Справа № 460/7307/24
Суддя: Матковська Зоряна Мирославівна
Дата ухвалення: 2025-02-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 лютого 2025 рокуЛьвівСправа № 460/7307/24 пров. № А/857/25966/24
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючої судді Матковської З.М.,

суддів Качмара В.Я., Ніколіна В.В.

розглянувши в порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу Дубенської міської ради Рівненської області на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2024 року у справі №460/7307/24 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Дубенської міської ради Рівненської області про визнання дії та бездіяльності протиправними,

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 (далі -позивач) звернулась з позовом до Дубенської міської ради Рівненської області (далі - відповідач, Дубенська міська рада) про визнання протиправною бездіяльність Дубенської міської ради, яка полягає у неприйнятті рішення за результатами розгляду її заяв про викуп земельної ділянки, загальною площею 0,071 га, кадастровий номер :01:003:0115, цільове призначення - для будівництва та обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування, яка знаходиться за адресою: Рівненська область, Дубенський район, місто Дубно, вулиця Замкова,41А та зобов`язати Дубенську міську раду розглянути на найближчому пленарному засіданні чергової або позачергової сесії заяви позивача про викуп земельної ділянки, загальною площею 0,071 га, кадастровий номер :01:003:0115, цільове призначення - для будівництва та обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування, яка знаходиться за адресою: : Рівненська область, Дубенський район, місто Дубно, вулиця Замкова,41А та прийняти рішення яким: надати дозвіл позивачці на викуп земельної ділянки, кадастровий номер :01:003:0115, загальною площею 0,071 га.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивачка вісім разів зверталась до Дубенської міської ради із заявами про викуп земельної ділянки на якій знаходиться її об`єкт нерухомого майна та двічі про передачу такої земельної ділянки в оренду, однак Дубенською міської радою жодного рішення за результатами поданих заяв не було прийнято, що на думку позивачки, вказує на ухилення від виконання покладених обов`язків та свідчить про протиправну бездіяльність міської ради. Зазначає, що наведена протиправна бездіяльність міської ради порушує її встановлене і гарантоване статтею 14 Конституції України і статтями 116, 120 та 128 ЗК України право на викуп земельної ділянки для обслуговування належного нерухомого майна. З наведених підстав позовні вимоги просить задовольнити.

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2024 року позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Дубенської міської ради Рівненської області, яка полягає у неприйнятті рішення за результатами розгляду заяв ОСОБА_1 про викуп земельної ділянки, загальною площею 0,071 га, кадастровий номер :01:003:0115, цільове призначення для будівництва та обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 . Зобов`язано Дубенську міську раду Рівненської області розглянути на найближчому пленарному засіданні чергової або позачергової сесії заяви ОСОБА_1 про викуп земельної ділянки, загальною площею 0,071 га, кадастровий номер :01:003:0115, цільове призначення для будівництва та обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 та прийняти рішення яким: надати дозвіл ОСОБА_1 на викуп земельної ділянки, кадастровий номер :01:003:0115, загальною площею 0,071 га цільове призначення для будівництва та обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 ; надати дозвіл ОСОБА_1 на проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки, кадастровий номер :01:003:0115, загальною площею 0,071 га цільове призначення для будівництва та обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 .

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, вважаючи його незаконним та необґрунтованим, відповідачем подана апеляційна скарга, в якій зазначає, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права.

Просить скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2024 року у справі №460/7307/24 повністю та ухвалити нове, яким відмовити ОСОБА_1 у задоволенні її позову до Дубенської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії.

Зокрема представник апелянта вказує на те, що міською радою не приймалося рішення про відмову у продажу земельної ділянки площею 0,071 га з кадастровим номером :01:003:0115, що розташована по АДРЕСА_1 для ОСОБА_1 . За відсутності такого рішення міської ради з відповідним обґрунтуванням не можна беззаперечно стверджувати про відсутність підстав для відмови у продажі земельної ділянки позивачу по справі, а тому суд першої інстанції дійшов до хибних висновків приймаючи оскаржуване рішення.

