Справа № 280/3296/24
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2025-02-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

справа №280/3296/24
Окрема думка судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Берназюка Я.О. на постанову Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 лютого 2025 року у справі № 280/3296/24 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Запорізькій області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії.
Відповідно до статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку; про наявність окремої думки повідомляються особи, які беруть участь у справі, без оголошення її змісту в судовому засіданні; окрема думка приєднується до справи і є відкритою для ознайомлення.
Зазначеною постановою Верховного Суду було задоволено касаційну скаргу позивачки частково: скасовано рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 20 травня 2024 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22 серпня 2024 року; ухвалено нове рішення: визнати протиправною дії Головного управління Пенсійного фонду України в Запорізькій області щодо відмови в проведенні з 12 жовтня 2023 року індексації пенсії ОСОБА_1 із застосуванням коефіцієнта збільшення показника середньої заробітної плати (доходу) в Україні, з якої сплачено страхові внески, та який враховується для обчислення пенсії, у розмірі 1,14, 1,197 та з 01 березня 2024 року із застосуванням коефіцієнта збільшення показника середньої заробітної плати (доходу) в Україні, з якої сплачено страхові внески, та який враховується для обчислення пенсії, у розмірі 1,0796; зобов`язано Головне управління Пенсійного фонду України в Запорізькій області здійснити з 12 жовтня 2023 року індексацію пенсії ОСОБА_1 із застосуванням коефіцієнта збільшення показника середньої заробітної плати (доходу) в Україні, з якої сплачено страхові внески, та який враховується для обчислення пенсії, у розмірі 1,14, 1,197 та у зв`язку з цим провести перерахунок та виплату пенсії, починаючи з 12 жовтня 2023 року; зобов`язано Головне управління Пенсійного фонду України в Запорізькій області здійснити з 01 березня 2024 року індексацію пенсії ОСОБА_1 із застосуванням коефіцієнта збільшення показника середньої заробітної плати (доходу) в Україні, з якої сплачено страхові внески, та який враховується для обчислення пенсії, у розмірі 1,0796 та у зв`язку з цим провести перерахунок та виплату пенсії, починаючи з 01 березня 2024 року.
Вважаю, що у цій справі були всі підстави відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити без змін постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22 серпня 2024 року про відмову у позові.
Ключовими у справі № 280/3296/24 є такі питання:
1) чи підлягають перерахунку у зв`язку з щорічною індексацією пенсії, які призначені у 2020 - 2023 роках?
2) який саме показник середньої заробітної плати (доходу) в Україні, з якої сплачено страхові внески, та який враховується для обчислення пенсії, потрібно застосовувати при проведенні перерахунку пенсій відповідно до частини другої статті 42 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» від 09.07.2003 № 1058-IV (далі - Закон № 1058): показник станом на 01 жовтня 2017 року, послідовно збільшений на відповідні коефіцієнти у 2019 - 2023 роках, чи той показник, який використовувався при обчислені розміру пенсії при її призначені?
Відповідно до частини другої статті 42 Закону № 1058 для забезпечення індексації пенсії щороку з 1 березня проводиться перерахунок раніше призначених пенсій шляхом збільшення показника середньої заробітної плати (доходу) в Україні, з якої сплачено страхові внески, та який враховується для обчислення пенсії.
Показник середньої заробітної плати (доходу) в Україні, який застосовується для обчислення пенсії, щороку збільшується на коефіцієнт, що відповідає 50 відсоткам показника зростання споживчих цін за попередній рік та 50 відсоткам показника зростання середньої заробітної плати (доходу) в Україні, з якої сплачено страхові внески, за три календарні роки, що передують року, в якому проводиться збільшення, порівняно з трьома календарними роками, що передували року, який є попереднім щодо року, в якому проводиться збільшення.
У разі відсутності дефіциту коштів Пенсійного фонду для фінансування виплати пенсій у солідарній системі розмір щорічного збільшення показника середньої заробітної плати (доходу) в Україні, який застосовується для обчислення пенсії, передбачений абзацом другим цієї частини, може бути збільшений, але не повинен перевищувати 100 відсотків показника зростання середньої заробітної плати (доходу) в Україні, з якої сплачено страхові внески, за три календарні роки, що передують року, в якому проводиться збільшення, порівняно з трьома календарними роками, що передували року, який є попереднім щодо року, в якому проводиться збільшення.
Розмір та порядок такого збільшення визначаються у межах бюджету Пенсійного фонду за рішенням Кабінету Міністрів України з урахуванням мінімального розміру збільшення, визначеного абзацом другим цієї частини.
При цьому відповідно до пункту 4-5 розділу XV "Прикінцеві положення" Закону № 1058 збільшення показника середньої заробітної плати (доходу) в Україні, з якої сплачено страхові внески, який застосовується для обчислення пенсій, передбачене частиною другою статті 42 цього Закону, проводиться починаючи з 2021 року.
У 2019-2020 роках показник середньої заробітної плати (доходу) в Україні, з якої сплачено страхові внески, який застосовується для перерахунку пенсій, збільшується на коефіцієнт, що відповідає 50 відсоткам показника зростання споживчих цін за попередній рік та 50 відсоткам показника зростання середньої заробітної плати (доходу) в Україні, з якої сплачено страхові внески, за рік, що передує року, в якому проводиться збільшення, порівняно з роком, що передує року, який є попереднім щодо року, в якому проводиться збільшення.
Абзац четвертий частини другої статті 40 Закон № 1058 передбачає, що показник середньої заробітної плати для обчислення пенсії, який застосовується при призначенні пенсії, залежить від року, в якому особа звернулася за призначенням пенсії: середня заробітна плата (дохід) в Україні, з якої сплачено страхові внески, за три календарні роки, що передують року звернення за призначенням пенсії.
