Справа № 620/232/25
Суддя: Марія ДУБІНА
Дата ухвалення: 2025-02-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
17 лютого 2025 року м. Чернігів Справа № 620/232/25
Чернігівський окружний адміністративний суд у складі судді Дубіної М.М., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення та виклику учасників справи за наявними у справі матеріалами справу за позовом керівника Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради, виконавчого комітету Чернігівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю «КЛІНТЕХСЕРВІС», про визнання протиправним та скасування пункту рішення, наказу, містобудівних умов та обмежень, зобов`язання вчинити певні дії,
07.01.2025 до Чернігівського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява керівника Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України (далі ДІАМ України), подана ним 31.12.2024, у якій він просить:
визнати протиправним та скасувати пункт 1.3 рішення виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 24.04.2024 №247 «Про затвердження та надання містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок», яким затверджено та надано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки Товариству з обмеженою відповідальністю (далі ТОВ) «КЛІНТЕХСЕРВІС» для будівництва автомийки самообслуговування на шість постів зі знесенням існуючої будівлі по вул. Музичній, 1, корп. 2 нежитлове приміщення 1 в м. Чернігові на орендованій земельній ділянці;
скасувати наказ Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради від 26.04.2024 №25-М «Про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки», яким ТОВ «КЛІНТЕХСЕРВІС» надано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки для проєктування об`єкта будівництва автомийки самообслуговування на шість постів зі знесенням існуючої будівлі по вул. Музичній, 1, корп. 2 нежитлове приміщення 1 в м. Чернігові на орендованій земельній ділянці та внесено в реєстр містобудівних умов та обмежень містобудівні умови та обмеження для проєктування об`єкта будівництва автомийки самообслуговування на шість постів зі знесенням існуючої будівлі по вул. Музичній, 1, корп. 2 нежитлове приміщення 1 в м. Чернігові на орендованій земельній ділянці;
скасувати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва, видані ТОВ «КЛІНТЕХСЕРВІС» для будівництва автомийки самообслуговування на шість постів зі знесенням існуючої будівлі по вул. Музичній, 1, корп. 2 нежитлове приміщення 1 в м. Чернігові на орендованій земельній ділянці, які наказом Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради від 26.04.2024 №25-М внесені до Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва за реєстраційним номером MU01:7361-1725-2856-4160.
На обґрунтування позовних вимог керівник Чернігівської окружної прокуратури вказує на те, що наміри забудови ТОВ «КЛІНТЕХСЕРВІС» земельної ділянки з цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі не відповідають, з метою чого це товариство отримало містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва, видані для будівництва автомийки самообслуговування на шість постів зі знесенням існуючої будівлі по вул. Музичній, 1, корп. 2 нежитлове приміщення 1 в м. Чернігові, не відповідають вимогам містобудівної документації, оскільки за Генеральним планом м. Чернігова, затвердженим рішенням Чернігівської міської ради від 25.12.2003, земельна ділянка за вказаною адресою відноситься до зони промислових земель, які за своїм функціональним призначенням не співвідносяться із видом цільового призначення земельних ділянок транспорту за кодом 12.11 «Для розміщення та експлуатації об`єктів дорожнього сервісу» Класифікатора видів цільового призначення земельних ділянок, наведеного в додатку 59 до Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 № 1051. Також прокурор зазначає, що оспорюваний пункт 1.3 рішення виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 24.04.2024 №247 «Про затвердження та надання містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок», яким затверджено та надано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки ТОВ «КЛІНТЕХСЕРВІС» для будівництва автомийки самообслуговування на шість постів зі знесенням існуючої будівлі по вул. Музичній, 1, корп. 2 нежитлове приміщення 1 в м. Чернігові на орендованій земельній ділянці із цільовим призначенням для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, суперечать вимогам земельного законодавства щодо використання земельної ділянки за цільовим призначенням та вимогам Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі Закон № 3038-VI) щодо забудови земельної ділянки в межах цільового призначення.
