Справа № 640/38363/21
Суддя: Кобаль Михайло Іванович
Дата ухвалення: 2025-02-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 лютого 2025 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Кобаля М.І.,

суддів Бужак Н.П., Черпака Ю.К.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційні скарги Акціонерного товариства «Укргазвидобування» та Північно-східного офісу Держаудитслужби на рішення Київського окружного адміністративного суду від 04 червня 2024 року по справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства «Укргазвидобування» до Північно-східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку, -

В С Т А Н О В И В:

Акціонерне товариство «Укргазвидобування» (далі по тексту - позивач, АТ «Укргазвидобування») звернулося до суду з адміністративним позовом до Північно-східного офісу Держаудитслужби (далі по тексту - відповідач) в якому просило визнати протиправним та скасувати висновок про результати моніторингу процедури закупівлі від 13.12.2021 року UA-2021-03-30-004467-а.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 04 червня 2024 року значений позов задоволено повністю.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, сторони подали апеляційні скарги, в яких позивач просить суд апеляційної інстанції змінити мотивувальну частину оскаржуваного рішення суду першої інстанції, а відповідач просить скасувати рішення суду першої інстанції та відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Свої вимоги апелянти обґрунтовують тим, що судом першої інстанції було порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Частиною 2 статті 311 КАС України визначено, що якщо під час письмового провадження за наявними у справі матеріалами суд апеляційної інстанції дійде висновку про те, що справу необхідно розглядати у судовому засіданні, то він призначає її до апеляційного розгляду в судовому засіданні.

Колегія суддів, враховуючи обставини даної справи, а також те, що апеляційна скарга подана на рішення, перегляд якого можливий за наявними у справі матеріалами на підставі наявних у ній доказів, не вбачає підстав проведення розгляду апеляційної скарги за участю учасників справи у відкритому судовому засіданні.

В матеріалах справи достатньо письмових доказів для вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін у розгляді справи не обов`язкова.

З огляду на викладене, колегія суддів визнала можливим розглянути справу в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційних скарг, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу позивача слід задовольнити повністю, апеляційну скаргу відповідача задовольнити частково, а оскаржуване рішення - змінити, виходячи з наступного.

Згідно із п.4 ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Частиною 1 ст. 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 17.11.2021 Північно-східним офісом Держаудитслужби розпочато моніторинг процедури закупівлі відкриті торги № UA-2021-03-30-004467-a АТ «Укргазвидобування» на закупівлю робіт: 21П-030-45450000-6-Інші завершальні будівельні роботи (Облаштування санітарно-побутових приміщень Шебелинського ВПГКН) (Код згідно з Єдиним закупівельним словником - ДК 021:2015:45450000-6 - Інші завершальні будівельні роботи CPV: 45450000-6), очікуваною вартістю 4 930 465, 92 грн.

17.11.2021 Північно-східний офіс Держаудитслужби оприлюднив інформацію про початок моніторингу вказаної вище процедури публічної закупівлі шляхом розміщення на порталі PROZORRO.

За результатами контрольного заходу, 13.12.2021 Північно-східним офісом Держаудитслужби складено та оприлюднено на веб-порталі PROZORRO текст висновку про результати моніторингу закупівлі, яким встановлено порушення позивачем вимог частини 5 статті 8, абзацу 2 пункту 1 частини 1 статті 31 Закону України «Про публічні закупівлі» (далі по тексту - оскаржуваний висновок).

Пунктом 3 констатуючої частини свого висновку відповідач зобов`язав позивача здійснити заходи направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому, зокрема шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущено порушення та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Вказані обставини досліджено колегією суддів апеляційної інстанції на цифровому носії, який міститься в матеріалах справи (а.с.29).

Вважаючи протиправним оскаржуваний висновок, позивач звернувся до суду з позовом за захистом своїх охоронюваних законом прав та інтересів.

Приймаючи рішення про задоволення адміністративного позову в повному обсязі, суд першої інстанції дійшов висновку, що тендерна пропозиція учасника ТОВ «ЗЕЛЕНГРАДРЕСУРС» підлягала відхиленню АТ «Укргазвидобування», відповідно до абзацу 2 пункту 1 частини 1 статті 31 Закону №922, як така, що не відповідає кваліфікаційним критеріям, установленим статтею 16 Закону №922.