Зазначені два показники (передбачений частиною другою статті 42 Закону № 1058 та абзацом четвертим частини другої статті 40 Закону № 1058) не є тотожними.
Крім того, частиною другою статті 42 Закону № 1058 не передбачено, що індексуватися має саме показник, з урахуванням якого призначено конкретну пенсію за зверненням у конкретному році.
Цей показник є спеціально визначеним, а повноваження визначати його надано Кабінету Міністрів України.
Законом України від 03.10.2017 № 2148-VIII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення пенсій" (далі - Закон № 2148-VIII) запроваджено та змінено низку норм про обчислення та індексацію пенсій, як систему вирішення і запобігання проблемі значної різниці (диспропорцій) у розмірах пенсій, призначених у різні роки.
Зокрема, розділ XV "Прикінцеві положення" Закону № 1058 доповнено новим пунктом 43, згідно якого пенсії, призначені відповідно до цього Закону до набрання чинності Законом 2148-VIII, з 01.10.2017 перераховуються із застосуванням середньої заробітної плати (доходу) в Україні, з якої сплачено страхові внески, обчисленої як середній показник за 2014, 2015 та 2016 роки із застосуванням величини оцінки одного року страхового стажу в розмірі 1 %. Таке осучаснення показника середньої заробітної плати зроблено вперше після травня 2012 року.
Порядок проведення перерахунку пенсій відповідно до частини другої статті 42 Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування" затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20.02.2019 № 124 (далі - Порядок № 124, Постанова № 124 відповідно).
Передбачивши у Постанові № 124 механізм збільшення показника середньої заробітної плати (доходу) в Україні, з якої сплачено страхові внески, та який враховується для обчислення пенсії, Кабінет Міністрів України діяв в порядку, в межах та у спосіб, передбачений Конституцією і Законом, а передбачене пунктом 5 Порядку № 124 послідовне підвищення показника середньої заробітної плати (показника середньої заробітної плати (доходу) в Україні, з якої сплачено страхові внески, та який враховувався для обчислення пенсії, станом на 01 жовтня 2017 року) на відповідні коефіцієнти в кожному наступному році дозволяє досягти мети, передбаченої вищезазначеним законодавчим регулюванням, та принципом рівноправності застрахованих осіб щодо отримання пенсійних виплат, закріпленим статтею 7 Закону № 1058.
З урахуванням зазначеного, індексуватися має саме показник середньої заробітної плати (доходу) в Україні, з якої сплачено страхові внески, та який враховувався для обчислення пенсії, станом на 01 жовтня 2017 року, як визначено пунктом 5 Порядку №124, на всі коефіцієнти, починаючи з першого коефіцієнта індексації, який застосовувався у 2019 році, - 1,17. Кожен наступний перерахунок у зв`язку із збільшенням показника середньої заробітної плати (доходу) в Україні, з якої сплачено страхові внески, та який враховується для обчислення пенсії, проводиться з урахуванням збільшеного у попередніх роках показника середньої заробітної плати (доходу) в Україні, з якої сплачені страхові внески, та який враховується для обчислення пенсії (абзац другий пункту 5 Порядку №124).
Окрім того, Порядком № 124, передбачено, що якщо пенсії, які призначені відповідно до Закону № 1058 та розмір яких не підвищено в результаті застосування правил, визначених Порядком № 124 та Законом № 1058, щороку підвищуються за рішенням Кабінету Міністрів України в межах бюджету Пенсійного фонду України.
Згідно з позицією Верховного Суду, сформованою у постанові від 07.02.2019 у справі № 750/6379/16-а, Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який розробляє проект закону про Державний бюджет України на наступний рік і подає його до Верховної Ради України, забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, звітує перед Верховною Радою України про його виконання (ч. 2 ст. 96, ч. 1 ст. 97, ч.1 ст. 113, п. 6 ст. 116 Основного Закону України). Ефективне здійснення Кабінетом Міністрів України цих повноважень є основою для вжиття ним заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, проведення політики у сфері соціального захисту, фінансової та податкової політики (п. 2 та п 3 ст.116 Конституції України).
Розміри державних соціальних стандартів та державних соціальних пільг можуть бути визначені як законами України, так і іншими нормативно-правовими актами, зокрема актами Кабінету Міністрів України (Рішення Конституційного Суду України від 25.01.2012 № 3-рп/2012).
Згідно з позицією Великої Палати Верховного Суду, сформованою у постанові від 12.12.2018 у зразковій справі № 802/2196/17-а, політика соціального захисту є складовою частиною внутрішньої соціальної політики держави, забезпечення проведення якої на підставі п. 3 ст.116 Конституції України здійснюється Кабінетом Міністрів України. Такий висновок ґрунтується на висновках Конституційного Суду України, сформованих у рішеннях від 02.03.1999 № 2-рп/99, від 22.09.2005 № 5-рп/2005 та від 26.12.2011 № 20-рп/2011.
Важливо врахувати, що незастосовані Судом постанови Кабінету Міністрів України № 124, № 251, № 127, № 118, № 168, № 185 є чинними і підлягають обов`язковому застосуванню. Принцип юридичної визначеності, як складова конституційного принципу верховенства права, означає чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права.
Закон «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» № 1058
частина 2 статті 42 - передбачає щорічний перерахунок пенсій шляхом збільшення показника середньої заробітної плати (доходу) в Україні на коефіцієнт, який дорівнює 50% зростання споживчих цін + 50% зростання середньої зарплати за три попередні роки.
частина 4 статті 42 - визначає, що порядок індексації затверджується Кабінетом Міністрів України.
частина 5 статті 42 - вказує, що у разі відсутності дефіциту коштів Пенсійного фонду, розмір підвищення може бути збільшений, але не може перевищувати 100% показника зростання середньої зарплати.
Висновок: Закон закріплює механізм індексації, але конкретні показники, розмір і порядок індексації визначає Кабінет Міністрів України, а не Пенсійний фонд чи суди.
Постанови Кабінету Міністрів України
Постанова № 124 від 20.02.2019 - «Про порядок проведення індексації пенсій»:

визначає, що коефіцієнт збільшення показника середньої зарплати встановлюється Кабінетом Міністрів України;

перерахунок проводиться для пенсій, призначених до 31 грудня року, що передує індексації.

Постанова № 118 від 16.02.2022 - «Про індексацію пенсій у 2022 році»:

з 1 березня 2022 року індексація застосовується з коефіцієнтом 1,14;

пенсії, які не підлягають індексації, отримують щомісячну доплату 135 грн.

Постанова № 168 від 24.02.2023 - «Про індексацію пенсій у 2023 році»:

з 1 березня 2023 року застосовується коефіцієнт 1,197.

пенсіонерам, пенсії яких не підлягають індексації, встановлюється щомісячна доплата 100 грн.

Постанова № 185 від 23.02.2024 - «Про індексацію пенсій у 2024 році»:

з 1 березня 2024 року коефіцієнт індексації 1,0796.

для пенсіонерів, яким не проводиться перерахунок, встановлено щомісячну доплату 100 грн.

Висновок: відповідно до цих постанов індексація проводиться лише для певних категорій пенсіонерів; якщо пенсія вже була призначена з урахуванням середньої зарплати за останні три роки, додаткове підвищення не застосовується (замість цього надається доплата).

АНАЛІЗ СУДОВИХ РІШЕНЬ

І.

Рішення першої інстанції (Запорізький окружний адміністративний суд)

Суд визнав бездіяльність Пенсійного фонду незаконною і зобов`язав здійснити перерахунок пенсії із застосуванням коефіцієнтів 1,14 (2022 р.), 1,197 (2023 р.), 1,0796 (2024 р.).

Основні аргументи суду:

пенсійний фонд порушив ст. 42 Закону № 1058;

позивач не отримала належної індексації, гарантованої законом;

Держава має виконувати принцип правової визначеності.

Суд першої інстанції не врахував, що «урядовий механізм» вже передбачає індексацію і визначає перелік пенсіонерів, які під неї підпадають; його позиція суперечить постановам Кабінету Міністрів України, які регулюють порядок перерахунку пенсій; суд фактично взяв на себе функцію виконавчої влади, що суперечить принципу розподілу влад.

ІІ

Постанова суду апеляційної інстанції (Третій апеляційний адміністративний суд)

Апеляційний суд скасував рішення першої інстанції та відмовив у задоволенні позову.

