Справа № 9901/142/21
Суддя: Дашутін І.В.
Дата ухвалення: 2025-02-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

Іменем України

12 лютого 2025 року

м. Київ

справа № 9901/142/21

адміністративне провадження № П/9901/142/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Дашутіна І. В.,

суддів Блажівської Н. Є., Желтобрюх І. Л., Шишова О. О., Яковенка М. М.,

за участі секретаря судового засідання Кліменко Д. І. та учасників справи:

представника позивача не прибув,

представника відповідача Мовіле О. С.,

представник третьої особи (Служби безпеки України) Яновського А. В.,

представник третьої особи (Ради національної безпеки і оборони України) не прибув,

розглянув у відкритому судовому засіданні за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу № 9901/142/21 за позовом Приватного підприємства "Полтавабудцентр" до Президента України Зеленського Володимира Олександровича за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Ради національної безпеки і оборони України, Служби безпеки України, про визнання протиправним та скасування указу в частині,

УСТАНОВИВ:

І. Зміст позовних вимог.

1. Приватне підприємство "Полтавабудцентр" звернулося до Верховного Суду як до суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, у якій просило визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 21 квітня 2021 року № 169/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 квітня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині введення в дію пункту 1 додатку 2 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 квітня 2021 року щодо Приватного підприємства «Полтавабудцентр».

ІІ. Обставини справи.

2. Рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 15 квітня 2021 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» ухвалено підтримати внесені Службою безпеки України пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).

Указаним рішенням застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) до юридичних осіб згідно з додатком 2.

Пунктом 1 додатку 2 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 квітня 2021 року до Приватного підприємства «Полтавабудцентр» застосовано обмежувальні заходи строком на три роки у вигляді:

1) блокування активів - тимчасове позбавлення права користуватися та розпоряджатися активами, що належать фізичній або юридичній особі, а також активами, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними;

2) обмеження торговельних операцій (повне припинення);

3) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України (повне припинення);

4) запобігання виведенню капіталів за межі України;

5) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань;

6) анулювання ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами;

7) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах;

8) заборона здійснення публічних та оборонних закупівель товарів, робіт і послуг у юридичних осіб - резидентів іноземної держави державної форми власності та юридичних осіб, частка статутного капіталу яких знаходиться у власності іноземної держави, а також публічних та оборонних закупівель у інших суб`єктів господарювання, що здійснюють продаж товарів, робіт, послуг походженням з іноземної держави, до якої застосовано санкції згідно з цим Законом;

9) заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України (повна заборона);

10) повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом (повна заборона);

11) заборона видачі дозволів, ліцензій Національного банку України на здійснення інвестицій в іноземну державу, розміщення валютних цінностей на рахунках і вкладах на території іноземної держави;

12) припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави;

13) заборона збільшення розміру статутного капіталу господарських товариств, підприємств, у яких резидент іноземної держави, іноземна держава, юридична особа, учасником якої є нерезидент або іноземна держава, володіє 10 і більше відсотками статутного капіталу або має вплив на управління юридичною особою чи її діяльність;

14) запровадження додаткових заходів у сфері екологічного, санітарного, фітосанітарного та ветеринарного контролю;

15) припинення дії торговельних угод, спільних проектів та промислових програм у певних сферах, зокрема у сфері безпеки та оборони;

16) заборона передання технологій, прав на об`єкти права інтелектуальної власності;

17) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом.

3. Указом Президента України від 21 квітня 2021 року № 169/2021 уведено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 квітня 2021 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».

4. Уважаючи такий Указ відповідача в частині введення в дію пункту 1 додатку 2 до вказаного рішення про застосування до Приватного підприємства «Полтавабудцентр» персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. Стислий виклад доводів позивача, заперечень відповідача та пояснень третіх осіб.

5. Позов обґрунтовано тим, що позивач не є суб`єктом, до якого можуть бути застосовані обмеження (санкції), адже частиною другою статті 1 Закону України «Про санкції» визначено вичерпний перелік осіб, щодо яких можуть бути запроваджені санкції. Згідно з цим переліком, до кола суб`єктів, щодо яких можуть бути застосовані санкції, належать юридичні особи, зареєстровані в Україні, лише за умови, якщо такі особи здійснюють терористичну діяльність. Проте фактичні обставини застосування санкцій не містять жодних відомостей, які б підтверджували факт здійснення позивачем терористичної діяльності.

