Справа № 644/5738/17
Суддя: Русанова В.Б.
Дата ухвалення: 2025-02-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 лютого 2025 р.Справа № 644/5738/17

Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Русанової В.Б.,

Суддів: Мельнікової Л.В. , Бегунца А.О. ,

за участю секретаря судового засідання Колесник О.Е.,

позивача - ОСОБА_1 ,

представника позивача - Пацурковської О.М.,

представника відповідача - Горбунової Н.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Київського районного суду м. Полтави від 15.10.2024, (головуючий суддя І інстанції: Шаповал Т.В.) по справі № 644/5738/17

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області , Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області , Вільхівського сільського голови , В.о. начальника Головного управління Держгеокадастру у Харківській області

про визнання незаконними дій, скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі - позивач), звернулась до суду з позовом, в якому, з урахуванням уточнень, просила:

- визнати незаконними дії Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області щодо прийняття немотивованого, такого, що протирічить ст.40 Конституції України рішення від 02.06.2017 «Про відмову у наданні дозволу ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва, яка розташована у садівничому товаристві «Вільха» на території Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області»;

- визнати незаконними дії голови Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області Ємця Ю.І. щодо позбавлення права ОСОБА_1 на участь в процесі прийняття рішення, не повідомлення дати та часу розгляду її заяви від 26.04.2017 «Про надання дозволу ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва, яка розташована у садівничому товаристві «Вільха» на території Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області»;

- скасувати рішення Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області від 02.06.2017 «Про відмову у наданні дозволу ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва, яка розташована у садівничому товаристві «Вільха» на території Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області»;

- зобов`язати Вільхівську сільську раду Харківського району Харківської області прийняти мотивоване, згідно ст. 40 Конституції України, рішення по заяві ОСОБА_1 від 26.04.2017 «Про надання дозволу ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва, яка розташована у садівничому товаристві «Вільха» на території Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області»;

- визнати незаконними дії Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області та голови Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області ОСОБА_2 , які полягають в тому, що на даний час вони продовжують зберігати без дозволу ОСОБА_1 її особисті документи, які вона прикладала до заяви від 26.04.2017 і сам оригінал заяви від 26.04.2017, оскільки 26.04.2018 в Головне управління Держгеокадастру у Харківській області направлені ксерокопії всіх документів і заяви та зобов`язати повернути їх, оскільки вони є її власністю і мають її персональні дані, на зберігання та обробку яких дозволу не надавала;

-визнати незаконними дії Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, які полягають в прийнятті немотивованого, такого, що протирічить ст. 40 Конституції України та ст. 122 ЗК України рішення під назвою «Про розгляд заяви» від 23.05.2018 про відмову в наданні дозволу на розробку проекту для приватизації нею по закону садової ділянки, якою ОСОБА_1 користується 30 років і є єдиним землекористувачем ділянки з моменту передачі його по державному акту Б№047448 на право користування землею безтерміново та безоплатно підприємству ХТЗ, де вона працювала;

- визнати незаконними дії в.о. начальника Головного управління Держгеокадастру у Харківській області Саранчі В.І. щодо позбавлення права ОСОБА_1 на участь в засіданні по розгляду її заяви від 24.04.2018, не повідомивши про дату та час її розгляду, не зважаючи на заяву ОСОБА_1 та особисте побажання, на яке зауважувала на особистому прийомі 15.04.2018 у ОСОБА_3 в Головному управлінні Держгеокадастру у Харківській області;

- визнати незаконними дії Головного управління Держгеокадастру у Харківській області та дії в.о. начальника Головного управління Держгеокадастру у Харківській області Саранчі В.І., які полягають у вимозі документів у ОСОБА_1 , які не передбачені ЗК України для надання дозволу на розробку проекту щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва, яка розташована у садівничому товаристві «Вільха» на території Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області, орієнтовною площею 0,12 га для ведення садівництва для передачі її у приватну власність;

