Справа № 580/4318/23
Суддя: Алла РУДЕНКО
Дата ухвалення: 2025-02-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 лютого 2025 року справа № 580/4318/23
м. Черкаси

Черкаський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Руденко А.В.,

за участю: секретаря судового засідання Могили І.В.,

представника позивача Борзяк В.А. (за ордером про надання правничої допомоги),

представника третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору на стороні позивача Олененка О.В. (за ордером про надання правничої допомоги),

представника відповідача-1 - Каландирця А.В. (у порядку самопредставництва),

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду адміністративну справу за позовом приватного підприємства "Надія" до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації та Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації про визнання нечинним наказу в частині,

та за позовом третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору приватного підприємства "Крупське" до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації та Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації про визнання нечинним наказу в частині,

ВСТАНОВИВ:

02.06.2023 до Черкаського окружного адміністративного суду звернулось приватне підприємство "Надія" (далі - позивач) до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації (далі - відповідач-1) та Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації (далі - відповідач -2) з позовом, у якому з урахуванням заяви від 02.10.2023 вх. № 41880/23 про зменшення позовних вимог просить визнати протиправним та нечинним наказ Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23 листопада 2010 року № 10/03-21 "Про затвердження переліку щойно виявлених пам`яток архітектури" в частині пунктів Додатку до наказу від 23 листопада 2010 року № 10/03-21:

- пункт 1 - житловий будинок пристава Табачникова, м. Черкаси, вул. Б. Вишневецького 2;

- пункт 20 - житловий будинок, м. Черкаси, вул. Гоголя 207;

- пункт 21 - житловий будинок, м. Черкаси, вул. Гоголя 211;

- пункт 40 - житловий будинок, м. Черкаси, Замковий узвіз 1;

- пункт 87 - житловий будинок, м. Черкаси, вул. Хрещатик 189.

В обґрунтування позовних вимог позивач вказав, що включенню об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України передує включення цього ж об`єкта архітектури до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини. При цьому об`єкт архітектури, включений до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини, повинен чітко відповідати законодавчо встановленим критеріям, передбаченим серед яких відповідно до пунктів 10, 11 Порядку визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 №1760 (далі Порядок №1760) , обов`язковим критерієм є автентичність.

Пунктом 3 Порядку №1760, чинного на момент прийняття оскаржуваного наказу, передбачено, що облікова документація на об`єкт культурної спадщини включає облікову картку, коротку історичну довідку, акт технічного стану та матеріали фотофіксації сучасного стану.

11 березня 2013 року Міністерство культури України видало наказ № 158 «Про затвердження порядку обліку об`єктів культурної спадщини» (далі - Наказ № 158), відповідно до пунктів 4.1 та 4.2 розділу IV якого встановлено для відповідальних органів культурної спадщини строк, що не перевищує трьох років з дати занесення об`єкта до Переліку, для складання паспорта щойно виявленого об`єкта культурної спадщини. Проте відповідач протягом встановленого Наказом № 158 строку паспорт об`єкта культурної спадщини не склав.

Також наказом Міністерства культури України від 27.06.2019 № 501 (далі - наказ № 501) внесено зміни до Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11 березня 2013 року № 158, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 01 квітня 2013 року за № 528/23060 та викладено його в новій редакції. Пунктом 4 наказу № 501 встановлено, що органам виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органам охорони культурної спадщини обласних Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, зокрема, до 31 грудня 2019 року переглянути затверджені до набрання чинності цим наказом переліки щойно виявлених об`єктів культурної спадщини та затвердити їх у відповідності до Порядку обліку об`єктів культурної спадщини.

Проте відповідач у строк до 31 грудня 2019 року не переглянув затверджені до набрання чинності цим наказом переліки щойно виявлених об`єктів культурної спадщини та не затвердив їх у відповідності до Порядку обліку об`єктів культурної спадщини. Інших строків для перегляду та затвердження щойно виявлених об`єктів культурної спадщини нормативно-правовими документами не встановлено.

Позивач вважає, що накази Міністерства культури України № 158 та № 501 мають вищий ієрархічний рівень у порівнянні зі спірним наказом та оскільки вимоги цих наказів, які прийняті пізніше (в 2013 та 2019 роках) відповідачем не виконано, то відповідно спірний наказ підлягає скасуванню, так як продовжує застосовуватись судами в певних судових спорах та порушує право приватної власності позивача.

Відповідач з моменту прийняття спірного наказу по день подання позову не вчинив жодних дій щодо реєстрації щойно виявлених об`єктів культурної спадщини як пам`ятки та не повідомив власників об`єктів про спеціальний статус цих об`єктів. Позивач вважає, що відсутність з боку відповідача встановлених Наказом № 158 дій призвела до того, що відповідний затверджений перелік вже не відповідає встановленим відповідними нормами права вимогам, які б давали підстави вважати, що ці об`єкти мають статус об`єктів щойно виявлених культурних пам`яток.

Також зазначає, що перелік щойно виявлених об`єктів культурної спадщини відсутній на сайті контролюючого органу, а спірний наказ публічно не оприлюднений, чим порушено вимоги ст. 12, 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а отже згідно ч. 2 ст. 57 Конституції України не є чинним.

З вказаних підстав позивач просить задовольнити позов повністю.

26.10.2023 вх. № 46357/23 до суду надійшов позов третьої особи з самостійними вимогами - приватного підприємства «Крупське» до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації та Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації про визнання нечинним наказу в частині, з позовною вимогою - визнати протиправним та нечинним наказ Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23 листопада 2010 року № 10/03-21 "Про затвердження переліку щойно виявлених пам`яток архітектури" в частині пункту 4 Додатку до наказу Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23 листопада 2010 року № 10/03-21 - казино Лисака, м. Черкаси, вул. Б. Вишневецького 14.

Обґрунтування позовних вимог третьої особи є аналогічним обґрунтуванню позовної заяви позивача.

Відповідач-1 позов не визнав, у відзиві на позовну заяву приватного підприємства "Надія" вказав, що не є належним відповідачем, оскільки не є правонаступником Служби охорони культурної спадщини Черкаської ОДА.

Щодо невиконання Управлінням положень Порядку №1760, то невиконання органами культурної спадщини норм щодо розробки облікової документації не тягне за собою автоматичне визнання об`єкту як такого, що втратив статус щойно виявленого об`єкту культурної спадщини. Невиконання положень порядків не є підставою для зняття статусу щойно виявленого об`єкту культурної спадщини. Позивачем у позові не наведено жодного нормативного обґрунтування підстав для визнання нечинними наказу від 23.11.2010 № 10/03-21 «Про затвердження переліку щойно виявлених пам`яток архітектури». Також не наведено об`єктивних фактів, які б свідчили про допущені порушення під час прийняття оспорюваного рішення. Всі доводи ґрунтуються лише на невиконанні положень порядків, що в свою чергу не може бути підставою для визнання рішення Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації нечинним. Щодо обмеження права власності відповідачем зазначено, що таке право позивача не обмежується, а обмежується лише його діяльність як власника. Позивач може здійснювати своє право власності в межах, визначених Законом України від 08.06.2000 № 1805-ІІІ «Про охорону культурної спадщини».

