Справа № 440/15056/24
Суддя: О.О. Кукоба
Дата ухвалення: 2025-02-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

12 лютого 2025 рокум. ПолтаваСправа №440/15056/24

Полтавський окружний адміністративний суд у складі судді Кукоби О.О., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження у письмовому провадженні матеріали адміністративної справи за позовом першого заступника керівника Решетилівської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України, Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства до Новосанжарської селищної ради Полтавського району Полтавської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

До Полтавського окружного адміністративного суду 13.12.2024 надійшов позов першого заступника керівника Решетилівської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України, Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства до Новосанжарської селищної ради Полтавського району Полтавської області, у якому прокурор просив:

визнати протиправною бездіяльність Новосанжарської селищної ради Полтавського району Полтавської області щодо не включення на розгляд сесії ради подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28.12.2023 №02-28/1025 з прийняттям рішення про віднесення земель до самозаліснених у порядку, визначеному ч.ч. 2, 3, 5 ст. 57-1 Земельного кодексу України;

зобов`язати відповідача розглянути на сесії ради подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28.12.2023 №02-28/1025 та прийняти за результатами розгляду рішення про віднесення земель до самозаліснених у порядку, визначеному ч.ч. 2, 3, 5 ст. 57-1 Земельного кодексу України.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 18.12.2024 позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження у цій справі, а її розгляд призначено за правилами спрощеного позовного провадження без виклику учасників справи (у порядку письмового провадження).

Відповідач позов не визнав та у відзиві на позовну заяву просив залишити позовну заяву прокурора без розгляду, оскільки ним не обґрунтована наявність підстав для звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України та Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства.

Суд, розглянувши матеріали справи, дійшов висновку, що позовна заява першого заступника керівника Решетилівської окружної прокуратури Полтавської області не відповідає вимогам частини четвертої статті 53, частини сьомої статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України), та ухвалою від 30.01.2025 повідомив першого заступника керівника Решетилівської окружної прокуратури Полтавської області про невідповідність позовної заяви вимогам частини четвертої статті 53, частини сьомої статті 160 КАС України.

Ухвалою суду від 30.01.2025 прокурору визначено строк для усунення недоліків позовної заяви упродовж п`яти днів з дня отримання ухвали суду; роз`яснено, що недоліки позовної заяви необхідно усунути шляхом надання до Полтавського окружного адміністративного суду позовної заяви, оформленої відповідно до вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статті 53 та частини п`ятої статті 160 КАС України, із зазначенням обґрунтування підстав для звернення до суду з цим позовом, та доказів надіслання копій такої позовної заяви іншим учасникам справи.

06.02.2025 до суду надійшла заява першого заступника керівника Решетилівської окружної прокуратури Полтавської області про усунення недоліків позову, до якої додано позовну заяву в новій редакції.

Розглянувши матеріали адміністративної справи, суд дійшов висновку про наявність підстав для залишення позовної заяви першого заступника керівника Решетилівської окружної прокуратури Полтавської області без розгляду з огляду на такі обставини.

Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частинами третьою - п`ятою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України "Про прокуратуру" визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Згідно із частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

якщо відсутній орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних відносинах.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або неналежним чином здійснює захист інтересів держави.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.07.2018 у справі №822/1169/17, від 13.05.2021 у справі №806/1001/17, від 23.01.2025 у справі №520/16197/23 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

Європейський суд з прав людини (далі ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції", заява № 61517/00, пункт 27).

До того ж, у рішенні у справі "Меріт проти України" (заява № 66561/01, пункт 63) ЄСПЛ зазначив, що тільки той факт, на який посилається Уряд, що відповідно до національного законодавства прокуратура, крім виконання функції обвинувачення, ще й діє в інтересах суспільства, не може розглядатися як підтвердження її статусу незалежного та безстороннього суб`єкта в суді.

