Справа № 380/14428/24
Суддя: Коваль Роман Йосипович
Дата ухвалення: 2025-02-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 лютого 2025 рокуЛьвівСправа № 380/14428/24 пров. № А/857/25891/24

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Коваля Р. Й.,

суддів Гуляка В. В.,

Ільчишин Н. В.,

з участю секретаря судового засідання Вовка А. Ю.,

прокурора Мельничука Ю. І.,

представника відповідача Заяць Г. Р.,

представника третьої особи Мельника С. І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Яворівської окружної прокуратури Львівської області на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2024 року (прийняту в м. Львові суддею Костецьким Н. В.; складену в повному обсязі 30 вересня 2024 року) про залишення позову без розгляду в адміністративній справі № 380/14428/24 за позовом керівника Яворівської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до Яворівської міської ради Львівської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю «Варіант-Захід», про визнання незаконним та скасування наказу та рішення,

В С Т А Н О В И В :

У липні 2024 року керівник Яворівської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі: Державної інспекції архітектури та містобудування України (далі також - ДІАМ України) звернувся до Львівського окружного адміністративного суду із вказаним позовом та просив:

- визнати незаконним та скасувати наказ відділу містобудування та архітектури Яворівської міської ради від 31.03.2023 за № 1/2/1-23 «Про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки»;

- визнати незаконним та скасувати рішення Яворівської міської ради № 2704 від 17.02.2023 «Про затвердження детального плану території із зміною цільового призначення земель для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд на для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку по вул. Будівельна, 1А та 1Б у м. Яворові Яворівського району Львівської області».

Позовні вимоги, з покликанням на фактичні обставини справи, норми законодавства та судову практику Верховного Суду, обґрунтовував тим, що за результатом опрацювання документів, встановлено, що надані відділом містобудування та архітектури Яворівської міської ради містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки від 31 березня 2023 року (реєстраційний номер ЄДЕССБ М1101:9710-3588-9880-3843) та рішення Яворівської міської ради № 2704 від 17 лютого 2023 року суперечать вимогам Генерального плану міста Яворова, затвердженого ухвалою Яворівської міської ради народних депутатів від 26 травня 1995 року, Законам України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про основи містобудування» та ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій», ДБН Б.1.1-14:2012 «Склад та зміст детального плану території», а тому підлягають скасуванню.

Обґрунтовуючи підстави для звернення прокурора із вказаним позовом, вказано про наявність як державного, так і суспільного інтересу, а також те, що компетентний орган - ДІАМ України не здійснює захист вказаних інтересів.

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2024 року задоволено клопотання представника третьої особи Товариства з обмеженою відповідальністю «Варіант-Захід» (далі - ТОВ «Варіант-Захід) про залишення позовної заяви без розгляду.

Позовну заяву керівника Яворівської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі: Державної інспекції архітектури та містобудування України до Яворівської міської ради Львівської області, за участі третьої особи Товариства з обмеженою відповідальністю «Варіант-Захід» про визнання незаконним та скасування наказу та рішення - залишено без розгляду.

Повернуто з Державного бюджету України на користь Львівської обласної прокуратури () судовий збір у розмірі 6056 (шість тисяч п`ятдесят шість) грн 00 коп.

Не погодившись із зазначеною ухвалою, її оскаржила Яворівська окружна прокуратура Львівської області, яка вважає, що ухвала суду першої інстанції є незаконною та необґрунтованою, прийнята без урахування фактичних обставин справи та з порушенням норм процесуального права. Тому просила скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу для розгляду до суду першої інстанції.

Вимоги апеляційної скарги, з покликаннями на рішення суду першої інстанції, фактичні обставини справи, норми законодавства та судову практику Верховного Суду, обґрунтовує тим, що оскаржувані наказ та рішення прийняті всупереч Генеральному плану міста Яворова, грубо порушують основні принципи містобудівної діяльності, а також інтереси територіальної громади міста Яворова, оскільки перешкоджає формуванню повноцінного життєвого середовища, збереженню природних особливостей і ландшафтів та фактично дає можливість замовнику будівництва зводити об`єкт з порушенням вимог містобудівної документації, державних норм та стандартів. Також будівництво з порушенням вимог містобудівного законодавства та державних норм та стандартів, призведе до порушення балансу загальнодержавних, регіональних інтересів та інтересів територіальних громад (задля якого прийняті усі вказані в позовній заяві норми містобудівного законодавства), так як дозволяє забудову території міста без врахування містобудівної документації місцевого рівня. Водночас, судом не враховано положень пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану», за якими дозволено здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах, за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави. Вказане дає підстави вважати, що ДІАМ України неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку з чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту порушених інтересів та звернення до суду з таким позовом.