З вказаних підстав відповідач-1 просив у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

У додаткових поясненнях, наданих до суду 07.09.2023, відповідач вказав, що спірний наказ не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а носить лише декларативний характерна виконання положень Закону України від 08.06.2000 №1805-111 «Про охорону культурної спадщини» в частині обліку об`єктів культурної спадщини; наказ адресований конкретно визначеним суб`єктам власникам об`єктів культурної спадщини, та не поширює свою дію на інших осіб (які не мають у власності об`єктів культурної спадщини); наказ не розрахований на багаторазове застосування, а вичерпує свою дію після виконання процедури занесення об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України у відповідності до порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 №158. З вказаних підстав відповідач вважає, що спірний наказ не має ознак нормативно-правового акту а є правозастосовчим актом індивідуальної дії.

Зазначає, що спірний наказ не відповідає критеріям нормативно-правового акту ні в розумінні КАС України, ні в розумінні ознак, сформульованих Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 16.10.2018 у справі №9901/415/18.

Також наказ не є регуляторним актом, оскільки не відповідає ні вимогам Закону №1160, ні критеріям, сформульованим Верховним Судом у постанові від 27.11.2018 №826/2507/18.

22.09.2023 позивач надав до суду додаткові пояснення, у яких просив прийняти до уваги правову позицію, викладену у постанові Верховного Суду від 15.11.2022 у справі №580/2742/21, згідно з яким спірний наказ Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23.11.2010 №10/03-21 є нормативно-правовим актом.

Відповідач-1 відзиву на позовну заяву приватного підприємства "Крупське" не надав.

Відповідач-2 відзиву на позовну заяву приватного підприємства "Надія" та позовну заяву приватного підприємства "Крупське" не надав.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 17.11.2023 у справі №580/4318/23 адміністративний позов приватного підприємства "Надія" до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації та Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації про визнання нечинним наказу в частині задоволено частково.

Визнано протиправним та нечинним наказ Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23 листопада 2010 року № 10/03-21 "Про затвердження переліку щойно виявлених пам`яток архітектури" в частині пунктів Додатку до наказу від 23 листопада 2010 року № 10/03-21:

- пункт 1 - житловий будинок пристава Табачникова, м. Черкаси, вул. Б. Вишневецького 2;

- пункт 20 - житловий будинок, м. Черкаси, вул. Гоголя 207;

- пункт 21 - житловий будинок, м. Черкаси, вул. Гоголя 211;

- пункт 40 - житловий будинок, м. Черкаси, Замковий узвіз 1;

- пункт 87 - житловий будинок, м. Черкаси, вул. Хрещатик 189.

В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Адміністративний позов третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору - приватного підприємства "Крупське" до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації та Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації про визнання нечинним наказу в частині задоволено повністю.

Визнано протиправним та нечинним наказ Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23 листопада 2010 року № 10/03-21 "Про затвердження переліку щойно виявлених пам`яток архітектури" в частині пункту 4 Додатку до наказу Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23 листопада 2010 року № 10/03-21 - казино Лисака, м. Черкаси, вул. Б. Вишневецького 14.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.04.2024 рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 17.11.2023 залишено без змін.

Постановою Верховного Суду від 11.09.2024 рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 17.11.2023 та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.04.2024 скасовані. справа направлена на новий розгляд до Черкаського окружного адміністративного суду.

Скасовуючи судові рішення Верховний Суд вказав, що до спірних у цій справі правовідносин підлягають застосуванню норми Закону України «Про охорону культурної спадщини» у редакції, яка діяла станом на дату видання оскарженого позивачем та третьою особою наказу, тобто на 23 листопада 2010 року, а також Інструкція «Про порядок обліку, забезпечення збереження, утримання, використання і реставрації нерухомих пам`ятників історії та культури», затверджена наказом Міністерства культури СРСР від 13.05.1986 №203 із змінами, які внесені Наказом Міністерства культури і мистецтв України, Державного комітету України з будівництва та архітектури від 13.05.2004 № 295/104 (Зареєстровано в Міністерстві юстиції України 03.06.2004 за № 693/9292) «Про затвердження форм облікової картки та паспорта об`єкта культурної спадщини».

До предмету доказування у цій справі входили обставини стосовно того, чи відповідають включені відповідачем об`єкти наведеному у законі визначенню об`єктів культурної спадщини, тобто чи донесли вони до нашого часу цінність з архітектурного погляду і чи зберегли вони свою автентичність, чи було дотримано Службою охорони культурної спадщини процедуру включення таких об`єктів до переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини, встановлену нормами Інструкції про порядок обліку, забезпечення збереження, утримання, використання і реставрації нерухомих пам`ятників історії та культури у редакції, чинній станом на момент виникнення спірних правовідносин.

Водночас, ані суд першої, ані суд апеляційної інстанції не встановили, якими доказами можуть обґрунтовуватись наведені учасниками цієї справи доводи та заперечення щодо вищезазначених обставин, не перевірили того, чи існують такі доказі взагалі та у кого вони перебувають, чи були вони подані, а якщо ні то суд повинен був вжити усіх передбачених законом заходів для їх виявлення та витребовування, у тому числі з власної ініціативи.

Крім того у мотивувальній частині оскаржуваних судових рішень не надано належної оцінки доводам та запереченням сторін щодо обставин, пов`язаних з дотриманням або недотриманням визначеної релевантними до спірних правовідносин нормами права процедури включення належних позивачу та третій особі об`єктів архітектури до переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини, з наявністю у них або втратою ними автентичності та історично культурної цінності з погляду архітектури.

Під час нового розгляду справи судам слід дослідити відповідні докази, повно і всебічно встановити обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин й охоплюються предметом доказування, надати належну і повну юридичну оцінку обставинам справи та усім аргументам учасників справи, перевірити їх доказами.

Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30.09.2024 справа передана на розгляд судді Руденко А.В.

Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 03.10.2024 справа прийнята до провадження судді Руденко А.В. у загальному позовному провадженні. призначено підготовче засідання.

24.10.2024 відповідач Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської ОДА надав до суду додаткові пояснення, у яких вказав, що спірний наказ від 23.11.2010 № 10/03-21 прийнято Службою охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, яка згідно інформації з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (далі ЄДР) Служба охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації перебуває в стані припинення. При цьому станом на 24.10.2024 до Управлінням культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації матеріали, які стали підставою для прийняття оспорюваного наказу, від Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації не надходили. За інформацією наявною в Управлінні, оспорюваний наказ був прийнятий на підставі Відомостей до складання державного реєстру національного культурного надбання (Черкаська область), складеного за результатами проведених експертних досліджень Інститутом «УКРПРОЕКТРЕСТАВРАЦІЯ» Управління охорони історичного середовища та реставрації пам`яток Міністерства України у справах будівництва і архітектури від 1993 року. Листом від 16.01.2024 № 1523/02/01-05.01-26 Управління звернулося до Українського державного науково-дослідного та проектного інституту «УкрНДІпроектреставрація» (далі НДІ) з проханням надати первинні документи, а саме: експертні висновки за результатами проведених досліджень, історичні довідки тощо. 09.02.2024 отримано відповідь, що зазначені матеріали відсутні в архівах НДІ. Наразі, Управлінню невідомо про місцезнаходження вищевказаних документів.