Крім того, важливе значення також мають такі сформовані Судом підходи: в ряді випадків присутність прокурора чи аналогічного службовця в засіданнях суду в якості "активного" або "пасивного" учасника справи може вважатися порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції (Martinie v. France [GC], заява № 58675/00, пункт 53); сам по собі факт того, що дії прокурорів спрямовані на охорону державних інтересів, не можна тлумачити як надання їм правового статусу незалежних і неупереджених учасників процесу (Zlinsat, spol. s.r.o. v. Bulgaria, заява № 57785/00, пункт 78); хоча незалежність та неупередженість прокурора чи аналогічної посадової особи не піддаються критиці, підвищена чутливість громадськості до справедливого здійснення правосуддя виправдовує зростаюче значення, яке надається такій участі прокурора (Borgers v. Belgium, заява № 12005/86, пункт 24).

Отже, участь прокурора в судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об`єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї із сторін може негативно сприйматися в суспільстві, в тому числі, через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.

У справі, що розглядається, прокурор в якості підстави звернення до адміністративного суду з позовом зазначив, що Держлісагентство та Північно-Східне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства (територіальний орган Держлісагентства, повноваження якого поширюються на Полтавську область), як органи державної влади, уповноважені на захист інтересів держави у сфері охорони самосійних лісів, не здійснили захист таких інтересів, що свідчить про їх бездіяльність та наявність підстав для вжиття прокурором заходів представницького характеру в інтересах держави в особі цих органів.

Оцінюючи наведені доводи прокурора, суд зауважує, що згідно з частиною п`ятою статті 46 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання; 3) про затримання іноземця або особи без громадянства; 4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

Таким чином, право суб`єкта владних повноважень на звернення до адміністративного суду з позовом має бути чітко передбачене у чинних нормативно-правових актах.

Отож у контексті наведеного варто з`ясувати, чи наділені Держлісагентство та Північно-Східне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства належним обсягом компетенції, щоб набути повноваження позивача у цій справі.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державне агентство лісових ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 №521, Державне агентство лісових ресурсів України (Держлісагентство) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства.

Держлісагентство здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи /пункт 7 згаданого Положення/.

Пунктом 1 Положення про міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства Державного агентства лісових ресурсів України, затвердженого наказом Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 29.09.2022 №404, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 13.10.2022 за №1231/38567, передбачено, що міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства (далі - Управління) підпорядковуються - Держлісагентству та є його територіальними органами.

Згідно з пунктом 3 зазначеного Положення завданням Управлінь є реалізація повноважень Держлісагентства у сфері лісового та мисливського господарства на території декількох адміністративно-територіальних одиниць, визначених Держлісагентством.

Водночас ні Положенням про Державне агентство лісових ресурсів України, ані Положенням про міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства Держлісагентства не передбачено повноважень зазначених органів на звернення до суду з позовом про зобов`язання органу місцевого самоврядування прийняти рішення про віднесення земельної ділянки до самозаліснених.

Відсутні такі повноваження й у Лісовому кодексі України.

Посилання прокурора на окремі норми Лісового кодексу України, якими передбачені повноваження Держлісагентства та його територіальних органів у сфері лісових відносин (статті 28-1, 29, 29-1, 29-2, 103 Лісового кодексу України) суд визнає безпідставними, оскільки цими нормами не визначено право центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері лісових відносин та/або його територіальних органів на звернення до суду з позовом про зобов`язання органу місцевого самоврядування прийняти рішення про віднесення земель до самозаліснених.

Зокрема, відповідно до частини першої статті 103 Лісового кодексу України спори з питань охорони, захисту, використання та відтворення лісів вирішуються в установленому порядку органами місцевого самоврядування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, судами.

Водночас у згаданій статті відсутня норма, яка наділяла б центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства (Держлісагентство) правом на звернення до суду з позовом щодо оскарження бездіяльності органів місцевого самоврядування в частині прийняття рішення про віднесення земель до самозаліснених.

