Справа № 9901/524/21
Суддя: Гриців Михайло Іванович
Дата ухвалення: 2025-01-30 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 січня 2025 року

м. Київ

Справа № 9901/524/21

Провадження № 11-278заі24

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Гриціва М. І.,

суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Губської О. А., Єленіної Ж. М., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Президента України Зеленського Володимира Олександровича про перегляд рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (судді Мартинюк Н. М., Білак М. В., Загороднюк А. Г., Мацедонська В. Е., Мельник-Томенко Ж. М.) від 29 жовтня 2024 року в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Вища рада правосуддя (далі - ВРП, Рада), про визнання бездіяльності протиправною і зобов`язання вчинити дії та

ВСТАНОВИЛА:

1. У грудні 2021 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, у якому просила: визнати протиправною бездіяльність Президента України, яка полягала в тому, що глава держави не видає указу про призначення її на посаду судді Шевченківського районного суду міста Києва у передбачений законом строк; зобов`язати Президента України видати указ на підставі та в межах подання ВРП, яке Рада внесла рішенням від 10 червня 2021 року № 1306/0/15-21 «Про внесення Президентові України подання про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Шевченківського районного суду міста Києва».

Вимоги позову мотивувала тим, що Закон України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) визначає строк для Президента України для призначення судді (не пізніше 30 днів з дня отримання відповідного подання ВРП) і, оскільки ВРП внесла Президенту України подання про призначення її на посаду судді, глава держави мав обов`язок видати указ про таке призначення. Президент України з дня отримання подання (18 червня 2021 року) до дня подання позову не видавав указу про її призначення, хоча щодо інших кандидатів укази про призначення на посаду суддів видав, і таким чином допустив протиправну бездіяльність, яка обмежує її право доступу до професії судді.

2. Відповідач подав відзив на позов, у якому просив залишити позов без розгляду. Вважає, що позивачка пропустила місячний строк звернення до адміністративного суду з цим позовом, а тому на виконання вимог частини третьої статті 123, пункту 8 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) позовну заяву належить залишити без розгляду.

Зазначає, що якщо ВРП скерувала подання про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Шевченківського районного суду міста Києва до Офісу Президента України 18 червня 2021 року, то з 19 липня 2021 року почався перебіг місячного строку звернення до суду для оскарження бездіяльності відповідача.

Навіть якщо зважити на твердження позивачки, що вона про дату внесення подання ВРП до Президента України дізналась лише 01 вересня 2021 року (після отримання відповіді на свій запит), то щонайменше з цієї дати починається числення місячного стоку на звернення до суду. Проте і цей строк позивачка пропустила, адже до суду з цим позовом звернулась лише 24 грудня 2021 року.

На судовому засіданні представник Президента України просив відмовити у задоволенні позову. До того ж додав, що виняткова завантаженість Президента України, зумовлена триваючою збройною агресією російської федерації проти України та необхідністю першочергового розгляду питань, пов`язаних з обороною держави, захистом державного суверенітету, територіальної цілісності України, не дозволяла видати указ про призначення судді на посаду.

3. Третя особа (ВРП) у письмових поясненнях зазначила, що виконала всі вимоги законодавства і 18 червня 2021 року направила до Офісу Президента України подання на призначення ОСОБА_1 на посаду судді Шевченківського районного суду міста Києва. Просить суд ухвалити законне та обґрунтоване рішення, а розгляд справи проводити без участі її представника.

4. 08 лютого 2023 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду розглянув клопотання представника Президента України про залишення позову без розгляду з підстави пропуску строку звернення до суду за захистом порушеного права та відмовив у задоволенні цього клопотання.

Суд виходив з того, що оскільки предметом оскарження є саме протиправна бездіяльність (неприйняття рішення протягом визначеного законом строку), то строк позовної давності для звернення до суду з цим позовом ОСОБА_1 не пропустила.

Суд розтлумачив поняття строку звернення до адміністративного суду та поняття триваючого правопорушення з покликанням на норми КАС України (статті 118, 120, 122, 123), які регулюють це питання, практику Верховного Суду України та Великої Палати Верховного Суду (постанови від 13 червня 2017 року у справі №12-1393а17, від 19 квітня 2018 року у справі №П/9901/137/18 (800/426/17), від 27 лютого 2020 року у справі № 800/304/17), а також практику ЄСПЛ.

5. Касаційнийадміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 29 жовтня 2024 року задовольнив позовні вимоги частково. Визнав протиправною бездіяльність Президента України щодо невидання указу про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Шевченківського районного суду міста Києва у передбачений законом строк. Вирішив зобов`язати Президента України відповідно до статті 80 Закону № 1402-VIII розглянути подання ВРП від 18 червня 2021 року № 35/0/15-21 про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Шевченківського районного суду міста Києва. Вирішив питання з розподілу судових витрат. У задоволенні решти позовних вимог суд відмовив.

Суд виходив з того, що за усталеною практикою Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата), вираженою, зокрема, у постановах від 15 квітня 2021 року у справі № 9901/104/20, від 01 вересня 2022 року у справі № 990/46/22, від 31 серпня 2023 року у справі № 990/75/23 та від 14 березня 2024 року у справі № 240/25193/23, протиправною бездіяльністю суб`єкта владних повноважень є зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Тобто бездіяльність суб`єкта владних повноважень є такою, що порушує права та інтереси особи в тому разі, якщо такий суб`єкт повинен був вчинити, але не вчинив певних дій на реалізацію покладеної на нього компетенції.

Така бездіяльна форма поведінки щодо неприйняття рішення, невчинення певних дій не здійснюється суб`єктом владних повноважень всупереч установленому законодавчим актом обов`язку взагалі чи протягом установленого строку.

Як зазначив Верховний Суд, приміром, у постанові від 13 грудня 2019 року у справі № 826/7889/16, для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.

Самі по собі строки, встановлені правовою нормою для прийняття зобов`язаним суб`єктом рішення (вчинення певної дії/дій), поза зв`язком із конкретною правовою ситуацією, сукупністю фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають жодного значення. Сплив чи настання строку набуває (може набути) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк.

Аналогічний підхід Верховний Суд України висловив у постанові від 13 червня 2017 року у справі № П/800/490/15 та у постановах Великої Палати від 19 квітня 2018 року у справі № П/9901/137/18, від 27 лютого 2020 року у справі № 800/304/17 та від 30 травня 2024 року у справі № 9901/506/21.

За приписами пункту 10 частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Розумними вважаються строки, що є об`єктивно необхідними для виконання процедурних дій без невиправданих зволікань та прийняття відповідних рішень (вчинення дій) у найкоротший строк, достатній для їх прийняття (вчинення).

6. Суд установив, що ОСОБА_1 пройшла стадії призначення на посаду судді, передбачені Законом № 1402-VIII.

На завершальних стадіях процедури призначення Вища кваліфікаційна комісія суддів України 07 серпня 2019 року № 571/дс-19 ухвалила рішення, яким надала ОСОБА_1 рекомендацію щодо призначення її на посаду судді Шевченківського районного суду міста Києва. ВРП 10 червня 2021 року ухвалила рішення № 1306/0/15-21, яким вирішила внести Президентові України подання про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Шевченківського районного суду міста Києва.

На виконання цього рішення ВРП направила до Офісу Президента України подання від 18 червня 2021 року № 35/0/12-21 про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Шевченківського районного суду міста Києва.

18 червня 2021 року Офіс Президента України отримав це подання, і з цього часу Президент України не розглянув його і не видав указ про призначення її на посаду судді названого в поданні суду.

З покликанням на постанову Великої Палати від 30 травня 2024 року у справі № 9901/506/21 суд зазначив, що зміст частини першої статті 80 Закону № 1402-VIII указує, що «підстави та межі» призначення на посаду судді встановлюються поданням ВРП. З огляду на це вирішення питання щодо призначення суддів належить до виключної дискреції ВРП, а Президент України, реалізуючи ініціативу останньої, призначає на посаду шляхом видання указу про призначення судді. Будь-які звернення щодо кандидата на посаду судді не перешкоджають його призначенню на посаду.

Відповідно до статті 80 Закону № 1402-VIII у разі надходження до Президента України будь-яких звернень щодо особи (кандидата на посаду судді), стосовно якої від ВРП надійшло подання про призначення її на посаду судді, Президент України порушує перед компетентними органами питання про проведення в установленому законом порядку перевірки викладених у таких зверненнях фактів.

Президент України має відреагувати на подання ВРП протягом тридцяти днів. Цей строк є гарантійним як у сенсі забезпечення формування корпусу суддів і реалізації Радою відповідних дискреційних повноважень для цього, так і для захисту права особи, яка взяла участь у доборі на зайняття посади судді. Тому для розгляду Президентом України подання ВРП строк у 30 днів є достатнім, прийнятним, обов`язковим і розумним, оскільки це випливає з аналізу положень статті 128 Конституції України та частини другої статті 80 Закону № 1402-VIII.

