цим Порядком підстав є порушенням законодавства та відповідних ліцензійних умов, а також є підставою для застосування санкцій, зокрема, санкції у вигляді анулювання ліцензії.

У той же час, слід звернути увагу на те, що правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), визначає і закріплює саме Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007р. №877-V.

Частиною 15 ст.4 Закону №877-V передбачено, що при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.

Відповідно до абз.1 ч.2 ст.5 Закону №877-V, методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджується Кабінетом Міністрів України.

Як передбачено в абз.8 ч.2 ст.5 Закону №877-V, уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.

Так, постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018р. №342 затверджена «Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)», яка набрала чинності 12.06.2018р.

Суб`єкт господарювання, за ч.5 ст.7 Закону №877-V, має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею, з-поміж іншого, і посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю).

Під час же здійснення державного нагляду (контролю) суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику (ст.10 Закону №877-V).

За правилами ч.15 ст.4 Закону №877-V, посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів, які відповідно до ст.5 Закону, затверджуються органом державного нагляду на підставі Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), яка затверджуються Кабінетом Міністрів України.

При цьому, після затвердження уніфікованої форми акту, орган державного нагляду (контролю) зобов`язаний оприлюднити такий акт на власному офіційному веб-сайті.

За результатами здійснення планового або ж позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який, окрім іншого, повинен містити дату складання акту. В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або ж уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом. Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями. Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю). У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис. Один примірник акта вручається керівнику або уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю) (ч.6 ст.7 Закону №877-V).

За визначенням, наведеним у п.4 ст.1 Закону №222-VIII, ліцензійні умови - це нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії.

Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з розподілу природного газу були затверджені постановою НКРЕКП від 16.02.2017р. №201.

Пунктом 2.1 Ліцензійних умов визначено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням положень Закону України «Про ринок природного газу» від 09.04.2015р. №329-VIII, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

Частиною 2 ст.59 Закону №329-VIII передбачено перелік правопорушень на ринку природного газу, серед яких, зокрема, і порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності (п.1).

Відповідно до ч.3 ст.59 Закону №329-VIII, у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у вигляді: попередження про необхідність усунення порушень, штрафу, зупинення дії ліцензії та анулювання ліцензії.

Підпунктом «б» п.5 ч.4 ст.59 Закону №329-VIII визначено, що у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу регулятор приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу відповідно до законодавства у сфері функціонування ринку природного газу.

У світлі доводів учасників справи, колегія суддів звертає увагу на те, що дана норма закріплює і розмір штрафу, що підлягає накладенню Регулятором за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню, а саме - від 3000 до 100000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (тобто від 51000 грн. до 1700000 грн.). Тому, доводи АТ «Миколаївгаз» про те, що відповідальність, яку, у випадку виявлення відповідних порушень, міг застосовувати Регулятор обмежена сумою - 85000 грн. не заслуговують на увагу та є такими, що ґрунтуються на невірному застосуванню правових норм, що регулюють спірні правовідносини.

Згідно з ч.5 ст.59 Закону №329-VIII, під час визначення санкцій за порушення, визначені цією статтею, регулятор враховує серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку природного газу та його суб`єктів, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини. За одне правопорушення на ринку природного газу може застосуватися лише один вид штрафної санкції (штраф) або ж штраф разом із зупиненням дії ліцензії. Рішення про накладення санкцій регулятором оскаржуються в судовому порядку (ч.ч.7-8 цієї статті).

У силу п.8 ч.2 ст.16 Закону №222-VIII, підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії є акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування. Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск уповноважених посадових осіб органу ліцензування до здійснення перевірки додержання ліцензіатом вимог відповідних ліцензійних умов за відсутності передбачених для цього законом підстав, зокрема, і ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування, відмова в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність протягом першого дня перевірки за місцезнаходженням ліцензіата особи, уповноваженої представляти інтереси ліцензіата на час проведення перевірки.

Частиною 1 ст.16 Закону №222-VIII визначено, що анулюванням ліцензії є позбавлення ліцензіата права на провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, шляхом прийняття органом ліцензування рішення про анулювання його ліцензії.