При цьому суд звертає увагу на те, що за змістом статті 103 Лісового кодексу України до органів, що вирішують спори з питань охорони, захисту, використання та відтворення лісів віднесено також центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Державна екологічна інспекція України відповідно до Положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 №275, є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Згідно з підпунктами 3, 5 пункту 4 Положення №275 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань:

3) проводить перевірки (у тому числі документальні) із застосуванням інструментально-лабораторного контролю, складає відповідно до законодавства акти за результатами здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства з питань, що належать до її компетенції, надає обов`язкові до виконання приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства та здійснює контроль за їх виконанням і здійснює лабораторні вимірювання (випробування);

5) звертається до суду із позовом щодо визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Відповідно до пункту 7 Положення №275 Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Таким чином, на відміну від Держлісагентства, де Положення №521 не передбачає права на звернення до суду з позовом, Положенням про Держекоінспекцію чітко визначено право на звернення до суду з позовом щодо визнання протиправною бездіяльності органів місцевого самоврядування.

Аналізуючи чинні законодавчі положення щодо обсягу повноважень Держлісагентства та його територіальних органів, суд зауважує, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив зазначені органи правом на звернення до суду із позовом щодо оскарження бездіяльності органів місцевого самоврядування в частині прийняття рішення про віднесення земель до самозаліснених.

Отож прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

Суд відхиляє посилання прокурора на правові висновки, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 та у постановах Верховного Суду від 08.11.2018 у справі №826/3492/18, від 12.11.2019 у справі №805/4074/17-а, від 27.02.2020 у справі №240/2400/19, від 23.06.2020 у справі №815/1567/16, від 19.08.2021 у справі №807/2245/16, від 06.12.2021 у справі №823/1833/16, від 11.08.2023 у справі №560/10015/22, оскільки правовідносини у вказаних справах і справі, що розглядається, не є подібними, урегульовані відмінними нормативно-правовими актами (їхніми редакціями), та сформовані за різних фактичних обставин, які мають суттєве значення для вирішення спору.

Суд також звертає увагу на те, що у силу приписів статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статті 53 КАС України саме прокурор у поданій до адміністративного суду позовній заяві має визначити орган, уповноважений законом на звернення до суду у спірних відносинах, тоді як суд лише перевіряє правильність визначення прокурором такого органу.

Виходячи з приписів статей 2 (щодо завдань адміністративного судочинства) та 53 (щодо підстав звернення прокурора до адміністративного суду) КАС України, суд не в праві на власний розсуд визначати підстави звернення прокурора до адміністративного суду з позовом та у разі помилкового визначення прокурором позивача ініціювати питання про його заміну на належного, оскільки це суперечитиме завданням та основним принципам адміністративного судочинства.

За обставин справи, що розглядається, суд, за результатами аналізу наведених вище положень чинного законодавства у співставленні з повідомленими прокурором фактичними обставинами спору, дійшов висновку про відсутність у Держлісагентства та його територіальних органів повноважень на звернення з позовом до суду та, як наслідок, помилковість зазначення прокурором цих органів в якості позивачів у справі.

Водночас суд не обговорює питання визначення належного позивача (органу, уповноваженого законом на звернення до суду з позовом у спірних відносинах) чи його відсутності, оскільки це перебуває поза судовою компетенцією.

Велика Палата Верховного Суду у пункті 54 постанови від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 зазначила, якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано.

За таких обставин, позовну заяву першого заступника керівника Решетилівської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України, Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства до Новосанжарської селищної ради Полтавського району Полтавської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії належить залишити без розгляду.

Тож клопотання відповідача про залишення позовної заяви прокурора без розгляду належить задовольнити.

Керуючись статтями 53, 240, 241, 243, 248, 256 КАС України, суд

У Х В А Л И В:

Клопотання представника відповідача про залишення позовної заяви без розгляду задовольнити.

Позовну заяву першого заступника керівника Решетилівської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України, Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства до Новосанжарської селищної ради Полтавського району Полтавської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії залишити без розгляду.

Ухвала набирає законної сили з моменту підписання, однак може бути оскаржена.

Апеляційна скарга подається безпосередньо до Другого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня складення повного судового рішення. Учасник справи, якому ухвалу суду не вручено у день її складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом п`ятнадцяти днів з дня вручення йому відповідної ухвали суду.

Суддя Олександр КУКОБА