07.11.2024 відповідач 1 надав до суду заяву, у якій вказав, що у постанові від 24.10.2023 у справі № 826/15864/17 (ЄДРСР 114524085) Верховний Суд відступив від висновків в постановах у справах № 160/9717/21, № 580/2472/21 та виснував, що накази органів місцевого самоврядування про занесення об`єктів до переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини та накази Міністерства культури України про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України є індивідуальними актами. Відтак враховуючи правозастосовні висновки Верховного Суду, висловлені в постанові від 24.10.2023 у справі № 826/15864/17, вбачається, що наказ Служби охорони від 23.11.2010 № 10/03-21 не є нормативним актом, а відповідає ознакам індивідуального акту, який відповідно до статті 122 КАС України може бути оскаржений до суду протягом шести місяців від дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав. а у разі пропуску строку звернення до суду з поважних причин звернутись до суду із заявою про поновлення пропущеного строку.

З наявних у відповідача документів вбачається, позивачу та третій особі, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору на стороні позивача було відомо про спірний наказ протягом періоду 2018-2023р.р, отже строк звернення до суду ними пропущений. Питання строків подання адміністративного позову залишилося за межами розгляду, тому відповідач просив зобов`язати ПП «Надія» та ПП «Крупське» на підставі частини третьої статті 123 КАС України подати до Черкаського окружного адміністративного суду заяву про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду у справі №580/4318/23.

13.11.2024 позивач надав до суду додаткові пояснення у справі. у яких вказав, що висновок Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, викладений у постанові від 24.10.2023, не може застосовуватись до спірного наказу, оскільки за переважною більшістю критеріїв (зокрема тих, які є визначальними, а саме (1) стосуються прав та інтересів необмеженої кількості осіб; (2) не вичерпує свою дію фактом виконанням та (3) не має визначеного строку дії), відповідно наказ у розумінні ст. 4 КАС України відповідає ознакам нормативно-правового акту.

Така саме думка підтримується Верховним Судом, оскільки у своїх постановах (що виносились вже після 24.10.2023) суд зазначає, що наказ Служби охорони культурної спадщини Черкаської ОДА від 23.11.2010 року №10/03-21 «Про затвердження переліку щойно виявлених пам`яток архітектури» є нормативно-правовим актом ( постанова ВС України від 12 грудня 2023року у справі №580/2402/23 п.67).

Також на підставі постанови про призначення у кримінальному провадженні №0002014 мистецтвознавчої судової експертизи від 20.03.2024року була проведена відповідна експертиза. Адвокатом Скиць С.М. на запит ПП «Надія» 11.11.2024року була надана копія Висновку експерта від 15.05.2024р №4570/24-55. У Висновку експерта зазначено: В результаті вивчення зображень на старих архівних фотознімках та фотографіях, фотографіях, які були зроблені експертом в результаті візуального огляду та іншої інформації з відкритих джерел, було встановлено, що будівля не має особливостей художнього чи архітектурного виконання, не є унікальним, тобто є типовою спорудою початку ХХст., яка в зв`язку з перебудовами і природнім руйнуванням втратила свою автентичність. Тому, експерт дійшов висновку, що об`єкт дослідження одноповерхова будівля за адресою вул. Байди Вишневецького, 2 в м. Черкаси, не належить до об`єктів, що становлять культурну цінність та не мають художнього, історичного, етнографічного, наукового чи іншого значення.

Окрім цього діюча на дату прийняття спірного наказу Інструкція №203 у пункті 12 визначала, що при отриманні відомостей про виявлення об`єктів, що представляють історичну, наукову, художню або іншу культурну цінність, державні органи охорони пам`яток організовують проведення експертизи; для проведення експертизи державні органи охорони пам`яток залучають спеціалістів науково-дослідних та проектних організацій, товариств охорони пам`ятників історії і культури та інших спеціалізованих організацій. У випадку встановлення їх культурної цінності зазначені об`єкти реєструються у Переліках щойно виявлених об`єктів, що представляють історичну, наукову, художню або іншу культурну цінність відповідно до Додатку №2. Перелік щойно виявлених об`єктів» містить коротку характеристику кожного реєстрованого об`єкта, а також висновок експертизи про можливість визнання даного об`єкта пам`ятником історії та культури; зазначений Додаток №2, наведений у формі таблиці, містить наступні обов`язкові інформаційні стовпчики: «Найменування об`єкта», «Датування», «Автор», «Місцезнаходження об`єкта (адреса), «Користувач або власник», «Технічний стан», «Висновок експертизи». Проте ані сам наказ служби охорони культурної спадщини Черкаської облдержадміністрації від 23.11.2010 №10/03-21, ані додаток до нього не містять обов`язкової передбаченої Інструкцією №203 інформації. Таким чином, має місце факт невиконання відповідачем законодавчо встановлених вимог щодо змісту, форми, обґрунтованості та вмотивованості наказу №10/03-21.

При цьому представник Відповідача служби охорони культурної спадщини Черкаської ОДА, Суховий М.О. (він же особа що видавала спірний Наказ) з`являвся на судові засідання у даній справі і на неодноразові запити суду щодо документації, що стала підставою для включення спірних об`єктів до Переліку щойно виявлених об`єктів пам`яток архітектури надавав усні пояснення, що будь яка експертиза щодо встановлення їхньої культурної цінності не проводилась, документація не складалась.

Ухвалою суду від 24.10.2024 витребувано у Служби охорони культурної спадщини Черкаської ОДА належним чином завірені копії висновків експертиз, чи будь-яких інших документів, які стали підставою для прийняття наказу Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23 листопада 2010 року № 10/03-21 «Про затвердження переліку щойно виявлених пам`яток архітектури» в частині пунктів 1, 4, 20, 21, 40, 87 Додатку до наказу від 23 листопада 2010 року № 10/03-21.

Ухвалою суду від 26.11.2024 витребувано в Українського державного науково-дослідного та проектного інституту «УкрНДІпроектреставрація» належним чином засвідчені копії всіх дослідницьких матеріалів, на підставі яких об`єкти архітектури по вул. Байди Вишневецького, 2, вул. Байди Вишневецького, 14, вул. Замковий узвіз, 1 та вул. Хрещатик, 189 в м. Черкаси включені до Відомостей до складання державного реєстру національного культурного надбання (Черкаська область) від 1993 року.

Протокольною ухвалою суду від 08.01.2025 закрито підготовче провадження у справі, справу призначено до розгляду по суті.

Заслухавши пояснення представників позивача, третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору на стороні позивача та відповідача суд встановив такі фактичні обставини.

Наказом № 10/03-21 від 23 листопада 2010 року Служба охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації затверджено перелік щойно виявлених пам`яток архітектури.

Згідно Додатку до наказу від 23.11.2010 №10/03-21 до Переліку щойно виявлених об`єктів пам`яток архітектури включені:

пункт 1 - житловий будинок пристава Табачникова, м. Черкаси, вул. Б. Вишневецького 2;

- пункт 4 казино Лисака, м. Черкаси, вул. Б.Вишневецького, 14;

- пункт 20 - житловий будинок, м. Черкаси, вул. Гоголя 207;

- пункт 21 - житловий будинок, м. Черкаси, вул. Гоголя 211;

- пункт 40 - житловий будинок, м. Черкаси, Замковий узвіз 1;

- пункт 87 - житловий будинок, АДРЕСА_1 .