Установлення такого строку покликане забезпечити дотримання необхідного (справедливого) балансу між суспільними (публічними) інтересами, які полягають у формуванні суддівського корпусу і виражені конституційно визначеним обов`язком участі Президента України у формуванні судової влади, та приватними інтересами позивача і розглядається (з`ясовується) в контексті оцінки бездіяльності Президента України щодо розгляду подання ВРП про призначення на посаду судді як протиправної.

Європейська комісія «За демократію через право» (Венеціанська комісія), зокрема, підтримала «церемоніальну роль» Президента України та вказала у Висновку щодо проєкту змін до Конституції України в частині правосуддя від 26 жовтня 2015 року № 803/2015 (CDL-PI(2015)016) про те, що «призначення суддів Главою держави, який діє відповідно до пропозиції ВРП, має за мету обмежити політичний вплив та партійний тиск на суддів (...) та [має]... схвалюватися». Венеціанська комісія не може не повторити про свою рішучу підтримку пропозиції щодо того, щоб судді призначалися на посаду Президентом (який відіграватиме виключно формальну, церемоніальну роль) за поданням (обов`язковим) ВРП.

Воднораз цей Висновок містить також застереження стосовно необхідності регламентувати окремими приписами закону можливі затримки чи «глухі кути» у призначенні суддів Президентом України.

На цій підставі суд зауважив, що наявний порядок проведення процедури відбору суддів дозволяє належно, якісно та в повній мірі здійснити перевірку осіб, які претендують бути призначеними на посаду судді за встановленими критеріями щодо кваліфікації і професійних здібностей. Тому законодавче регулювання повноваження Президента України при призначенні суддів має на меті усунення політичного впливу на процес формування суддівського корпусу, що сприяє зміцненню довіри до судової системи та забезпечує її незалежність, прозорість і об`єктивність.

7. У відповідь на доводи представника відповідача про те, що у спірних правовідносинах нема бездіяльності Президента України, бо його чин на цій посаді мав щільний графік, пов`язаний насамперед і в основному з необхідністю відбиття збройної агресії росії, і тому не може свідчити про протиправність такої бездіяльності на час ухвалення рішення у справі, суд першої інстанції з покликанням на постанову Великої Палати від 30 травня 2024 року у справі № 9901/506/21, яка є аналогічною по суті спору з цією справою, зазначив таке.

Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні» у зв`язку з військовою агресією російської федерації проти України, на підставі пропозицій Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до пункту 20 частини першої статті 106 Конституції України, Закону України «Про правовий режим воєнного стану» з 5 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року на території України введений воєнний стан.

Закон України від 12 травня 2015 року №389-VIII «Про правовий режим воєнного стану» (далі також - Закон № 389-VIIІ) визначає зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб .

Надалі відповідними законами України про затвердження Указів Президента України «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні» строк дії воєнного стану в Україні неодноразово продовжувався і діє дотепер.

Відповідно до статті 1 Закону № 389-VIIІ воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

З огляду на зазначене вище воєнний стан як особливий правовий режим вимагає вчинення уповноваженими суб`єктами, зокрема Президентом України, низки стратегічних та оперативних заходів, спрямованих на захист держави, здійснення яких водночас пов`язане з небезпекою для життя і здоров`я.

За таких обставин суд першої інстанції погодився з позицією представника відповідача щодо важливої ролі Президента України як глави держави та Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України, а також його винятковою завантаженістю у зв`язку з об`єктивною необхідністю активної участі в зовнішніх та внутрішніх відносинах, направлених на посилення обороноздатності держави, захисту державного суверенітету, забезпечення діяльності державних інституцій в умовах війни задля перемоги.

Утім суд не оминув увагою й те, що строк, який сплинув з моменту реєстрації в Офісі Президента України подання ВРП про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Шевченківського районного суду міста Києва (18 червня 2021 року) до моменту настання виняткових обставин та введення в Україні воєнного стану (24 лютого 2022 року), був абсолютно достатнім і розумним для розгляду цього подання ВРП та видання указу про призначення позивачки на посаду судді на виконання вимог статей 106, 128 Конституції України.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам про можливі причини невиконання суб`єктом владних повноважень своїх законодавчо встановлених обов`язків щодо належного розгляду подання ВРП про призначення на посаду судді, суд зважив та оцінив обставини, що мали місце від часу, з якого почалась бездіяльність, і до звернення ОСОБА_1 до суду за захистом своїх прав, а не тільки обставини, що виникли вже під час розгляду справи.