Позивач також зазначає про відсутність із боку позивача будь-яких дій, пов`язаних зі створенням реальних або потенційних загроз національним інтересам, національній безпеці, суверенітету чи територіальній цілісності України, які могли б бути підставою для запровадження санкцій відповідно до частини першої статті 3 Закону України «Про санкції». Надані Службою безпеки України пояснення щодо фактичних обставин, на яких ґрунтується запровадження санкцій до позивача, містять лише інформацію про участь позивача у процедурах публічних закупівель і оскарження рішень, дій чи бездіяльності замовників у таких процедурах. На думку позивача, подання скарг у межах процедур публічних закупівель не можна тлумачити як протизаконні дії або як такі, що становлять загрозу національним інтересам, національній безпеці тощо.

Таким чином, оскільки позивач не є тим суб`єктом, до якого такі обмеження можуть бути застосовані за законом, та відповідачами не обґрунтовано фактичними та конкретними обставинами підстави для застосування санкцій, на думку позивача, оскаржуваний Указ Президента України є необґрунтованим, не відповідає принципу пропорційності та наявності легітимної мети, а також позбавляє позивача права на ефективний судовий захист.

6. Позиція відповідача ґрунтується на тому, що оскаржуваний Указ прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України і законами України.

Застосування санкцій до позивача ґрунтується на принципах пропорційності, відповідності меті та ефективності, а також здійснено у зв`язку з наявністю достатніх підстав, визначених статтею 3 Закону України «Про санкції». При ухваленні оскаржуваного Указу було дотримано необхідний баланс між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів позивача і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно.

7. Третя особа Служба безпеки України підтримала позицію відповідача та просила відмовити у задоволенні позову.

На думку третьої особи, санкції, за своєю суттю, не є видом юридичної відповідальності або покарання за конкретне правопорушення. Вони застосовуються як спеціальні обмежувальні заходи, метою яких є негайне реагування на потенційні або реальні загрози національним інтересам і безпеці України.

Відповідно до статей 1 і 3 Закону України "Про санкції", підставою для застосування санкцій є наявність дій або обставин, що створюють потенційну або реальну загрозу національній безпеці, незалежно від того, чи є ці дії кримінальним правопорушенням.

Поняття потенційної або реальної загроза є оціночним і знаходиться в межах дискреційних повноважень державних органів. Для застосування санкцій достатньо наявності обґрунтованих підстав уважати, що певна особа або дії створюють таку загрозу.

При цьому, третя особа акцентує увагу, що механізм санкцій не передбачає доведення злочинів або порушень, а спрямований на запобігання загрозам. Тому, твердження позивачки, що за відсутності доведеного факту правопорушення санкції не можуть бути застосовані, є помилковим.

8. Третя особа Рада національної безпеки і оборони України не подавала до суду пояснення щодо суті позовних вимог. Про відкриття провадження у справі, а також про дату, час та місце розгляду справи зазначений учасник повідомлений належним чином.

ІV. Процесуальні дії у справі.

9. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 травня 2021 року для розгляду цієї справи визначено суддю-доповідача Дашутіна І. В., а також склад колегії суддів: Блажівську Н. Є., Желтобрюх І. Л., Шишова О. О., Яковенка М. М.

10. Верховний Суд ухвалою від 11 травня 2021 року відкрив провадження у справі та призначив її до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження колегією суддів у складі п`яти суддів у судовому засіданні.

11. Верховний Суд ухвалою від 12 липня 2022 року залучив до участі у справі Раду національної безпеки і оборони України і Службу безпеки України як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача.

V. Правове регулювання спірних правовідносин та позиція Верховного Суду.

12. Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною другою цієї статті визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

13. За змістом статті 17 Конституції України захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу.

14. Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

Повноваження Президента України визначені у статті 106 Конституції України, з пункту 31 частини першої якої вбачається, що Президент України здійснює інші повноваження, визначені Основним Законом України.

Згідно з пунктом 28 частини першої статті 106 Конституції України Президент України створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби.

Конституційно-правовий статус інституту Президента України базується на правилах та нормах, які регулюють положення глави держави у механізмах державного управління. Порядок діяльності Президента України, його повноваження, взаємодія з іншими органами державної влади та місцевого самоврядування нормативно встановлені.

Відповідно до частини третьої статті 106 Основного Закону України Президент України на основі та на виконання як Конституції, так і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

На підставі пунктів 1, 18 частини першої статті 106 Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави, а також очолює Раду національної безпеки і оборони України (далі - РНБО).

15. Зі свого боку, положеннями статті 107 Конституції України визначено, що РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент України. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України. Компетенція та функції РНБО визначаються законом.

