Справа № 504/1835/23
Суддя: Мартинюк Н.М.
Дата ухвалення: 2025-02-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 лютого 2025 року

м. Київ

справа № 504/1835/23

адміністративне провадження № К/990/32412/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мартинюк Н.М.,

суддів - Жука А.В., Єресько Л.О.,

розглянувши у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №504/1835/23

за позовом ОСОБА_1

до Департаменту транспорту, зв`язку та організації дорожнього руху Одеської міської ради

про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії

за касаційною скаргою адвоката Богорела Сергія Володимировича в інтересах ОСОБА_1

на ухвалу Комінтернівського районного суду Одеської області від 14 березня 2024 року (головуючий суддя: Барвенко В.К.)

і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2024 року (головуючий суддя: Шеметенко Л.П., судді: Градовський Ю.М., Турецька І.О.),

ВСТАНОВИВ:

І. Історія справи

У травні 2023 року до суду надійшов позов ОСОБА_1 до Департаменту транспорту, зв`язку та організації дорожнього руху Одеської міської ради, в якому позивач просив суд:

- визнати протиправними дії Департаменту транспорту, зв`язку та організації дорожнього руху Одеської міської ради щодо відправлення постанови серії ОДП5834384 від 24 червня 2022 року для примусового виконання до органу виконавчої служби;

- зобов`язати Департамент транспорту, зв`язку та організації дорожнього руху Одеської міської ради відновити права ОСОБА_1 шляхом відкликання від Доброславського відділу державної виконавчої служби в Одеському регіоні Одеської області Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Одеса) виконавчого документу, а саме: постанови серії ОДП5834384 від 24 червня 2022 року, з тим, щоб було закінчено виконавче провадження.

Ухвалою Комінтернівського районного суду Одеської області від 15 травня 2023 року відкрито провадження у справі та призначено справу до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) сторін.

Ухвалою Комінтернівського районного суду Одеської області від 14 березня 2024 року, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2024 року, закрито провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту транспорту, зв`язку та організації дорожнього руху Одеської міської ради.

Ухвала суду мотивована тим, що спір, ініційований ОСОБА_1 не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, тому провадження у справі було закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»).

У серпні 2024 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга адвоката Богорела С.В. в інтересах ОСОБА_1 на ухвалу Комінтернівського районного суду Одеської області від 14 березня 2024 року і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2024 року, у якій представник позивача просить їх скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Верховний Суд ухвалою від 28 серпня 2024 року відкрив касаційне провадження у цій справі.

Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просить відмовити у її задоволенні, адже суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про неналежність розгляду цієї справи на правилами адміністративного судочинства із дотриманням матеріального і процесуального права.

II. Мотиви Верховного Суду

Верховний Суд, переглянувши оскаржуване судове рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, відповідно до частини першої статті 341 КАС України, виходить із такого.

Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частин першої - третьої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Ключовим питанням, на яке має надати відповідь Верховний Суд у цій справі, є питання (не)належності розгляду спору, який виник між сторонами за правилами адміністративного судочинства.

Як встановили суди попередніх інстанцій у цій справі, спірні правовідносини виникли з приводу вчинення, на думку позивача, неправомірних дій відповідачем як органом, уповноваженим розглядати справи про адміністративні правопорушення, які в свою чергу полягають у надісланні для примусового виконання до органу державної виконавчої служби постанови про притягнення позивача до адміністративної відповідальності, на підставі якої 7 листопада 2022 року відкрито виконавче провадження № 70220527.

Так, в адміністративному позові ОСОБА_1 зазначає, що протиправність оскаржуваних ним дій відповідача він вбачає у зазначенні неправильної дати набрання законної сили постановою та надіслання її до органу виконавчої служби.

Судами попередніх інстанцій також було встановлено, що доказів визнання протиправною і скасування постанови серії ОДП5834384 від 24 червня 2022 року позивачем до матеріалів справи не надано, як і не надано доказів виконання зазначеної вище постанови позивачем та надіслання ним платіжного документу до органу (посадовій особі), який виніс постанову про накладення штрафу.