- визнати незаконною вимогу Головного управління Держгеокадастру у Харківській області та в.о. начальника Головного управління Держгеокадастру у Харківській області Саранчі В.І. щодо надання ОСОБА_1 дозволу на приватизацію її садових ділянок №141, НОМЕР_1 , загальною площею орієнтовно 0,12 га, розташованих у садівничому товаристві «Вільха» від садового товариства «Вільха», які не являються власником і землекористувачем землі, виділеної в 1988 році заводу ХТЗ по Державному акту Б№047448, де вона працювала і який видав їй її садові ділянки в 1988 році для ведення садівництва в безтермінове і безоплатне користування і які вона до цього часу відкрито і добросовісно обробляє, являється єдиним і законним землекористувачем;

- скасувати рішення під назвою «Про розгляд заяви» від 23.05.2018 С-5394/0-4390/0/95-18 Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, як немотивоване і незаконне;

- визнати дії всіх відповідачів при розгляді її заяв від 26.04.2017 і від 24.04.2018 такими, що створюють штучно перепони для затягування прийняття єдиного законного рішення про передачу ОСОБА_1 права на землю, визначеного Конституцією України і Земельним Кодексом України, яке полягає у видачі їй законним чином дозволу на розробку землепроекту по оформленню на неї Державного акту щодо права приватної власності на землю, для розпорядження нею за власним бажанням і на власний розсуд земельними ділянками №141, НОМЕР_1 , які вона придбала на праві користування в 1988 році на підставі рішення органу місцевого самоврядування, а саме Харківського районного виконавчого комітету міської ради депутатів трудящихся як працівник ХТЗ та з 1988 року як землекористувач самостійно господарює на них, є власником всіх посівів і насаджень сільськогосподарських культур, в тому числі і багаторічних, а також самостійно на власний розсуд розпоряджається врожаєм, тобто тим доходом, який приносить їй її земельна ділянка з 1988 року;

- визнати за ОСОБА_1 право власності на землю, орієнтовною площею 0,12 га, розташовану на землях Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області в садовому товаристві «Вільха» заводу ХТЗ (ділянки №141, 143- розташовані суміжно по 0, 06 га) для ведення садівництва;

- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Харківській області виготовити і видати ОСОБА_1 . Державний акт на право приватної власності на її садову ділянку орієнтовним розміром 0,12 га, розташованої на землях Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області в садовому товаристві «Вільха» заводу ХТЗ, присвоїти їй згідно закону кадастровий номер та внести всі відомості в кадастрові державні документи. Встановити термін виконання рішення;

- зобов`язати Головне управління Державного кадастру в Харківській області в визначений законом строк надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку землевпорядної документації по відведенню земельної ділянки площею орієнтовно 0,12 га, яка розташована за межами населеного пункту на території Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області у власність для ведення садівництва згідно з заявою від 24.04.2018 і доповненням від 25.04.2018 та встановити строк для виконання рішення в.о. начальника Головного управління держгеокадастру у Харківській області та Головному управлінню держгеокадастру у Харківській області для недопущення затягування по видачі наказу «Про надання дозволу на розробку документації із землеустрою», встановивши необхідними лише її заяву, графічні матеріали, копію її паспорта та копію коду.

Рішенням Київського районного суду м. Полтави від 15.10.2024 у задоволенні позову відмовлено.

Позивач, не погодившись із судовим рішенням, подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин справи, що призвело до неправомірного висновку, просила його скасувати та прийняти нове про задоволення позову.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що судом першої інстанції не враховано, що відмовою у наданні дозволу на розробку землеустрою може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку згідно ст. 118 ЗК України.

Враховуючи, що відповідачами не встановлено вищевказаних підстав за наслідками розгляду заяв ОСОБА_1 , спірні рішення про відмову у наданні їй дозволу на розробку землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва орієнтовною площею 0,12 га, яка розташована у садівничому товаристві «Вільха» на території Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області є протиправними.