Яворівська міська рада Львівської області подала відзив на апеляційну скаргу, у якому, з покликаннями на фактичні обставини справи, ухвалу суду першої інстанції та норми чинного законодавства, зокрема, Законів України «Про прокуратуру», «Про регулювання містобудівної діяльності», постанову Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» та судову практику Верховного Суду, аналізуючи підстави представництва прокурором інтересів держави в суді, вказало, що лише у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності за наслідками перевірок у центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, виникає право на звернення до суду з позовом про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду. Проте, у матеріалах справи відсутні відомості про виявлені компетентними органами порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності при видачі спірних містобудівних умов та обмежень як за наслідками державного архітектурно-будівельного контролю, так і державного архітектурно-будівельного нагляду, а відтак у ДІАМ України не виникло права на звернення до суду у спірних правовідносинах, а відповідно у прокурора не виникло права на представництво інтересів держави в особі ДІАМ України шляхом звернення до суду з цим позовом. Також, з приводу покликань прокурора на пункт 2 постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» зауважує, що скаржник жодними доказами не довів наявність відповідних обставин та загрози в цьому випадку.

Вважаючи доводи апеляційної скарги необґрунтованими і такими, що не дають підстав стверджувати про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просила апеляційну скаргу залишити без задоволення, а ухвалу суду - без змін.

Яворівська окружна прокуратура подала відповідь на вказаний відзив, який обґрунтованими загалом тими ж доводами, що й вимоги апеляційної скарги.

З покликанням на фактичні обставини справи, норми законодавства, судову практику Верховного Суду, повноваження ДІАМ України та зміст відзиву на апеляційну скаргу, вказала, що окружною прокуратурою були виявлені порушення, які стали підстави для звернення до ДІАМ України, а надалі, у зв`язку з бездіяльністю останньої - і до суду. Зауважує, що відсутність у прокуратури повноважень на звернення з позовом до суду в інтересах ДІАМ у зв`язку з нездійсненням останнім перевірок означатиме невтручання держави на період воєнного стану у містобудівну діяльність, що може призвести до забудови території міста з грубими порушеннями основних принципів містобудівної діяльності.

Тому просила скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу для розгляду до суду першої інстанції.

Представник ДІАМ України, будучи належним чином повідомленим про час та місце розгляду справи, в судове засідання не прибув, що відповідно до приписів частини другої статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не перешкоджає розгляду справи.

У судовому засіданні представник апелянта підтримав вимоги апеляційної скарги з аналогічних підстав; просить апеляційну скаргу задовольнити. Представники відповідача та третьої особи, вважаючи ухвалу суду першої інстанції законною та обґрунтованою, просили апеляційну скаргу залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників судового розгляду, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги у їх сукупності, колегія суддів дійшла переконання, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Як встановлено судом, Яворівська окружна прокуратура встановила, що за адресою вул. Будівельна 1А, 1Б у місті Яворів на земельних ділянках з кадастровими номерами :04:003:1641 площею 0,0486 га та :04:003:1371 площею 0,0930 га ведуться роботи з будівництва багатоквартирного житлового будинку, замовник будівництва - ТОВ «Варіант-Захід» ().

Наказом відділу містобудування та архітектури Яворівської міської ради № 1/2/1-23 від 31.03.2023 ТОВ «Варіант-Захід» затверджено містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва «Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на АДРЕСА_1 зі знесенням існуючих будівель».

Містобудівні умови та обмеження для будівництва «Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на АДРЕСА_1 зі знесенням існуючих будівель» видані відповідно до детального плану території зі зміною цільового призначення земель для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд на для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку по вул. Будівельна, 1А та 1Б у м. Яворові Яворівського району Львівської області, затвердженого рішенням Яворівської міської ради за № 2704 від 17.02.2023.

