Справа № 569/7596/24
Суддя: Гуляк Василь Васильович
Дата ухвалення: 2025-01-29 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 січня 2025 рокуЛьвівСправа № 569/7596/24 пров. № А/857/26747/24

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Гуляка В.В.

суддів: Коваля Р.Й., Носа С.П.

за участі секретаря судового засідання: Скрутень Х.Б.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Західного офісу Держаудитслужби,

на рішення Рівненського міського суду Рівненської області від 04 жовтня 2024 року (суддя Галінська В.В., час ухвалення не зазначено, місце ухвалення м.Рівне, дата складання повного тексту 04.10.2024),

в адміністративній справі №569/7596/24 за позовом ОСОБА_1 до Західного офісу Держаудитслужби,

про скасування постанови про накладення адміністративного стягнення та закриття провадження у справі,

встановив:

У квітні 2024 року позивач ОСОБА_1 звернулася в суд із адміністративним позовом до відповідача Західного офісу Держаудитслужби, в якому просила скасувати постанову відповідача №13/0053/2024пн про притягнення позивача до адміністративної відповідальності за вчинення правопорушення, передбаченого ч.1 ст.164-14 КУпАП та накладення адміністративного стягнення у виді штрафу в розмірі 1700 грн., а справу закрити. Стягнути з відповідача на користь позивача витрати по оплаті судового збору та витрати на професійну правничу допомогу в розмірі 10000,0 гривень.

Відповідач позовних вимог не визнав, у суді першої інстанції подав відзив на позов, просив відмовити у задоволенні позову в повному обсязі.

Рішенням Рівненського міського суду Рівненської області від 04.10.2024 позов задоволено. Скасовано постанову Західного офісу Держаудитслужби №13/0053/2024пн про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за вчинення правопорушення, передбаченого ч.1 ст.164-14 КУпАП, та накладення адміністративного стягнення у виді штрафу в розмірі 1700 грн., а справу закрито. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань відповідача на користь позивача понесені нею витрати по сплаті судового збору в розмірі 605,60 грн..

З цим рішенням суду першої інстанції не погодився відповідач та оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає апелянт, що судом першої інстанції невірно встановлено обставини у справі, а також неправильно застосовано норми матеріального та порушено норми процесуального права, у зв`язку із чим рішення суду підлягає скасуванню з підстав, викладених в апеляційній скарзі.

В обґрунтування апеляційних вимог апелянт покликається на те, що суд першої інстанції не заперечує факту допущення позивачем порушення не визначення для переможця процедури закупівлі способу підтвердження відсутності підстав, вказаних у підпунктах 3, 5, 6 і 12 та в абзаці чотирнадцятому пункту 47 Особливостей №1178. Сам позивач не оскаржував його встановлення відповідачем, отже постанова про притягнення до адміністративної відповідальності не могла бути визнана протиправною і скасованою у відповідній частині. Водночас, дане порушення само собою містить склад адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 1 статті 164-14 КУпАП, а саме - складення тендерної документації не у відповідності із вимогами закону. У допущеному порушенні наявний склад адміністративного правопорушення, передбаченого ч.1 ст.164-14 КУпАП, та відповідно до положень КУпАП, розглянувши справу про адміністративне правопорушення, орган (посадова особа) виносить постанову по справі. Документальним доказом допущеного правопорушення - складення тендерної документації не у відповідності із вимогами закону, передбаченого ч.1 ст.164-14 КУпАП являється тендерна документація Замовника, яка оприлюднена та знаходиться у вільному доступі в мережі Інтернет. 09.04.2024 Західним офісом було винесено постанову про накладення адміністративного стягнення №13/0053/2024пн, якою визнано винною та притягнуто до адміністративної відповідальності ОСОБА_1 на підставі ч.1 ст.164-14 КУпАП та накладено штраф у розмірі 1700 грн. Допущені позивачем порушення законодавства про публічні закупівлі внаслідок складання тендерної документації не у відповідності із вимогами закону, не усунуті, оскільки такі порушення не можуть бути усунуті на даному етапі закупівлі. Вважає також апелянт, що притягнення позивача до адміністративної відповідальності відбулось в межах строків, визначених ст.38 КУпАП, оскільки порушення має триваючий характер, а перебіг строку починається з моменту виявлення такого порушення.