Суд зауважив, що стосовно відтинку часу, який минув від дати внесення ВРП подання про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Шевченківського районного суду міста Києва (18 червня 2021 року) до моменту звернення ОСОБА_1 з позовом до суду (24 грудня 2021 року) представник Президента України не навів жодних переконливих та обґрунтованих обставин, доводів чи заперечень, котрі б указували на наявність об`єктивних причин, що насправді завадили можливості та дієвості Президента України призначити ОСОБА_1 на посаду судді, особливо на тлі видання того самого часу семи указів (від 11 серпня 2021 року і від 6 жовтня 2021 року) про призначення 36 осіб на посади суддів.

Подання ВРП про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Шевченківського районного суду міста Києва було направлене до Офісу Президента України та отримане Офісом Президента України 18 червня 2021 року, тобто за 8 місяців до введення воєнного стану в Україні. Натепер питання про призначення позивачки на посаду судді не вирішене.

Воднораз протягом цього часу (08 травня, 04 липня, 16 жовтня 2024 року) Президент України видав 86 указів про призначення 441 особи на посади суддів місцевих загальних, адміністративних та господарських судів.

За таких обставин і міркувань суд виснував про допущення Президентом України протиправної бездіяльності, яка полягає у тому, що Президент України не призначає ОСОБА_1 на посаду судді Шевченківського районного суду міста Києва у строк більше ніж 30 днів з дня внесення ВРП подання. Звідси - позовна вимога ОСОБА_1 про визнання протиправною бездіяльності Президента України щодо непризначення її на посаду судді Шевченківського районного суду міста Києва у передбачений законом строк є обґрунтованою, такою, що підлягає задоволенню та відповідає пункту 4 частини першої статті 5 КАС України.

8. Що ж до позовної вимоги про зобов`язання Президента України видати указ на підставі та в межах подання ВРП, внесеного рішенням ВРП від 10 червня 2021 року №1306/0/15-21 «Про внесення Президентові України подання про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Шевченківського районного суду міста Києва», то КАС ВС визначив, що належним способом захисту прав ОСОБА_1 буде зобов`язання Президента України відповідно до статті 80 Закону № 1402-VIII розглянути подання ВРП від 18 червня 2021 року № 35/0/15-21 про призначення ОСОБА_1 на посаду судді.

Такий висновок суд зробив з тих підстав, що ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

Зобов`язання Президента України видати указ не буде відповідати меті правосуддя, позаяк суд у такому випадку перебере на себе функцію, яка віднесена до компетенції Президента України, та по суті відбудеться підміна іншого органу державної влади.

Суд не вправі втручатися в конституційні повноваження щодо видання указів Президента України, підміняти його і перебирати на себе повноваження, надані йому Конституцією України.

9. Відповідач не погодився із цим рішенням суду та звернувся до Великої Палати з апеляційною скаргою, в якій просить його скасувати та залишити позовну заяву без розгляду.

Вказує на те, що оскаржуване рішення не відповідає статті 242 КАС України, бо суд ухвалою від 08 лютого 2023 року відмовив у задоволенні клопотання представника Президента України про залишення без розгляду позовної заяви. Ця ухвала суду першої інстанції є незаконною, необґрунтованою та такою, що призвела до неправильного вирішення справи.

Вважає, що суд безпідставно відхилив доводи відповідача про те, що позивачка пропустила строки на звернення до суду із цим позовом, та притримується хибної позиції, що окреслена у цій справі протиправна бездіяльність відповідача має властивості триваючого діяння, через що неправильно вирішив, що позивачка не пропустила строку звернення до суду із цим позовом.

На думку автора скарги, такі висновки суду не відповідають дійсним обставинам справи, ґрунтуються на неправильному застосуванні норм процесуального права.

З покликанням на статті 4 та 122 КАС України робить висновок, що цей спір є спором щодо прийняття на посаду публічної служби і у зв`язку із цим до спірних правовідносин мають застосовуватися приписи частини п`ятої статті 122 КАС України, яку законодавець окремо виділив для застосування у справах щодо прийняття громадян на публічну службу.

Зазначає, що позивачка була обізнана як про дату винесення рішення ВРП, так і про дату внесення відповідного подання і його надходження до Офісу Президента України щонайпізніше у вересні 2021 року (із відповідного листа Офісу Президента України), однак, незважаючи на таку обізнаність, звернулась із позовною заявою лише 23 грудня 2021 року - тобто із пропуском встановленого КАС України строку.

Нагадує, що за практикою ЄСПЛ (справи «Мушта проти України» та «Пономарьов проти України») застосування судами наслідків пропуску строків звернення до суду не є порушенням права на доступ до суду, а звернення позивача до суду із пропуском відповідного строку більше ніж на чотири місяці є надмірним, непропорційним, недобросовісним, таким, що суперечить завданням та духу інституту строків у адміністративному судочинстві та принципу юридичної визначеності.

