Справа № 400/299/24
Суддя: Бітов А.І.
Дата ухвалення: 2025-02-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

04 лютого 2025 р.м. ОдесаСправа № 400/299/24

Категорія:108120000 Головуючий в 1 інстанції: Гордієнко Т.О.

Час і місце ухвалення: 12:13 год., м. Миколаїв

Дата складання повного тексту: 28.08.2024 р.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

у складі:

головуючого Бітова А.І.

суддів Градовський Ю.М.

Ступакової І.Г.

при секретарі Молодові В.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Департамента житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2024 року у справі за позовом Департамента житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради до Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області, Південного офісу Держаудитслужби про зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И Л А :

У січні 2024 року Департамент житлово-комунального господарства (далі ДЖКГ) Миколаївської міської ради (далі ММР) звернувся до суду з позовом до Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області, Південного офісу Держаудитслужби про зобов`язання Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївської області провести позапланову виїзну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності ДЖКГ Миколаївської міської ради за період з 01 травня 2021 року по 30 червня 2023 року, а саме в частині таких питань:

- сплата ДЖКГ ММР 145,98 тис. грн. ПП "Миколаївмагістраль" за матеріали та роботи з укріплення узбіч щебенево-піщаною сумішшю кількістю 486,24 м2, що оформлені актом приймання виконаних будівельних робіт форми КБ-2в за грудень 2022 року від 27 грудня 2022 року за договором від 20 жовтня 2022 року №140 за предметом: "Поточний ремонт та аварійні, відновні роботи автомобільної дороги по вул. 2-а Набережна в м. Миколаєві";

- прийняття та оплати ДЖКГ ММР ТОВ "Светолюкс-Електромонтаж" будівельних робіт з влаштування залізобетонних фундаментів та пов`язаних з ними робіт на загальну суму 12 270,89 тис. грн., в частині зменшення глибини фундаментів під опори з 2,2 до 1,5 метри, в тому числі обсягу матеріалів для влаштування залізобетонного фундаменту з розрахунку на 1 опору, а також якісних характеристик установлених залізобетонних опор, відповідність їх проектно-кошторисній документації, тендерній документації та тендерній пропозиції;

- нарахування та виплати ДЖКГ ММР заробітної плати на загальну суму 1 053,55 тис. грн заступнику міського голови-директору ДЖКГ ММР ОСОБА_1 за період з 17 серпня 2021 року по 30 листопада 2022 року;

- встановлення дати початку позапланової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності ДЖКГ ММР за період з 01 травня 2021 року по 30 червня 2023 року з питань, зазначених у п.2 позовних вимог наступний робочий день після набуття законної сили рішення (постанови) суду щодо задоволення (часткового задоволення) позовних вимог, визначених у п.п.1, 2;

- дати закінчення не більше 15 робочих днів з дня початку позапланової виїзної ревізії.

Обґрунтовуючи свої вимоги, позивач вказував, що Управлінням Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області проведено планову виїзну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності, яка була проведена в порушення п.п.39, 40 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого Постановою КМУ (далі КМУ) від 20 квітня 2006 року №550 (далі Постанова №550), ч.1 ст. 12, ч.3 ст. 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року №2939-XII (далі Закон №2939-XII), що призвело до висновків, які є упередженими та безпідставними.

Відповідач позов не визнав, вказуючи, що системний аналіз ст.ст. 2, 11, 13 Закону №2939-XII свідчить, що підконтрольна установа не є і не може бути ініціатором звернення до суду про проведення позапланової виїзної ревізії.

Справу розглянуто за правилами загального позовного провадження у відкритому судовому засіданні.

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2024 року відмовлено ДЖКГ ММР у задоволенні позову до Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області, Південного офісу Держаудитслужби про зобов`язання вчинити певні дії.

В апеляційній скарзі ДЖКГ ММР ставиться питання про скасування судового рішення в зв`язку з тим, що воно постановлено з неправильним застосуванням норм матеріального права, з порушенням норм процесуального права, з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, а також у зв`язку з тим, що висновки суду не відповідають обставинам справи.