Засади організації та діяльності РНБО, її склад, структуру, компетенцію і функції визначає Закон України від 05 березня 1998 року № 183/98-ВР «Про Раду національної безпеки і оборони України» (далі - Закон № 183/98-ВР).

За правилами частин першої, третьої та четвертої рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України. Рішення РНБО, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.

16. Відповідно до статті 1 Закону України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII «Про санкції» (далі - Закон № 1644-VII) з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції). Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність. Застосування санкцій не виключає застосування інших заходів захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, її економічної самостійності, прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.

Пунктом 1 частини першої, частиною третьою статті 3 Закону № 1644-VII визначено, що підставами для застосування санкцій є дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб`єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої.

17. Відповідно до статті 4 Закону № 1644-VII видами санкцій згідно із цим Законом, зокрема, є: блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; обмеження торговельних операцій; обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України; запобігання виведенню капіталів за межі України; зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань; анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами; заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах; заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України; повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом; заборона видачі дозволів, ліцензій Національного банку України на здійснення інвестицій в іноземну державу, розміщення валютних цінностей на рахунках і вкладах на території іноземної держави; припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави; заборона збільшення розміру статутного капіталу господарських товариств, підприємств, у яких резидент іноземної держави, іноземна держава, юридична особа, учасником якої є нерезидент або іноземна держава, володіє 10 і більше відсотками статутного капіталу або має вплив на управління юридичною особою чи її діяльність; запровадження додаткових заходів у сфері екологічного, санітарного, фітосанітарного та ветеринарного контролю; запровадження додаткових заходів у сфері екологічного, санітарного, фітосанітарного та ветеринарного контролю; припинення дії торговельних угод, спільних проектів та промислових програм у певних сферах, зокрема у сфері безпеки та оборони; заборона передання технологій, прав на об`єкти права інтелектуальної власності; інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом.

18. Згідно із частинами першою та третьою статті 5 Закону № 1644-VII пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБО Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, СБУ.

Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1, 2-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.

Рішення щодо застосування санкцій повинне містити строк їх застосування, крім випадків застосування санкцій, що призводять до припинення прав, та інших санкцій, які за змістом не можуть застосовуватися тимчасово (частина п`ята статті 5 Закону № 1644-VII).

Частина сьома статті 5 Закону № 1644-VII передбачає, що рішення про скасування санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування.

19. Отже, Закон № 1644-VII є регулятивним нормативним актом, який встановлює (запроваджує) ряд обмежень демократичних прав і свобод певних суб`єктів у випадку загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, а також задля протидії терористичній діяльності.

Цей Закон, як можна зрозуміти зі змісту наведених вище його приписів, дозволяє обмежувати певні права та свободи (право власності, право на підприємницьку діяльність тощо), не змінюючи при цьому провідних (ключових) цінностей, що становлять основу Конституції України.

Позаяк главою держави і гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, прав і свобод людини і громадянина є Президент України, а використання санкцій в особливий спосіб перебуває на межі втручання в права особи, гарантовані Конституцією України, Закон № 1644-VII передбачає, що рішення щодо застосування певного виду санкцій приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України, на якого власне й покладається відповідальність гарантувати як національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність України, так і принципи правової держави, права і свободи людини і громадянина.

У цьому сенсі Законом № 1644-VII досить чітко і передбачувано визначено підстави, умови, мету застосування санкцій.

20. За обставинами цієї справи 21 квітня 2021 року відповідач видав Указ № 169/2021, яким увів у дію рішення РНБО від 15 квітня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яка підтримала пропозицію Служби безпеки України про застосування до Приватного підприємства "Полтавабудцентр" санкцій відповідно до вимог Закону № 1644-VII.

Санкції до позивача застосовано з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII.

21. Оцінюючи підстави позову, насамперед потрібно відреагувати на доводи представника позивача про те, що Приватне підприємства "Полтавабудцентр" не належить до кола суб`єктів, до яких можуть застосовуватися персональні санкції відповідно до Закону № 1644-VII.

У цьому аспекті варто зазначити, що за змістом пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII нормативними та фактичними підстави для застосування санкцій є дії особи, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

При цьому текстуальний виклад пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII та його граматичне й логічне тлумачення дає підстави виснувати, що дію цього припису закону не обмежено за колом осіб, на що вказує вжите законодавцем у ньому формулювання «інших суб`єктів», а вирішальне значення для застосування санкцій має саме певна діяльність суб`єктів. Інакше кажучи, основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є його діяльність, указана в пункті 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII.