Зауважує, що в оскаржуваному рішенні суду зазначається, що відсутність рішення міської ради про продаж земельної ділянки або відмову у її продажі свідчить про протиправну бездіяльність органу місцевого самоврядування, однак неприйняття міською радою рішення за результатами розгляду заяв ОСОБА_1 про продаж їй земельної ділянки не порушило прав та інтересів позивачки, оскільки не позбавило її можливості повторно звернутись із відповідним зверненням до відповідача по справі, а відтак не призвело до жодних негативних наслідків.

Також, представник апелянта вважає, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин належить повноваження, щодо розпорядження землями комунальної власності, територіальних громад відповідно міська рада реалізовуючи свої права власника має два альтернативні варіанти вирішення питання за наслідками розгляду заяв (клопотань) громадян та юридичних осіб, зацікавлених у придбанні земельних ділянок, а саме має право: 1) продати земельну ділянку та право 2) відмовити в продажу земельної ділянки. Тобто, відповідач вправі був обирати один із двох можливих варіантів своєї поведінки, а тому суд не міг зобов`язувати міську раду прийняти конкретне рішення за результатами розгляду заяв ОСОБА_1 з питань які належать до наших дискреційних повноважень.

Відзив на апеляційну скаргу поданий не був. Відповідно ч. 4 ст. 304 КАС України, відсутність відзиву на апеляційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі: подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Судом встановлено та з матеріалів справи слідує, що Рішенням Дубенської міської ради від 06.02.2009 № 1806 затверджено перелік інвестиційно-привабливих земельних ділянок, які пропонуються для продажу через аукціон або продажу права оренди з аукціону.

Рішенням міської ради № 461 від 27.05.2011 до переліку таких ділянок включено земельну ділянку по АДРЕСА_1 , площею 0,07 га.

Дубенська міська рада своїм рішенням від 27.05.2011 № 467 надала дозвіл управлінню архітектури, будівництва та земельних питань на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,07 га та звіту з експертної грошової оцінки такої земельної ділянки для комерційного використання в оренду терміном на 5 років шляхом продажу права оренди з аукціону із земель запасу житлової та громадської забудови.

Проект землеустрою було розроблено приватним підприємством «Дубноземпроект». Розробленим проектом встановлено межі земельної ділянки, її площу, конфігурацію та внесено дані до Державного земельного кадастру з присвоєнням кадастрового номеру :01:003:0115.

08.10.2015 право власності на земельну ділянку зареєстровано за територіальною громадою м. Дубно, в особі Дубенської міської ради.

11.12.2015 відбулись земельні торги (аукціон) з продажу права оренди земельної ділянки. Згідно протоколу аукціону переможцем торгів визнано ОСОБА_1 .

11.12.2015, між Дубенською міською радою та ОСОБА_1 укладено договір оренди землі, за умовами якого міська рада передала в користування ОСОБА_1 земельну ділянку площею 0,0710 га, кадастровий номер :01:003:0115 для будівництва та обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування. Строк оренди земельної ділянки за договором становить на 5 років, до 11.12.2020.

Матеріалами справи підтверджується, що на орендованій земельній ділянці ОСОБА_1 здійснено будівництво нежитлового приміщення, об`єкту обслуговування туристів з виставковою залою, загальною площею 711,9 кв.м.

Декларацією № РВ31 збудований об`єкт введено в експлуатацію.

07.12.2020 за ОСОБА_1 зареєстровано право власності на нерухоме майно за № 103, що підтверджується відомостями з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно наведеними в інформаційній довідці № 385180399 від 02.07.2024.

Рішенням Дубенської міської ради від 12.02.2021 № 356 ОСОБА_1 припинено право оренди земельної ділянки площею 0,0710 га, кадастровий номер :01:003:0115, в зв`язку із закінченням строку дії договору оренди землі від 11.12.2015.

З матеріалів справи вбачається, що 25.02.2021 ОСОБА_1 звернулась до Дубенської міської ради із заявою про викуп земельної ділянки площею 0,0710 га, кадастровий номер :01:003:0115, на якій знаходиться її нежитлове приміщення, об`єкт обслуговування туристів з виставковою залою, загальною площею 711,9 кв.м.

Вказана заява була розглянута 29.04.2021 на засіданні 10 сесії міської ради. Витягом з протоколу другого пленарного засідання підтверджується, що рішення не було прийнято через відсутність необхідної кількості ухвальних голосів депутатів міської ради, а саме: «за» прийняття рішення 4 голоси, «проти» - 3, «утримались» - 6.