З обсягу встановлених судом першої інстанції обставин випливає те, що спір у цій справі виник у зв`язку із накладенням НКРЕКП штрафу на АТ «Миколаївгаз» у розмірі - 850000 грн. (у тому числі визначення розміру накладеного штрафу) через відмову у допуску до перевірки, яке НКРЕКП визначає як порушення Ліцензійних умов.

Оцінюючи висновки суду попередньої інстанції стосовно законності недопуску позивачем до проведення планового контрольного заходу НКРЕКП через відсутність затвердженої уніфікованої форми акту, колегія суддів враховує таке.

У постанові від 28.10.2020р. у справі №460/1042/19 Верховний Суд, як і в ряді інших, подібних справ, досліджував це питання у подібних правовідносинах.

Так, у вказаній справі №460/1042/19 Верховний Суд визнав правильним застосування норм матеріального права судами попередніх інстанцій, які виходили із того, що вимоги, встановлені до складення уніфікованої форми акта перевірки Методикою №342, були дотримані відповідачем у постанові від 14.06.2018р. за №428, якою (вже зазначалося вище) затверджено «Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, невід`ємною частиною якого є додатки до нього. Цей Порядок набрав чинності та не був оскарженим і скасованим в установленому законом порядку. За цих обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що зазначена постанова правомірно застосована відповідачем до спірних правовідносин під час здійснення контрольного заходу.

Такого правового висновку дійшов також Верховний Суд у постановах від 11.03.2021р. у справі №640/20494/19, від 26.05.2021р. у справі №824/266/20-а, від 22.11.2021р. у справі №120/3364/19-а, від 13.07.2022р. у справі №520/2697/2020, від 08.02.2023р. у справі №140/2570/19, від 22.06.2023р. у справі №520/2698/2020 та інших.

У зв`язку із цим, колегія суддів вважає цілком правильними висновки суду 1-ї інстанції щодо безпідставності недопуску АТ «Миколаївгаз» до проведення контрольного заходу НКРЕКП через нібито відсутність затвердженої уніфікованої форми акта, а доводи позовної заяви в даній частині - необґрунтованими.

Надаючи правову оцінку законності накладення на позивача штрафу за порушення Ліцензійних умов, колегія суддів зазначає таке.

Колегією суддів, із змісту оскаржуваної постанови НКРЕКП від 03.01.2020р. №40, встановлено те, що на АТ «Миколаївгаз» було накладено штраф за порушення п.2.1 глави 2 Ліцензійних умов в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого Законом №877-V.

Тобто, НКРЕКП вбачала порушення позивачем Ліцензійних умов саме у недотриманні вимог ст.11 Закону №877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання (позивача) допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю).

Водночас, Верховний Суд вже неодноразово розглядав справи з подібними правовідносинами і висловлював правову позицію з приводу того, що недопуск посадових осіб НКРЕКП до перевірки не є порушенням п.2.1 глави 2 Ліцензійних умов. Зокрема, такий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 08.07.2021р. у справі №160/1598/20, від 28.07.2021р. у справі №280/160/20, від 13.08.2021р. у справі №280/62/20, від 13.04.2022р. у справі №240/331/20, від 09.11.2022р. у справі №140/5824/21, від 19.01.2023р. у справі №260/390/20, від 19.01.2023р. у справі №160/899/20, від 10.03.2023р. у справі №1.380.2019.005583, від 21.06.2023р. у справі №824/265/20-а, від 22.06.2023р. у справі №140/660/20, від 20.12.2023р. у справі №640/15298/19 і судова колегія не вбачає підстав для відступу від вищезазначеної правової позиції у справі, що розглядається.

У постанові від 22.09.2021р. у справі №640/16022/19 Верховний Суд констатував, що ліцензійні умови передбачають вимоги до провадження господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням Закону №329-VIII, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

Отже, Закон №877-V не є нормативно-правовим актом у сфері нафтогазового комплексу.

