Справа № 560/16769/23
Суддя: Уханенко С.А.
Дата ухвалення: 2025-02-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 лютого 2025 року

м. Київ

справа №560/16769/23

адміністративне провадження № К/990/583/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Уханенка С. А.,

суддів - Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за позовом заступника керівника Волочиської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області до Волочиського районного споживчого товариства про зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито,

за касаційною скаргою першого заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 19 вересня 2023 року (головуючий суддя - Шевчук О.П.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2023 року (головуючий суддя - Сторчка В.Ю., Граб Л.С., Полотнянко Ю.П.),

УСТАНОВИВ:

І. Рух справи

1. У вересні 2023 року заступник керівника Волочиської окружної прокуратури звернувся до суду з адміністративним позовом в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області (далі - ГУ ДСНС України у Хмельницькій області) до Волочиського районного споживчого товариства, в якому просив зобов`язати відповідача привести у стан готовності захисну споруду протирадіаційне укриття № 84405, що знаходиться за адресою: Хмельницька область, Хмельницький район, у селі Кривачинці, Війтовецької об`єднаної територіальної громади, по вулиці Садова, 34-а, з метою її використання за призначенням, відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09 липня 2018 року № 579.

1.1. Позов обґрунтовано тим, що згідно з актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту (протирадіаційного укриття) № 84405, станом на 13 червня 2022 року указана споруда оцінювалася як обмежено готова до використання, однак після проведення повторного огляду 26 червня 2023 року за участю представників органу ДСНС, було виявлено ряд порушень і недоліків під час її експлуатації, у зв`язку з чим захисне приміщення № 84405 було визнане неготовим до використання, що свідчить про невиконання Волочиським районним споживчим товариством обов`язку щодо належного утримання захисної споруди, наслідком чого є недотримання встановлених державою гарантій забезпечення захисту мирного населення. Ураховуючи те, що листом від 11 серпня 2023 року № 6703-4839/6706 ГУ ДСНС України у Хмельницькій області повідомило окружну прокуратуру про відсутність у нього повноважень звернутися до суду із зобов`язальними вимогами до відповідача, заступник керівника Волочиської окружної прокуратури вважає, що наразі є підстави для звернення органу прокуратури з цим позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС в силу положень статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру"

2. Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 19 вересня 2023 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2023 року, позовну заяву заступника керівника Волочиської окружної прокуратури в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Хмельницькій області до Волочиського районного споживчого товариства про зобов`язання вчинити дії повернуто, у зв`язку з відсутністю підстав для здійснення представництва інтересів держави.

3. Предметом оскарження є ухвала суду першої інстанції та постанова суду першої інстанції за наслідками її перегляду, про повернення позовної заяви з підстав відсутності у прокурора повноважень здійснювати представництво інтересів держави в особі органу ДСНС у цій справі.

ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції

4. 28 грудня 2023 року Хмельницька обласна прокуратура надіслала до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 19 вересня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2023 року, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального права, просить переглянути і скасувати оскаржені судові рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

5. Скаргу обґрунтовано тим, що судами попередніх інстанцій не ураховано висновки Великої Палати Верховного Суду, сформованих у постановах від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16 та від 26 травня 2020 року № 912/2385/18, в яких суд касаційної інстанції дійшов до висновку, що спірні правовідносини обумовлені реалізацією прокурором передбачених КАС України та Законом України "Про прокуратуру" повноважень щодо захисту інтересів держави і спрямовані на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для збереження їх життя та здоров`я в разі військової агресії. Крім того, Верховний Суд неодноразово висловлював правову позицію щодо представництва прокурора у суді, зокрема, у справах №№ 280/3319/20, 815/1484/18, 924/1256/17, 904/2820/18 та 912/2385/18.

5.1. Позивач указує, що судами не надано належної правової оцінки доводам позивача про те, що листом від 11 серпня 2023 року № 6703-4839/6706 ГУ ДСНС у Хмельницькій області повідомило окружну прокуратуру про відсутність у органу ДСНС повноважень на звернення до адміністративного суду з позовною заявою про зобов`язання суб`єкта господарювання на приведення захисної споруди у готовність до використання за призначенням (вказані документи долучені до матеріалів позовної заяви). Указані обставини, на думку заявника, свідчать про існування виключного випадку, за якого порушення відповідачем інтересів держави супроводжується неналежним виконанням уповноваженими органами функцій із їх захисту, що призводить до виникнення у органів прокуратури не лише права, а й обов`язку вжити заходів з представництва інтересів держави в суді.