Обґрунтовуючи свої право на представництво в суді інтересів держави в особі ДІАМ України, керівник Чернігівської окружної прокуратури вказує на наявність першого «виключного» випадку - нездійснення (неналежне здійснення) центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду своїх повноважень, оскільки оспорювані рішення відповідача прийняті з порушенням вимог земельного законодавства та законодавства у сфері містобудівної діяльності, а ДІАМ України, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження щодо захисту інтересів держави в межах спірних правовідносин, не здійснює відповідний захист інтересів держави, про що Чернігівську окружну прокуратуру було повідомлено її листом від 27.11.2024 № 7469/0213-24.
Ухвалою судді Чернігівського окружного адміністративного суду Дубіної М.М. від 13.01.2025 позовну заяву керівника Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі ДІАМ України прийнято до розгляду та відкрито провадження у цій справі. Ухвалено здійснювати розгляд справи суддею одноособово за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення та виклику учасників справи за наявними у справі матеріалами.
Суд, оцінивши належність, допустимість і достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності, встановив наступне.
Пунктом 1.3 рішення виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 24.04.2024 №247 «Про затвердження та надання містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок» затверджено та надано ТОВ «КЛІНТЕХСЕРВІС» містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки для будівництва автомийки самообслуговування на шість постів зі знесенням існуючої будівлі по вул. Музичній, 1, корп. 2 нежитлове приміщення 1 в м. Чернігові на орендованій земельній ділянці.
Наказом Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради від 26.04.2024 №25-М «Про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки» ТОВ «КЛІНТЕХСЕРВІС» надано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки для проєктування об`єкта будівництва автомийки самообслуговування на шість постів зі знесенням існуючої будівлі по вул. Музичній, 1, корп. 2 нежитлове приміщення 1 в м. Чернігові на орендованій земельній ділянці (пункт 1) та внесено в реєстр містобудівних умов та обмежень містобудівні умови та обмеження для проєктування об`єкта будівництва автомийки самообслуговування на шість постів зі знесенням існуючої будівлі по вул. Музичній, 1, корп. 2 нежитлове приміщення 1 в м. Чернігові на орендованій земельній ділянці (пункт 2);
Вказані містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва, видані ТОВ «КЛІНТЕХСЕРВІС» для будівництва автомийки самообслуговування на шість постів зі знесенням існуючої будівлі по вул. Музичній, 1, корп. 2 нежитлове приміщення 1 в м. Чернігові на орендованій земельній ділянці, які наказом Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради від 26.04.2024 №25-М внесені до Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва за реєстраційним номером MU01:7361-1725-2856-4160, мають статус діючих.
Окрім того, як видно із відповіді виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 10.10.2024 № 1453/2-05.01/вих/02/8568/20вх/03 на запит Чернігівської окружної прокуратури від 03.10.2024 № 55-77-8982ВИХ-24, відповідно до плану зонування Тимчасового порядку використання території м. Чернігова, затвердженим рішенням міської ради від 28.12.2011, який складовою частиною Генерального плану м. Чернігова, земельна ділянка по вул. Музичній, 1 знаходиться в комунально-складській та виробничій зоні з підприємствами У класу санітарної шкідливості виробництв з обмеженнями висоти споруд по умовах зон регулювання забудови (В-1-р).
Також у цьому листі виконувач обов`язків заступника керівника окружної прокуратури, що зважаючи на виявлені порушення інтересів держави в частині цільового використання земельних ділянок, з метою встановлення наявності підстав для представництва прокуратурою інтересів держави в суді, Чернігівська окружна прокуратура, керуючись абзацом 4 частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII, просив повідомити окружну прокуратуру про вжиті заходи, у тому числі позовного характеру, ДІАМ України щодо:
визнання протиправним та скасування 1.3. рішення виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 24.04.2024 № 247 «Про затвердження та надання містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок»;
визнання протиправним та скасування наказу Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради від 26.04.2024 № 25-М «Про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки» яким затверджено містобудівні умови та обмеження від 24.04.2024 № 02-01/25 для будівництва автомийки самообслуговування на шість постів зі знесенням існуючої будівлі по вул. Музичній, 1 корп. 2 нежитлове приміщення 1 в м. Чернігові на орендованій земельній ділянці та містобудівні умови № 02-01/25 від 24.04.2024.