Доводи апеляційної скарги:

- відповідно ч.6 ст. 11 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" позапланова виїзна ревізія може здійснюватися лише за наявності підстав для її проведення на підставі рішення суду. За такого ДЖКГ ММР звернувся до суду з позовною заявою саме про проведення позапланової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності ДЖКГ ММР за період з 01 травня 2021 року по 30 червня 2023 року, а отже висновок суду першої інстанції, що позивачем не обґрунтовано спосіб захисту прав не відповідає обставинам справи і свідчить про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права;

- апелянт вказує, що висновок суду першої інстанції щодо не подання позивачем у встановленому порядку скарги про порушення законодавства посадовими особами органу державного фінансового контролю під час проведення планової чи позапланової виїзної ревізії, в якій міститься вимога про повне або часткове скасування результатів відповідної ревізії не відповідає обставинам справи, оскільки ДЖКГ ММР звертався до органу державного фінансового контролю зі скаргою 20 червня 2024 року. В свою чергу, законодавець не встановлює строків для подання такої скарги, які б, зокрема, обумовлювались такою обставиною, як подання позовної заяви до суду. Натомість, відповідно ч.3 ст. 13 Закону №2939-XII, подання скарги в адміністративному порядку не припиняє оскаржуваної дії посадових осіб органу державного фінансового контролю;

- апелянт вказує, що в позовній заяві про проведення позапланової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності ДЖКГ ММР за період з 01 травня 2021 року по 30 червня 2023 року, керуючись ч.8 ст. 11 та відповідно п.2. ч.5 ст. 11 Закону №2939-XII, як орган, що ініціює проведення позапланової виїзної ревізії, подав до суду письмове обґрунтування підстав такої ревізії та дати її початку і закінчення, документи, які відповідно п.2 ч. 5 ст. 11 Закону №2939-XII свідчать про виникнення підстав для проведення такої ревізії. За такого, висновок суду першої інстанції, що в спірних правовідносинах позивач є підконтрольною установою, щодо якої здійснювався фінансовий контроль органу державного фінансового контролю та позивач не є органом або особою, який має право ініціювати проведення позапланової виїзної ревізії, та подавати до суду письмове обґрунтування підстав такої ревізії відповідно ч.8 ст. 11 Закону №2939-XII винесений із неправильним застосуванням норм матеріального права;

- апелянт зазначив, що позивачем вказані фактичні обставини, які стали підставою для звернення до суду першої інстанції з позовом про зобов`язання проведення позапланової виїзної ревізії та обрання саме такого способу захисту, адже відповідно ч.6 ст. 11 Закону №2939-XII позапланова виїзна ревізія може здійснюватися лише за наявності підстав для її проведення на підставі рішення суду.

У відзиві Південного офісу Держаудитслужби на апеляційну скаргу вказується, що рішення суду першої інстанції є правильним, а тому у задоволенні апеляційної скарги слід відмовити.

Учасники справи в судове засідання апеляційного адміністративного суду не з`явилися, про час, дату та місце слухання справи повідомлені належним чином. Враховуючи що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, особиста їх участь в судовому засіданні не обов`язкова. Колегія суддів, у відповідності до ч.2 ст. 313 КАС України, визнає можливим проводити апеляційний розгляд справи за відсутності сторін.

Згідно ч.4 ст. 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги ДЖКГ ММР, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступного.

Судом першої інстанції встановлені, судом апеляційної інстанції підтверджені, учасниками апеляційного провадження неоспорені наступні обставини.

Управлінням Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області відповідно до п.2.2.4.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на III квартал 2023 року проведено планову виїзну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності ДЖКГ ММР за період з 01 травня 2021 року по 30 червня 2023 року, результати якої відображені в акті ревізії від 23 жовтня 2023 року №15-14-11/39.

За результатами ревізії встановлено порушень за операціями, що призвели до втрат на загальну суму 15 261,95 тис. гривень.

Зокрема, ревізією встановлено:

- безпідставне приймання від ТОВ "Светолюкс Электромонтаж" та оплата будівельних робіт з влаштування залізобетонних фундаментів та пов`язаних з ними робіт на загальну суму 12 270,89 тис. грн;

- безпідставне нарахування та виплата заробітної плати па загальну суму 1 053,55 тис. грн ОСОБА_1 ;

- включення до актів прийому наданих послуг ТОВ "Південьагрохімсервіс" недостовірних даних щодо обсягу та вартості послуг, які оплачено ДЖКГ ММР, на загальну суму 779,02 тис. грн;

- безпідставне прийняття та оплата роботи з перевезення сміття (асфальтобетонної крихти) на користь підрядників на загальну суму 977,11 тис. грн;

- безпідставна сплата ПП "Миколаївмагістраль" бюджетних коштів в сумі 145,98 тис. грн;

- безпідставна сплата ТОВ "Будтехнологія-МК" бюджетних коштів в сумі 35,40 тис. грн.

24 жовтня 2023 року засобами поштового відправлення ДЖКГ ММР отримано другий та третій примірники акта планової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності ДЖКГ ММР за період з 01 травня 2021 року по 30 червня 2023 року №15-14-11/39 від 23 жовтня 2023 року (далі Акт ревізії) та додатки до нього для ознайомлення та підписання.