Також, зауважує, що Головне управління Держгеокадастру у Харківській області відмовило їй у наданні дозволу на розробку землеустрою з підстав відсутності нотаріально засвідченої письмової згоди землевласника (землекористувача). Водночас, суд першої інстанції не звернув уваги, що погодження землекористувача надається лише у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб, тоді як в межах спірних правовідносин спірна земельна ділянка перебуває в користуванні позивача.

Крім того, вказує на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, а саме розгляд справи за відсутності позивача та його представника, не надання оцінки клопотанню позивача про відкладення розгляду справи через хворобу, не підключення її представника для участі в судовому засіданні в режимі відеоконференції , чим порушено ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

29.11.2024 позивач надала доповнення до апеляційної скарги, в яких додаткового зазначила про неврахування судом першої інстанції відсутність у Вільхівської сільської ради повноважень на розгляд заяви ОСОБА_1 та не надання оцінки обставинам передачі їй у користування заводом ХТЗ садових ділянок для ведення садівництва у 1988 р., які вона бажає отримати у приватну власність.

Головне управління Держгеокадастру у Харківській області (далі відповідач 1) надало відзив на апеляційну скаргу, в якому, наполягаючи на законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.

Вільхівська сільська рада Харківського району Харківської області , Вільхівський сільський голова ,в.о. начальника Головного управління Держгеокадастру у Харківській області (далі відповідачі 2, 3, 4) не надали відзиви на апеляційну скаргу.

В судовому засіданні позивач та її представник підтримали апеляційну скаргу, просили її задовольнити.

Представник відповідача 1 заперечувала проти вимог апеляційної скарги, вважала рішення суду першої інстанції законним, обґрунтованим, просила апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду без змін.

Представники відповідачів 2, 3, 4 у судове засідання не прибули, про дату, час та місце розгляду справи повідомлені у встановленому законом порядку.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, перевіривши рішення суду першої інстанції, апеляційну скаргу, відзиву на неї, дослідивши докази по справі, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено апеляційним судом, що 26.04.2017 ОСОБА_1 звернулась до Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області із заявою, в якій просила надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення садівництва, орієнтовною площею 0,12 га, розташованої на території Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області у садівничому товаристві «Вільха». До заяви додала: копію паспорта громадянина України; копію довідки про присвоєння ідентифікаційного номера; графічний матеріал місця розташування земельної ділянки, копію довідки про членство в садівничому товаристві «Вільха» (т. 1 а.с. 2).

02.06.2017 Вільхівська сільська рада Харківського району Харківської області прийняла рішення, яким за наслідками розгляду заяви відмовила ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (т. 1 а.с. 4).

Також, 24.04.2018 позивач звернулась до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення садівництва, орієнтовною площею 0,12 га, розташованої на території Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області у садівничому товаристві «Вільха». До заяви додала: копію паспорта громадянина України; копію довідки про присвоєння ідентифікаційного номера; графічний матеріал місця розташування земельної ділянки, копію довідки садівничого товариства «Вільха» на володіння та користування ОСОБА_1 земельних ділянок № НОМЕР_2 , № НОМЕР_1 , ксерокопію титульних аркушів членських садових книжок на земельні ділянки № НОМЕР_2 , № НОМЕР_1 , ксерокопію посвідчення «Ветеран» (т. 2 а.с. 12).

20.05.2018 ОСОБА_1 надала Головному управлінню Держгеокадастру у Харківській області додаткові документи для отримання бажаного дозволу, а саме: засвідчені послужний лист статуту, генеральний план садівничого товариства «Вільха», державний акт на право користування землею № Б 047448 (т. 2 а.с. 13).

23.05.2018 Головне управління Держгеокадастру у Харківській області листом відмовило у наданні дозволу на розробку землеустрою щодо відведення земельної ділянки з огляду на відсутність у матеріалах, доданих до заяви, нотаріально засвідченої письмової згоди землевласника (землекористувача) (т. 2 а.с. 15).

Не погоджуючись з рішеннями відповідачів, вважаючи, що ними порушено процедуру прийняття спірних рішень, позивач звернулася з цим позовом до суду.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що спірні рішення прийняті відповідачами на підставі, в межах повноважень та у спосіб, встановлені Конституцією України та земельним законодавством.

