Справа № 420/18/24
Суддя: Ступакова І.Г.
Дата ухвалення: 2025-02-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

06 лютого 2025 р.м. ОдесаСправа № 420/18/24

Головуючий в 1 інстанції: Лебедєва Г.В. Дата і місце ухвалення: 22.11.2024р., м. Одеса
Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду

у складі:

головуючого Ступакової І.Г.

суддів Бітова А.І.

Лук`янчук О.В.

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі адміністративну справу за апеляційними скаргами комунального підприємства «Сервісний центр» та Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2024 року по справі за адміністративним позовом заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації до комунального підприємства «Сервісний центр», за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Одеської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И Л А :

В січні 2024 року заступник керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси звернувся до Одеського окружного адміністративного суду в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації з адміністративним позовом до комунального підприємства «Сервісний центр», в якому просив суд:

- визнати протиправною бездіяльність комунального підприємства «Сервісний центр» () у вигляді незабезпечення готовності захисної споруди цивільного захисту №56430, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Богдана Хмельницького, 15/17, корпус 2, до використання за призначенням;

- зобов`язати комунальне підприємство «Сервісний центр» () вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту №56430, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Богдана Хмельницького, 15/17, корпус 2, з метою використання її за призначенням у відповідність до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018р.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що у зв`язку з військовою агресією Російської Федерації проти України та введенням на всій території України воєнного стану Малиновською окружною прокуратурою міста Одеси, за наслідками вивчення стану додержання вимог законодавства України в сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту (захисних споруд), встановлено, що починаючи з 27.01.2023р. на балансі КП «Сервісний центр» Одеської міської ради знаходиться захисна споруда цивільного захисту - протирадіаційне укриття №56430 за адресою: м. Одеса вул. Богдана Хмельницького, 15/17, корпус 2, місткістю 100 осіб. Однак, на теперішній час згідно акту оцінки стану готовності захисної споруди від 02.08.2023р., протирадіаційне укриття №56430 оцінюється як обмежено готове для використання за призначенням, у зв`язку з чим рекомендовано відповідачу провести ремонтні роботи з усунення недоліків, зафіксованих відповідним актом. Наразі вбачається бездіяльність балансоутримувача щодо приведення у придатний стан протирадіаційного укриття №56430. Фактично балансоутримувачем не виконуються покладені на нього законодавством обов`язки щодо утримання споруди цивільного захисту у готовності до використання за призначенням. Така бездіяльність в умовах воєнної агресії проти України, введення воєнного стану, ракетних ударів по м.Одесі та Одеській області, використання дронів-камікадзе утворює загрозу, так як сховище не здатне забезпечити захист цивільного населення, що зумовило прокурора звернутися до суду із даним позовом.

31.01.2024 р. Одеською міською радою до Одеського окружного адміністративного суду скеровано клопотання про залишення позову без розгляду на підставі п.1 ч.1 ст.240 КАС України, адже його подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 28.08.2024 р. у задоволенні клопотання представника третьої особи про залишення без розгляду адміністративного позову заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації до комунального підприємства «Сервісний центр», за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Одеської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії - відмовлено.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2024 року позов задоволено.

Визнано протиправною бездіяльність комунального підприємства «Сервісний центр» () у вигляді незабезпечення готовності захисної споруди цивільного захисту №56430, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Богдана Хмельницького, 15/17, корпус 2, до використання за призначенням.

Зобов`язано комунальне підприємство «Сервісний центр» () вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту №56430, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Богдана Хмельницького, 15/17, корпус 2, з метою використання її за призначенням у відповідність до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018р.

Не погоджуючись з вказаним рішенням, комунальне підприємство «Сервісний центр» подало апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, не повне з`ясування обставин справи, просить скасувати рішення від 22.11.2024р. з ухваленням по справі нового судового рішення про відмову в задоволенні позову заступника керівника Малиновської окружної прокуратури м.Одеси.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт зазначає, що судом першої інстанції не враховано, що прокурор може звернутися до суду у випадку не здійснення або неналежного здійснення відповідним органом захисту інтересів держави. При цьому, законом мають бути чітко визначені повноваження органу (в особі якого звертається прокуратура) на звернення до суду з відповідним позовом. Жодним нормативно-правовим актом ГУ ДСНС України в Одеській області не наділене повноваженнями на звернення до суду із позовом, з яким у даній справі звернувся заступник керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі ГУ ДСНС України в Одеській області. Посилання позивача, як на підставу звернення, на положення п.48 ч.2 ст.17-1 КЦЗ України, за твердженнями апелянта, є помилковими, оскільки дана норма не визначає, що органи ДСНС України уповноважені звертатися до адміністративного суду із позовом щодо застосування такого заходу реагування як зобов`язання приведення споруди цивільного захисту у стан готовності до укриття населення без попереднього здійснення заходу державного нагляду (контролю). Повноважень на звернення до суду з таким позовом не має і Одеська обласна військова адміністрація. А відтак, прокурором визначено органи, в особі яких він звернувся до суду з цим позовом, які не мають повноважень на звернення до суду з відповідними позовними вимогами. У даній справі існують правові підстави для залишення позову без розгляду відповідно до п.1 ч.1 ст.240 КАС України.