03 листопада 2023 року ДЖКГ ММР звернулося Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області із запереченням до акту до планової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності ДЖКГ ММР за період з 01 травня 2021 року по 30 червня 2023 року №15-14-11/39 від 23 жовтня 2023 року.

28 листопада 2023 року за вх.№2467/08.01.01-14/034/23 ДЖКГ ММР отримано висновок на заперечення ДЖКГ ММР до акта від 23 жовтня 2023 року №15-14-11/39 планової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності ДЖКГ ММР за період з 01 травня 2021 року по 30 червня 2023 року.

13 грудня 2023 року за вх.№2588/08.01.01-14/034/23 ДЖКГ ММР отримано вимогу щодо усунення порушень законодавства від 08 грудня 2023 року №151406-14/2510 із зазначеним строком зворотного інформування Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області про усунення порушень разом із завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів до 08 січня 2024 року.

Вирішуючи справу, суд першої інстанції виходив з того, що позивач обрав неналежний спосіб захисту, тому позов задоволенню не підлягає.

При цьому, суд першої інстанції зазначив, що позивач не вказав ні в позову, ні в судовому засіданні, які фактичні обставини стали підставі для звернення до суду саме з таким позовом та обрання саме такого способу захисту і яким чином відновляться його права в разі задоволення позову, оскільки позивач звернувся до суду ще з позовом до відповідача про визнання протиправною та скасування вимоги, яка прийнята за наслідками ревізії.

Колегія суддів вважає ці висновки суду першої інстанції правильними і такими, що відповідають вимогам ст.ст. 2, 6-12, 77 КАС України, ч.ч.5, 6, 8 ст. 11, ст. 13 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" №2939-XII.

Колегія суддів не приймає до уваги доводи апелянта, виходячи з наступного.

В силу вимог ч.2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закон України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року №2939-XII визначає правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні.

Статтею 13 Закону №2939-XII визначено, що дії або бездіяльність посадових осіб органу державного фінансового контролю можуть бути оскаржені в судовому або адміністративному порядку.

Орган державного фінансового контролю забезпечує розгляд скарг на дії або бездіяльність своїх посадових осіб в адміністративному порядку не пізніш як у місячний строк з моменту їх надходження.

Подання скарги в адміністративному порядку не припиняє оскаржуваної дії посадових осіб органу державного фінансового контролю.

Згідно ч.5 ст. 11 Закону №2939-XII позаплановою виїзною ревізією вважається ревізія, яка не передбачена в планах роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за наявності хоча б однієї з таких обставин:

2) підконтрольною установою подано у встановленому порядку скаргу про порушення законодавства посадовими особами органу державного фінансового контролю під час проведення планової чи позапланової виїзної ревізії, в якій міститься вимога про повне або часткове скасування результатів відповідної ревізії;

3) у разі виникнення потреби у перевірці відомостей, отриманих від особи, яка мала правові відносини з підконтрольною установою, якщо підконтрольна установа не надасть пояснення та їх документальні підтвердження на обов`язковий письмовий запит органу державного фінансового контролю протягом десяти робочих днів з дня отримання запиту;

4) проводиться реорганізація (ліквідація) підконтрольної установи;

5) у разі надходження доручення щодо проведення ревізії у підконтрольних установах від КМУ, Офісу Генерального прокурора, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну митну політику, Національного антикорупційного бюро України, Бюро економічної безпеки України, в якому містяться факти, що свідчать про порушення підконтрольними установами законів України, перевірку додержання яких віднесено законом до компетенції органів державного фінансового контролю;

6) у разі, коли вищестоящий орган державного фінансового контролю в порядку контролю за достовірністю висновків нижчестоящого органу державного фінансового контролю здійснив перевірку актів ревізії, складених нижчестоящим органом державного фінансового контролю, та виявив їх невідповідність вимогам законів. Позапланова виїзна ревізія в цьому випадку може ініціюватися вищестоящим органом державного фінансового контролю лише у тому разі, коли стосовно посадових або службових осіб нижчестоящого органу державного фінансового контролю, які проводили планову або позапланову виїзну ревізію зазначеної підконтрольної установи, розпочато службове розслідування або у випадку повідомлення їм про підозру у вчиненні кримінального правопорушення.

Відповідно ч.ч.6, 8 ст. 11 Закону №2939-XII позапланова виїзна ревізія може здійснюватися лише за наявності підстав для її проведення на підставі рішення суду. Позапланова ревізія підконтрольної установи не може проводитися частіше одного разу на квартал.