Аналогічний правовий висновок Велика Палата Верховного Суду вже викладала в постановах від 06 липня 2023 року у справі № 9901/635/18, від 17 грудня 2024 року у справі № 9901/206/21, від 17 грудня 2024 року у справі № 9901/203/21.

Системний аналіз Закону № 1644-VII, з огляду на його мету і сферу застосування, не дає підстав вважати, що до резидентів України в будь-якому разі не можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи. Це випливає з того, що за змістом пункту 1 частини першої статті 3 цього Закону держава зобов`язана реагувати на дії будь-якого суб`єкта, який створює реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяє терористичній діяльності та/або порушує права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводить до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

Отже, для вирішення питання про можливість застосування санкції до певного суб`єкта в контексті пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII слід з`ясувати чи створюють його дії реальні та/або потенційні загрози правам та інтересам людини і громадянина, суспільства та держави. До того ж такі права та інтереси слід розглядати в широкому значенні як динамічні поняття, не охоплені конкретним нормативно-правовим визначенням.

22. Велика Палата Верховного Суду в постановах від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19 та від 6 липня 2023 року у справі № 9901/635/18 вже звертала увагу на те, що наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII, безумовно, є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції. При введенні в дію рішення РНБО про такі санкції Президент України як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат і якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення такої санкції.

Судовий контроль за таким рішенням є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може за Президента України повторно оцінити наявність та достатність підстав для введення таких санкцій у межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але з іншого - може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.

23. Так, у ході судового розгляду цієї справи суд першої інстанції витребував від Служби безпеки України та РНБО належним чином засвідчені копії документів, що підтверджують існування фактичних даних та обставин, які стали підставою для внесення пропозиції СБУ для прийняття рішення РНБО про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до Приватного підприємства «Полтавабудцентр», та належним чином засвідчені копії документів, що містять пропозиції СБУ про застосування персональних спеціальних економічних й інших обмежувальних заходів (санкцій) до Приватного підприємства «Полтавабудцентр», які були внесені до РНБО.

З поданих документів встановлено, що Служба безпеки України ініціювала перед РНБО питання про застосування до позивача обмежувальних санкцій у відповідності до вимог Закону № 1644-VII у зв`язку з встановленими фактами протиправної діяльності на шкоду інтересам держави, про що зазначено у листі СБУ до РНБО щодо внесення пропозицій про застосування санкцій від 05.04.2021 № 8/3/5-3163.

24. Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

25. Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

26. Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

27. Реагуючи на доводи позивача щодо відсутності доказів існування підстав застосування до позивача санкцій, слід зазначити, що відповідно до статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Засобами встановлення таких даних є, зокрема, письмові, речові й електронні докази.

При цьому за правилами частини першої статті 73 та частини першої статті 74 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом.

Частиною другою статті 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Письмовими доказами є документи (крім електронних документів), які містять дані про обставини, що мають значення для правильного вирішення спору (частина перша статті 94 КАС України).

Проаналізувавши в межах поставленого питання позицію сторін у справі, надані на їх підтвердження докази, наявні підстави для висновку, що встановлені СБУ обставини і зібрані з використанням системи контррозвідувальних, пошукових, режимних, адміністративно-правових заходів відповідно до мети їх застосування матеріали у сукупності, є належними підставами для внесення пропозицій до РНБО щодо застосування спеціальних санкцій до позивача. При цьому, обсяг і результат їх оцінки перебуває поза межами судового контролю, оскільки адміністративний суд не наділений повноваженнями ані вирішувати питання національної безпеки і оборони, ані координувати і контролювати діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Такими повноваженнями наділене виключно РНБО згідно із Конституцією України та Законом № 183/98-ВР. При цьому саме Президент України під час введення в дію рішення РНБО здійснює оцінку наявності і достатності підстав для введення санкцій.

28. У цьому аспекті варто зазначити, що за змістом статей 1, 2 Закону України від 25 березня 1992 року № 2229-XII «Про Службу безпеки України» (далі - Закон № 2229-XII) на СБУ як на державний орган спеціального призначення з правоохоронними функціями, який забезпечує державну безпеку України, покладається в межах визначеної законодавством компетенції захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, а також забезпечення охорони державної таємниці. До завдань СБУ також входить попередження, виявлення, припинення та розкриття кримінальних правопорушень проти миру і безпеки людства, тероризму та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України.