Надаючи оцінку встановленим обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно із ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (далі - ЗК України, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та Законом України «Про землеустрій».

Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.

Відповідно до ч. 1 ст. 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Частиною 6 ст. 118 ЗК України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Приписами абз. 1 ч. 7 ст. 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у її наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

При цьому ч. 7 ст. 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Аналіз цієї норми дає підстави для висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі №813/481/17, від 18 жовтня 2018 року у справі №527/43/17, від 25 лютого 2019 року у справі №347/964/17 та від 22 квітня 2019 року у справі №263/16221/17, від 21 грудня 2022 року у справі № 826/17259/18.

Вирішуючи спір, суд першої інстанції зазначив, що бажана земельна ділянка перебуває у власності сільського товариства «Вільха», отже відповідачами правомірно відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку землеустрою для її відведення у приватну власність.

Колегія суддів вважає висновки суду першої інстанції помилковими, такими, що зроблені за неповного встановлення обставин справи, з огляду на наступне.

Щодо рішення Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області від 02.06.2017 «Про відмову у наданні дозволу ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва, яка розташована у садівничому товаристві «Вільха» на території Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області».

Судом апеляційної інстанції встановлено, що рішення XVIII сесії VII скликання Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області від 02.06.2017 не містить підстав відмови у наданні дозволу позивачу на розробку проекту землеустрою, тобто відповідачем 2 не надано оцінки заяві та доданим до неї матеріалам на предмет відповідності вимогам ст. 118 ЗК України.

Колегія суддів наголошує на тому, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний обґрунтовувати рішення, які він приймає, зобов`язаний навести/вказати його належне обґрунтування. Таке рішення має бути належно визначеним та зрозумілим, а його мотивування (обґрунтування) у письмовій формі повинно давати можливість особі правильно його зрозуміти та реалізувати право на оскарження.

Згідно з ч. 1 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Частиною 2 ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Згідно із приписами ч. 1 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання щодо регулювання земельних відносин (п. 34 ст. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Водночас, як вже зазначалось, ч. 2 ст.19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Аналіз цієї норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, який побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

Вчинення ж органом державної влади чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.

Висновки суду апеляційної інстанції узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду, викладеною в постанові від 14.03.2024 у справі № 320/9640/21.

З урахуванням викладеного колегія суддів дійшла висновку, що оскаржене рішення є немотивованим та жодним чином не обґрунтованим.

Висновки суду першої інстанції про те, що підставою відмови Вільхівською сільською радою позивачу у наданні дозволу на розробку землеустрою слугувало перебування бажаної земельної ділянки у власності садівничого товариства «Вільха» колегія суддів такими, що не ґрунтуються на доказах наявних в справі, оскільки спірне рішення не містить підстав відмови зазначених судом.

З урахуванням наведеного, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування рішення відповідача 2 від 02.06.2017.

Доводи апелянта про відсутність повноважень у сільської ради на розгляд заяв про надання дозволів на розроблення проекту землеустрою колегія суддів вважає помилковими з огляду на наступне.

Так, ч. 6 ст. 122 ЗК України передбачено можливість звернення особи, яка бажає отримати земельну ділянку у власність, як до органу виконавчої влади так і органу місцевого самоврядування із клопотанням про надання дозволу на розробку землеустрою.

Згідно ч. 7 ст. 122 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Відповідно до ч. 1 ст. 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Отже, на час прийняття спірного рішення Вільхівська сільська рада також наділена повноваженнями щодо вирішення питання про надання дозволів на розроблення землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Щодо листа Головного управління Держгеокадастру у Харківській області від 23.05.2018, яким позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що відповідач 1 за наслідками розгляду заяви ОСОБА_1 листом від 23.05.2018 повідомив позивача про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою.

В свою чергу, як вже зазначалось, за наслідками розгляду клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування має прийняти рішення про надання дозволу або відмову у його наданні.