Аналізуючи підстави поданого позову та зміст позовних вимог, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що самі по собі дії відповідача щодо направлення постанови серії ОДП5834384 від 24 червня 2022 року для примусового виконання до органу виконавчої служби не створюють безпосередньо жодних обов`язків для позивача, відтак не можуть порушувати будь-які права позивача унаслідок направлення зазначеної постанови.

Не погоджуючись із висновками судів попередніх інстанцій, позивач через свого представника, подав касаційну скаргу на судові рішення, якими, на його переконання, обмежено доступ до правосуддя.

Вирішуючи спірне процесуальне питання в межах доводів та вимог касаційної скарги позивача, Верховний Суд виходить з такого.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їхній сукупності. Також таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.

Важливість визначення юрисдикції підтверджується як закріпленням у Конституції України принципу верховенства права, окремими елементами якого є законність, правова визначеність та доступ до правосуддя, так і прецедентною практикою Європейського суду з прав людини (далі - «ЄСПЛ»).

При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Тобто юрисдикційність спору залежить від характеру спірних правовідносин, правового статусу суб`єкта звернення та предмета позовних вимог, а право вибору способу судового захисту належить виключно позивачеві.

За приписами частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Пункти 1, 2, 7 частини першої статті 4 КАС України так визначають ключові терміни порушеного питання юрисдикції спору:

адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір;

публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;

суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Отже, юрисдикція адміністративного суду поширюється на публічно-правові спори, ознаками яких є не лише спеціальний суб`єктний склад (хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції), але й спеціальні підстави виникнення, пов`язані з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Вказана позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 березня 2019 року у справі № 466/1150/18.

Як вбачається з фактичних обставин справи, суд першої інстанції ухвалою від 15 травня 2023 року відкрив провадження у цій справі та призначив її до розгляду.

Проте, в ході судового розгляду суд першої інстанції встановив, що спір не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, тому ухвалою від 14 березня 2024 року закрив провадження у справі, дійшовши висновку, що права позивача оскаржуваними діями відповідача не порушені.

Суд апеляційної інстанції погодився з такими висновками місцевого суду, залишивши ухвалу Комінтернівського районного суду Одеської області від 14 березня 2024 року без змін.

Верховний Суд вважає такі висновки судів попередніх інстанцій передчасними з огляду на наступне.

Відповідно до висновків Верховного Суду у постанові від 10 серпня 2020 року у справі №522/1611/17, Верховний Суд зазначив, що в контексті завдань адміністративного судочинства (статті 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача.

У цій же справі, ОСОБА_1 оскаржує дії відповідача щодо відправлення постанови серії ОДП5834384 від 24 червня 2022 року для примусового виконання до органу виконавчої служби.

Як вже зазначалось, адміністративний суд розглядає публічно-правові спори щодо оскарження, зокрема, неправомірних, на думку позивача, дій суб`єкта владних повноважень, тобто спір який виник між сторонами є адміністративним спором та підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства.

Закривши провадження у цій справі, суд першої інстанції, з яким у подальшому погодився і апеляційний суд, порушив право ОСОБА_1 на доступ до суду.

Варто зауважити, що суд першої інстанцій не скористався процесуальною можливістю залишити позов ОСОБА_1 без руху, встановивши невідповідність його позовної заяви, зокрема, у аспекті змісту та підстав позову, вимогам КАС України та обраного позивачем способу захисту порушеного права.

За змістом частини першої статті 5 КАС України кожна особа, а так само в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право, має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси і просити про їх захист шляхом:

1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;

2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;

3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;

4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;

5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;

6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Відповідно до частини другої статті 5 КАС України захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до КАС України, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (ч. 2 ст. 9 КАС України).

Статтями 160, 161 КАС України визначені вимоги, з додержанням яких повинна подаватись позовна заява. Недодержання цих вимог має наслідком залишення позовної заяви без руху (стаття 169 КАС України).

Частина четверта статті 160 КАС України визначає, що на прохання позивача службовцем апарату адміністративного суду може бути надана допомога в оформленні позовної заяви.

Тобто, з аналізу наведених процесуальних норм висновується, що адміністративний суд, керуючись принципом офіційного з`ясування обставин справи, відіграє активну роль у процесі захисту порушених прав позивача.