Вказаним містобудівними умовами та обмеженнями визначено планувальні та архітектурні вимоги до проектування і будівництва об`єкта, зокрема:

- п. 1 Гранично допустима висотність будинків, будівель та споруд у метрах - 32 м;

- п. 2 Максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки - 40 %;

- п. 4 Мінімально допустимі відстані від об`єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови існуючих будинків та споруд - відсутні;

- п. 5 Планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об`єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони) - відсутні.

Також зазначено, що земельна ділянка з кадастровим № :04:003:1371, площа: 0.093 га, цільове призначення: Для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури.

Функціональне призначення: житлова та громадська забудова згідно документу: про затвердження детального плану території.

Земельна ділянка з кадастровим номером: :04:003:1641, площа: 0.0486 га, цільове призначення: Для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури. Функціональне призначення: житлова та громадська забудова згідно документу: про затвердження детального плану території. Ознака відповідності цільового використання та функціонального призначення земельної ділянки: відповідає.

За результатом опрацювання отриманих документів, прокуратура дійшла висновку, що надані Відділом містобудування та архітектури Яворівської міської ради МУО від 31.03.2023 (реєстраційний номер ЄДЕССБ MU01:9710-3588-9880-3843) та рішення Яворівської міської ради № 2704 від 17.02.2023 суперечать вимогам Генерального плану міста Яворова, затвердженого ухвалою Яворівської міської ради народних депутатів від 26.05.1995, Законам України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про основи містобудування» та ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій», ДБН Б.1.1-14:2012 «Склад та зміст детального плану території», а тому підлягають скасуванню.

Також вона вважає, що згідно генерального плану міста Яворів проектований об`єкт розташований в зоні садибної забудови, що прямо не передбачає можливості проектування та будівництва багатоквартирного житлового будинку. Затвердження наказом № 1/2/1-23 відділу містобудування та архітектури Яворівської міської ради містобудівних умов та обмежень на забудову земельних ділянок не за їх функціональним призначенням, грубо порушує основні принципи містобудівної діяльності, а також інтереси територіальної громади міста Яворова, оскільки перешкоджає формуванню повноцінного життєвого середовища, збереженню природних особливостей і ландшафтів та фактично дає можливість замовнику будівництва зводити об`єкт з порушенням вимог містобудівної документації, державних норм та стандартів. А будівництво з порушенням вимог містобудівного законодавства та державних норм та стандартів, призведе до порушення балансу загальнодержавних, регіональних інтересів та інтересів територіальних громад, так як дозволяє забудову території міста без урахування містобудівної документації місцевого рівня.

19.03.2024 Яворівська окружна прокуратура скерувала на адресу ДІАМ України лист за № 14.59/05-23-1200 вих.-24 з метою інформування щодо допущення порушень вимог містобудівного законодавства у містобудівних умовах та обмеженнях для проектування об`єкту «Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на АДРЕСА_1 зі знесенням існуючих будівель» на земельних ділянках із кадастровими номерами :04:003:1641 та :04:003:1371, затверджених наказом відділу містобудування та архітектури Яворівської міської ради № 1/2/1-23 від 31.03.2023 та необхідності вжиття заходів на їх усунення.

08.04.2024 ДІАМ України листом за № 2039/31/13-24 повідомило, що пунктом 1 постанови КМУ від 13.03.2022 за № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 за № 64/2022 «Про введення воєнного стану».

На підставі наведеного, прокуратура сформувала висновок про неналежне здійснення Державною інспекцією архітектури та містобудування України своїх повноважень та звернулася із цим позовом до суду.

Залишаючи позовну заяву без розгляду, суд першої інстанції мотивував вказане тим, що прокурор не надав доказів, які б свідчили про невиконання або неналежне виконання Державною інспекцією архітектури та містобудування, яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Такі висновки суду першої інстанції, на переконання колегії суддів апеляційного суду, відповідають нормам матеріального права, фактичним обставинам справи і є правильними з огляду на таке.