Також, апелянт посилається на те, що захисну споруду цивільного захисту за адресою: м. Одеса, вул. Богдана Хмельницького, 15/17, корп. 2 (№56430) передано на баланс КП «Сервісний центр» на підставі рішення виконавчого комітету Одеської міської ради №256 від 27.10.2022р. за актом приймання-передачі захисної споруди від 27.01.2023р., підписаним між КП «ЖКС «Хмельницький» та КП «Сервісний центр». Вказаним актом встановлено, що захисна споруда цивільного захисту знаходиться у незадовільному стані, не відповідає вимогам Наказу МВС України №579 від 09.07.2018р. та фактично потребує капітального ремонту. Тобто, на момент підписання акту приймання-передачі захисної споруди цивільного захисту, вказаний об`єкт вже знаходився у незадовільному стані. За наведених обставин, з боку КП «Сервісний центр» відсутня протиправна бездіяльність щодо незабезпечення готовності захисної споруди до використання за призначенням.

Апелянт просить суд апеляційної інстанції врахувати, що КП «Сервісний центр» здійснюються заходи щодо поточного утримання та капітальних ремонтів споруд цивільного захисту відповідно до затверджених бюджетних асигнувань. Відповідач не може самостійно впливати на цей процес та визначати обсяги коштів, що мають бути спрямовані на ремонтно-відновлювальні роботи захисних споруд цивільного захисту, адже питання про виділення коштів та плани їх використання не вирішуються підприємством. Розпорядником відповідних бюджетних коштів є Департамент міського господарства Одеської міської ради. Тільки з початку 2023 року КП «Сервісний центр» отримало у господарське відання 90 захисних споруд цивільного захисту, які потребують капітального ремонту, про що зазначалося у кожному акті приймання-передачі захисних споруд цивільного захисту. При вирішенні спору суд першої інстанції не оцінював дії та поведінку підприємства у питанні приведення спірної захисної споруди у готовність згідно з вимогами Наказу №579, а лише формально обмежився констатацією факту, що захисна споруда не приведена у готовність для її використання за призначенням.

Одеська міська рада також подала апеляційну скаргу на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2024 року, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати вказане рішення та залишити позов заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси без розгляду на підставі п.1 ч.1 ст.240 КАС України.

Апелянт зазначає, що з 2015 року прокуратура позбавлена повноважень прокурорського нагляду за додержанням та застосуванням органами державної влади та місцевого самоврядування законів. На підставі ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози їх порушення якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. Однак, жодним із наведених в позовній заяві нормативно-правовим актом не визначено повноважень органів ДСНС України та місцевих адміністрацій на звернення до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності щодо належного утримання захисної споруди цивільного захисту та зобов`язання вчинити дії щодо приведення її у належний технічний стан. Прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має право на звернення до суду з відповідними вимогами.

За твердженнями апелянта, єдиним визначеним законодавством механізмом звернення органу державного нагляду (контролю), що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, з адміністративним позовом до суду є здійснення уповноваженим органом відповідного планового або позапланового заходу державного нагляду (контролю) із складенням відповідного акту перевірки. Водночас, проведення нагляду з питань цивільного захисту було припинено постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2022р. №303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного часу». Вказаною Постановою процедуру здійснення державного нагляду (контролю) доповнено попереднім етапом одержання погодження від центрального органу виконавчої влади. Таким чином, інтереси держави у сфері забезпечення функціонування захисних споруд цивільного захисту можуть бути захищеними відповідним профільним органом ДСНС України або ГУ ДСНС України в Одеській області за умови одержання погодження від МВС України. Натомість, суд першої інстанції помилково розтлумачив п.1 постанови КМУ №303 як такий, що унеможливлює захист інтересів держави відповідними органами.