5.2. Хмельницька обласна прокуратура наголошує, що у спірних правовідносинах необхідно також урахувати, що Законом України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності" ( набрав чинності 29 жовтня 2022 року; далі - Закон № 2655-ІХ) до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України унесено зміни та передбачено право центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту та його територіальних органів, у тому числі, на думку прокуратури ГУ ДСНС України у Хмельницькій області, звертатися до адміністративного суду з інших підстав, визначених законом, відповідно до його повноважень, визначених Положенням про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052.

5.3. На думку заявника касаційної скарги, звертаючись до суду із позовною заявою, прокурором належним чином обґрунтовано підстави його звернення, зокрема, вказано у чому полягають порушення інтересів держави, на захист яких він звертається, а також зазначено про те, що у зв`язку із введенням в Україні воєнного стану, на балансоутримувача захисної споруди покладено додатковий обов`язок щодо приведення фонду захисних споруд у готовність до використання за призначенням, його утримання та експлуатації у готовність у строк, що не перевищує 12 годин. Разом з тим, невжиття Волочиським районним споживчим товариством визначених законодавством заходів з метою утримання у належному стані сховища № 84405 суперечить інтересам держави у сфері підготовки країни до оборони в умовах воєнного стану та захисту життя людини, тому прокуратура вважає за необхідне звернутися до суду із зазначеним позовом, оскільки спірні правовідносини стосуються забезпечення балансоутримувачем захисної споруди цивільного захисту у готовності до використання за цільовим призначенням, що в умовах воєнного стану свідчить про наявність значного суспільного інтересу.

6. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 22 січня 2024 року відкрито касаційне провадження у справі.

7. Підставою відкриття касаційного провадження є необхідність перевірки правильності застосування судами норм процесуального права, зокрема, правильності застосування положень пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України щодо підстав повернення позовної заяви у цій справі.

8. Ухвалу про відкриття касаційного провадження від 22 січня 2024 року направлено учасникам справи, проте відзиви на касаційну скаргу від них не надійшли.

9. У лютому 2024 року від Офісу Генерального прокурора надійшли письмові пояснення у цій справі, які відхиляються Верховним Судом, оскільки визначений Законом прокурор Офісу Генерального прокурора не брав участі у її судовому розгляді та не звертався з касаційною скаргою на судові рішення у цій справі.

З цих же підстав Суд відмовляє у задоволенні клопотання Хмельницької обласної прокуратури про розгляд справи за участю Офісу Генерального прокурора.

10. У червні 2024 року Волочиська окружна прокуратура надіслала до Верховного Суду клопотання про зупинення провадження у справі до розгляду іншої справи № 260/4199/22, що перебуває на розгляді об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, результати розгляду якої матиме вплив на вирішення цього спору.

10.1. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 06 червня 2024 року заяву керівника Волочиської окружної прокуратури про зупинення провадження у справі задоволено та зупинено провадження у справі № 560/16769/23 до набрання законної сили рішенням об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у справі №260/4199/22.

11. Ураховуючи те, що ухвалою об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 20 червня 2024 року справу № 260/4199/22 повернуто Касаційному адміністративному суду у складі Верховного Суду для розгляду, у зв`язку з відсутністю підстав для здійснення провадження в цій справі об`єднаною палатою Касаційного адміністративного суду ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 12 лютого 2025 року поновлено провадження у справі.

ІІІ. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду

12. Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права та аналізуючи доводи касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Суд зазначає таке.

13. Ключовими аргументами звернення до суду прокурор, зокрема, визначив, що спеціально уповноважений державний орган (ДСНС), на якого покладено обов`язок здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту, наразі має повноваження звернутися до суду з вимогами щодо впорядкування захисної споруди, проте таких заходів не здійснював, у зв`язку з чим прокурор набув права на представництво держави у таких правовідносинах.

13.1. Також позов обґрунтовано тим, що листом від 11 серпня 2023 року № 6703-4839/6706, ГУ ДСНС у Хмельницькій області повідомило про відсутність у нього повноважень звернутися до суду з вимогами зобов`язального характеру до балансоутримувачів захисних споруд цивільного захисту їх на вчинення конкретних дій, спрямованих на приведення таких споруд у належний стан.

14. Повертаючи позовну заяву, суди попередніх інстанцій, зокрема, виходили з того, що повноваження щодо здійснення захисту інтересів держави у сфері пожежної та техногенної безпеки покладено на органи ДСНС, спосіб реалізації яких визначений законом, а саме приписами статей 67 та 68 Кодексу цивільного захисту України, якими передбачено право звернення до адміністративного суду лише щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств. Водночас відповідно до Закону України "Про прокуратуру" право на звернення до суду в інтересах держави у правовідносинах щодо державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки може виникнути у прокурора лише у тому випадку, коли державний орган, не здійснює функції, що передбачені законом. За такого правового регулювання, виходячи із оцінки повноважень органу ДСНС, в особі якого подано позов, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень, а тому наявні підстави для повернення позовної заяви на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України.