Звертає увагу, що в ухвалі від 08 лютого 2023 року у цій справі Касаційний адміністративний суд фактично дійшов висновку, що у справах про оскарження бездіяльності суб`єкта владних повноважень (зокрема, щодо непризначення на посаду публічної служби) взагалі не застосовується позовна давність, що суперечить нормам КАС України та принципу правової визначеності.

Акцентує увагу на тому, що Велика Палата вже сформувала позицію щодо аналогічних правовідносин - у спорах про визнання протиправною бездіяльності Президента України щодо невидання указу про призначення на посаду судді (постанови від 14 червня 2018 року у справі № 800/102/17 та від 30 січня 2020 року у справі № 800/671/16). За цими висновками до спірних правовідносин треба застосовувати скорочені строки звернення до суду (один місяць), і як наслідок пропуску позивачами строків звернення до суду їхні позовні заяви підлягають залишенню без розгляду. Зауважує, що суд першої інстанції фактично проігнорував ці правові позиції.

Вважає, що оскільки позивачка є досвідченим правником, вона не може не розуміти поняття та застосування інститутів строків у судовому процесі та наслідки порушення таких строків.

10. Позивачка подала відзив на апеляційну скаргу, у якому просить залишити її без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 жовтня 2024 року - без змін.

Вважає, що суд першої інстанції повно та правильно встановив обставини справи, дослідив докази у справі, надав їм правильну юридичну оцінку і в аспекті наведеного ухвалив обґрунтоване судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Переконує, що доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду, викладених як в оскаржуваній ухвалі суду від 08 лютого 2023 року, так і в самому рішенні.

Пояснює, що доводи апеляційної скарги відповідача про те, що суд першої інстанції в ухвалі від 08 лютого 2023 року фактично визнав незастосовність у справах про оскарження бездіяльності суб`єкта владних повноважень будь-яких (жодних) строків чи позовної давності, не є слушними та об`єктивними, позаяк суд насправді виснував, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень може бути оскаржена до суду в будь-який час за весь період, протягом якого вона триває, і такий висновок узгоджується і з положеннями КАС України, і з принципом правової визначеності.

Відносно посилань відповідача на висновки Великої Палати, висловлені у постановах від 14 червня 2018 року (справа № 800/102/17) та від 30 січня 2020 року (справа № 800/671/16), використаних на підтвердження правильності своєї позиції, авторка відзиву просить на них не посилатися, бо обставини, на яких основуються правові висновки в цих справах, істотно відрізнялися від обставин у справі, що розглядається.

Як гадає позивач, у справі № 800/102/17 подання Президентові України про призначення позивачки на посаду судді строком на п`ять років вирішила внести і внесла Вища рада юстиції рішенням від 11 лютого 2014 року. 30 вересня 2016 року набрали чинності закони № 1401-VIII, № 1402-VIII, які змінили порядок призначення суддів. За цими законами, якщо матеріали та подання Вищої ради юстиції про призначення суддів строком на п`ять років не були розглянуті до дня набрання чинності Законом № 1402-VIII, підлягали поверненню до ВРП. Велика Палата в цій справі дійшла висновку, що перебіг строку звернення до суду починався з моменту втрати Президентом України повноважень здійснювати перше призначення на посаду судді строком на п`ять років - з 30 вересня 2016 року. Оскільки позивач звернувся до суду з позовом до Президента України 14 березня 2017 року, клопотання про поновлення пропущеного строку звернення до суду не подав, Велика Палата вважала обґрунтованим залишення позову в частині вимог до Президента України без розгляду.

Такого ж висновку Велика Палата дотримувалася у справі № 800/671/16.

Тобто у цих справах початок перебігу строку звернення до суду Велика Палата пов`язує з моментом припинення протиправної бездіяльності відповідача у зв`язку зі зміною законодавства та припиненням обов`язку розглянути подання про призначення на посаду судді.

Натомість вважає, що висловлена в ухвалі від 08 лютого 2023 року позиція суду, що оскільки предметом оскарження є саме протиправна бездіяльність (яка триває), строк позовної давності для звернення до суду із цим позовом не може вважатися пропущеним, повністю відтворюється у висновках Великої Палати щодо особливостей застосування позовної давності при триваючих правопорушеннях. Наприклад, у постанові від 05 липня 2023 року (справа № 904/8884/21) Велика Палата констатувала, що позовна давність не пропущена щодо заявленої позивачем вимоги з огляду на триваючий характер правопорушення відповідача.