Правовий статус ГУ Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про ГУ Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 (далі Положення № 333, чинним на час виникнення спірних правовідносин).

Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Отже, за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ.

Колегія суддів зазначає, що рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.

В межах цього адміністративного спору позивач звернувся до відповідача 1 із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив позивачу відповідь у формі листа.

Колегія суддів зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.

Отже, наданий відповідачем 1 лист не може сприйматися судом як належна відмова у наданні такого дозволу, оскільки питання вирішене не у встановленому законом порядку.

Аналогічна правова позиція щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладена у постановах Верховного Суду від 21.11.2019 у справі №812/1268/17, від 28.11.2019 у справі №803/1067/17, від 05.12.2019 у справі №806/2540/17, від 14.12.2021 у справі № 820/4432/17.

З урахуванням наведеного, колегія суддів дійшла висновку, що відповідач 1 діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, без дотримання вимог ч. 2 ст. 2 КАС України, що свідчить про допущення останнім як суб`єктом владних повноважень протиправної бездіяльності стосовно розгляду поданої позивачем заяви.

Натомість, суд першої інстанції не звернув уваги на відсутність належним чином оформленого органом Держгеокадастру рішення, що призвело до передчасної оцінки підставам відмови, викладеним у листі від 23.05.2018, яке не є рішенням у розумінні вищевказаних норм законодавства та помилкових висновків про його правомірність.

Щодо позовної вимоги про визнання за ОСОБА_1 права власності на земельну ділянку колегія суддів зазначає, що рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою є лише першою стадією процесу отримання права власності чи користування на земельну ділянку.

В свою чергу, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 ЗК України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок.

Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність. Таку правову позицію висловлено у постановах Верховного Суду від 27.02.2018 у справі № 545/808/17, від 22.02.2019 у справі № 813/1631/14.

Як вбачається зі ст. 79-1 Земельного кодексу України, метою надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок є формування земельної ділянки, яке полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється, зокрема, у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.

Отже, надання дозволу на розробку проекту землеустрою має на меті лише формування земельної ділянки як окремого об`єкта. Під час розробки проекту, серед іншого, визначаються (узгоджуються) її межі та з`ясовується наявність правових та фактичних перешкод для надання її у власність, зокрема спірність прав щодо ділянки. Ці обставини повинні враховуватися органом, що розпоряджається землями, під час затвердження проекту та надання земельної ділянки у власність, а не на стадії надання дозволу на розробку проекту землеустрою.

Надання дозволу на розробку проекту відведення не свідчить, що проект відповідачем буде затверджено. Якщо буде виявлено обставини, що за законом є підставами для відмови у затвердженні проекту, відповідач може відмовити.

Враховуючи наведене, вирішення питання про визнання за ОСОБА_1 права власності на земельну ділянку є передчасним.

Крім того, п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

За приписами ст. 4 КАС України публічно-правовий спір це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 4 КАС України суб`єкт владних повноважень це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Разом з тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду його акт індивідуальної дії.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Така правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 березня 2019 року у справі № 591/6396/16-а.

Як вбачається з матеріалів справи, однією з позовних вимог є визнання за ОСОБА_1 права власності на землю, орієнтовною площею 0,12 га, розташовану на землях Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області та зобов`язання Головне управління Держгеокадастру у Харківській області виготовити і видати їй Державний акт на право приватної власності на вказану земельну ділянку.

Тобто, предметом розгляду в цій справі, в тому числі, є визнання за особою права власності на земельну ділянку, що свідчить про приватно-правовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин. При цьому, вимоги стосовно зобов`язання відповідача 1 видати Державний акт на право приватної власності земельної ділянки є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав.

За правилами ч. 1 ст. 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.

Аналіз зазначених обставин справи та норм права дає підстави колегії суддів вважати, що спір у цій справі не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єкта владних повноважень, а стосується захисту його приватного інтересу.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 820/4291/17.