Позивачу, згідно з інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна, на праві приватної власності в м. Черкаси належить: квартири АДРЕСА_2 , АДРЕСА_3 , АДРЕСА_4 , АДРЕСА_5 , АДРЕСА_6 та АДРЕСА_7 ; квартира АДРЕСА_8 ; будинок АДРЕСА_9 ; квартира АДРЕСА_10 .

Третій особі, ка заявляє самостійні вимоги на предмет спору на стороні позивача згідно з інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна, на праві приватної власності у м. Черкаси належить приміщення № 14 по вул. Б. Вишневецького, яке також включено до вказаного вище Переліку, затвердженого спірним наказом відповідача.

Вказані обставини визнаються сторонами та не є спірними, а тому не підлягають доказуванню.

Не погоджуючись з наказом № 10/03-21 від 23 листопада 2010 року в частині вказаних об`єктів культурної спадщини, належних їм на праві власності, позивач та третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору на стороні позивача, звернулись з позовами до суду.

Надаючи правову оцінку встановленим у справі фактичним обставинам суд зазначає наступне.

Частиною 4 статті 54 Конституції України передбачено, що культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами;

Згідно статті 66 Конституції України кожен зобов`язаний не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки;

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулюються Законом України від 8 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі Закон №1805-111 в редакції, яка діяла на час прийняття спірного наказу 23.11.2010), який передбачає, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою; охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Відповідно до абзаців шостого, двадцять другого статті 1 «Визначення термінів» у цьому Законі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні:

пам`ятка культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України;

щойно виявлений об`єкт культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Переліку об`єктів культурної спадщини відповідно до цього Закону;

Згідно частини першої статті 13 Закону №1805-111 об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (далі - Реєстр) за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки. Порядок визначення категорій пам`яток встановлюється Кабінетом Міністрів України. Із занесенням до Реєстру на об`єкт культурної спадщини, на всі його складові елементи, що становлять предмет його охорони, поширюється правовий статус пам`ятки.

Згідно частини другої статті 14 Закону №1805-111 об`єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам`ятки вноситься до Переліку об`єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об`єкта або уповноважений ним орган (особу).

Переліки об`єктів культурної спадщини затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини.

Порядок обліку об`єктів культурної спадщини визначає центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.

Порядком визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2001 № 1760 визначено процедуру занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. Проте цей Порядок не містив норм, які визначали б порядок внесення щойно виявлених об`єктів до Переліку об`єктів культурної спадщини.

Наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 № 158 (Зареєстровано в Міністерстві юстиції України 01.04.2013 за № 528/23060) затверджено Порядок обліку об`єктів культурної спадщини», яким, зокрема, визначалась також процедура занесення щойно виявлених об`єктів культурної спадщини до Переліку об`єктів культурної спадщини.

14 вересня 2016 року постановою Кабінету Міністрів України № 626 були внесені зміни до Порядку № 1760, якими, зокрема, визначено склад облікової документації на щойно виявлені об`єкти культурної спадщини, які включають облікову картку, коротку історичну довідку, акт технічного стану та матеріали фотофіксації сучасного стану.

Відтак станом на 23.11.2010 порядок встановлення щойно виявлених об`єктів культурної спадщини та занесення їх до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини нормативно-правовими актами України встановлений не був.

Постановою Верховної Ради України від 12.09.1991 №1545-XII «Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР» встановлено, що до прийняття відповідних актів законодавства України на території республіки застосовуються акти законодавства Союзу РСР з питань, які не врегульовані законодавством України, за умови, що вони не суперечать Конституції і законам України.

Таким актом законодавства станом на час прийняття спірного наказу була Інструкція «Про порядок обліку, забезпечення збереження, утримання, використання і реставрації нерухомих пам`ятників історії та культури», затверджена наказом Міністерства культури СРСР від 13.05.1986 №203 із змінами, які внесені Наказом Міністерства культури і мистецтв України, Державного комітету України з будівництва та архітектури від 13.05.2004 № 295/104 (Зареєстровано в Міністерстві юстиції України 03.06.2004 за № 693/9292) «Про затвердження форм облікової картки та паспорта об`єкта культурної спадщини».

Ця Інструкція вважається такою, що не застосовується на території України, на підставі наказу Міністерства культури України «Про затвердження Порядку обліку об`єктів культурної спадщини» від 11.03.2013 №158, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 01.04.2013 за № 528/23060.

Отже при наданні оцінки законності прийняття спірного наказу слід застосовувати приписи Інструкції №203 від 13.05.1986 (далі Інструкція №203).

Вказаний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 23 листопада 2023 року у справі № 580/3881/20 (пункти 31, 33-37) та застосований Верховним Судом при винесенні постанови від 11 вересня 2024 року у справі, що розглядається.

За змістом пунктів 8-16, 18, 20 Інструкції №203 всі пам`ятники історії та культури підлягали державному обліку.

Державний облік пам`яток історії та культури включає виявлення, обстеження пам`яток, виявлення їх історичної, наукової, художньої або іншої культурної цінності, фіксацію і вивчення, складання облікових документів, ведення державних переліків нерухомих пам`яток.

Документи державного обліку пам`яток історії та культури, у тому числі виключених з державних переліків пам`яток, підлягають обов`язковому постійному зберіганню у відповідних центрах наукової документації державних органів охорони пам`яток.

При отриманні відомостей про виявлення об`єктів, що становлять історичну, наукову, художню чи іншу культурну цінність, державні органи охорони пам`яток організують проведення експертизи. У разі встановлення їх культурної цінності вказані об`єкти реєструються в Переліках щойно виявлених об`єктів, які мають історичну, наукову або іншу культурну цінність (додаток № 2).

Для проведення експертизи державні органи охорони пам`яток залучають спеціалістів науково-дослідних і проектних організацій, товариств охорони пам`ятників історії і культури, інших спеціалізованих організацій.

Перелік щойно виявлених об`єктів» містить коротку характеристику кожного об`єкта, що реєструється, а також висновок експертизи про можливість визнання цього об`єкта пам`яткою історії і культури.

Перелік щойно виявлених об`єктів складається за видами пам`яток по мірі виявлення об`єктів окремо для кожного району (міста), що входить до складу області (краю), автономної республіки, союзної республіки, що не має обласного поділу.

Об`єкти, зареєстровані в Переліку щойно виявлених об`єктів, що становлять історичну, наукову, художню чи іншу культурну цінність, до вирішення питання про прийняття їх на державний облік як пам`яток історії і культури, підлягають охороні в порядку, передбаченому діючим законодавством про охорону пам`яток історії і культури.

На кожну нерухому пам`ятку та щойно виявлений об`єкт, що має історичну, наукову, художню чи іншу художню чи іншу культурну цінність, складається облікова картка, яка містить відомості про місцезнаходження, даті, характері сучасного використання, ступені збереження пам`ятки чи знову виявленого об`єкта, наявності наукової документації, місці її зберігання, короткий опис та ілюстративні матеріали (додаток №3).