Далі з покликанням на практику ЄСПЛ (рішення у справах «Буланов та Купчик проти України», «Перетяка та Шереметьєв проти України», «Мельник проти України», «Мушта проти України», «Miragall Escolano та інші проти Іспанії») зазначає, що огляду на обставини цієї справи незрозуміло, в чому саме, на думку відповідача, розгляд та вирішення позову по суті шкодить принципу юридичної визначеності, адже мова йде не про оскарження дій чи рішень, які породжують певні юридичні наслідки для відповідача чи третіх осіб та скасування чинності яких може завдати шкоди правам третіх осіб. Навпаки, протиправна бездіяльність відповідача, що оскаржується, не породжує жодних наслідків для третіх осіб, проте завдає шкоди правам та інтересам позивачки, а також створює повну невизначеність щодо того, коли таке порушення буде припинено та коли будуть відновлені порушені права. Іншими словами, саме неможливість вирішення цієї справи по суті буде підривати принцип юридичної визначеності.

Вважає правильним висновок суду, що триваюче право повинно бути захищено, а триваюче порушення - припинено, тобто протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень може бути оскаржена до суду в будь-який час за весь період, протягом якого вона триває. У протилежному випадку - суб`єкт владних повноважень отримав би легітимацію з боку держави у формі забезпечення можливості зловживання правом та безкінечне продовження протиправної поведінки з огляду на відсутність дієвого механізму спонукання до виконання обов`язку.

11. Третя особа (ВРП) також подала відзив на апеляційну скаргу, в якому просить зважити на свій відзив, наданий на позовну заяву, та просить здійснювати апеляційний перегляд без участі представника ВРП.

В основному, у відзиві наводиться нормативне регулювання діяльності ВРП в частині ухвалення рішень про внесення подання Президенту України про призначення судді на посаду та хронологічна послідовність рішень, які ухвалювалися стосовно позивачки як кандидатки на посаду судді.

12. Велика Палата дослідила наведені в апеляційній скарзі та у відзивах на неї доводи, перевірила матеріали справи й оскаржуване судове рішення і встановила таке.

13. Насамперед відразу треба повідомити, що автор апеляційної скарги фокусує увагу і спрямовує свої аргументи та міркування тільки на те, що позивачка недотримала строків звернення до суду, а також що суд першої інстанції в ухвалі від 08 лютого 2023 року про відмову в задоволенні клопотання про залишення позову без розгляду неправильно констатував, що позивачка не пропустила строки звернення до суду, і відтак незаконно не застосував процесуальних норм права, які передбачають наслідки пропуску строків звернення до суду. Скаржник вважає, що [саме і тому] така ухвала є незаконною, необґрунтованою і такою, що призвела до неправильного вирішення справи.

Оскільки скарга не містить жодних доводів, що стосуються незаконності чи необґрунтованості судового рішення по суті рішення, а лише стосується процесуального питання - строку звернення позивачки до суду, то Велика Палата буде надавати відповіді тільки в межах доводів апеляційної скарги і не бачить підстав для виходу за межі доводів скарги.

14. Пам`ятаючи про завдання апеляційної інстанції щодо перегляду рішення суду першої інстанції та про межі апеляційного перегляду, Велика Палата зважила на доводи, викладені в апеляційній скарзі, на предмет їх задоволення та аргументи відзиву відповідача протилежного змісту і значення, ще раз перевірила матеріали справи і вважає за необхідне зазначити таке.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 128 Конституції України передбачено, що призначення на посаду судді здійснюється Президентом України за поданням ВРП в порядку, встановленому законом.

Відповідно до статті 80 Закону № 1402-VIII призначення на посаду судді здійснюється Президентом України на підставі та в межах подання ВРП, без перевірки додержання встановлених цим Законом вимог до кандидатів на посаду судді та порядку проведення добору чи кваліфікаційного оцінювання кандидатів.

Будь-які звернення щодо кандидата на посаду судді не перешкоджають його призначенню на посаду. Викладені в таких зверненнях факти можуть бути підставою для порушення Президентом України перед компетентними органами питання про проведення в установленому законом порядку перевірки цих фактів.

Президент України видає указ про призначення судді не пізніше тридцяти днів із дня отримання відповідного подання ВРП.

15. Стаття 118 КАС України передбачає, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.

Процесуальні строки визначаються днями, місяцями і роками, а також можуть визначатися вказівкою на подію, яка повинна неминуче настати.

Частина перша статті 120 КАС України визначає, що перебіг процесуального строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов`язано його початок.