Листом від 27.11.2024 № 7469/0213-24 ДІАМ України з посиланням на постанову Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану», повідомило прокурора, зокрема про те, що станом на дату надання відповіді ДІАМ України не здійснювались заходи державного архітектурно-будівельного нагляду стосовно дотримання Управлінням архітектури та містобудування Чернігівської міської ради вимог містобудівного законодавства при видачі містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва «Будівництво автомийки самообслуговування на шість постів зі знесенням існуючої будівлі по вул. Музичній, 1 корп. 2 нежитлове приміщення 1 в м. Чернігові на орендованій земельній ділянці» (реєстраційний номер ЄДЕССБ MU01:8900-7579-6852-0276).
Одним з ключових питань у цій справі є питання щодо наявності у прокурора права звернутися до суду з цим позовом в інтересах держави в собі суб`єкта владних повноважень до іншого суб`єкта владних повноважень. З`ясування цього питання передує розгляду питання щодо правомірності рішень відповідача, що оспорюється (розгляду справи по суті).
Згідно із частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Право на звернення до суду та способи судового захисту регламентовані положеннями статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), за загальним правилом частини першої якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:
1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;
2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;
3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;
4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;
5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;
6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Частиною третьою статті 5 КАС України визначено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
У свою чергу, суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).
Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Так, керівник Чернігівської окружної прокуратури, вважаючи, що оспорюваними рішенням виконавчого комітету Чернігівської міської ради пункт 1.3 рішення виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 24.04.2024 №247 «Про затвердження та надання містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок», яким затверджено та надано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки ТОВ «КЛІНТЕХСЕРВІС» для будівництва автомийки самообслуговування на шість постів зі знесенням існуючої будівлі по вул. Музичній, 1, корп. 2 нежитлове приміщення 1 в м. Чернігові на орендованій земельній ділянці та наказом Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради від 26.04.2024 №25-М «Про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки» порушено інтерес держави в особі ДІАМ України, звернувся до суду з цим позовом.
Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
За положеннями частин першої, третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Аналіз наведених норм права свідчить про те, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист кого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
У зв`язку із наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом (у цілому).
Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і повинні бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
Велика Палата Верховного Суду у своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, згідно з яким за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокурором у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Таким чином, з урахуванням усталеної судової практики Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, а також, наведених вище положень законодавства, яке регламентує порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді, таке представництво реалізуються в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
При цьому, суд зазначає, що незалежно від того, хто саме звернувся до суду - орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах, чи прокурор, у судовому процесі держава бере участь у справі як позивач, а відповідний орган (незалежно від наявності в нього статусу юридичної особи) або прокурор здійснюють процесуальні дії на захист інтересів держави як суб`єкта процесуальних правовідносин.
Суд враховує, що у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону № 1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Тобто, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
Суд також враховує, що у пунктах 8-9 частини першої статті 4 КАС України визначено позивача як особу, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкта владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду. При цьому відповідачем може бути суб`єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інша особа, до якої звернена вимога позивача.
Пунктами 3 та 5 частини першої статті 19 КАС України визначено два спеціальних види спорів, у яких позивачем може виступати суб`єкт владних повноважень:
1) спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління - компетенційні спори, під якими слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача (постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.02.2019 у справі № 915/478/18, від 13.11.2019 року у справі № 826/3115/17 та постанова Верховного Суду від 04.12.2019 у справі № 826/6228/17);
2) спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом. У цій категорії справ можливі два випадки (види): 1) прямо передбачено КАС України (частина п`ята статті 46); 2) прямо передбачено спеціальним законом.
За загальним правилом, суб`єкти владних повноважень у некомпетенційних спорах мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України) та з метою реалізації покладених на них повноважень.
З огляду на вищезазначене, Велика Палата Верховного Суду, зокрема, у постановах від 13.11.2019 у справі № 826/3115/17 та від 04.12.2019 у справі №826/6228/17, дійшла висновку, що, за загальним правилом, якщо право державного органу на звернення з відповідним позовом прямо не передбачено законодавством, один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір.
У справі, яка розглядається пред`явлення позову прокурором в інтересах держави в особі ДІАМ України до виконавчого комітету Чернігівської міської ради та Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради про скасування їх рішень про надання замовнику будівництва містобудівних умов та обмежень зумовлено тим, що на думку прокурора, такі рішення прийняті з порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності суб`єктом владних повноважень, якому держава делегувала повноваження центрального органу виконавчої влади, який реалізовує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду у галузі будівництва.