За приписами частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Право на звернення до суду та способи судового захисту регламентовані статтею 5 КАС України, відповідно до частини першої якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:

1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;

2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;

3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;

4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;

5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;

6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За приписами частин третьої, четвертої статті 5 КАС України до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює:

1) підтримання публічного обвинувачення в суді;

2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;

3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Також за змістом частин третьої, четвертої 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 вказаного Кодексу.

Звертаючись до суду із вказаним позовом про визнання незаконними та скасування наказу відділу містобудування та архітектури Яворівської міської ради від 31.03.2023 за № 1/2/1-23 «Про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки» та рішення Яворівської міської ради № 2704 від 17.02.2023 «Про затвердження детального плану території із зміною цільового призначення земель для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд на для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку по вул. Будівельна, 1А та 1Б у м. Яворові Яворівського району Львівської області», керівник Яворівської окружної прокуратури Львівської області вказав про порушення як державного, так і суспільного інтересу, а також те, що компетентний орган - ДІАМ України не здійснює захист вказаних інтересів.

Питання представництва прокурором інтересів громадянина або держави в суді урегульовані статтею 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру».

Відповідно до частин першої, третьої, четвертої вказаної статті представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Конституція та закони України не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, проте встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету.

Звертаючись до суду, прокурор повинен не лише вказати, в чиїх інтересах він діє, але й обґрунтовувати право на таке представництво, а саме: чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, неспроможні самі реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити як передумови спору, який потребує судового вирішення, так і ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку; що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

З урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа № 826/13768/16) аналізуючи норми частин третьої та четвертої статті 23 Закону № 1697-VІІ, зазначила, що прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Також Велика Палата Верховного Суду у своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, згідно з яким за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокурором у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Відтак, за наведених положень законодавства, яке регламентує порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді, таке представництво реалізуються в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Незалежно від того, хто саме звернувся до суду - орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах, чи прокурор, у судовому процесі держава бере участь у справі як позивач, а відповідний орган (незалежно від наявності в нього статусу юридичної особи) або прокурор здійснюють процесуальні дії на захист інтересів держави як суб`єкта процесуальних правовідносин.

Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону № 1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим (постанова від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18).

За змістом зазначеного, з урахуванням приписів статті 53 КАС України в адміністративному позові необхідно вказувати докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Відповідно до пунктів 8, 9 частини першої статті 4 КАС України позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкта владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду; а відповідачем може бути суб`єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інша особа, до якої звернена вимога позивача.

Випадки, коли суб`єкт владних повноважень може виступати як позивач, визначені пунктами 3 та 5 частини першої статті 19 КАС України:

1) спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління - компетенційні спори, під якими слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача (постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.02.2019 у справі № 915/478/18, від 13.11.2019 року у справі № 826/3115/17 та постанова Верховного Суду від 04.12.2019 у справі № 826/6228/17);

2) спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом. У цій категорії справ можливі два випадки (види):

1) прямо передбачено КАС України (частина п`ята статті 46);

2) прямо передбачено спеціальним законом.

При цьому, суб`єкти владних повноважень у некомпетенційних спорах мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України) та з метою реалізації покладених на них повноважень.

З урахуванням зазначеного Велика Палата Верховного Суду у постановах від 13.11.2019 у справі № 826/3115/17 та від 04.12.2019 у справі № 826/6228/17 дійшла висновку, що, за загальним правилом, якщо право державного органу на звернення з відповідним позовом прямо не передбачено законодавством, один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір.

За змістом позову керівника Яворівської окружної прокуратури Львівської області, такий заявлений ним в інтересах держави в особі ДІАМ України до Яворівської міської ради Львівської області про скасування рішення останнього про надання замовнику будівництва містобудівних умов та обмежень та про скасування рішення про затвердження детального плану території із заміною цільового призначення земель для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку зумовлено тим, що на думку прокурора, такі рішення прийняті з порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

За приписами статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України

Пунктом 2 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698 визначено, що нагляд здійснюється головними інспекторами будівельного нагляду ДІАМ шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.