Відповідно до частини першої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк (частина п`ята статті 122 КАС України).

Частиною четвертою статті 123 КАС України передбачено, що якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

16. Отже, строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. Одночасно перебіг такого строку починається з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Варто зазначити, що процесуальний строк слід розуміти як встановлений законом або призначений судом проміжок (відтинок) часу, який обчислюється місяцями, днями чи годинами, бере початок від якогось явища у часі, може бути обумовлений календарною датою або посиланням на подію, що неминуче має настати, упродовж якого або до якого суд чи інші учасники процесу вправі або зобов`язані вчинити певну процесуальну дію чи сукупність таких дій.

Строки звернення до суду за захистом свого порушеного права мають кілька важливих цілей, а саме: гарантувати правову визначеність шляхом фіксації провадження, захистити потенційних відповідачів від пізніх скарг, які можуть бути важкими для вирішення, та запобігти несправедливості, яка могла б статися, якщо суди були би покликані ухвалювати рішення про події, що мали місце в далекому минулому, на підставі доказів, у які вже не можна було повірити і які були б неповними через те, що минув час (такого змісту висновки були сформульовані в одному із рішень ЄСПЛ, фактичні обставини якого з певними винятками чи особливостями частково можна застосувати до обставин цієї справи. У цьому рішення ЄСПЛ послався на аналогічну прецедентну практику у справі «Стербінс та ін. проти Сполученого Королівства», рішення від 24 вересня 1996 р., Звіти про судові рішення та рішення 1996-IV, pp. 1502-1503, § 51; «Вo проти Франції» [GC], № 53924/00, § 92, ECHR 2004-VIII).

Установлення законом процесуальних строків передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України певних процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними. Недотримання встановлених законом строків зумовлює чітко визначені юридичні наслідки.

17. Нагадаємо, що предметом цього спору є протиправна бездіяльність Президента України, яка виразилася у тому, що глава держави не видає указу про призначення позивачки суддею у строки, визначені Законом № 1402-VIII (не пізніше 30 днів), після отримання відповідного подання ВРП.

Тобто позивачка не оскаржує акти чи дії Президента України, за наслідками яких настає певна подія чи утворюється певний документ, з настанням / утворення якої / якого можна було б безсумнівно стверджувати, що почався відлік порушеного права чи інтересу.

Велика Палата у власних постановах неодноразово висновувала, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень потрібно розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає у неухваленні рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно потрібними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були вчинені чи були вчинені з порушенням розумних строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість, підстави та межі бездіяльності, а також її шкідливість для прав та інтересів особи.

У справі, що розглядається, автор апеляційної скарги звертає увагу Великої Палати та намагається переконати її у тому, що позивачка пропустила строк звернення до суду, позаяк хоча вона знала, що сподіваний нею указ не був виданий навіть після спливу встановленого строку, до суду за захистом свого порушеного права вона звернулася лишень після спливу чотирьох місяців (після того, як їй стало відомо).

Вторує, що гарантоване Конституцією та Конвенцією право на звернення до суду не є абсолютним і нехтування своїми правами в частині недотримання строків звернення до суду не може вважатися обмеженням доступу до суду, а також що дотримання строків звернення до суду має на меті забезпечити юридичну визначеність у певних правовідносинах і суб`єкти цих правовідносин вправі очікувати дотримання визначених правил і настання наслідків за їх недотримання.

18. Отож якщо дивитися на спірні правовідносини крізь призму цих принципів (юридичної визначеності та правомірних сподівань), можна побачити, що після того як ВРП ухвалила рішення внести Президентові України подання про призначення позивачки на посаду судді, у неї (позивачки) виникли правомірні сподівання на те, що ВРП направить таке подання до глави держави, а той своєю чергою виконає покладені на нього законом дії - видасть указ про призначення судді не пізніше 30 днів з дня отримання такого подання. Ці законодавчі приписи чітко й ясно давали розуміння того, хто саме (який суб`єкт правозастосування), стосовного кого, на якій підставі і в межах якого строку мають бути вчинені певні позитивні, правовстановлюючі дії. Ці приписи не містять застережень стосовно того, як належить чинити, коли глава держави допускає затримки у призначенні суддів або виникають іншого роду, як пропонує Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія), «глухі кути» в таких призначеннях судді.