Таким чином, колегія суддів вважає, що звернення ОСОБА_1 із вимогою встановлення за нею права власності на земельну ділянку покликане необхідністю захисту її майнових прав, що виключає розгляд даної справи в порядку адміністративного судочинства.

Колегія суддів зауважує, що апеляційна скарга не містить доводів щодо порушення відповідачами процедури прийняття спірних рішень.

В свою чергу, згідно ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Обираючи належний спосіб захисту прав позивача, колегія суддів зазначає, що відповідно до ч. 2 ст.245 КАС України у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти рішення про інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

Згідно висновків Європейського Суду з прав людини, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності «небезпідставної заяви» за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов`язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути «ефективним» як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення у справі «Афанасьєв проти України»).

Отже, «ефективний засіб правого захисту» в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату.

Положення Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, що були прийняті 11.03.1980 Комітетом Міністрів, передбачають, що під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Таким чином, дискреція це елемент управлінської діяльності, пов`язаний з владними повноваженнями та їх носіями органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не слід ототожнювати лише з формалізованими повноваженнями, вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта. Попри те, що на законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб`єкта владних повноважень відсутнє, у судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.

Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тому, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі.

Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує останнього вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні. Натомість, застосування такого способу захисту прав, свобод та інтересів позивача як зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення, є правильним тоді, коли останній розглянув клопотання заявника та прийняв рішення, яким відмовив у його задоволенні.

Наведене дає підстави для висновку, що у разі, якщо суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб`єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення.

Якщо ж таким суб`єктом владних повноважень на момент прийняття рішення не перевірено дотримання суб`єктом звернення усіх визначених законом умов, то суд повинен зобов`язати його прийняти рішення з урахуванням оцінки суду.

Правові висновки аналогічного змісту у подібних правовідносинах наведені у постановах Верховного Суду від 26.09.2023 у справі №420/5833/19, від 11.01.2024 у справі №320/368/22, від 14.03.2024 у справі № 320/9640/21.

Колегія суддів зазначає, що зобов`язання суб`єктом владних повноважень надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою вимагає з`ясування того, чи виконано позивачем визначені законом умови, необхідні для його надання. Однією з таких умов є визначені ЗК України підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, які у спірному рішення відповідача 2 не зазначені, а органом Держгеокадастру взагалі таке рішення не прийнято.

При цьому, колегія суддів звертає увагу, що суд не може перебирати на себе функцію дозвільного органу, яка не покладена на суд законом.

Колегія суддів також враховує, що Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» від 28 квітня 2021 року № 1423-IX (далі - Закон № 1423-IX), який набрав чинності 27.05.2021, Розділ X Перехідних положень ЗК України доповнено пунктом 24, відповідно до якого з дня набрання чинності цим пунктом до державної реєстрації права комунальної власності на земельні ділянки державної власності, що передаються у комунальну власність територіальних громад, органи виконавчої влади, що здійснювали розпорядження такими земельними ділянками, не мають права здійснювати розпорядження ними. Надані до дня набрання чинності цим пунктом рішеннями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів виконавчої влади дозволи на розроблення документації із землеустрою щодо земельних ділянок державної власності, які відповідно до цього пункту переходять у комунальну власність, є чинними. Особи, які отримали такі дозволи, а також органи, що їх надали, зобов`язані повідомити про це протягом місяця відповідні сільські, селищні, міські ради з дня набрання чинності цим пунктом. Рішення про затвердження такої документації, що не була затверджена на день набрання чинності цим пунктом, приймають сільські, селищні, міські ради.