За результатами апеляційного розгляду апелянт просить скасувати оскаржене рішення суду і ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Позивач подала апеляційному суду відзив на апеляційну скаргу, в якому просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду без змін.

Суд апеляційної інстанції заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши матеріали справи та докази по справі, обговоривши доводи, межі та вимоги апеляційної скарги, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції, вважає, що дану апеляційну скаргу слід залишити без задоволення.

Судом встановлено такі фактичні обставини справи.

Позивач ОСОБА_1 є працівником (фахівцем з публічних закупівель) Комунального підприємства «Обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф» Рівненської обласної ради.

Комунальним підприємством «Обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф» Рівненської обласної ради проведено відкриті торги на закупівлю товару: Фармацевтична продукція лікарські засоби різні, національний перелік та загальний перелік (9 найменувань) ДК 021:20-6 Фармацевтична продукція. Очікувана вартість 1 357 568,08 грн. Номер оголошення про проведення відкритих торгів: UA-2023-11-15-010145-a (а.с. 10, 30).

За результатами проведеної процедури відкритих торгів та розгляду тендерної пропозиції учасника визначено переможцем ТОВ «Волиньфарм» та прийнято рішення про намір укласти договір. 04.12.2023 р. укладено Договір про закупівлю №177 (а.с. 44).

31.01.2024 р. Західним офісом Держаудитслужби відповідно до наказу від 31.01.2024 №21 прийнято рішення про початок моніторингу процедур закупівель, зокрема закупівлі за ІП: ІМ-2023-11-15-010145-а, проведеної Комунальним підприємством «Обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф» Рівненської обласної ради (далі - Замовник) (ДК 021:2015:33600000-6: Фармацевтична продукція).

20.02.2024 р. за результатами моніторингу відповідачем складено та оприлюднено в електронній системі закупівель Висновок про результати моніторингу процедури закупівлі №UA-2023-11-15-010145-a (далі Висновок) (а.с. 52).

У Висновку відповідачем зазначено, що відповідно до пункту 49 Особливостей №1178 замовник укладає договір про закупівлю з учасником, який визнаний переможцем процедури закупівлі, відповідно до вимог тендерної документації та тендерної пропозиції переможця процедури закупівлі. Проте, згідно з приміткою Додатку №1 «Специфікація» до проекту договору (Додаток №1 до тендерної документації) зазначено, що проект договору не є остаточним та може бути скорегований під час його ускладнення за взаємною згодою сторін відповідно до чинного законодавства. Відтак, відповідач вказує, що Замовником включено до тендерної документації умови, що суперечать нормам пункту 18 та 49 Особливостей №1178, чим порушено норми пунктів 3 та 28 Особливостей №1178. Також, у пункті 28 Особливостей №1178 визначено, що у тендерній документації зазначаються підстави для відмови в участі у відкритих торгах, встановлені пунктом 47 цих особливостей, та інформація про спосіб підтвердження відсутності підстав для відхилення. Так, відповідно до норм пункту 47 Особливостей №1178 переможець процедури закупівлі у строк, що не перевищує чотири дні з дати оприлюднення в електронній системі закупівель повідомлення про намір укласти договір про закупівлю, повинен надати замовнику шляхом оприлюднення в електронній системі закупівель документи, що підтверджують відсутність підстав, зазначених у підпунктах 3, 5, 6 і 12 та в абзаці чотирнадцятому цього пункту. Замовник не вимагає документального підтвердження публічної інформації, що оприлюднена у формі відкритих даних згідно із Законом України «Про доступ до публічної інформації» та/або міститься у відкритих публічних електронних реєстрах, доступ до яких є вільним, або публічної інформації, що є доступною в електронній системі закупівель, крім випадків, коли доступ до такої інформації є обмеженим на момент оприлюднення оголошення про проведення відкритих торгів. Одночасно, за нормами підпункту 3 пункту 44 Особливостей №1178 замовник відхиляє тендерну пропозицію у разі, коли переможець процедури закупівлі не надав у спосіб, зазначений в тендерній документації, документи, що підтверджують відсутність підстав, визначених у підпунктах 3, 5, 6 і 12 та в абзаці чотирнадцятому пункту 47 цих особливостей. Проте, Замовником у тендерній документації не визначено для переможця процедури закупівлі способу підтвердження відсутності підстав, вказаних у підпунктах 3, 5, 6 і 12 та в абзаці чотирнадцятому пункту 47 Особливостей №1178 (з врахуванням норм, що замовник не вимагає документального підтвердження публічної інформації, що оприлюднена у формі відкритих даних та/або міститься у відкритих публічних електронних реєстрах, доступ до яких є вільним, або публічної інформації, що є доступною в електронній системі закупівель, крім випадків, коли доступ до такої інформації є обмеженим на момент оприлюднення оголошення про проведення відкритих торгів). Таким чином, Замовником не враховано чинні норми Особливостей №1178 при складанні тендерної документації за досліджуваною процедурою закупівлі, чим порушено вимоги пунктів 3 та 28 Особливостей №1178.