Судом першої інстанції встановлено, що 26.05.2021 ОСОБА_1 повторно звернулась до Дубенської міської ради із заявою про викуп земельної ділянки. 09.07.2021 відбулась 13 сесія міської ради на засіданні якої було розглянуто подану заяву. Рішення також не прийнято за відсутності необхідної кількості голосів.

09.09.2021 ОСОБА_1 в черговий раз звернулась до міської ради із заявою про викуп земельної ділянки. Розгляд такої заяви відбувся 08.10.2021 на 16 сесії Дубенської міської ради. Рішення міською радою знову не прийнято.

З черговою заявою про викуп земельної ділянки ОСОБА_1 звернулась 11.08.2022. Подана заява була розглянута 09.09.2022 на 38 сесії Дубенської міської ради. Рішення не було прийнято за відсутності необхідної кількості голосів.

03.05.2023 ОСОБА_1 знову подала заяву про викуп земельної ділянки. Заява розглянута на 53 сесії Дубенської міської ради, засідання якої відбулося 09.06.2023. Рішення не було прийнято також з підстав відсутності необхідної кількості голосів.

26.06.2023 ОСОБА_1 звернулася із заявою про передачу земельної ділянки в оренду на 5 років. На засіданні сесії міської ради від 15.09.2023 розглянуто заяву. Рішення не набрало необхідної кількості ухвальних голосів, тому не було прийнято.

З приєднаних до матеріалів справи заяв судом також встановлено, що 07.02.2024, 20.03.2024 та 22.05.2024 ОСОБА_1 зверталась до Дубенської міської ради із заявами про викуп земельної ділянки. Подані заяви були розглянуті міською радою 12.03.2024, 12.04.2024 та 14.06.2024. Однак, рішення не були прийняті з тих самих підстав відсутня необхідна кількості ухвальних голосів депутатів міської ради.

Судом також встановлено, що 12.07.2024 відбулося 76 засідання Дубенської міської ради восьмого демократичного скликання на якому повторно було розглянуто заяву ОСОБА_1 від 22.05.2024. Рішення не було прийнято за відсутності необхідної кількості голосів.

Вважаючи бездіяльність відповідача, яка полягає в ухиленні від прийняття рішення про надання дозволу на викуп земельної ділянки протиправною, ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом.

Задовольняючи позов суд першої інстанції виходив з того, що позивачем виконано усі визначені законом умови, необхідні для прийняття рішення про продаж земельної ділянки, та встановлено відсутність підстав, визначені нормами Земельного кодексу України, для відмови у такому продажі, відповідно наявні підстави для задоволення позовної вимоги про зобов`язання відповідача на найближчому пленарному засіданні прийняти рішення про проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки та її продаж, з огляду на те, що відповідач, незважаючи на неодноразове звернення позивачки з відповідними клопотаннями ухиляється від прийняття рішення.

Колегія суддів погоджується з обґрунтованістю такого висновку суду першої інстанції з наступних підстав.

Приписами ч. 2 ст. 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Земельні відносини регулюються Конституцією України, Земельним кодексом України, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами (ст. 3 Земельного кодексу України, в редакції чинній станом на момент виникнення спірних правовідносин (далі ЗК України)).

Згідно з ч.ч. 1-2 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Частиною 1 ст. 122 ЗК України передбачено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Глава 20 ЗК України регулює питання продажу земельних ділянок або прав на них на підставі цивільно-правових договорів.

Так, ст. 127 ЗК України визначено, що органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, здійснюють продаж земельних ділянок державної чи комунальної власності або передають їх у користування (оренду, суперфіцій, емфітевзис) громадянам, юридичним особам та іноземним державам на підставах та в порядку, встановлених цим Кодексом.

За ч. 1 ст. 128 ЗК України продаж громадянам і юридичним особам земельних ділянок державної (крім земельних ділянок, на яких розташовані об`єкти, які підлягають приватизації) та комунальної власності для потреб, визначених цим Кодексом, провадиться місцевими державними адміністраціями, Радою міністрів Автономної Республіки Крим або органами місцевого самоврядування в межах їх повноважень.