На кожну нерухому пам`ятку складається паспорт, який є обліковим документом, який містить суму наукових відомостей і фактичних даних, що характеризують історію пам`ятки і її сучасний стан, місцезнаходження в оточуючому середовищі, оцінку історичного, наукового, художнього чи іншого культурного значення, відомості про його територію, пов`язаних з нею споруд, садів, парків, витворах мистецтва, предметах, що становлять культурну цінність, які в ній знаходяться, про зони охорони, а також про основні історико-архітектурні та бібліографічні матеріали. В паспорті указується категорія охорони і вид пам`ятки з посиланням на затверджуючий документ.

Облікова картка і паспорт складаються у 4-х екземплярах і передаються:

- в Центр наукової документації Науково-методичної ради по охороні пам`яток культури Міністерства культури СРСР для пам`яток історії і культури всіх видів і категорій, які розташовані на території СРСР;

- в державні органи охорони пам`яток союзних республік, в наукові заклади, які здійснюють підготовку Зводу пам`яток історії і культури народів СРСР для пам`яток історії і культури всіх видів і категорій, розташованих на території відповідної союзної республіки;

- у місцеві державні органи охорони пам`яток для пам`яток всіх видів і категорій, а також щойно виявлених об`єктів, розташованих на території союзної республіки (яка не має обласного поділу), АРСР. Краю, області, Москви, Ленінграда.

Щойно виявлений об`єкт, що має історичну, наукову, художню чи іншу культурну цінність, визнається пам`ятником історії і культури шляхом включення її у відповідний державний список нерухомих пам`яток історії і культури в залежності від виду і категорії охорони пам`ятки.

Отже за змістом вказаних приписів підставою для включення пам`ятки до Переліку щойно виявлених об`єктів, які мають історичну, наукову або іншу культурну цінність, є їх культурна цінність, яка встановлюється шляхом проведення експертизи та для проведення якої державні органи охорони пам`яток залучають спеціалістів науково-дослідних і проектних організацій, товариств охорони пам`ятників історії і культури, інших спеціалізованих організацій. Тобто висновок експертизи про встановлення культурної цінності об`єкта нерухомості є єдиним документом, на підставі якого об`єкт нерухомості вноситься до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини.

Щодо облікової картки та паспорта на нерухому пам`ятку, то вони складаються після внесення об`єкта нерухомості до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини з метою внесення таких об`єктів до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Відповідачем Управлінням охорони культурної спадщини Черкаської ОДА у судовому засіданні надано пояснення, згідно з якими наказ від 23.11.2010 № 10/03-21 «Про затвердження Переліку щойно виявлених пам`яток архітектури» був прийнятий на підставі Відомостей до складання державного реєстру національного культурного надбання (Черкаська область) від 1993 року, складеного за результатами проведених експертних досліджень Інститутом «УКРПРОЕКТРЕСТАВРАЦІЯ», який було реорганізовано в Український державний науково-дослідний та проектний інститут «УкрНДІпроектреставрація» у 2001 році, та надані Відомості до складання державного реєстру національного культурного надбання (Черкаська область) від 1993 року, розроблені ведучим мистецтвознавцем Інституту «Укрпроектреставрація» В.І.Курмаковою та містять відомості на такі пам`ятки архітектури:

- жилий будинок по вул. Байди Вишневецького, 2, м. Черкаси, прізвище дослідника ОСОБА_1 , рекомендовано до взяття на облікінститутом «Укрпроектреставрація», статус охорони 2;

- жилий будинок вул. Байди Вишневецького, 14, м. Черкаси, прізвище дослідника В.Безякін, рекомендовано до взяття на облік інститутом «Укрпроектреставрація», статус охорони 2;

- жилий будинок по вул. Замковий узвіз, 1, м. Черкаси, прізвище дослідника ОСОБА_2 .Волошина, рекомендовано до взяття на облік ГУАІМ, м. Черкаси, статус охорони 2;

- жилий будинок по вул. Хрещатик, 189, м. Черкаси, прізвище дослідника ОСОБА_2 .Волошина, рекомендовано до взяття на облік ГУАІМ, м. Черкаси, статус охорони 2.

Копія вказаних Відомостей міститься в матеріалах справи, а оригінал досліджений у судовому засіданні (т. 4, а.с. 3-29).

Надаючи оцінку вказаному доказу суд зазначає наступне.

Як вбачається зі змісту Відомостей, вони слугували для складання Державного реєстру національного культурного надбання.

Запровадження Державного реєстру національного культурного надбання було передбачено статтею 14 Основ законодавства України про культуру 14 лютого 1992 року N 2117-XII, якою було передбачено, що до культурних цінностей належать об`єкти матеріальної і духовної культури, що мають художнє, історичне, етнографічне та наукове значення. Унікальні цінності матеріальної та духовної культури, а також культурні цінності, що мають виняткове історичне значення для формування національної самосвідомості українського народу, визнаються об`єктами національного культурного надбання і заносяться до Державного реєстру національного культурного надбання.

У подальшому постановою Кабінету Міністрів України від 12.08.1992 №466 було затверджено Положення про Державний реєстр національного культурного надбання, пунктом 4 якого було передбачено, що правила обліку, охорони, реставрації та використання об`єктів національного культурного надбання визначаються чинним законодавством про пам`ятки історії та культури, музейний, бібліотечний і архівний фонд України, а також інструкціями відповідних центральних органів державної виконавчої влади, які є обов`язковими для всіх закладів, підприємств і організацій, а також громадян, у власності яких знаходяться об`єкти національного культурного надбання.

Враховуючи, що правила охорони об`єктів культурної спадщини були визначені прийнятим у подальшому Законом №1805-111 від 08.06.2022, яким передбачено Державний реєстр нерухомих пам`яток України, а не Державний реєстр національного культурного надбання, і на час прийняття спірного наказу застосуванню підлягала Інструкція №203, суд дійшов висновку, що Відомості до складання державного реєстру національного культурного надбання (Черкаська область) від 1993 року, складені за результатами проведених експертних досліджень Інститутом «УКРПРОЕКТРЕСТАВРАЦІЯ» слід розцінювати як висновок експертизи, який є підставою для внесення об`єктів архітектури до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини.

При цьому суд врахував, що Інструкцією №203 форма висновку експертизи не передбачена.

Водночас, як зазначено вище, для проведення експертизи державні органи охорони пам`яток залучають спеціалістів науково-дослідних і проектних організацій, товариств охорони пам`ятників історії і культури, інших спеціалізованих організацій.

Як вбачається з Відомостей до складання державного реєстру національного культурного надбання (Черкаська область) від 1993 року, вказані Відомості розроблені ведучим мистецтвознавцем Інституту «Укрпроектреставрація» В.І.Курмаковою та залучені дослідники ОСОБА_1 і ОСОБА_3 .. При складанні реєстру автором внесені суттєві зміни в атрибуцію і датування пам`яток, виявлені в процесі роботи в архівах і бібліотеках України і росії. Частина цих матеріалів опублікована в чотиритомному каталозі «Памятники градостроительства и архитектуры УССР». К., 1983-1986, більшість чекає свого часу. Натурне вивчення пам`яток дало змогу автору представити архітектурні ансамблі Черкащини а також уточнити типологію і датування споруд.

Отже Відомості розроблені із залученням спеціалізованої організації інституту «Укрпроектреставрація», а тому є підставою для внесення об`єктів архітектури до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини.