15. Колегія суддів частково погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій з огляду на таке.

16. Як зазначено у позовній заяві, ГУ ДСНС у Хмельницькій області надало інформацію щодо виявлення порушень вимог законодавства стосовно утримання захисних споруд цивільного захисту, розташованих на території Хмельницької міської територіальної громади упродовж 2021 - 2022 років різними суб`єктами, у переліку яких є відповідач. Згідно з актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного стану протирадіаційного укриття № 84405, складеного ГУ ДСНС у Хмельницькій області 26 червня 2023 року, указане приміщення не готове до використання за призначенням, оскільки під час перевірки виявлено та зафіксовано такі порушення: незадовільний санітарний стан приміщення, відсутність повітрозабірних оголовків, металевих віконниць, вихлопних каналів, обвалування окремо розташованого сховища, захисно-герметичних воріт, дверей, ставень, механізмів задраювання, противибухових пристроїв, вентиляції, системи водопостачання, каналізаційної системи, системи опалення, системи електропостачання та електроосвітлення, резервної системи електропостачання, системи зв`язку та оповіщення, заземлення електрообладнання, гідроізоляції, протипожежної системи, вимірювальних приладів, робочого інструменту з обслуговування захисної споруди.

16.1. Указані недоліки та бездіяльність органу ДСНС прокурор визначив, як підставу звернення до суду із зазначеним позовом, в якому, з-поміж іншого, указав, що органом ДСНС не віжито дієвих та достатніх заходів з метою зобов`язання відповідача привести захисну споруду до готового стану, а листом від 11 серпня 2023 року № 6703-4839/6706 ГУ ДСНС України у Хмельницькій області повідомило про відсутність у нього права звернутися з таким позовом.

17. Статтею 3 Конституції України установлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

18. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

19. Умови та особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України.

19.1. Так, частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

19.2. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).

19.3. За правилами пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

20. Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон України "Про прокуратуру") статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

21. Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

21.1. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру").

Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру").

22. Отже, за наведеного правового регулювання, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов`язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких повноважень. Водночас суд, у свою чергу, повинен надати оцінку таким аргументам та, у випадку встановлення відсутності підстав для представництва, застосувати наслідки, передбачені статтею 169 КАС України.

23. Повертаючись до обставин справи, що розглядається, Верховний Суд зауважує, що у цій справі підставою звернення до суду в інтересах держави в особі органу ДСНС прокурор, зокрема, визначив частину третю статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статтю 28 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", з посиланням на зміни унесені Законом № 2655-ІХ до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, що, на думку позивача, урегульовує спірне питання у подібних правовідносинах, оскільки з 29 жовтня 2022 року уточнює повноваження органів ДСНС на звернення до суду з такими позовами до осіб, на які покладено обов`язок щодо належного утримання захисних споруд.

24. Верховний Суд зауважує, що подібне питання щодо повноважень прокурора звернутися до суду з відповідним позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС вже досліджувалося Верховним Судом у межах розгляду справи № 520/16197/23, який в постанові від 23 січня 2025 року, з посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №3-рп/99, насамперед акцентував увагу на тому, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

25. Отже, ключовим питанням як у справі № 520/16197/23 так і у справі, що розглядається, є наявність або відсутність у прокурора права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС з вимогами зобов`язального характеру щодо суб`єкта на якого покладено обов`язок належного утримання захисної споруди.

26. Відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту урегульовані Кодексом цивільного захисту України, яким, зокрема, також визначено і повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.

27. Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України ( у редакції, чинній на час спірних правовідносин) утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

27.1. Частиною п`ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України установлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

28. Законом № 2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 "Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки".

28.1. Цим же Законом № 2228-IX Кодекс цивільного захисту України було доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

29. Санкції за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки визначені статтею 68 Кодексу цивільного захисту України, відповідно до частини першої якої посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.

29.1. У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом (частина друга статті 68 Кодексу цивільного захисту України).

30. З 29 жовтня 2022 року набрали чинності норми Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності", яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів "адміністративного суду щодо" доповнено словами "допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо", а після слів "здоров`ю людей" - словами "з інших підстав, визначених законом".

Водночас на час звернення прокуратури до суду у вересні 2023 року положення статті 68 Кодексу цивільного захисту України залишилися незмінними.

31. Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 ( далі - Положення № 1052 у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин ) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

32. Підпунктом 48 пункту 4 Положення № 1052 передбачено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту (підпункт 48); застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки (підпункт 49).