Ця позиція була підтримана, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11.03.2021р. у справі №640/20494/19, від 26.05.2021р. у справі №824/266/20-а, від 22.09.2021р. у справі №640/16022/19, від 22.11.2021р. у справі № 120/3364/19-а та багатьох інших.

Нових аргументів на спростування цього висновку відповідач не навів.

Встановлена ст.11 Закону №877-V вимога стосовно допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, як обов`язок будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, в тому числі, ліцензійну діяльність провадить той чи інший суб`єкт є загальною, обов`язковою для виконання всіма суб`єктами господарювання.

Отже, порушення цієї вимоги не є порушенням п.2.1 глави 2 Ліцензійних умов, а тому недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов, відповідно, і не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно із пп. «б» п.5 ч.4 ст.59 Закону №329-VIII (за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню).

Наведений висновок відповідає правовій позиції Верховного Суду, що вкотре була закріплена у постанові від 20.03.2024р. у справі №380/580/20.

Окрім того, визначаючись щодо обґрунтованості поданої НКРЕКП апеляційної скарги, колегія суддів не залишає поза увагою і доводи позивача про те, 28.12.2019р. ним виявлено на офіційному веб-сайті НКРЕКП 26.12.2019р. о 15.24 год. були опубліковані питання порядку денного засідання НКРЕКП, яке відбулося 03.01.2020р., серед яких, питаннями під номерами 15 та 16 зазначено про порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності АТ «Миколаївгаз» (позапланова перевірка відповідно до погодження Державної регуляторної служби від 07.03.2019р. №1478/0/20-19 та від 14.05.2019р. №3185/0/20-19).

Так, за змістом п.7.2 Порядку №428, ліцензіат, діяльність якого перевірялася, має право надати до НКРЕКП письмові пояснення та обґрунтування стосовно проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки. У разі відсутності у ліцензіата пояснень та обґрунтувань до акта перевірки він може повідомити НКРЕКП про це листом за підписом уповноваженої особи у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.

У свою чергу, відповідно до п.9.1 Порядку №428, уповноважена особа ліцензіата має право, з-поміж іншого, вимагати від голови та членів комісії з перевірки дотримання вимог законодавства, а також надавати НКРЕКП у письмовій формі свої пояснення та обґрунтування до акта перевірки.

У зв`язку із тим, що позивач був позбавлений змоги скористатися правом надання заперечень, останній направив клопотання від 28.12.2019р. №54005-СЛ-36677-1219 на адресу НКРЕКП, в якому наполягав на дотриманні Порядку №428 та прав Ліцензіата на власний захист шляхом підготовки та своєчасного подання заперечень на акти позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання ним Ліцензійних умов провадження діяльності. При цьому, АТ «Миколаївгаз» просило надати обумовлений законом термін для підготовки обґрунтованих заперечень на відповідні акти з метою проведення всебічного та об`єктивного відкритого слухання відносно нього з боку НКРЕКП, як повноважного органу державного нагляду (контролю).

Враховуючи викладені у п.п.1 та 2 прохання, позивач звернувся з клопотанням перенести строк відкритого слухання відносно АТ «Миколаївгаз» та повідомити про це Товариство офіційно.

Натомість, як вірно звернуло увагу АТ «Миколаївгаз», НКРЕКП під час засідання його комісії, яке відбулося 03.01.2020р. (https://www.nerc.gov.ua/galleries/videozapis-zasidannya-nkrekp-03012020?id=48316), не дивлячись на подане клопотання від 28.12.2019р. та фактично «припускаючи» отримання позивачем акта перевірки, було розглянуто по суті питання 16 та прийнято спірну постанову від 03.01.2020р. №40 про накладення штрафу у розмірі - 850000 грн. за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.

Жодного спростування встановлених судом обставин відповідачем під час розгляду справи як у суді 1-ї інстанції, так і в суді апеляційної інстанції, не наведено та відповідних доказів не надано. А тому, у даному випадку, у колегії суддів є достатні підстави стверджувати про порушення НКРЕКП прав позивача як Ліцензіата на надання у письмовій формі своїх пояснень та обґрунтувань до акта перевірки.