Видається зрозумілим і незаперечним, що після закінчення строку, визначеного законом для видання главою держави указу, у нього (Президента України) не зникає веління права (мус, вимога) щодо видання такого акта. Ця встановлена законом ноша зникає (закінчується) або після видання відповідного указу, або відмови кандидата бути призначеним на посаду судді, або настання інших юридичних значимих факторів. Рівномірно в особи, стосовно якої має бути виданий указ, виникають законні очікування (сподівання), що навіть після закінчення визначеного законом строку суб`єкт видання указу вчинить активні дії та виконає покладний на нього законом припис видати указ на підставі відповідного подання ВРП.

Тобто протиправна бездіяльність не закінчується після спливу законодавчо визначено строку, а продовжує тривати доти, допоки не будуть встановлені обставини, які дозволять визначити, чи були дотриманні приписи цього закону в точному його розумінні. Якщо вона (бездіяльність) триває і порушує права певної особи, то така особа, якщо вважає за можливе отримати судовий захист проти них, вправі звернутися до суду.

Безумовно, для того, щоб визнати подібну до обставин цієї справи протиправну бездіяльності такого органу державної влади в одній особі, як Президент України, теж мають застосовуватися строки звернення до суду (строки оскарження), але відлік цього строку має вестися від того, коли особа знала або повинна була знати про порушення свого права, інтересів чи свободи. В ситуації, коли кандидат на посаду судді правомірно сподівається, що Президент України видасть указ про призначення його на посаду судді у встановлені законом строки, а Президент України має таку можливість видати його, зокрема, будь-якої години після спливу встановленого строку на його видання і таким чином виправдати сподівання кандидата, але не видає і «наче тримає інтригу» («тримає в незнанні»), не можна визнавати датою, причиною чи подією, з якої має вестися строк на судове оскарження протиправної бездіяльності Президента України в описаних спірних правовідносинах.

19. За обставинами цієї справи позивачка не втрачала інтересу до питання невидання указу та вчиняла активні дії, що виразилися у направленні листів як до Президента України - суб`єкта видання указу, так і до ВРП - основного суб`єкта у формуванні суддівського корпусу. І звернення до суду (24 грудня 2021 року) тільки підтверджує, що позивачка добросовісно користувалися своїми правами щодо обізнаності про завершення ініційованого нею наміру стати суддею.

У зв`язку із цим Велика Палата ще раз наголошує, що дотримання строків звернення до суду є важливою умовою, яка невід`ємно пов`язана із реалізацією права на доступ до суду. Проте у випадку коли предметом судового контролю є протиправна бездіяльність, яка виражена у формі невчинення (ігнорування) обов`язкових до виконання дій, як-от видання указу про призначення судді на підставі відповідного подання ВРП, то така бездіяльність може бути оскаржена до суду в будь-який час за весь період, протягом якого вона триває.

Не без того, що суд має перевірити, чи не є звернення до суду за спливом дуже тривалого строку (до прикладу понад 10 років) зловживанням свого права, адже особа, яка вважає, що її права порушуються, має не втрачати інтерес до порушеного нею питання та з розумним інтервалом часу сама цікавитися станом справ. Але для таких суджень мають бути підстави. У цій справі їх нема.

20. За правилами частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

21. Під час апеляційного перегляду Велика Палата не знайшла підстав для того, щоб не погодитися із висновком суду першої інстанції про відповідність спірного рішення критеріям, визначеним у частині другій статті 2 КАС України.

22. Частина перша статті 2 КАС України визначає, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

На дотримання цих правил суд першої інстанції повно та всебічно встановив обставини справи, дослідив докази у справі та, належним чином умотивувавши своє рішення, дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

23. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

На підставі частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

24. Велика Палата визнає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права та немає причин для втручання в нього.

Твердження апеляційної скарги не містять підстав чи суджень, що зобов`язували б поглянути на спірні відносини по-іншому й визнати їх достатніми для втручання в судове рішення.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду і не містять жодних вагомих підстав для визнання рішення суду першої інстанції протиправним, необґрунтованим і таким, що підлягає скасуванню.

Отже, апеляційну скаргу Президента України Зеленського Володимира Олександровича слід залишити без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 жовтня 2024 року - без змін.

Керуючись статями 243, 266, 315, 316, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Президента України Зеленського Володимира Олександровича залишити без задоволення.

Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 жовтня 2024 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточноюй оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М. І. Гриців

Судді: О. О. Банасько С. Ю. Мартєв

О. Л. Булейко К. М. Пільков

Ю. Л. Власов С. О. Погрібний

І. А. Воробйова О. В. Ступак

О. А. Губська І. В. Ткач

Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук

Л. Ю. Кишакевич В. Ю. Уркевич

В. В. Король Є. А. Усенко

О. В. Кривенда Н. В. Шевцова

М. В. Мазур