Основні аргументи суду:

Закон визначає, що конкретний порядок індексації встановлює Кабінет Міністрів України.

позивач вже отримує пенсію, призначену із застосуванням актуальних середніх зарплат, і тому не підпадає під індексацію.

Пенсійний фонд правомірно здійснив щомісячні доплати замість індексації.

суд першої інстанції неправильно витлумачив норми Закону № 1058 і не врахував підзаконні акти.

Судом встановлено, що при обчисленні пенсії за віком відповідно до Закону № 1058 у 2021 році відповідач застосував середній заробіток в Україні, з якого сплачено страхові внески, за три календарні роки, що передують року звернення за призначенням пенсії, а саме за 2018-2020, який становив 9118,81 грн. Цей розмір є більшим за розміри показників середньої заробітної плати, які підлягають застосуванню при проведенні перерахунку пенсії з урахуванням її індексації відповідно до статті 42 Закону № 1058, а саме: за 6186,32 грн (з 01.03.2022), 7405,03 грн. (з 01.03.2023), 7994,47 (з 01.03.2024), відтак правові підстави для проведення індексації пенсії не виникли.

Позиція апеляційного суду базується на чинних постановах Кабінету Міністрів України; суд обґрунтовано вказав, що рішення Кабінету Міністрів України є обов`язковими для Пенсійного фонду, і суд не може змінювати ці правила.

ІІІ

Постанова Верховного Суду

Суд стверджує, що постанови Кабінету Міністрів України не можуть змінювати чи обмежувати закон, але не робить конкретного аналізу такої суперечності.

Суд згадує ст. 46 Конституції України (право на соціальний захист) і ст. 42 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» (про щорічний перерахунок пенсій), але не пояснює, чому саме постанови Кабінету Міністрів України не відповідають цим нормам.

Суд не вказує конкретних положень постанов Кабінету Міністрів України, які суперечать закону, та не аналізує правову природу індексації, закріплену в Законі «Про індексацію грошових доходів населення».

Суд не поясню, чому Кабінет Міністрів України не має дискреції щодо визначення коефіцієнтів індексації відповідно до фінансових можливостей бюджету Пенсійного фонду.

Принцип розподілу влад.

Постанова Верховного Суду у цій справі стосується сфери законодавчого врегулювання та принципу поділу влади. Конституція України чітко визначає функції кожної гілки влади: законодавча влада, представлена Верховною Радою України, уповноважена ухвалювати закони, а судова влада - здійснювати правосуддя шляхом тлумачення і застосування законодавства. Відповідно до статті 5 Конституції України Україна є республікою; носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ; народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування; ніхто не може узурпувати державну владу. Стаття 6 Основного Закону України додатково передбачає, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову; органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

У цій справі Верховний Суд вказуючи, які саме положення постанов Кабінету Міністрів України мають застосовуватися, а які ні, зачіпає принцип розподілу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову, а також право Кабінету Міністрів України самостійно реалізовувати повноваження, визначені статтями 96, 116 Конституції України.

Неврахування попередньої практики Верховного Суду

Практика Верховного Суду стосовно застосування Постанови № 118 сформована, зокрема у постановах від 07 червня 2024 року у справі № 420/25804/23 та від 13 червня 2024 року у справі № 120/14637/23.

Практика Верховного Суду стосовно застосування підходу про обов`язковість постанов Кабінету Міністрів України, які визначають механізм визначення «базового розміру» (наприклад п. 4 постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 р. № 704 "Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб") сформована, зокрема, у постановах від 15 лютого 2024 року у справі № 420/5473/23 та від 22 серпня 2024 року у справі № 580/12209/23.

Зазначена Окрема думка є продовженням позиції стосовно необхідності дотримання верховенства права, що охоплює собою принцип законності та передбачає забезпечення збалансованості Державного бюджету України з метою справедливого розподілу цих коштів та гарантування принципу рівності у питаннях соціального захисту для всіх категорій осіб, викладеній, зокрема, в окремих думках від 12 лютого 2019 року у справі № 240/4937/18 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/79758812 , від 28 грудня 2019 року у справі №160/8324/19 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/86717848), від 20 квітня 2021 року у справі № 480/4241/18 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/96389532), від 19 червня 2023 року у справі №560/8064/22 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/111629801), від 18 грудня 2023 року у справі №380/1907/23 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/115722806), від 12 березня 2024 року у справі № 440/14216/23 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/117598033), від 27 червня 2024 року у справі № 300/3435/21 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/120036550), від 15 жовтня 2024 року у справі №460/19229/22 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/122384405), від 18 грудня 2024 року у справі № 240/19209/21 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/123869610) та від 19 грудня 2024 року у справі № 240/1121/24 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/123917014).

Суддя Я.О. Берназюк