А право посадових осіб органу державної влади, який здійснює державний архітектурно-будівельний нагляд звертатися до суду з позовами про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності передбачено пунктом 6 частини четвертої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Звертаючись до суду з цим позовом в інтересах держави в особі ДІАМ України, керівник Яворівської окружної прокуратури обґрунтував своє право на звернення до суду першим «виключним» випадком - невідповідністю рішення відповідача вимогам законодавства та неналежним здійсненням ДІАМ України своїх повноважень щодо архітектурно-будівельного контролю та нагляду, оскільки невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Тобто, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва.

Надаючи правову оцінку доводам учасників справи і суду першої інстанції щодо фактичного нездійснення ДІАМ України функції архітектурно-будівельного контролю та нагляду на час звернення прокурора до неї та до суду з цим позовом, колегія суддів зазначає таке.

Постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 № 1340 «Деякі питання функціонування органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду» (далі - постанова № 1340), яка набрала чинності 30.12.2020, було утворено Державну інспекцію архітектури та містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (пункт 1) та затверджено Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування (пункт 2).

Згідно з відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань 20.05.2021 внесено запис № 000092252 про державну реєстрацію юридичної особи - Державної інспекції архітектури та містобудування України (ДІАМ України), унікальний ідентифікаційний номер юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств та організацій України: 44245840.

Постановою Кабінету Міністрів України від 15.09.2021 № 960 «Питання Державної інспекції архітектури та містобудування» вирішено:

погодитися з пропозицією Міністерства розвитку громад та територій про можливість здійснення Державною інспекцією архітектури та містобудування повноважень і виконання функцій з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (пункт 1);

визнати такими, що втратили чинність, постанови Кабінету Міністрів України згідно з переліком, що додається (пункт 2), зокрема, постанова Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 № 294 «Про затвердження Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України»);

ця постанова набирає чинності з 15.09.2021 (пункт 3).

За змістом частини восьмої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється: за заявою замовника або за рішенням суду.

Обґрунтовуючи своє право представництва в суді інтересів держави в особі ДІАМ України, яке, як зазначено вище, керівник окружної Яворівської прокуратури Львівської області обґрунтовував покликанням на невідповідність оскаржуваного рішення відповідача вимогам закону та наявність першого «виключного» випадку - нездійснення (неналежне здійснення) центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду своїх повноважень з огляду на введення воєнного стану та мораторію на проведення контрольних заходів, колегія суддів вважає необхідним вказати на те, що «нездійснення захисту» має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

За приписами пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні».

Введення відповідного мораторію на проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) не є тотожним бездіяльності або неналежному виконанню своїх повноважень відповідними органами.

Відтак на період воєнного стану ДІАМ не уповноважена проводити планові та позапланові заходів державного нагляду (контролю).

Водночас це не означає, що прокурор наділений цими повноваженнями на період воєнного стану і без проведення уповноваженим органом перевірки, за результатами якої встановлено відповідні порушення, одразу звертатись до суду із скасуванням рішення про затвердження містобудівних умов та обмежень

А виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності реалізується через механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, який здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.

Натомість, лише у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності за наслідками перевірок, у центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, виникає право на звернення до суду з позовом про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду.

З урахуванням зазначеного колегія суддів апеляційного суду погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що прокурор не надав до суду доказів, які б свідчили про невиконання або неналежне виконання Державною інспекцією архітектури та містобудування, яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

У вказаній справі відсутні відомості про виявлені компетентними органами порушення у сфері містобудівної діяльності, вчинені об`єктом нагляду при наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки», а також при прийнятті рішення № 2704 від 17.02.2023 «Про затвердження детального плану території із зміною цільового призначення земель для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд на для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку по вул. Будівельна, 1А та 1Б у м. Яворові Яворівського району Львівської області», як за наслідками державного архітектурно-будівельного контролю так і державного архітектурно-будівельного нагляду, а відтак у ДІАМ України не виникло право на звернення до суду із позовом про скасування рішення, прийнятого виконавчим комітетом Львівської міської ради про затвердження містобудівних умов і обмежень на вказаний об`єкт будівництва, оскільки воно ще не здійснювало своїх повноважень, а відповідно у прокурора не виникло право на представництво інтересів держави в особі ДІАМ України шляхом звернення до суду з цим позовом.