22.03.2024 р. головним державним аудитором відділу контролю у сфері закупівель Західного офісу Держаудитслужби складено Протокол про адміністративне правопорушення №13/0053/2024, за змістом якого ОСОБА_1 , фахівцем з публічних закупівель КП «Обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф» Рівненської обласної ради, порушено вимоги частини 3-7 розділу Х «Прикінцеві та перехідні положення» Закону від 25.12.2015 р. № 922-VII «Про публічні закупівлі», а також пунктів 3 та 28 Особливостей, відповідальність за що передбачено згідно з частиною 1 статті 164-14 КУпАП (а.с. 34).

09.04.2024 р. Західним офісом Держаудитслужби винесено постанову №13/0053/2024пн про накладення адміністративного стягнення, згідно якої ОСОБА_1 визнано винною та притягнуто до адміністративної відповідальності на підставі ч.1 ст.164-14 КУпАП (складання тендерної документації не у відповідності до вимог закону) та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу у розмірі 1700 грн. (а.с. 42).

Відповідно до вказаної постанови ОСОБА_1 притягнуто до адміністративної відповідальності за недотримання чинних норм Особливостей №1178 при складанні тендерної документації за досліджуваною процедурою закупівлі, чим порушено вимоги пунктів 3 та 28 Особливостей №1178. Період вчинення правопорушення з 15.11.2023 р. по 20.02.2024 р..

Не погоджуючись і вказаною постановою, позивач звернулася до суду з даним адміністративним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що спірну постанову про накладення на позивача адміністративного стягнення слід скасувати із закриттям провадження у справі, оскільки на момент розгляду справи про адміністративне правопорушення закінчилися строки, передбачені ст.38 КУпАП.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам та рішенню суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів апеляційного суду враховує наступне.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Предметом судового дослідження за даними правовідносинами є питання щодо правомірності постанови Західного офісу Держаудитслужби №13/0053/2024пн від 09.04.2024 про накладення на ОСОБА_1 адміністративного стягнення за складання тендерної документації не у відповідності до вимог закону (не визначення для переможця процедури закупівлі способу підтвердження відсутності підстав, вказаних у підпунктах 3, 5, 6 і 12 та в абзаці чотирнадцятому пункту 47 Особливостей №1178), відповідальність за що передбачена частиною 1 статті 164-14 КУпАП.

Частиною 1 статті 164-14 КУпАП передбачено адміністративну відповідальність за порушення порядку визначення предмета закупівлі; несвоєчасне надання або ненадання замовником роз`яснень щодо змісту тендерної документації; тендерна документація складена не у відповідності із вимогами закону; розмір забезпечення тендерної пропозиції, встановлений у тендерній документації, перевищує межі, визначені законом; неоприлюднення або порушення строків оприлюднення інформації про закупівлі; неоприлюднення або порушення порядку оприлюднення інформації про закупівлі, що здійснюються відповідно до положень Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)"; ненадання інформації, документів у випадках, передбачених законом; порушення строків розгляду тендерної пропозиції що тягне за собою накладення штрафу на службових (посадових), уповноважених осіб замовника у розмірі ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Вирішуючи спірні правовідносини, суд першої інстанції вважав, що постанову про накладення адміністративного стягнення №13/0053/2024пн від 09.04.2024 винесено без врахування вимог ст.38 та п.7 ч.1 ст.247 КУпАП, що є грубим процесуальним порушенням, а тому така постанова підлягає скасуванню.