При цьому, на думку суду першої інстанції, зазначивши у висновку необхідність «здійснити заходи направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому, зокрема шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущено порушення та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів», відповідач не конкретизував які саме заходи має вжити позивач, не визначив у повній мірі спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень, що свідчить про його нечіткість та невизначеність.

Колегія суддів апеляційної інстанції частково погоджується з висновком суду першої інстанції та вважає необхідним оскаржуване рішення суду першої інстанції змінити в частині мотивів його прийняття, з огляду на наступне.

Згідно зі статтею 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин, тобто 24.11.2021) контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

У свою чергу, ч. 6 ст. 8 Закону України «Про публічні закупівлі» (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин, тобто 10.11.2021) за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

Правовими положеннями ст. 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» регламентовано, що контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Порядок та підстави проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель.

Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

Відповідно до ч. 7 ст. 8 Закону України «Про публічні закупівлі» у висновку обов`язково зазначаються:

1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі;

2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість;

3) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі;

4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі;

5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю.

Якщо за результатами моніторингу процедури закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

Якщо під час моніторингу, за результатами якого виявлено ознаки порушення законодавства у сфері публічних закупівель, було відмінено тендер чи визнано його таким, що не відбувся, орган державного фінансового контролю зазначає опис порушення без зобов`язання щодо усунення такого порушення.

Якщо за результатами моніторингу процедури закупівлі виявлено ознаки порушення законодавства, вжиття заходів щодо яких не належить до компетенції органу державного фінансового контролю, про це письмово повідомляються відповідні державні органи.

Форма висновку про результати моніторингу процедури закупівлі та порядку його заповнення визначено Порядком заповнення форми висновку про результати моніторингу процедури закупівлі, затвердженим наказом Міністерства Фінансів України від 08.09.2020 року № 552 (далі по тексту - Порядок № 552, в редакції 08.09.2020).

У розділі ІІІ Порядок № 552 визначено, що 1 у пункті 1 зазначаються:

1) дата закінчення моніторингу процедури закупівлі, відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі»;

2) питання, що стало предметом аналізу дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель, перелік проаналізованих документів та інформації, інші дії органу державного фінансового контролю, яких було вжито відповідно до законодавства для забезпечення проведення моніторингу процедури закупівлі;

3) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого(их) за результатами моніторингу процедури закупівлі, із зазначенням:

- структурної одиниці нормативно-правового акта, норми якої порушено, його виду, найменування суб`єкта нормотворення, дати прийняття та його реєстраційного індексу (крім законів), заголовка, а в разі відсилання до зареєстрованого нормативно-правового акта - також дати і номера його державної реєстрації в Міністерстві юстиції України. Під час зазначення структурної одиниці закону зазначається лише її заголовок (крім законів про внесення змін);

- найменування та реквізитів документів, на підставі яких зроблено висновок про наявність порушення (у разі потреби також деталізуються суть та обставини допущення порушення).

2. У пункті 2 заповнюється висновок про наявність чи відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель за кожним із питань, що аналізувалися.

3. У разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пункт 3 має містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якого орган державного фінансового контролю зобов`язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов`язання щодо їх усунення.

З урахуванням вищезазначених правових положень, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає, що контролюючий орган зобов`язаний навести опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого (их) за результатами моніторингу закупівлі, а також, у разі виявлення порушень у сфері публічних закупівел, окремо зазначити структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якого орган державного фінансового контролю зобов`язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов`язання щодо їх усунення.

Подібний правовий висновок викладено в постанові Верховного Суду від 12.08.2020 року по справі № 160/11304/19.

Щодо порушення АТ «Укргазвидобування» вимог абзацу 2 п. 1 ч. 1 ст. 31 Законом України «Про публічні закупівлі», колегія суддів апеляційної інстанції зазначає наступне.

Так, моніторингом питання розгляду тендерної пропозиції учасника ТОВ «ЗЕЛЕНГРАДРЕСУРС» процедури закупівлі, що оприлюднена на веб-порталі PROZORRO за номером UA-2021-03-30-004467-a встановлено, що АТ «Укргазвидобування», в порушення вимоги абзацу 2 пункту 1 частини 1 статті 31 Закону України «Про публічні закупівлі», не відхилив тендерну пропозицію ТОВ «ЗЕЛЕНГРАДРЕСУРС», як таку, що не відповідає кваліфікаційним критеріям, установленим статтею 16 Законом України «Про публічні закупівлі», в частині підтвердження наявності документально підтвердженого досвіду виконання аналогічних договорів, визначив його переможцем процедури закупівлі та уклав з ним Договір.