Малиновська окружна прокуратура міста Одеси подала письмовий відзив на апеляційну скаргу Одеської міської ради, в якому просить скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване рішення суду першої інстанції без змін. Позивач зазначає, що з положень п.48 ч.2 ст.17-1 КЦЗ України слідує, що саме до компетенції Державної служби України з надзвичайних ситуацій, як суб`єкта владних повноважень, віднесено відповідні завдання із захисту державних інтересів у вказаній сфері правовідносин. Такими повноваженнями наділена і Одеська обласна військова адміністрації відповідно до п.20 ч.2 ст.15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», ч.1 ст.19 Кодексу цивільного захисту України. Бездіяльність уповноважених органів у спірних правовідносинах є виключним випадком для звернення прокурора до суду з відповідним позовом.

Судом апеляційної інстанції адміністративна справа №420/18/24 була призначена до розгляду у відкритому судовому засіданні, під час розгляду справи надали свої пояснення та не заперечували про продовження розгляду справи в порядку письмового провадження. Ухвалою суду від 04.02.2025 р. постановлено продовжити розгляд справи в порядку письмового провадження.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційних скарг, колегія суддів доходить наступних висновків.

Як вбачається з матеріалів справи та правильно встановлено судом першої інстанції, власником нежитлового приміщення - протирадіаційного розташованого за адресою: м. Одеса, вул. Богдана Хмельницького, будинок 15/17, корпус 2 є територіальна громада міста Одеси в особі Одеської міської ради (рішення про державну реєстрацію прав від 23.03.2016р., індексний номер 28889329).

Відповідно до технічного паспорту на протирадіаційне укриття від 02.10.2014р. площа захисної споруди цивільного захисту (ПРУ) №56430, що розташована за адресою: м. Одеса, вул. Богдана Хмельницького, 15/17 корпус 2, складає 75,2 кв.м., місткість на 110 осіб.

Відповідно до акту оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту ПРУ №56430 від 30.03.2022р. воно оцінюється як «обмежено готове до використання за призначенням» та надано рекомендації щодо приведення захисної споруди у готовність до використання за призначенням.

Рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради №256 від 27.10.2022р. комунальному підприємству «Сервісний центр» передано на баланс та закріплено за ним на праві господарського відання нежитлові приміщення №101 протирадіаційного укриття №56430 площею 75,2 кв.м, розташованого за адресою: м. Одеса, вул. Богдана Хмельницького, 15/17, корпус 2.

За актом приймання-передачі захисної споруди цивільного захисту (ПРУ) №56430 від 27.01.2023р. КП «ЖКС «Хмельницький» передало, а КП «Сервісний центр» прийняло на баланс захисну споруду цивільного захисту, яка розташована за адресою: м. Одеса, вул. Богдана Хмельницького, 15/17, корпус 2.

Відповідно до акту від 25.04.2023р. оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту ПРУ №56430 станом на 25.04.2023р. протирадіаційне укриття оцінюється як «обмежено готове до використання за призначенням», захисна споруда підлягає капітальному ремонту та надано рекомендації щодо приведення захисної споруди у готовність до використання за призначенням.

В межах кримінального провадження №0000013 від 20.01.2023р., внесеного до Єдиного реєстру досудових розслідувань за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого ч.1 ст.367 КК України, 02.08.2023р. слідчим СВ ВП №3 ОРУП в Одеській області, за участі прокурора окружної прокуратури - процесуального керівника у кримінальному провадженні, представників ДСНС, Департаменту муніципальної безпеки Одеської міської ради проведено огляд споруди цивільного захисту №56430 за адресою: м. Одеса, вул. Богдана Хмельницького, 15/17, корпус 2, про що складено протокол огляду.

Згідно протоколу огляду від 02.08.2023р. у вказаній захисній споруді цивільного захисту наявні залишки системи вентиляції, яка перебуває у несправному стані, фільтри вентиляції відсутні; на вхідних металевих дверях ПРУ та дверях евакуаційного виходу, люку лазу відсутня гума ущільнення; два санвузли захаращені частково; система зв`язку в захисній споруді цивільного захисту відсутня.