За змістом пункту 2 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо: позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано;

За таких обставин, висновки суду першої інстанції про залишення без розгляду позовної заяви прокурора у цій справі є правильними, з огляду на відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави.

Вказане узгоджується з правовими позиціями Верховного Суду, висловленими у постановах від 31 січня 2024 року в справі № 380/13877/21 та від 11 червня 2024 року в справі № 380/9047/22.

Частиною п`ятої статті 242 КАС України передбачено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

З приводу доводів апеляційної скарги колегія суддів зауважує, що позивач не наводить обґрунтованих підстав та обставин та не надає належних та допустимих доказів, що саме оскаржувані рішення та бездіяльність відповідача, ДІАМ створили загрозу державі, зокрема, що здійснення будівництва на підставі спірного дозволу на земельній ділянці комунальної форми власності спричиняє негативні наслідки для держави та становить загрозу для її інтересів і які саме складові детального плану території на місці планованого будівництва не узгоджуються або суперечать Генеральному плану міста Яворова

Натомість, як видно із відповіді ГУ Держгеокадастру у Львівській області від 14.07.2023 № 0-13-0.97-2101/15-23 категорія земель, на яких знаходяться земельні ділянки за кадастровими №№ :04:003:1641, :04:003:1371 - землі житлової та громадської забудови, цільове призначення - для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури. Тобто, наміри будівництва в повній мірі відповідають категорії земель та їхньому цільовому призначенню.

Також, як видно із відповіді виконавчого комітету Яворівської міської ради Львівської області від 01.02.2024 № 674, генеральний план міста Яворова затверджений у 1995 році не відповідає теперішнім існуючим державним будівельним нормам, що стало підставою для прийняття рішення № 353 від 11 жовтня 2016 року «Про розроблення генерального плану міста Яворова».

Згідно генерального плану міста Яворова земельні ділянки з кадастровими номерами :04:003:1641 та :04:003:1371 знаходяться на території садибної забудови; існуючим генеральним планом не визначено параметри та поверховість забудови зазначених земельних ділянок, тому, за відсутності плану зонування, було у встановленому законом порядку розроблено та затверджено відповідний детальний план території, який деталізує генеральний план міста Яворова та є невід`ємною його складовою.

Генеральний план міста визначає планувальну довгострокову стратегію розвитку міста, проте положення закону не містять чіткого визначення поняття та змісту функціонального призначення території.

А за приписами статей 8, 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статей 375, 395 Цивільного кодексу України забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства, а власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення.

За таких обставин у суду відсутні підстави вважати, що ДІАМ України, всупереч приписам пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану», неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку з чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту порушених інтересів та звернення до суду з таким позовом.

За таких обставин колегія суддів дійшла переконання, що місцевий суд повно і всебічно дослідив і оцінив обставини в справі, надані сторонами докази, правильно визначив юридичну природу спірних правовідносин і закон, який їх регулює, та погоджується з висновком суду першої інстанції про необхідність залишення позовної заяви без розгляду.

У частині решти доводів апеляційних скарги колегія суддів враховує, що всі конкретні, доречні та важливі доводи позивача, наведені в позовній заяві, були перевірені та проаналізовані судом та їм було надано належну правову оцінку.

Право на вмотивованість судового рішення є складовою права на справедливий суд, гарантованого статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Решта доводів апеляційної скарги на законність рішення суду першої інстанції не впливають і висновків суду першої інстанції не спростовують, а відтак не потребують додаткового аналізу.

У справі «Трофимчук проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не можна розуміти як вимогу детально відповідати на кожен довід.

Тобто, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи.

Відповідно до пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Статтею 316 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З урахуванням викладеного, ухвала суду першої інстанції є законним, доводи апеляційної скарги зроблених судом першої інстанції висновків не спростовують, тому підстави для скасування чи зміни ухвали суду першої інстанції відсутні.

Керуючись ст. ст. 229, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Яворівської окружної прокуратури Львівської області залишити без задоволення, а ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2024 року про залишення позову без розгляду в адміністративній справі № 380/14428/24 без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Р. Й. Коваль
судді В. В. Гуляк
Н. В. Ільчишин
Повне судове рішення складено 17.02.25