Згідно з пунктами 1, 4, 5, 8 статті 24 Закону № 2229-XII відповідно до своїх основних завдань СБУ зобов`язана: здійснювати інформаційно-аналітичну роботу в інтересах ефективного проведення органами державної влади та управління України внутрішньої і зовнішньої діяльності, вирішення проблем оборони, соціально-економічного будівництва, науково-технічного прогресу, екології та інших питань, пов`язаних з національною безпекою України; здійснювати контррозвідувальні заходи з метою попередження, виявлення, припинення і розкриття будь-яких форм розвідувально-підривної діяльності проти України; забезпечувати захист державного суверенітету, конституційного ладу і територіальної цілісності України від протиправних посягань з боку окремих осіб та їх об`єднань; здійснювати відповідно до законодавства профілактику правопорушень у сфері державної безпеки.

За такого правового регулювання СБУ, виконуючи покладені на неї завдання щодо попередження, виявлення, припинення та розкриття протиправних дій, що безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України, наділена необхідним обсягом повноважень, зокрема в ході контррозвідувальної діяльності, які дозволяють їй виявити факт існування реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII.

29. Отже, ознак порушення меж дискреції Президентом України під час вирішення питання достатності підстав і доказів для введення таких санкцій суд не встановив.

За встановлених обставин несприятливі для позивача наслідки санкцій дозволяють досягнути цілі, на які спрямовані Указ та Рішення РНБО.

Таким чином, відповідач прийняв оскаржуваний Указ на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Президент реалізував свої конституційні повноваження у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно, а отже, підстави для задоволення позову відсутні.

30. Колегія суддів зауважує, що санкції як економічні обмежувальні заходи є лише тимчасовими обмеженнями, які стосуються здебільшого втручання у право власності особи та носять превентивний характер.

Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ стаття 1 Першого протоколу до Конвенції містить три окремі норми. Перша, що виражається в першому реченні першого абзацу та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном. Друга норма, що міститься в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями. Третя норма, висловлена в другому абзаці, визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна в загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, повинні тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «East/West Alliance Limited» проти України від 23 січня 2014 року, параграфи 166-168).

Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном з гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало воно легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право.

Іншими словами заходи втручання у право на мирне володіння майном мають відповідати таким умовам:

- втручання держави у право власності повинно мати нормативну основу в національному законодавстві;

- якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або для контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів чи штрафів;

- втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними із цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для цього.

Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий. І навпаки - встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримані всі три критерії.

Використання власності не може завдавати шкоди, зокрема, правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства (частина сьома статті 41 Конституції України).

У постанові від 24 лютого 2021 року у справі № 9901/294/19 Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що пункт 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції допускає реалізацію державою права вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, що відповідає також частині сьомій статті 41 Конституції України.

Тимчасове обмеження права позивача користуватися та розпоряджатися належним йому майном, запобігання виведенню капіталів за межі України, зупинення торгівельних та фінансових операцій безумовно є втручанням держави у його право на мирне володіння майном.

Водночас таке втручання у право позивача на мирне володіння майном ґрунтується на вимогах чинного законодавства, зокрема Закону № 1644-VII, та має легітимну мету забезпечити контроль за власністю особи, діяльність якої може нести загрозу національним інтересам України. Зазначена мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

При цьому, втручання у право останнього на мирне володіння майном не позбавляє його права власності на таке майно, а лише на певний час обмежує можливість реалізації цього права в Україні. За встановлених обставин несприятливі для позивача наслідки запроваджених до нього санкцій дозволяють досягнути цілі, на які спрямовані рішення РНБО та Указ № 169/2021.

Таким чином, Президент України, РНБО і СБУ, ураховуючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні та потенційні загрози, використали свої повноваження з належною метою, а саме захисту національних інтересів, національної безпеки, прав власності, сталого економічного розвитку України.

Отже, в обсязі встановлених у цій справі обставин у зіставленні з правовим регулюванням спірних правовідносин колегія суддів дійшла висновку про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог.

31. За правилами статті 139 КАС України понесені позивачем витрати у виді судового збору за подання позову у цій справі відшкодуванню не підлягають.

Пункти 24-26 мотивувальної частини цього судового рішення містять службову інформацію.

Керуючись статтями 241-243, 246, 266 Кодексу адміністративного судочинства України,

ВИРІШИВ:

Відмовити у задоволенні позову Приватного підприємства "Полтавабудцентр" до Президента України Зеленського Володимира Олександровича за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Ради національної безпеки і оборони України, Служби безпеки України, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 21 квітня 2021 року № 169/2021 в частині.

Рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст рішення складено 13 лютого 2025 року.

Суддя-доповідач І. В. Дашутін

Судді Н. Є. Блажівська

І. Л. Желтобрюх

О. О. Шишов

М. М. Яковенко