Так, відповідно до ч.1 ст.38 КУпАП, адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні - не пізніш як через два місяці з дня його виявлення, крім справ про адміністративні правопорушення, зазначених у частині сьомій цієї статті, та за винятком випадків, коли справи про адміністративні правопорушення відповідно до цього Кодексу підвідомчі суду (судді).

Адміністративне стягнення за вчинення правопорушення, пов`язаного з корупцією, а також правопорушень, передбачених статтею 51 та частинами третьою - шостою статті 164-14, статтями 212-15, 212-21 цього Кодексу, може бути накладено протягом шести місяців з дня його виявлення, але не пізніше двох років з дня його вчинення (ч.4 ст. 38 КУпАП).

Тобто, за приписами ст.38 КУпАП початком відліку строку для накладення адміністративного стягнення є день вчинення адміністративного правопорушення. Вказана стаття не передбачає інших умов відліку цього строку, крім як для триваючих правопорушень.

Згідно з висновками Верховного Суду, наведеними у постанові від 03.05.2018 по справі №487/2854/17, Кодекс України про адміністративні правопорушення не містить визначення поняття "триваюче" правопорушення. Проте, в теорії адміністративного права під триваючим правопорушенням розуміють тривале невиконання вимог правової норми у вигляді дії або бездіяльності. Характер триваючого правопорушення оцінюється судом в кожному конкретному випадку індивідуально. Верховний Суд у постанові від 11 квітня 2018 року у справі №804/401/17 зазначив, що триваюче правопорушення - це проступок, пов`язаний з тривалим, неперервним невиконанням обов`язків, передбачених законом. Тобто, триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, яка вчинила якісь певні дії чи бездіяльність, перебуває надалі у стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності). Ці дії безперервно порушують закон протягом якогось часу. Іноді такий стан продовжується значний час і увесь час винний безперервно вчиняє правопорушення у вигляді невиконання покладених на нього обов`язків. Триваюче правопорушення припиняється лише у випадку усунення стану за якого об`єктивно існує цей обов`язок, виконанням обов`язку відповідним суб`єктом або припиненням дії відповідної норми закону.

Аналізуючи склад правопорушення, за вчинення якого позивача притягнуто до відповідальності (частина 1 статті 164-14 КУпАП) правильно вважав суд першої інстанції, що таке правопорушення не може вважатися триваючим у розумінні наведених правових норм та позиції Верховного Суду.

Так, відповідно до п. 54 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України Про публічні закупівлі, на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, що затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2022 р. № 1178 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 12 травня 2023 р. № 471) замовник має право з власної ініціативи або у разі усунення порушень вимог законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку органу державного фінансового контролю відповідно до статті 8 Закону, або за результатами звернень, або на підставі рішення органу оскарження внести зміни до тендерної документації та/або оголошення про проведення відкритих торгів. У разі внесення змін до тендерної документації та/або оголошення про проведення відкритих торгів строк для подання тендерних пропозицій продовжується замовником в електронній системі закупівель, а саме - в оголошенні про проведення відкритих торгів таким чином, щоб з моменту внесення змін до тендерної документації та/або оголошення про проведення відкритих торгів до закінчення кінцевого строку подання тендерних пропозицій залишалося не менше чотирьох днів.

Отже, законодавець встановив чіткі часові рамки, яких повинен дотримуватися суб`єкт вказаного правопорушення при виконанні своїх обов`язків і порушення цих часових обмежень тягне за собою відповідальність з моменту вчинення або невчинення відповідних дій.

У розглядуваних правовідносинах судом встановлено, що датою оприлюднення інформації про процедуру закупівлі є 15 листопада 2023 року, кінцевим строком подання тендерних пропозицій визначено 23 листопада 2023 року, оскільки внесення змін до тендерної документації можливе за 4 календарні дні до завершення прийому тендерних пропозицій, кінцевим терміном можливості внесення змін до неї є 19 листопада 2023 року. Дата та час розкриття тендерної пропозицій - 23 листопада 2023 року. 24 листопада 2023 року було опубліковане повідомлення про намір укласти договір, а 04 грудня 2023 року Комунальним підприємством "Обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф" Рівненської обласної ради та ТОВ "Волиньфарм" укладено договір за результатами публічної закупівлі №177.

Таким чином, з часом розкриття тендерних пропозицій 23 листопада 2023 року внести зміни до тендерної документації стало неможливим.