Згідно з ч. 2 ст. 128 ЗК України громадяни та юридичні особи, зацікавлені у придбанні земельних ділянок у власність, подають заяву (клопотання) до відповідного органу виконавчої влади або сільської, селищної, міської ради чи державного органу приватизації. У заяві (клопотанні) зазначаються місце розташування земельної ділянки, її цільове призначення, розміри та площа, а також згода на укладення договору про оплату авансового внеску в рахунок оплати ціни земельної ділянки.

До заяви (клопотання) додаються:

а) документ, що посвідчує право користування земельною ділянкою (у разі його наявності), та документи, що посвідчують право власності на нерухоме майно (будівлі та споруди), розташоване на цій земельній ділянці (у разі наявності на земельній ділянці будівель, споруд);

б) копія установчих документів для юридичної особи, а для громадянина - копія документа, що посвідчує особу.

г) копія свідоцтва про реєстрацію постійного представництва з правом ведення господарської діяльності на території України - для юридичних осіб, створених та зареєстрованих відповідно до законодавства іноземної держави.

Як було встановлено судом земельна ділянка площею 0,0710 га, кадастровий номер :01:003:0115, перебувала в користуванні ОСОБА_1 на умовах оренди згідно договору від 11.12.2015. На вказаній земельній ділянці знаходиться нерухоме майно, нежитлове приміщення, об`єкт обслуговування туристів з виставковою залою, загальною площею 711,9 кв.м., який належить позивачці на праві приватної власності.

Частиною 3 ст. 128 ЗК України визначено, що орган державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим або орган місцевого самоврядування у місячний строк розглядає заяву (клопотання) і приймає рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (якщо такий проект відсутній) та/або про проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки (крім земельних ділянок площею понад 50 гектарів для розміщення відкритих спортивних і фізкультурно-оздоровчих споруд) чи про відмову в продажу із зазначенням обґрунтованих причин відмови.

Будь-яких виключень із вказаної вище норми права законодавцем не визначено, що кореспондує обов`язку суб`єктів владних повноважень щодо неухильного дотримання вказаних вище строків щодо розгляду заяви (клопотання) з питань продажу земельних ділянок.

Частинами 5-6 ст. 128 ЗК України передбачено, що підставою для відмови в продажу земельної ділянки є:

а) неподання документів, необхідних для прийняття рішення щодо продажу такої земельної ділянки;

б) виявлення недостовірних відомостей у поданих документах;

в) якщо щодо суб`єкта підприємницької діяльності порушена справа про банкрутство або припинення його діяльності;

г) встановлена цим Кодексом заборона на передачу земельної ділянки у приватну власність;

ґ) відмова від укладення договору про оплату авансового внеску в рахунок оплати ціни земельної ділянки.

Рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації, сільської, селищної, міської ради про продаж земельної ділянки є підставою для укладання договору купівлі-продажу земельної ділянки.

Своєю чергою, пунктом 34 ч. 1 ст. 26 Закону №280/97-ВР, визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.

Згідно з ч.ч. 1, 5 ст. 46 Закону №280/97-ВР, сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

Отже, обов`язку органу місцевого самоврядування зі здійснення розгляду заяви (клопотання) зацікавленої особи з приводу продажу земельної ділянки комунальної власності протягом місячного строку, встановленому нормою ч. 3 ст. 128 ЗК України, кореспондує обов`язок скликання не рідше ніж один раз на місяць сесії сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення), районної чи обласної ради з питань відведення земельних ділянок, встановлений нормою ч. 5 ст. 46 Закону №280/97-ВР.

Частина 3 ст. 128 ЗК чітко визначає обов`язок органу місцевого самоврядування у разі прийняття рішення про відмову в продажу земельної ділянки зазначати у цьому рішенні обґрунтування (причини, мотиви) такої відмови.

Таким чином, за наслідками розгляду заяви позивача відповідач, як суб`єкт владних повноважень, мав прийняти одне із можливих рішень, а саме: 1) рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та/або про проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки; 2) рішення про відмову в продажу земельної ділянки із зазначенням обґрунтованих причин відмови.

Жодних інших альтернативних рішень законодавцем не визначено, тобто за наслідком розгляду саме на пленарних засіданнях органу місцевого самоврядування питань щодо земельних відносин, приймається одне із двох рішень, зокрема про проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки або мотивована відмова.

Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 59 Закону №280/97-ВР, рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Підсумовуючи викладене у сукупності, питання продажу земельних ділянок комунальної власності у власність громадян є виключною компетенцією органу місцевого самоврядування, яким в даному випадку є Дубенська міська рада Рівненської області.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що неодноразові заяви позивача від 25.02.2021 , 26.05.2021, 09.09.2021, 11.08.2022, 03.05.2023, 26.06.2023 , 07.02.2024, 20.03.2024, 22.05.2024 про передачу земельної ділянки в оренду на 5 років та викуп земельної ділянки, відповідачем належним чином не розглянуті, оскільки останній не прийняв жодного, із визначених законом, рішення за наслідками її розгляду ні позитивного, ні негативного, що свідчить про допущення протиправної бездіяльності.

При цьому, суд враховує висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 09.07.2020 у справі №454/160/17, які полягають у тому, що результати голосування не відображують мотивів прийняття того чи іншого рішення, які б дозволяли скористатись можливістю його оскарження та не містять і не відповідають поняттю акта органу місцевого самоврядування.

Не вирішення відповідачем заяви позивача про продаж земельної ділянки, не голосування частини депутатів попри їх присутність за будь-який із можливих варіантів (за чи проти), неприйняття відповідного рішення відповідачем у визначений законом строк свідчить про протиправну бездіяльність Дубенської міської ради Рівненської області.

При цьому, слід зазначити, що утримання від прийняття рішення не є законним способом поведінки органу, а результати поіменного голосування, не містять чіткого та однозначного рішення про відмову, а отже не можуть вважатися відмовою у продажу земельної ділянки.

Таким чином, у спірних правовідносинах суб`єкт владних повноважень не може утриматися від прийняття рішення, що входить до його виключної компетенції.

Продаж земельної ділянки або відмова у її продажі є змістом відповідного індивідуального правового акту.

Своєю чергою, відсутність належним чином оформленого рішення суб`єкта владних повноважень про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та/або про проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки; чи про відмову в продажу земельної ділянки із зазначенням обґрунтованих причин відмови, свідчить про те, що відповідач в межах наданих йому повноважень не прийняв жодного відповідного рішення.

За правовою позицією, викладеною Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 27.02.2020 у справі №800/304/17, під протиправною бездіяльністю суб`єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Колегія суддів апеляційного суду також зазначає, що умови, за яких орган відмовляє у задоволенні клопотання про продаж земельної ділянки визначені законом за вичерпним і остаточним переліком.

Якщо такі умови відсутні, орган повинен прийняти рішення про продаж земельної ділянки. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - прийняти рішення про продаж земельної ділянки або про відмову продажу земельної ділянки. За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями, а тому зазначені повноваження не є дискреційними (такий висновок наведений в пункті 61 постанови Верховного суду у справі №335/10579/16-а від 08.02.2021 та подібний висновок міститься в постанові від 30.07.2024 у справі № 480/7821/21) .

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з Рекомендацією № R (80) 2 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятою Комітетом Міністрів Ради Європи 11.05.1980 року на 316-й нараді заступників міністрів, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Тобто, дискреційним є повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) обрати один з кількох варіантів рішення.

У цій справі, судом надається оцінка оскаржуваним діям відповідача, саме з тих мотивів, що були предметом перевірки на підставі досліджених у справі доказів та з урахуванням доводів та заперечень сторін саме щодо цих доказів та обставин.

Адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд (дискрецію) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями, визначеними статтею 2 КАС України.

Завдання правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади. Тому завданням адміністративного суду є контроль за законністю прийняття рішень.

Європейський суд з прав людини неодноразово у своїх рішеннях, аналізуючи національні системи правового захисту на предмет дотримання права на ефективність внутрішніх механізмів в аспекті забезпечення гарантій, визначених ст. 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, вказував, що для того, щоб бути ефективним, засіб захисту має бути незалежним від будь-якої вжитої на розсуд державних органів дії, бути безпосередньо доступним для тих, кого він стосується (див. рішення від 06.09.2005 у справі «Гурепка проти України» (Gurepka v. Ukraine), заява № 61406/00, п. 59); спроможним запобігти виникненню або продовженню стверджуваному порушенню чи надати належне відшкодування за будь-яке порушення, яке вже мало місце (див. рішення від 26.10.2000 у справі «Кудла проти Польщі» (Kudla v. Poland), заява № 30210/96, п. 158) (п. 29 рішення Європейського суду з прав людини від 16.08.2013 у справі «Гарнага проти України» (Garnaga v. Ukraine), заява № 20390/07).