Землями комунальної власності територіальних громад вважаються всі землі державної власності, розташовані за межами населених пунктів у межах таких територіальних громад, крім земель:

а) що використовуються органами державної влади, державними підприємствами, установами, організаціями на праві постійного користування (у тому числі земельних ділянок, що перебувають у постійному користуванні державних лісогосподарських підприємств, та земель водного фонду, що перебувають у постійному користуванні державних водогосподарських підприємств, установ, організацій, Національної академії наук України, національних галузевих академій наук);

б) оборони;

в) природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення в межах об`єктів і територій природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, лісогосподарського призначення;

г) зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи;

ґ) під будівлями, спорудами, іншими об`єктами нерухомого майна державної власності;

д) під об`єктами інженерної інфраструктури загальнодержавних та міжгосподарських меліоративних систем державної власності;

е) визначених у наданих до набрання чинності цим пунктом дозволах на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, наданих органами виконавчої влади з метою передачі земельних ділянок у постійне користування державним установам природно-заповідного фонду, державним лісогосподарським та водогосподарським підприємствам, установам та організаціям, якщо рішення зазначених органів не прийняті.

Земельні ділянки, що вважаються комунальною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст відповідно до цього пункту і право державної власності на які зареєстроване у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, переходять у комунальну власність з моменту державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки.

Інші земельні ділянки та землі, не сформовані у земельні ділянки, переходять у комунальну власність з дня набрання чинності цим пунктом.

З дня набрання чинності цим пунктом до державної реєстрації права комунальної власності на земельні ділянки державної власності, що передаються у комунальну власність територіальних громад, органи виконавчої влади, що здійснювали розпорядження такими земельними ділянками, не мають права здійснювати розпорядження ними.

Надані до дня набрання чинності цим пунктом рішеннями органів виконавчої влади дозволи на розроблення документації із землеустрою щодо земельних ділянок державної власності, які відповідно до цього пункту переходять у комунальну власність, є чинними. Особи, які отримали такі дозволи, а також органи, що їх надали, зобов`язані повідомити про це протягом місяця відповідні сільські, селищні, міські ради з дня набрання чинності цим пунктом. Рішення про затвердження такої документації, що не була затверджена на день набрання чинності цим пунктом, приймають сільські, селищні, міські ради.

З аналізу наведеної норми вбачається, що з 27.05.2021 розпорядження земельними ділянками, розташованими на території Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області, в тому числі і та, яку бажає отримати у власність позивач перейшло до Вільхівської сільської ради, тому станом на час вирішення цієї справи, саме вона, як суб`єкт владних повноважень наділена компетенцією на розгляд заяв про надання дозволів на розробку землеустрою.

Враховуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку, що належним способом захисту та відновлення прав позивача у цій справі буде зобов`язання Вільхівську сільську раду повторно розглянути відповідні заяви позивача про надання їй дозволу на розробку проекту землеустрою.

За приписами п. 2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно зі ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Враховуючи, вищенаведене, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги спростовують позицію суду, викладену в оскаржуваному судовому рішенні, підтверджують допущення судом першої інстанції порушення норм матеріального права та неповне встановлення обставин справи, що призвело до неправильного вирішення справи, а тому рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про часткове задоволення позову.

Керуючись ст. ст. 308, 310, 315, 317, 322, 325, 326, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Київського районного суду м. Полтави від 15.10.2024 по справі № 644/5738/17 скасувати.

Прийняти нову постанову, якою позов ОСОБА_1 - задовольнити частково.

Скасувати рішення Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області від 02.06.2017 «Про відмову у наданні дозволу ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва, яка розташована у садівничому товаристві «Вільха» на території Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області».

Визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Харківській області у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення індивідуального садівництва, орієнтовною площею 0,12 га, яка розташована за межами населених пунктів на території Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області, викладену в листі від 23.05.2018 № С-5394/0-4390/0/95-18.

Зобов`язати Вільхівську сільську раду Харківського району Харківської області повторно розглянути заяви ОСОБА_1 від 26.04.2017 та від 24.04.2018 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення індивідуального садівництва, орієнтовною площею 0,12 га, яка розташована за межами населених пунктів на території Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області, з урахуванням висновків суду.

В іншій частині позову ОСОБА_1 - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя В.Б. Русанова
Судді Л.В. Мельнікова А.О. Бегунц
Повний текст постанови складено 12.02.2025 року