Зміст ч.2 ст.19 Конституції України у взаємозв`язку з ч.2 ст.2 КАС України дає змогу дійти висновку про те, що діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, окрім дозволеного законом, та дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

Судова колегія наголошує, що «правова процедура» («fair procedure» - справедлива процедура), яка є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади, встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади. Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи; спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права.

Окрім того, Європейський Суд з прав людини у рішенні у справі «Суомінен проти Фінляндії» №37801/97 від 01.07.2003р., яке, відповідно до ч.1 ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», підлягає застосуванню судами як джерело права, вказав, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

Тобто, рішення суб`єкта владних повноважень повинно ґрунтуватися на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Мають значення, як правило, ті обставини, які передбачені нормою права, що застосовується. Суб`єкт владних повноважень повинен врахувати усі ці обставини, тобто надати їм правову оцінку: прийняти до уваги або ж відхилити. У разі відхилення певних обставин висновки повинні бути мотивованими, особливо, коли має місце несприятливе для особи рішення.

Принцип обґрунтованості рішення вимагає від суб`єкта владних повноважень враховувати як обставини, на обов`язковість урахування яких прямо вказує закон, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації. Для цього він має ретельно зібрати та дослідити матеріали, що мають доказове значення у справі, наприклад, документи, пояснення осіб, тощо.

Разом із тим, суб`єкт владних повноважень має уникати прийняття невмотивованих висновків, обґрунтованих припущеннями та неперевіреними фактами, а не конкретними обставинами. Так само недопустимо надавати значення обставинам, які насправді не стосуються справи.

Несприятливе для особи рішення повинно бути вмотивованим, а висновки та рішення суб`єкта владних повноважень можуть ґрунтуватись лише на належних, достатніх, а також тих доказах, які одержані з дотриманням закону.

Враховуючи викладене, колегія суддів не знаходить підстав для скасування судового рішення з мотивів, наведених в апеляційній скарзі відповідача.

Більше того, аналогічна правова позиція щодо вирішення спірних правовідносин, які виникли між учасниками, вже була викладена П`ятим апеляційним адміністративним судом у постанові від 27.03.2024р. у справі №400/473/20.

Слід також зазначити про те, що за правилами ст.ст.9,77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд, згідно зі ст.90 цього ж Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Згідно з положеннями ч.1 ст.77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст.78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок стосовно доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Ухвалюючи дане судове рішення, колегія суддів керується ст.322 КАС України, ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, практикою Європейського суду з прав людини та Висновком №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів (п.41) щодо якості судових рішень.

Згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини, яка відображає принцип, пов`язаний із належним здійсненням правосуддя, у рішенні судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п.1 ст.6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (п.58 рішення у справі «Серявін та інші проти України»).

Пунктом 41 Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів зазначено, що обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Враховуючи вищезазначені положення, дослідивши фактичні обставини та питання права, що лежать в основі спору у даній справі, колегія суддів дійшла висновку про відсутність необхідності надання відповіді на інші зазначені в апеляційній скарзі аргументи позивача, оскільки судом були досліджені усі основні питання, які є важливими для прийняття даного судового рішення.

З огляду на викладене, судова колегія доходить висновку, що суд 1-ї інстанції порушень норм матеріального і процесуального права при вирішенні даної справи не допустив, вірно встановив фактичні обставини справи та надав їм належної правової оцінки. Наведені ж в апеляційній скарзі доводи, правильність висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на припущеннях та невірному трактуванні норм матеріального права.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.315 КАС України, суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Отже, за таких обставин, колегія суддів апеляційного суду, діючи виключно в межах доводів апеляційної скарги, згідно зі ст.316 КАС України, залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення суду 1-ї інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст.308,310,315,316,321,322,325,329 КАС України, апеляційний суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг - залишити без задоволення, а рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 09 лютого 2024 року - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст постанови виготовлено: 17.02.2025р.

Головуючий у справі

суддя-доповідач: Ю.В. Осіпов

Судді: І.О. Турецька

В.О. Скрипченко