Орган або особа, що ініціює проведення позапланової виїзної ревізії, подає до суду письмове обґрунтування підстав такої ревізії та дати її початку і закінчення, документи, які відповідно до частин п`ятої і сьомої цієї статті свідчать про виникнення підстав для проведення такої ревізії, а також на вимогу суду - інші відомості.

Пунктом 3 Постанови КМУ №560 від 20 квітня 2006 року «Про порядок проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою» визначено, що у цьому Порядку наведені нижче терміни вживаються у такому значенні:

об`єкт контролю підконтрольна установа та її відокремлені підрозділи, що не мають статусу юридичної особи, а також суб`єкт господарювання незалежно від форми власності, який не віднесено Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі Закон) до підконтрольних установ та у якого здійснюється державний фінансовий контроль на підставі судового рішення, ухваленого у кримінальному провадженні;

орган державного фінансового контролю Держаудитслужба, її міжрегіональні територіальні органи;

планова виїзна ревізія ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані проведення заходів державного фінансового контролю і проводиться за місцезнаходженням такої підконтрольної установи чи за місцем розташування об`єкта права власності, стосовно якого проводиться ревізія, не частіше ніж один раз на календарний рік;

позапланова виїзна ревізія ревізія, яка не передбачена в планах проведення заходів державного фінансового контролю і проводиться за наявності обставин, визначених Законом.

Пунктом 2 ч.5 ст.11 та ст. 13 Закону №2939-XII передбачено, що дії та бездіяльність посадових осіб органу державного фінансового контролю можна оскаржувати як в судовому так і в адміністративному порядку, але розгляд скарг забезпечує саме орган державного фінансового контролю при оскарженні дій та бездіяльності посадових осіб в адміністративному порядку.

Підставою для проведення позапланової перевірки є подання підконтрольною установою у встановленому порядку скаргу про порушення законодавства посадовими особами органу державного фінансового контролю під час проведення планової чи позапланової виїзної ревізії, в якій міститься вимога про повне або часткове скасування результатів відповідної ревізії.

Як вбачається з матеріалів, в спірних правовідносинах позивач є підконтрольною установою, щодо якої здійснювався фінансовий контроль органу державного фінансового контролю, при цьому, позивач не є органом або особою, який має право ініціювати проведення позапланової виїзної ревізії, та подавати до суду письмове обґрунтування підстав такої ревізії, відповідно ч.8 ст. 11 Закону №2939-XII.

Разом з тим, позивач у встановленому порядку скаргу про порушення законодавства посадовими особами органу державного фінансового контролю під час проведення планової чи позапланової виїзної ревізії, в якій міститься вимога про повне або часткове скасування результатів відповідної ревізії, не подавав.

Колегія суддів констатує, що ДЖКГ ММР не вказав ні в позову, ні в судовому засіданні, які фактичні обставини стали підставі для звернення до суду саме з таким позовом та обрання саме такого способу захисту і яким чином відновляться його права в разі задоволення позову.

При цьому, колегія суддів враховує, що на час розгляду даної справи позивач звернувся до суду з позовом до відповідача про визнання протиправною та скасування вимоги, яка прийнята за наслідками ревізії.

Відповідно ст. 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Частиною 1 ст. 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно ч.1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Відповідно п.9 ч.5 ст. 160 КАС України зазначається, що у позовній заяві повинно бути обґрунтовано порушення оскаржуваним рішенням, прав, свобод або інтересів позивача.

З огляду на викладене, адміністративне судочинство спрямоване на справедливе вирішення судом спорів з метою захисту саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Обов`язковою умовою визнання протиправними рішення суб`єкта владних повноважень є доведеність позивачем порушених його прав та інтересів цим рішенням суб`єкта владних повноважень, тобто, обов`язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення його прав та інтересів з боку відповідача.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів погоджується з судом першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову ДЖКГ ММР, оскільки позивачем не доведено порушення його прав та інтересів з боку відповідача та не надано суду доказів, яким чином вони будуть відновленні у разі задоволення позову.

Колегія суддів не змінює розподіл судових витрат відповідно ст. 139 КАС України.

Враховуючи все вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують, відповідно, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 311, п.1 ч.1 ст. 315, ст.ст. 316, 321, 322, 325, ч.5 ст. 328, 329 КАС України, колегія суддів,

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Департамента житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради залишити без задоволення, а рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2024 року залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 10 лютого 2025 року.

Головуючий: Бітов А.І.

Суддя: Градовський Ю.М.

Суддя: Ступакова І.Г.