Судом встановлено, що у Відомостях зазначені: жилий будинок по АДРЕСА_3 , жилий будинок вул. Байди Вишневецького, 14, м. Черкаси, жилий будинок по АДРЕСА_2 , та жилий будинок по АДРЕСА_1 , які рекомендовані для взяття на облік із статусом охорони 2.

Отже спірний наказ від 23.11.2010 №10/03-21 в цій частині прийнятий на законних підставах і скасуванню не підлягає.

Водночас житлові будинки АДРЕСА_11 та АДРЕСА_9 у Відомостях відсутні, а тому спірний наказ в цій частині прийнятий безпідставно і підлягає скасуванню.

Суд не погоджується з іншими доводами позивача з огляду на наступне.

Так, позивач зазначає, що відповідачем на виконання вимог пунктів 4.1 та 4.2 наказу Міністерства культури України від 11.03.2013 №158 у редакції, яка діяла на час прийняття вказаного наказу, не склав паспорт на кожний об`єкт культурної спадщини у строк, що не перевищує трьох років з дати занесення його до переліку.

Проте посилання позивача на наказ Міністерства культури України №158 від 11.03.2013 «Про затвердження порядку обліку об`єктів культурної спадщини» є безпідставним, оскільки вказаний наказ був прийнятий після прийняття спірного наказу №№10/03-21 від 23.11.2010.

Водночас Інструкцією №203 передбачено, що паспорт об`єкта культурної спадщини складається після занесення об`єкта до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини, а тому його відсутність не є підставою для скасування наказу.

Щодо доводів позивача про те, що він не був повідомлений про внесення об`єктів культурної спадщини до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини, то відповідно до ч. 2 ст. 14 Закону №1805-111 об`єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам`ятки вноситься до Переліку об`єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об`єкта або уповноважений ним орган (особу).

Тобто власник об`єкта культурної спадщини повідомляється після його внесення до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини.

Щодо доводів позивача про те, що позивач відповідно до пункту 4 наказу Міністерства культури України від 27.06.2019 №501 не переглянув затверджені до набрання чинності цим наказом переліки щойно виявлених об`єктів культурної спадщини та не затвердив їх у відповідності до Порядку обліку об`єктів культурної спадщини у строк до 31 грудня 2019 року, внаслідок чого спірний наказ підлягає скасуванню суд зазначає наступне.

Вказаним наказом внесені зміни до Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11 березня 2013 року № 158, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 01 квітня 2013 року за № 528/23060, та викладено його у новій редакції.

Пунктом 4 наказу від 27.06.2019 №501 було зобов`язано органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органи охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій до 31 грудня 2021 року забезпечити формування облікових справ в паперовій формі у відповідності до Порядку обліку об`єктів культурної спадщини; до 31 грудня 2019 року переглянути затверджені до набрання чинності цим наказом переліки щойно виявлених об`єктів культурної спадщини та затвердити їх у відповідності до Порядку обліку об`єктів культурної спадщини.

Проте наслідки невиконання вказаних вимог наказом від 27.06.2019 №501 не визначені, натомість пунктом 12 Порядку обліку об`єктів культурної спадщини передбачено вилучення щойно виявленого об`єкта культурної спадщини з Переліку у разі прийняття Мінкультури рішення про відмову в занесенні об`єкта культурної спадщини до Реєстру у зв`язку із невідповідністю його критеріям, якщо уповноваженим органом протягом шести місяців з дня отримання відмови не подано документи, визначені пунктом 1 розділу IV, для занесення цього об`єкта культурної спадщини до Реєстру.

Отже невиконання державним органом обов`язку щодо складання облікової документації не є підставою для скасування рішення про внесення об`єкта до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини.

Щодо доводів позивача про те, що невиконання відповідачем вимог Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11 березня 2013 року № 158,та вимог наказу Міністерства культури України від 27.06.2019 №501 в частині нескладання облікової документації свідчить про те, що перелік не відповідає встановленим відповідними нормами права вимогам, які б давали підстави вважати, що ці об`єкти мають статус щойно виявлених культурних пам`яток, то постановою Кабінету Міністрів України від 22 травня 2019 № 452 затверджено Порядок визначення категорій пам`яток, пунктом 4 якого передбачено, що об`єкти культурної спадщини, які пропонуються для внесення до Реєстру за категорією місцевого значення, повинні зберегти свою автентичність (пам`ятка повинна значною мірою зберегти свою форму та матеріально-технічну структуру, історичні культурні нашарування) та мати одну або більше з таких ознак: мали вплив на розвиток культури певного населеного пункту чи регіону; пов`язані з історичними подіями, віруваннями, життям і діяльністю людей, які зробили значний внесок у розвиток культури певного населеного пункту чи регіону; є культурною спадщиною національної меншини чи регіональної етнічної групи.

Згідно пунктів 5, 6 вказаного Порядку попередню оцінку відповідності об`єкта культурної спадщини ознакам, визначеним у пунктах 3 і 4 цього Порядку, проводить розробник облікової документації, що складається відповідно до Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, який затверджується МКСК; відповідність об`єктів культурної спадщини ознакам, передбаченим пунктами 3 і 4 цього Порядку, встановлюється під час їх внесення до Реєстру в установленому законодавством порядку.

Отже підтвердження автентичності пам`яток на час розгляду справи не є підставою скасування спірного наказу, позаяк правова оцінка спірного наказу надається на момент його прийняття.

Щодо доводів позивача про те, що спірний наказ є нормативно-правовим актом суд зазначає наступне.

Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 24.10.2023 у справі №826/15864/17, оцінюючи правову природу наказу Департаменту культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) "Про занесення до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини міста Києва" від 26.06.2015 №10/31-15, взяв до уваги, що цей наказ:

(1) адресований конкретним органам у сфері охорони культурної спадщини (пам`яток). Саме такі органи реалізують законодавчо встановлені обов`язки КМДА щодо виявленого об`єкта культурної спадщини, а саме: вносять об`єкт до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини міста Києва, виготовляють та зберігють наукову та іншу документацію щодо виявленого об`єкта культурної спадщини тощо;

(2) не містить загально-обов`язкових правил поведінки. Внесення об`єкту до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини міста Києва є підставою для виникнення охоронних правовідносин щодо такого об`єкта. Однак вони виникають не з самого наказу, а з його реалізації, тобто внесення об`єкта культурної спадщини до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини міста Києва, та з огляду на прямі вимоги ст. 37 Закону України «Про охорону культурної спадщини»;

(3) стосується конкретної життєвої ситуації - виявлення нового об`єкту культурної спадщини та внесення його до Переліку. Наказ не регулює невизначену кількість тотожних випадків, а тому не має ознак нормативності;

(4) розрахований на одноразове застосування. Наказ вичерпав дію після включення об`єкта до Переліку, шляхом реального виконання. Внесення об`єкта культурної спадщини до Переліку породжує у нього спеціальний юридичний статус, визначений законом;

(5) видано КМДА як правозастосовним, а не нормотворчим органом. КМДА виконує функції, покладені на неї п. 2.4. Порядку № 158, де зазначається, що, зокрема, на Київську міську державну адміністрацію покладено обов`язок з виявлення об`єктів культурної спадщини, а також вчинення інший дій щодо такого об`єкту (складання облікової картки, короткої історичної довідки тощо).