Відповідно до пункту 31 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про публічні закупівлі» тендерна документація - це документація щодо умов проведення тендеру, що розробляється та затверджується замовником і оприлюднюється для вільного доступу в електронній системі закупівель.

Тендерна документація безоплатно оприлюднюється замовником разом з оголошенням про проведення відкритих торгів в електронній системі закупівель для загального доступу шляхом заповнення полів в електронній системі закупівель. Тендерна документація не є об`єктом авторського права та/або суміжних прав (частина 1 стаття 22 Закону України «Про публічні закупівлі»).

Відповідно до пункту 2 частини 2 стаття 22 Закону № 922 у тендерній документації зазначаються один або декілька кваліфікаційних критеріїв відповідно до статті 16 цього Закону.

Відповідно до частини 2 статті 16 Закону України «Про публічні закупівлі» замовник установлює один або декілька з таких кваліфікаційних критеріїв:

1) наявність в учасника процедури закупівлі обладнання, матеріально-технічної бази та технологій;

2) наявність в учасника процедури закупівлі працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід;

3) наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного (аналогічних) за предметом закупівлі договору (договорів):

4) наявність фінансової спроможності, яка підтверджується фінансовою звітністю.

Визначені замовником згідно з цією статтею кваліфікаційні критерії та перелік документів, що підтверджують інформацію учасників про відповідність їх таким критеріям, зазначаються в тендерній документації та вимагаються під час проведення закупівлі.

Відповідно до ч. 1 статті 16 Закону України «Про публічні закупівлі» замовник вимагає від учасників процедури закупівлі подання ними документально підтвердженої інформації про їх відповідність кваліфікаційним критеріям.

Крім того, сама по собі стаття 16 Закону № 922 передбачає встановлення Замовником перед учасниками кваліфікаційних критеріїв, підтвердженням яких вони доказують свою спроможність виконати умови договору про закупівлю товарів/послуг, що є предметом закупівлі, якісно та своєчасно, а значить, збільшується вірогідність того, що цей учасник надійний, і він виконає взяті на себе зобов`язання.

Отже, Замовник в тендерній документації самостійно встановлює кваліфікаційні критерії відповідно до статті 16 Закону № 922.

Відповідно до абзацу 2 п. 1 ч. 1 статті 31 Закону України «Про публічні закупівлі», замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, якщо, зокрема: учасник процедури закупівлі не відповідає кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, установленим статтею 16 цього Закону та/або наявні підстави, встановлені частиною першою статті 17 цього Закону.

Судом першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги в повному обсязі, в оскаржуваному рішенні зазначив, що тендерна пропозиція учасника ТОВ «ЗЕЛЕНГРАДРЕСУРС» підлягала відхиленню АТ «Укргазвидобування», відповідно до абзацу 2 пункту 1 частини 1 статті 31 Закону №922, як така, що не відповідає кваліфікаційним критеріям, установленим статтею 16 Закону №922.

Колегія суддів апеляційної інстанції дослідивши матеріали справи та доводи сторін, не погоджується з висновками та мотивами суду першої інстанції з огляду на наступне.

Так, вимоги тендерної документації закупівлі 21П-030 - 45450000-6 - Інші завершальні будівельні роботи (Облаштування санітарно-побутових приміщень Шебелинського ВПГКН) встановлені, у тому числі, Додатком 1 до тендерної документації (далі по тексту - ТД).

Пунктом 3 ч. 2 ст. 16 Закону України «Про публічні закупівлі» визначено, що замовник вправі установити один або декілька кваліфікаційних критеріїв, в т.ч. наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного (аналогічних) за предметом закупівлі договору (договорів).

У свою чергу, п. 1.1 ч. 1 Додатку 1 до тендерної документації «Кваліфікаційні критерії до учасників закупівель» зазначеної закупівлі встановлює, що учасник в складі своєї пропозиції має надати наступні документи:

- довідку у формі Таблиці №1 «Відомості про досвід виконання аналогічних договорів» за підписом керівника учасника про виконання аналогічного (-их) договору (-ів);

- скан-копії договору(-ів) із додатками, що наведені в таблиці « 1»;

- скан-копії відгуку(-ів) від підприємства - замовника за договором, скан-копія якого надається для підтвердження виконання аналогічних договорів.