Згідно із оскаржуваною постановою №13/0053/2024пн від 09.04.2024 суть порушення полягає у складання тендерної документації не у відповідності до вимог закону, а час вчинення правопорушення - 15.11.2023.

Тобто таке порушення вважається вчиненим в момент завершення уповноваженою особою дій щодо складання тендерної документації.

Однак спірну постанову про накладення адміністративного стягнення було винесено 09.04.2024.

При цьому, являються помилковими твердження відповідача про те, що виявлене порушення являється триваючим, а перебіг строку для накладення стягнення починається з моменту виявлення такого порушення.

Як уже було вказано апеляційним судом вище, під триваючим правопорушенням розуміють тривале вчинення особою дії або бездіяльності (тривале невиконанням обов`язків, передбачених законом). Якщо ж незаконна діяльність (бездіяльність) особи завершена, то і порушення вважається таким, що уже вчинено.

Відповідно до ст.7 КУпАП, ніхто не може бути підданий заходу впливу в зв`язку з адміністративним правопорушенням інакше як на підставах і в порядку, встановлених законом.

Враховуючи, що адміністративне стягнення на особу може бути накладено не пізніш, як через два місяці з дня вчинення правопорушення, суд констатує, що застосування адміністративного стягнення до позивача застосовано 09.04.2024 поза межами строку, встановленого ч.1 ст.38 КУпАП.

Відносно доводів апелянта про те, що суд першої інстанції не здійснив аналізу вчиненого порушення та не дослідив доказів вини особи (позивача) у вчиненні такого порушення, то колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з пунктом 7 частини 1 статті 247 КУпАП, провадження в справі про адміністративне правопорушення не може бути розпочато, а розпочате підлягає закриттю у зв`язку із закінченням на момент розгляду справи про адміністративне правопорушення строків, передбачених статтею 38 цього Кодексу.

Отже, встановивши при розгляді справи факт закінчення на момент розгляду справи про адміністративне правопорушення строків, передбачених статтею 38 цього Кодексу, уповноважений орган (посадова особи) зобов`язані закрити провадження в справі про адміністративне правопорушення. В такій ситуації встановлення вини особи у вчиненні проступку шляхом дослідження та аналізу доказів, не здійснюється.

Відповідно до пункту 3 частини 3 статті 286 КАС України, за наслідками розгляду справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності місцевий загальний суд як адміністративний має право скасувати рішення суб`єкта владних повноважень і закрити справу про адміністративне правопорушення.

Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов до вірного висновку, що оскільки ОСОБА_1 згідно оскаржуваної постанови вчинила адміністративне правопорушення 15.11.2023 року, то відповідно до ст.38 на час прийняття постанови від 09.04.2024 року термін визначений ч.1 ст.38 КУпАП для притягнення до адміністративної відповідальності фактично минув, що є підставою для закриття провадження в справі на виконання вимог п.7 ч.1 ст.247 КУпАП, а тому суд визнав, що постанова про накладення адміністративного стягнення 13/0053/2024пн від 09.04.2024, якою позивача визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч.1 ст.164-14 КУпАП та накладено адміністративне стягнення у виді штрафу у розмірі 1700,00 грн., підлягає скасуванню із закриттям провадження у справі як така, що винесена без врахування вимог ст.38 , та п.7 ч.1 ст.247 КУпАП.

Наведене дає підстави колегії суддів вважати, що судом першої інстанції при розгляді адміністративної справи всебічно і об`єктивно встановлено обставини справи, оскаржене рішення суду винесене з дотриманням норм матеріального права та процесуального права, наведені в апеляційній скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують, а тому немає підстав для скасування рішення суду.

Керуючись ст.ст. 243, 272, 286, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд

постановив:

Апеляційну скаргу Західного офісу Держаудитслужби залишити без задоволення.

Рішення Рівненського міського суду Рівненської області від 04 жовтня 2024 року в адміністративній справі №569/7596/24 за позовом ОСОБА_1 до Західного офісу Держаудитслужби про скасування постанови про накладення адміністративного стягнення та закриття провадження у справі залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з моменту проголошення і в касаційному порядку не оскаржується.

Головуючий суддя В. В. Гуляк
судді Р. Й. Коваль
С. П. Нос
Повний текст постанови суду складено 10.02.2025 року