З огляду на наведене наказ Департаменту культури виконавчого орану Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) "Про занесення до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини міста Києва" від 26.06.2015 №10/31-15 є правозастосовним індивідуальним актом.

Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Оскільки обставини у цій справі є аналогічними тим, які були предметом розгляду у справі №826/15864/17, суд застосовує вказані правові висновки, та доходить висновку, що оскаржуваний наказ є актом індивідуальної дії, а тому доводи позивача про те, що оскаржуваний наказ є нормативно-правовим актом, є необгрунтованими.

Щодо доводів позивача про те, що Верховний Суд у постанові від 15.11.2022 у справі №580/2742/21 дійшов висновку, що спірний наказ Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23.11.2010 №10/03-21 є нормативно-правовим актом, то суд застосовує більш пізню позицію Верховного Суду, яка до того ж сформована Судовою палатою з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду.

Щодо доводів позивача про те, що оспорюваний наказ є регуляторним актом відповідно до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 №1160-1V (далі Закон №1160-1V), проте не був оприлюдненим, а тому є нечинним, суд зазначає наступне.

Згідно статті 1Закон №1160-1V регуляторний акт - це:

прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

З аналізу наведених вище правових норм слідує, що регуляторний акт характеризується наступним: 1) приймається уповноваженим регуляторним органом; 2) спрямований на регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторним органом та суб`єктом господарської діяльності; 3) має ознаки нормативно-правового акта, тобто розрахований на довгострокове та неодноразове застосування, прийнятий щодо невизначеного кола суб`єктів.

Водночас Верховним Судом у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 24.10.2023 у справі №826/15864/17 зроблено висновок, що наказ про затвердження Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини не містить загально-обов`язкових правил поведінки; стосується конкретної життєвої ситуації - виявлення нового об`єкту культурної спадщини та внесення його до Переліку; розрахований на одноразове застосування.

Отже оспорюваний наказ не є регуляторним актом у розумінні Закону №1160-1V, а тому вимоги ст. 12, 13 вказаного Закону, якими передбачено офіційне оприлюднення регуляторних актів та способи такого оприлюднення до спірного наказу не застосовуються.

Щодо наданої позивачем копії Висновку експерта від 15.05.2024р №4570/24-55, згідно з яким одноповерхова будівля за адресою вул. Байди Вишневецького, 2 в м. Черкаси, не належить до об`єктів, що становлять культурну цінність та не має художнього, історичного, етнографічного, наукового чи іншого значення, то вказаний висновок складений через майже 15 років після прийняття спірного наказу, а отже не може спростовувати автентичність будівлі станом на час прийняття спірного наказу.

Суд також не погоджується з доводами, наведеними відповідачем. щодо того, що Управління культури та охорони культурної спадщини не є відповідачем у справі, а також що позивачем пропущено строк звернення до суду.

За приписами статті 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.

Процесуальне правонаступництво в розумінні статті 52 КАС України допускається на будь-якій стадії судового процесу, включаючи стадію виконання судового рішення.

Публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в становлених законом випадках прав та обов`язків одного суб`єкта права іншому. При цьому обов`язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов`язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.

У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов`язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншим державним органам, за винятком того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.

Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у постановах від 13 березня 2019 року (справа № 524/4478/17), від 20 лютого 2019 року (справа № 826/16659/15).

Отже, правонаступництво у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого або внаслідок припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.

Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у постанові від 12 червня 2018 року у справі № 2а-23895/09/1270.

У такому разі також відбувається вибуття суб`єкта владних повноважень із публічних правовідносин.

Особливістю адміністративного (публічного) правонаступництва є те, що подія переходу прав та обов`язків, що відбувається із суб`єктами владних повноважень, сама собою повинна бути публічною та врегульованою нормами адміністративного права.

При цьому можна виділити дві форми адміністративного (публічного) правонаступництва: 1) фактичне (або компетенційне адміністративне правонаступництво), тобто таке, де вирішуються питання передачі фактичних повноважень від одного до іншого органу, посадової особи (або повноважень за компетенцією) та 2) процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво.

Фактичне (компетенційне) адміністративне (публічне) правонаступництво - це врегульовані нормами адміністративного права умови та порядок передання адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого, який набуває певні владні повноваження внаслідок ліквідації органу чи посади суб`єкта владних повноважень, припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення компетенції органу публічної адміністрації чи припинення повноважень посадової особи.

Процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво - це унормована можливість заміни адміністративним судом (на будь-якій стадії процесу судового розгляду справи в суді першої, апеляційної та касаційної інстанцій (крім випадків перегляду справи за винятковими чи нововиявленими обставинами) сторони чи третьої особи іншим суб`єктом, коли права та обов`язки суб`єкта владних повноважень перейшли від сторони (в адміністративній справі) до іншого суб`єкта владних повноважень, а також можливість суб`єкта публічної адміністрації (правонаступника) вступити в судовий процес як сторона чи третя особа.

При визначенні процесуального адміністративного (публічного) правонаступництва суд повинен виходити з того, хто є правонаступником у спірних правовідносинах, і враховувати таке: якщо під час розгляду адміністративної справи буде встановлено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються, припинили свою діяльність, то суд повинен залучити до участі у справі їхніх правонаступників.

У разі ж відсутності правонаступників суд повинен залучити до участі у справі орган, до компетенції якого належить ухвалення рішення про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача. У разі зменшення обсягу компетенції суб`єкта владних повноважень, не пов`язаного з припиненням його діяльності, до участі у справі як другий відповідач суд залучає іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого передані або належать функції чи повноваження щодо вирішення питання про відновлення порушених прав, свобод чи інтересів позивача.

Отже, підставою для переходу адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень до іншого (набуття адміністративної компетенції) є події, що відбулися із суб`єктом владних повноважень.

Аналогічна правова позиція зазначена у постанові Верховного Суду від 11.10.2019 у справі №812/1408/16.

Судом встановлено, що відповідно до витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб. фізичних осіб-підприємців та громадських формувань 15.04.2011 внесено запис про те, що Служба охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації знаходиться в стані припинення у зв`язку рішенням засновників (учасників) юридичної особи або уповноваженого ними органу щодо припинення юридичної особи в результаті її реорганізації. Станом на час розгляду справи запис про припинення відсутній (т. 1, а.с. 158-163).

Водночас відповідно до витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань 11.02.2016 в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб. фізичних осіб-підприємців та громадських формувань 11.02.2016 зареєстровано як юридична особа Управління охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації як орган державної влади ( (т. 1, а.с. 164-170), запис про правонаступництво стосовно інших юридичних осіб відсутній.

Вирішуючи питання про належного відповідача суд бере до уваги, що відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону №1805 державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Отже охорона культурної спадщини відноситься до сфери державного управління.

Запис в ЄДР про знаходження Служби охорони культурної спадщини Черкаської ОДА в стані припинення та запис про реєстрацію юридичної особи Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської ОДА свідчать про те, що Служба охорони культурної спадщини Черкаської ОДА як державний орган припинила виконувати функції у сфері охорони культурної спадщини, натомість виконання цих функцій на час розгляду справи здійснює Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської ОДА.