При цьому, обумовлено, що Договір (-ри) може (-уть) надаватися без зазначення вартісних показників чи інших даних, які можуть бути визначені Учасником як комерційна таємниця, без персональних даних (у відповідності до вимог Закону України «Про захист персональних даних»), які можуть бути належним чином заретушовані.

*Аналогічним (ми) вважається договір (-ри), предметом якого (-яких) є виконання робіт/надання послуг з ремонту будівель/споруд виробничого та/ або невиробничого призначення.

Отже, відповідно до п. 1.1 ч.1 Додатку 1 до тендерної документації встановлена, вимога підтвердження відповідності учасника такому кваліфікаційному критерію, як наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного (аналогічних) за предметом договору (договорів) шляхом надання зокрема скан-копії договору (-ів) із додатками, наведеними в таблиці № 1, без зазначення вартісних показників чи інших даних, що не суперечить п.3 ч.2 ст.16 Закону України «Про публічні закупівлі».

На підтвердження вищезазначеної кваліфікаційної вимоги учасник ТОВ «ЗЕЛЕНГРАДРЕСУРС» у складі своєї тендерної пропозиції подав:

1. Договір від 23.10.2020 №242 з КП «Комунальник» про реконструкцію дощової (ливневої) каналізації, як частини системи роздольної каналізації по вул. Ціолковського у селищi Слобожанське 3мi'iвського району Xapківської областi;

2. Договір від 23.10.2020 №243 з КП «Комунальник» про реконструкцію ливневого (зливного) колектору для відводу дощових вод вздовж вул. Енергетикiв, як частини роздольної каналізації у селищі слобожанське 3мiiвського району Xapківської областi.

3. Договір підряду від 02.03.2020 № 7/03 з ТОВ «Благоустрій-СІД» про Капiтальний ремонт примiщення з благоустрiем прилеглої територiї в с.Вiльхуватка Нововодолазького району Xapківської областi.

Таким чином, предмети поданих договорів вказаного учасника повністю відповідали завданню закупівлі 21П-030 - 45450000-6 - Інші завершальні будівельні роботи (Облаштування санітарно-побутових приміщень Шебелинського ВПГКН), вимогам встановленого кваліфікаційного критерію, оскільки передбачали виконання робіт/надання послуг з ремонту будівель/споруд виробничого та/або невиробничого призначення.

При цьому, вартісні показники таких договорів не беруться Замовником до уваги, не перевіряються, не оцінюються та не впливають на досвід та кваліфікацію учасника, оскільки така вимога у тендерній документації відсутня, а навпаки надано учаснику право подавати відповідні договори без зазначення вартісних показників.

Відповідно до довідки, поданої учасником у формі Таблиці №1 «Відомості про досвід виконання аналогічних договорів», в стовпчику «статус виконання» щодо кожного з вказаних договорів зазначено «Виконано». Інших кваліфікаційних вимог, зокрема, щодо суми виконання аналогічних договорів, тендерною документацією не встановлено.

Отже, колегія суддів апеляційної інстанції доходить висновку, що учасник ТОВ «ЗЕЛЕНГРАДРЕСУРС» належним чином підтвердив відповідність встановленому, п.1.1 ч. 1 Додатку 1 ТД, кваліфікаційному критерію, тобто наявність досвіду виконання аналогічних договорів.

Крім того, зі змісту п.1.1 ч. 1 Додатку 1 ТД вбачається, що підтвердженням кваліфікаційних критеріїв може бути як один, так і декілька договорів, про що свідчить формулювання «договору(-ів)».

Зважаючи на те, що оскаржуваний висновок Північно-східного офісу Держаудитслужби не містить жодних зауважень щодо поданого даним учасником договору підряду від 02.03.2020 № 7/03, відповідно ТОВ «ЗЕЛЕНГРАДРЕСУРС» виконана кваліфікаційна вимога, а тому у АТ «Укргазвидобування», були відсутні підстави, в порядку абз. 2 п. 1 ч. 1 статті 31 Закону України «Про публічні закупівлі», для відхилення тендерної пропозиції в електронній системі закупівель.

Отже, суд апеляційної інстанції доходить висновку, що контролюючий орган дійшов помилкового висновку про порушення АТ «Укргазвидобування» вимог абз. 2 п. 1 ч. 1 статті 31 Закону України «Про публічні закупівлі».