Отже, не зважаючи на зміни у Кодексі цивільного захисту України (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX), указані норми Положення № 1052 не змінилися.

33. На час виникнення спірних правовідносин у цій справі, Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затверженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 (далі - Порядок № 138) був визначений механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку.

33.1. За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку № 138 балансоутримувачі захисних споруд - це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.

33.2. Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку № 138, у редакції чинній на час звернення до суду).

33.3. Також постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2023 року №883 "Про внесення змін до Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку" Порядок № 138 доповнено пунктом 12-1, згідно з яким координація та контроль за приведенням об`єктів фонду захисних споруд як таких, що мають стратегічне значення для забезпечення захисту населення, у належний стан здійснюються Мінстратегпромом.

Указані зміни до Порядку № 138 набрали чинності з 22 серпня 2023 року.

34. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V).

Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових та позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону № 877-V).

Можливість самостійного звернення до суду органом ДСНС з вимогами до суб`єкта господарювання в якості заходу контролю указаним Законом № 877-V не встановлена.

35. Крім того, виходячи із приписів статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, Суд зауважує, що повноваження органу ДСНС звернутися до суду обумовлене виключно реалізацією органу ДСНС приписів статті 68 цього Кодексу, яка визначає дії цього суб`єкта, як застосування санкцій за порушення приписів законодавства у сфері цивільного захисту.

36. Підсумовуючи викладене, Верховний Суд констатує, що за наведеного нормативно-правового регулювання коло повноважень органів ДСНС щодо права звернення до адміністративного суду є обмеженим, а отже ГУ ДСНС у Хмельницькій області не може бути позивачем у цій справі, у зв`язку з чим прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

37. Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано і у справі № 520/16197/23, в якій Суд, аналізуючи попередню практику Верховного Суду у подібній категорії справ, указав, що на відміну від попередньої редакції указаної норми щодо відсутності у територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.

37.1. Також, у справі № 520/16197/23 Верховний Суд, з-поміж іншого, зазначив, що у контексті порушеного питання варто також зауважити, що частина четверта статті 4 Закону № 877-V визначає, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

37.2. За висновком Верховного Суду № 520/16197/23 указані норми також визначають пряму кореляцію між законодавчим положенням та повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб`єктів господарювання. Тому, не зважаючи на те, що пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, у редакції Закону № 2655-ІХ, передбачає, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

37.3. За таких обставин, Верховний Суд у справі № 520/16197/23 дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд, а отже, і прокурор не може від його імені заявити такий позов.

Надалі таку правову позицію підтримано Верховним Судом і у справах № № 400/10777/23, 520/16687/23.

38. Виходячи з наведеного, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про необхідність повернення позовної заяви прокурора, у зв`язку з відсутністю підстав звернення до суду із зазначеним позовом відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України.

39. Разом з тим, із змісту оскаржених судових рішень вбачається, що повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції послався на приписи статті 67 Кодексу цивільного захисту України, що втратили чинність, а суд апеляційної інстанції не звернув на це уваги та не виправив процесуальну помилку. Однак таке порушення судами норм процесуального права не призвело до неправильного вирішення справи, тому в силу приписів частини другої статті 350 КАС України, Верховний Суд убачає підстави для зміни мотивувальних частин ухвали Хмельницького окружного адміністративного суду від 19 вересня 2023 року та постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2023 року.

39. Верховний Суд відхиляє доводи заявника щодо незастосування судом апеляційної інстанції висновків Великої Палати Верховного Суду у справах № № 820/4717/16, 912/2385/18 та правової позиції Верховного Суду щодо представництва прокурора у суді, висловлену у справах №№ 280/3319/20, 815/1484/18, 924/1256/17, 904/2820/18 та 912/2385/18, оскільки такі висновки сформовано за іншого нормативно-правового регулювання, а отже не є застосовними до спірних правовідносин.

40. За приписами частини четвертої статті 351 КАС України зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

41. За таких обставин, Верховний Суд приходить до висновку про те, що мотивувальні частини ухвали суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції підлягають зміні, касаційна скарга - задоволенню частково. В іншій частині судові рішення - залишенню без змін.

42. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, наведених у статтях 139, 140 КАС України, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу першого заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури задовольнити частково.

2. Ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 19 вересня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2023 року змінити, шляхом викладення їхніх мотивувальних частин в редакції цієї постанови.

3. В іншій частині ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 19 вересня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2023 року залишити без змін.

4. Судові витрати не розподіляються.

5. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя: С.А. Уханенко

Судді: А.Г. Загороднюк

В.М. Соколов