Загальні принципи диференціації між підміною органу державної влади судом та здійсненням правосуддя безпосередньо сформульовано в рішенні у справі «Фадєєва проти Росії» від 09.06.2005, в якому Європейський суд з прав людини з посиланням на справу «Баклі проти Сполученого Королівства» зазначив, що «згідно з усталеною практикою Суду саме національні органи влади мають дати вихідну оцінку «необхідності» втручання як стосовно законодавчого поля, так і реалізації конкретного заходу, але, незважаючи на надану національним органам влади свободу розсуду, їхнє рішення підлягає перевірці судом на предмет його відповідності вимогам Конвенції».

Відповідно до рішення Верховного Суду України від 16.09.2015 у справі №21-1465а15 спосіб відновлення попущеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторною звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб`єктами, і вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення. Перебирання непритаманних суду повноважень державного органу не відбувається за відсутності обставин для застосування дискреції.

Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 28 лютого 2018 року у справі № 826/7631/15.

Згідно з позицією Верховного Суду, яка сформована у постановах від 13 лютого 2018 року у справі № 361/7567/15-а, від 07 березня 2018 року у справі № 569/15527/16-а, від 20 березня 2018 року у справа № 461/2579/17, від 20 березня 2018 року у справі № 820/4554/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 569/16681/16-а та від 12 квітня 2018 року у справі № 826/8803/15, дискреційні повноваження - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Тобто, дискреційними є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».

Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд.

Аналогічна позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23 січня 2018 року у справі № 208/8402/14-а та від 29 березня 2018 року у справі № 816/303/16.

З урахуванням того, що відповідачем всупереч приписам ЗК України за результатами розгляду заяв позивача не прийнято жодного законного рішення з можливих, ефективним засобом захисту прав позивача буде не лише визнання протиправною бездіяльності відповідача, але й покладення на обов`язку на відповідача повторно розглянути заяви позивача та прийняти за наслідками їх розгляду рішення.

Що стосується доводів апелянта про те, що неприйняття міською радою рішення за результатами розгляду заяв ОСОБА_1 про продаж їй земельної ділянки не порушило прав та інтересів позивачки, оскільки не позбавило її можливості повторно звернутись із відповідним зверненням до відповідача по справі, а відтак не призвело до жодних негативних наслідків, то апеляційний суд вважає такі необґрунтованими з урахуванням наведених вище висновків суду та обставин справи, щодо тривалого неприйняття рішення за чисельними заявами позивача упродовж 2021-2024 років.

Колегією суддів враховується правова позиція Європейського суду з прав людини, викладена в рішенні від 15 листопада 2007 року по справі «Бендерський проти України», в якому Суд зазначив, що судові рішення мають в достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони базуються.

У справі «Беєлер проти Італії» Європейський суд з прав людини зазначив, що будь-яке втручання органу влади у захищене право не суперечитиме загальній нормі, викладеній у першому реченні частини 1 статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, лише якщо забезпечено «справедливий баланс» між загальним інтересом суспільства та вимогам захисту основоположних прав конкретної особи. Питання щодо того, чи було забезпечено такий справедливий баланс, стає актуальним лише після того, як встановлено, що відповідне втручання задовольнило вимогу законності і не було свавільним.

Суд також враховує позицію ЄСПЛ, сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04 від 10 лютого 2010 року): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.) від 09 грудня 1994 року, серія A,303-A, п. 29).

Інші доводи апеляційної скарги зроблених висновків не спростовують, та зводяться до переоцінки доказів та незгоди з ними і трактуванні їх на власний розсуд.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції та вважає, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, доводами апеляційної скарги висновки, викладені в судовому рішенні, не спростовуються і підстав для його скасування не вбачається.

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких підстав апеляційна скарга задоволенню не підлягає, підстав для скасування рішення суду першої інстанції колегія суддів не знаходить.

Відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати перерозподілу не підлягають.

Керуючись статтями 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Дубенської міської ради Рівненської області залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2024 року у справі №460/7307/24 без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Головуючий суддя З. М. Матковська
судді В. Я. Качмар
В. В. Ніколін