Отже відбулось компетенційне правонаступництво, а тому належним відповідачем у справі є Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської ОДА.

З огляду на зазначене доводи відповідача Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської ОДА в цій частині є необгрунтованими.

Щодо доводів відповідача про пропущення позивачем строку звернення до суду суд зазначає наступне.

Згідно частин 1 2 статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Враховуючи, що спірний наказ є індивідуальним актом, позивач та третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору на стороні позивача мали право звернутись до суду у строк шість місяців від дня, коли дізнались про прийняття спірного наказу.

У додаткових поясненнях відповідач стверджує, що з наявних у відповідача документів вбачається, що позивач та третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору на стороні позивача дізнались про спірний наказ у період 2018-2023р.р, проте адміністративний позов подано 02.06.2023.

На підтвердження обізнаності позивача та третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору на стороні позивача відповідач надав письмові докази (т. 3, а.с. 150-196), згідно з якими про те, що житловий будинок по вул. Байди Вишневецького, 2 та житловий будинок по вул. Замковому узвозу, 1 в м. Черкаси ПП «Надія» було ознайомлене у період 2018-2022 р.р., що підтверджується листом ПП «Надія» на адресу Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської ОДА №419 від 25.08.2020 (т. 3, а.с. 151), листом №522 від 26.10.2022 (т. 3, а.с. 152) та листом відповідача від 25.07.2018 № 02/01-03-37/892/02/01-0337.

Щодо нежитлового приміщення по вул. Байди Вишневецького, 14 в м. Черкаси відповідач вказав, що ПП «Крупське» набуло права власності на вказаний об`єкт у ТОВ «Центр знань» згідно договору купівлі-продажу від 31.08.2022 та відповідно до інформації з судового рішення від 10.08.2023 у справі №580/281/23 ПП «Крупське» набуло частку в статутному капіталі ТОВ «Центр знань». Управлінням видано припис від 31.07.2015 №573, яким зобов`язано ТОВ «Центр знань» розробити проектну документацію на реставрацію об`єкта культурної спадщини за адресою вул. Б.Вишневецького, 14 в м. Черкаси, який згідно рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення вручений 06.08.2015 уповноваженій особі. Вказана інформація мала бути передана ПП «Крупське» як власнику частки ТОв «Центр знань» та під час оформлення купівлі-продажу приміщення.

Доказів на підтвердження пропуску строку звернення до суду позивача щодо житлового будинку по вул. Хрещатик, 189 в м. Черкаси відповідач не надав.

В свою чергу позивачем та третьою особою, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору на стороні позивача не надано доказів на підтвердження того, коли їм стало відомо про спірний наказ. Натомість останні послались на те, що спірний наказ є нормативно-правовим актом і може бути оскаржений протягом строку його дії.

Суд зазначає, що правовий інститут строків звернення до адміністративного суду за захистом свого порушеного права не містить вичерпного, детально описаного переліку причин чи критеріїв їх визначення. Натомість закон запроваджує оцінні, якісні параметри визначення таких причин вони повинні бути поважними, реальними або непереборними і об`єктивно нездоланними на час плину строків звернення до суду. Ці причини (чи фактори об`єктивної дійсності) мають бути несумісними з обставинами, коли суб`єкт звернення до суду знав або не міг не знати про порушене право, ніщо правдиво йому не заважало звернутися до суду, але цього він не зробив і через власну недбалість, легковажність, байдужість, неорганізованість чи інші подібні за суттю ставлення до права на доступ до суду порушив ці строки.

У постанові від 30.06.2022 у справі № 1.380.2019.004460, адміністративне провадження № К/9901/8654/20 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду зазначив, що суди повинні уникати випадків правового пуризму, зокрема скасування правомірних рішень, ухвалених відповідно до усталеної на той час судової практики, лише на тій підставі, що станом на час розгляду справи судом апеляційної та/або касаційної інстанції змінилось юридичне тлумачення відповідної правової норми.

Рішенням Конституційного Суду України від 13 грудня 2011 р. № 17-рп/2011 визначено, що держава може встановленням відповідних процесуальних строків, обмежувати строк звернення до суду, що не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя.

Зміна судової практики, що відбулася після ухвалення судами остаточного рішення, не повинна порушувати принцип правової визначеності та стабільності правового регулювання, чинного на час розгляду справи судами попередніх інстанцій.

Враховуючи вказані висновки Верховного Суду суд зазначає, що відповідно до висновку Верховного Суду у постанові від 15.11.2022 у справі №580/2742/21 (пункт 60) наказ Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23.11.2010 №10/03-21, який є також спірним у даній справі в частині, є нормативно-правовим актом.

Зміна правової позиції відбулась у зв`язку з прийняттям Верховним Судом у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду постанови від 24.10.2023 у справі №826/15864/17, відповідно до висновків у якій наказ про затвердження переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини є індивідуальним актом.

Водночас позови подані до суду до винесення вказаної постанови від 24.10.2023 у справі №826/15864/17, отже позивач та третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору. Пропустили сторок звернення до суду з поважних причин.

За вказаних обставин, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, суд дійшов висновку, що позовні вимоги приватного підприємства "Надія" - позивача підлягають до задоволення частково, а позов приватного підприємства "Крупське" - третьої особи, задоволенню не підлягає.

Щодо розподілу судових витрат зі сплати судового збору, суд зазначає таке.

Відповідно до ч. 1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Згідно з ч. 3 ст. 139 КАС України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.

Понесені позивачем судові витрати, підтверджені квитанцією ПуАТ «КБ «Акордбанк» від 16.05.2023 № 8402 в сумі 2 684,00 грн про сплату судового збору за звернення до адміністративного суду з позовною заявою, підлягають стягненню на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача-2, який безпосередньо порушив право позивача, пропорційно задоволеній частині позову тобто 1 073,66 грн. (2 684,00/5х2).

Керуючись статтями 12, 72-77, 139, 242-243, 245-246, 255, 264 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

Адміністративний позов приватного підприємства "Надія" до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації та Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації про визнання нечинним наказу в частині задовольнити частково.

Визнати протиправним та нечинним наказ Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23 листопада 2010 року № 10/03-21 "Про затвердження переліку щойно виявлених пам`яток архітектури" в частині пунктів Додатку до наказу від 23 листопада 2010 року № 10/03-21:

- пункт 20 - житловий будинок, м. Черкаси, вул. Гоголя 207;

- пункт 21 - житловий будинок, м. Черкаси, вул. Гоголя 211;

В іншій частині позовних вимог відмовити.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації (бульвар Шевченка 185 оф. 108, м. Черкаси, 18000, ) на користь приватного підприємства "Надія" (вул. О. Дашковича 27, м. Черкаси, 18002, ) судові витрати зі сплати судового збору у сумі 1 073 (одна тисяча сімдесят три) гривні 60 копійок.

У задоволенні адміністративного позову третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору приватного підприємства "Крупське" до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації та Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації про визнання нечинним наказу в частині відмовити повністю.

Копію рішення направити учасникам справи.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками, якщо таку скаргу не було подано. Апеляційна скарга може бути подана до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст рішення складений 10 лютого 2025 року.

Суддя Алла РУДЕНКО