З огляду на це, формалізований підхід до оцінки змісту позовних вимог та встановлення невідповідності їхнього змісту способам захисту порушеного права позивача не слугує автоматичною підставою для суду обмежити права позивача на доступ до суду.

Встановивши певні невідповідності у змісті позову, у тому числі в аспекті обраного способу захисту позивачем своїх прав, суд повинен був з`ясувати суть спірного питання та у разі встановлення порушення прав позивача захистити їх ефективним способом, навіть попри зміст позовних вимог, які зазначив позивач, або відмовити у задоволенні позову, якщо дійшов би висновку, що оскаржувані дії суб`єкта владних повноважень були правомірними.

Право на суд, аспектом якого є доступ до суду, є однією із гарантій основоположного права на справедливий суд. За усталеною практикою Європейського суду з прав людини рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права. Отже, як свідчить позиція Суду у багатьох справах, основною складовою права на суд є право доступу, в тому розумінні, що особі має бути забезпечена можливість звернутися до суду для вирішення певного питання, і що з боку держави не повинні чинитися правові чи практичні перешкоди для здійснення цього права.

Європейський суд з прав людини у своєму рішенні від 05 квітня 2018 року (справа "Зубац проти Хорватії" (Zubac v.Croatia), №40160/12) вказав, що право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням, які дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду за своєю природою потребує регулювання державою, і таке регулювання може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб (див. "Станєв проти Болгарії" (Stanev v. Bulgaria) [ВП], №36760/06, п. 230, ЄСПЛ 2012) (пункт 78). Спосіб застосування пункту 1 статті 6 Конвенції до апеляційних та касаційних судів залежить від особливостей судового провадження, про яке йдеться, і необхідно враховувати всю сукупність процесуальних дій, проведених в рамках національного правопорядку, а також роль судів касаційної інстанції в них; умови прийнятності касаційної скарги щодо питань права можуть бути суворіші, ніж для звичайної скарги (пункт 82).

Відповідно до правових висновків Європейського Суду з прав людини, право на суд, одним з аспектів якого є право доступу до суду, не є абсолютним і може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України" від 21 грудня 2010 року, заява №45783/05). Норми, що регулюють строки подачі скарг, безсумнівно, спрямовані на забезпечення належного здійснення правосуддя і юридичної визначеності.

Так, у рішенні від 4 грудня 1995 року у справі «Bellet v. France» («Беллет проти Франції», Серії A №333B, пункт 36) Європейський суд з прав людини зазначив, що стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - «Конвенція») містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права.

У рішенні від 25 січня 2000 року у справі «Miragall Escolano and Othersv. Spain» («Мірагаль Есколано та інші проти Іспанії», заяви №38366/97, №38688/97, №40777/98, №40843/98, №41015/98, №41400/98, №41446/98, №41484/98, №41487/98, №41509/98) і у рішенні від 28 жовтня 1998 року у справі «Pйrez de Rada Cavaniles v. Spain» («Перес де Рада Каваніллес проти Іспанії», заява №3256-57) Європейський Суд з прав людини вказав, що надто суворе тлумачення внутрішніми судами процесуальної норми позбавило заявників права доступу до суду і завадило розгляду їхніх позовних вимог. Це визнано порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції.

З огляду на наведене, Верховний Суд вбачає прийнятними доводи касаційної скарги щодо обмеження права ОСОБА_1 на доступ до правосуддя та передчасність висновків судів попередніх інстанцій про відсутність порушеного права позивача, яке потребує судового захисту.

Частиною першою статті 353 КАС України передбачено, що підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Отже, Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржувані судові рішення необхідно скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати у зв`язку з розглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу адвоката Богорела Сергія Володимировича в інтересах ОСОБА_1 задовольнити.

Ухвалу Комінтернівського районного суду Одеської області від 14 березня 2024 року і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2024 року у справі №504/1835/23 скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………………

……………………………………

……………………………………

Н.М. Мартинюк

А.В. Жук

Л.О. Єресько,

Судді Верховного Суду