Щодо порушення АТ «Укргазвидобування» вимог ч. 5 ст. 8 Законом України «Про публічні закупівлі», колегія суддів апеляційної інстанції зазначає наступне.

Так, за результатами моніторингу процедури закупівлі Північно-східний офіс Держаудитслужби встановив порушення АТ «Укргазвидобування» вимог ч.5 статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» в частині питання своєчасності надання інформації та документів, у випадках передбачених Законом, та ненадання позивачем документів, на підставі яких розраховано розмір витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначення його очікуваної вартості.

З огляду на встановлені порушення, керуючись статтями 2 та 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Держаудитслужба зобов`язала позивача здійснити заходи із забезпечення у подальшому недопущення встановлених порушень та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття заходів.

Відповідно до статті 2 Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Згідно Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 43 від 03 лютого 2016 року (далі - Положення №43), Державна аудиторська служба України (далі - Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба, відповідно до п.п.3 п.4 Положення, реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Відповідно до п.п. 9 п. 4 Положення відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Відповідно до пункту 7 Положення, Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Таким чином, відповідач, як територіальний орган центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю (Держаудитслужба), наділений повноваженнями здійснення моніторингу закупівель в особі свого структурного підрозділу.

Відповідно до ч.5 статті 8 Закону № 922 протягом строку проведення моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю, відповідальна за проведення моніторингу процедури закупівель, має право через електронну систему закупівель запитувати у замовника пояснення (інформацію, документи) щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі. Усі такі запити про надання пояснень автоматично оприлюднюються електронною системою закупівель. Замовник протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення запиту про надання пояснень щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі, повинен надати відповідні пояснення (інформацію, документи) через електронну систему закупівель.

У даному випадку, запит Держаудитслужби було розміщено 29.11.2021 року, у межах проведення моніторингу процедури закупівлі, 02.12.2021 року, тобто протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення запиту, позивачем була розміщена відповідь на вказаний запит відповідача.

Отже, відповідь надана АТ «Укргазвидобування» в установлений чинним законодавством, а саме: ч.5 статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» строк.

Крім того, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає, що з аналізу норм Закону України «Про публічні закупівлі» та змісту оскаржуваного висновку вбачається, що зафіксоване відповідачем порушення позивачем вимог ч.5 статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» виходить за межі моніторингу процедури закупівлі, оскільки не стосується аналізу дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель, а саме: ненадання позивачем документів, на підставі яких розраховано розмір витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначення його очікуваної вартості, під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії.

Щодо зобов`язальної частини висновку про результати моніторингу закупівлі, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає наступне.

Як встановлено вище, Держаудитслужба зобов`язала позивача «здійснити заходи направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому, зокрема шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущено порушення та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів».

Наказом Державної аудиторської служби України від 23 квітня 2018 року №86 затверджено Порядок заповнення форми висновку про результати моніторингу закупівлі.

Відповідно до пункту 2 Розділу ІІІ цього Порядку у пункті 2 констатуючої частини форми висновку робиться висновок про наявність чи відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель за кожним із питань, що аналізувалися.

Як вже вище зазначалося судом, у разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пункт 3 констатуючої частини форма висновку має містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якої орган державного фінансового контролю зобов`язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов`язання щодо їх усунення (пункт 3 Розділу ІІІ Порядку).

Системний аналіз приписів Закону України «Про публічні закупівлі» та розділу III Порядку № 552, а також встановлених обставин справи дозволяє дійти висновку, що з метою виконання вимоги щодо обґрунтованості спірного висновку відповідачу не достатньо вказати у його змісті на факт відповідного правопорушення. Відповідач зобов`язаний навести опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого(их) за результатами моніторингу закупівлі, а також, у разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, окремо зазначити структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якої орган державного фінансового контролю зобов`язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку виявлені порушення, а також зобов`язання щодо їх усунення.

Разом з тим, оскаржуваний висновок за своїм змістом є рішенням суб`єкта владних повноважень, прийнятим в межах реалізації повноважень органу державного фінансового контролю, та визначає позивачу певні зобов`язання для виконання.

При цьому зобов`язальний характер вимоги щодо усунення правопорушення свідчить про встановлення цього порушення і визначення імперативного обов`язкового способу його усунення.