Так, згідно із частиною першою статті 41-1 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (частина друга статті 41-1 Закону № 3038-VI).
Такий механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначає Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698 (далі - Порядок), пунктом 2 якого визначено, що нагляд здійснюється головними інспекторами будівельного нагляду ДІАМ шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.
При цьому, право посадових осіб органу державної влади, який здійснює державний архітектурно-будівельний нагляд звертатися до суду з позовами про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності прямо передбачено положеннями пункту 6 частини четвертої статті 41-1 Закону № 3038-VI.
Тож, повноваження вказаного вище центрального органу виконавчої влади, наділеного функціями державного архітектурно-будівельного нагляду оскаржити до суду рішення, прийняте об`єктом нагляду, яке порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, є беззаперечним.
Прокурор звертаючись до суду з цим позовом в інтересах держави в особі ДІАМ України, обґрунтував своє право на звернення до суду першим «виключним» випадком - невідповідністю рішення відповідача вимогам законодавства та неналежним здійсненням ДІАМ України своїх повноважень щодо архітектурно-будівельного контролю та нагляду, оскільки будь-які контрольні заходи цим органом не проводяться з огляду на положення пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 № 64 «Про введення воєнного стану в Україні».
Надаючи правову оцінку доводам учасників справи і висновкам судів попередніх інстанцій щодо фактичного нездійснення ДІАМ України функції архітектурно-будівельного контролю та нагляду на момент звернення прокурора до неї та до суду з цим позовом, колегія суддів виходить із такого.
Відповідно до частини восьмої статті 29 Закону № 3038-VI скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється: за заявою замовника або за рішенням суду.
Отже, містобудівні умови та обмеження не можуть бути самостійно скасовані органом, до відання якого належить здійснення контролю та/або нагляду за суб`єктами містобудівної діяльності.
При цьому, повертаючись до обґрунтовування прокурором права представництва в суді інтересів держави в особі ДІАМ України, яке, як зазначено вище, обґрунтовано посиланням на невідповідність оскаржуваного рішення відповідача вимогам закону та наявністю першого «виключного» випадку - нездійснення (неналежне здійснення) центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду своїх повноважень з огляду на введення воєнного стану та мораторію на проведення контрольних заходів, колегія суддів вважає необхідним вказати на те, що «нездійснення захисту» має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні».
При цьому, пунктом 2 цієї ж постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» визначено, що за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов`язань України протягом періоду воєнного стану дозволити здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах.
Тобто, ну думку суду введення відповідного мораторію на проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) не є тотожним бездіяльності або неналежному виконанню своїх повноважень відповідними органами.
Відтак на період воєнного стану ДІАМ України не уповноважена проводити планові та позапланові заходів державного нагляду (контролю). Водночас це не означає, що прокурор наділений цими повноваженнями на період воєнного стану і без проведення уповноваженим органом перевірки, за результатами якої встановлено відповідні порушення, одразу звертатись до суду із скасуванням рішення про затвердження містобудівних умов та обмежень
При цьому, виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності реалізується через механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, який здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.
У свою чергу, лише у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності за наслідками перевірок, у центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, виникає право на звернення до суду з позовом про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду.
Зважаючи на викладене, суд робить висновок про ненадання прокурором доказів, які б свідчили про невиконання або неналежне виконання Державною інспекцією архітектури та містобудування, яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано.
Враховуючи встановлення відсутності підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву необхідно вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати, що у відповідності до наведеного процесуального положення є підставою для залишення позову без розгляду.
Керуючись статтями 240-243, 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Позовну заяву керівника Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради, виконавчого комітету Чернігівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю «КЛІНТЕХСЕРВІС», про визнання протиправним та скасування пункту рішення, наказу, містобудівних умов та обмежень, зобов`язання вчинити певні дії - залишити без розгляду.
Ухвала суду набирає законної сили з моменту її підписання суддею.

Апеляційна скарга на ухвалу суду може бути подана до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Суддя Марія ДУБІНА