Наведене узгоджується із правовим висновком Верховного Суду, викладеним у постановах від 10 грудня 2019 року у справі №160/9513/18 та від 05 березня 2020 року у справі №640/467/19.

Висновок є індивідуально-правовим актом та породжує права і обов`язки для позивача, оскільки містить певні вимоги зобов`язального характеру, зокрема, недопущення в подальшому порушень законодавства та оприлюднення через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття заходів.

Можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки), яких слід вжити уповноваженій особі Замовника для усунення порушень.

Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених норм, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене є порушенням вимог закону в частині змісту висновку як акта індивідуальної дії.

Визначення контролюючим органом такого способу усунення виявлених порушень як «здійснення заходів із забезпечення в подальшому недопущення встановлених порушень» не вирішує питання обґрунтованості та вмотивованості акта індивідуальної дії.

Відповідач, приймаючи акт індивідуальної дії зобов`язального характеру про необхідність усунення правопорушення, повинен визначити імперативний обов`язковий спосіб його усунення.

Однак, відповідач не конкретизував, яких саме заходів має вжити позивач та не визначив спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень, що свідчить про його нечіткість та невизначеність.

Розглядуване зобов`язання висновку контролюючого органу не містить конкретних заходів до виконання, тобто є неконкретизованим, в цій частині висновку не встановлено спосіб його виконання: він не містить визначення переліку дій, які саме необхідні вчинити позивачу, які заходи слід вжити задля усунення порушень, а також таке формулювання виключає можливість відстежити виконання визначеного зобов`язання.

Отже, суд апеляційної інстанції доходить висновку, що контролюючий орган дійшов помилкового висновку про порушення АТ «Укргазвидобування» вимог абзацу 2 п. 1 ч. 1 ст. 31 та ч. 5 ст. 8 Законом України «Про публічні закупівлі», а тому оскаржуваний висновок підлягає скасуванню, а рішення суду першої інстанції зміні в мотивувальній частині з урахуванням висновків даної постанови.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Верховенство права є найважливішим принципом правової держави. Змістом цього принципу є пріоритет (тобто верховенство) людини, її прав та свобод, які визнаються найвищою соціальною цінністю в Україні. Цей принцип закріплено у ст. 3 Конституції України.

Окрім того, права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

Як зазначено в п. 4.1 Рішення Конституційного суду України від 02.11.2004 р. N 15-рп/2004 суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує захист гарантованих Конституцією та законами України прав і свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб, інтересів суспільства і держави.

Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях визначив окремі ознаки принципу верховенства права у розбудові національних систем правосуддя та здійсненні судочинства, яких мають дотримуватись держави - члени Ради Європи, що підписали Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року.

Відповідно до пункту 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.

Згідно пункту 29 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 р., статтю 6 п. 1 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.

Отже, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає, що принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень має на увазі, що рішенням повинне бути прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення.

Європейський Суд з прав людини у рішенні по справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року, вказує, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях визначив окремі ознаки принципу верховенства права у розбудові національних систем правосуддя та здійсненні судочинства, яких мають дотримуватись держави - члени Ради Європи, що підписали Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року.

Кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження (ст. 13 Конвенції).

При цьому, судом враховуються висновки Європейського суду з прав людини, викладені в рішенні у справі «Каіч та інші проти Хорватії», в якому ЄСПЛ зазначив, що для Конвенції було б неприйнятно, якби стаття 13 декларувала право на ефективний засіб захисту але без його практичного застосування. Таким чином, обов`язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.

Судовою колегією враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Колегія суддів апеляційної інстанції доходить до висновку, що інші доводи апелянтів не знайшли свого підтвердження під час апеляційного розгляду, а тому судом до уваги не приймаються.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, рішення суду першої інстанції підлягає зміні, апеляційна скарга позивача задоволенню в повному обсязі, а апеляційна скарга відповідача задоволенню частково.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 317, 321, 322, 325, 382 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Акціонерного товариства «Укргазвидобування» - задовольнити повністю.

Апеляційну скаргу Північно-східного офісу Держаудитслужби - задовольнити частково.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 04 червня 2024 року змінити в мотивувальній частині з урахуванням висновків даної постанови.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя: М.І. Кобаль

Судді: Н.П. Бужак

Ю.К. Черпак

Повний текст виготовлено 05.02.2025 року