Крім того, за участі представників ДСНС, Департаменту муніципальної безпеки Одеської міської ради, прокуратури та поліції 02.08.2023р. проведено огляд захисної споруди цивільного захисту №56430 за адресою: м. Одеса, вул. Богдана Хмельницького, 15/17, корпус 2, про що складено акт оцінки стану готовності від 02.08.2023р.

Вказаним актом встановлені наступні недоліки: не обладнано засобами для доступу осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення; стан повітрозабірних оголовків, металевих віконниць, вихлопних каналів - наявні, потребують ремонту, не обслуговуються; стан захисно-герметичних воріт, дверей, ставень, механізмів задраювання: в наявності 2 дверей та 1 ставня, наявні кількість не відповідає заявленій в технічній документації, зачиняються з зусиллям, гума не прилягає до коробки, пошкоджена, має тріщини, зафарбована, втратила еластичність, підставки для розвантаження відсутні, захисних екранів не мають, написи «відчинено-зачинено» та маркування на дверях відсутнє; противовибухові пристрої - відсутні; стан системи вентиляції: повітропроводи частково в наявності, в непрацездатному стані, пофарбовано неправильно, запірна арматура та покажчики руху повітря відсутні. Вентилятори витяжної, припливної систем вентиляції відсутні; електроручні вентилятори - передбачені проектом ЕРВ-49 -1 од. не обслуговуються; протипилові фільтри (ФЯР), фільтри-поглиначі (ФП), герметичні клапани, клапани надмірного тиску, прилад для виміру підпору повітря - відсутні; стан системи водопостачання: не має покажчиків руху води; безнапірні та напірні баки передбачені проектом, не герметичні; водопровідні труби профарбовані неправильно; стан каналізаційної системи: стан приміщення санвузла незадовільний; труби каналізації не пофарбовані, з ознаками корозії; запірна арматура відсутня; стан системи опалення: запірна арматура відсутня; трубопроводи з ознаками корозії, пофарбовано неправильно; справність систем електропостачання та електроосвітлення: укомплектованість часткова: щит управління, вимикачі, розетки, світильники, пускова апаратура, інші електричні прилади передбачені проектом та потребують заміни, відсутні експлуатаційні схеми, нумерації та написи на електричних приладах, відсутні труби електропроводки. Електричні мережі та електричне обладнання не обслуговується, перевірки опору електроізоляції не проведено; системи зв`язку та оповіщення, заземлення електрообладнання, - відсутні; гідроізоляція з ознаками порушення; автоматичні системи пожежогасіння та сигналізації - відсутні, схеми евакуації розроблено неправильно; вимірювальні прилади температурно-вологісного режиму- відсутні; робочий інструмент формування та обслуговування захисної споруди -відсутній; вимірювальні прилади - відсутні; серед документації захисної споруди (журнал перевірки стану, план захисної споруди із зазначенням місць, план приведення захисної споруди у готовність, журнали результатів огляду та перевірок та ін.) - наявні лише паспорт захисної споруди; навчання та рівень знань і навичок формування з обслуговування захисної споруди - не проведено; перевірка експлуатації захисної споруди в режимі сховища протягом 6 годин - не проводилась.

Вказаний акт направлено на адресу директора КП «Сервісний центр» 25.08.2023р. та отримано ним 28.08.2023р.

Малиновською окружною прокуратурою м. Одеси на адресу Головного управління ДСНС України в Одеській області надіслано лист №51-7389вих-23 від 17.08.2023р., у якому повідомлено про встановлені порушення законодавства у сфері цивільного захисту населення з боку балансоутримувача, а також про необхідність вжиття заходів щодо поновлення порушених прав держави, у тому числі шляхом звернення до суду з позовом.

Листом №60 01.3-6294/60 09/1 від 31.08.2023р. Головне управління ДСНС України в Одеській області повідомило, що постановою Кабінету Міністрів України №303 від 13.03.2022р. припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022р. №64 «Про введення воєнного стану в Україні». З позовною заявою до суду із вимогою про зобов`язання КП «Сервісний центр» вчинити дії щодо приведення захисної споруди цивільного захисту ПРУ №56430 до готовності Головне управління не зверталось за відсутності підстав для проведення заходів державного нагляду (контролю).

Крім того, листом №51-7390 вих-23 від 17.08.2023р. Малиновська окружна прокуратура м. Одеси повідомила Одеську обласну військову адміністрацію про становлення порушень вимог діючого законодавства з боку КП «Сервісний центр» та про необхідність вжиття заходів реагування для поновлення прав та інтересів держави.

Листом №9032/7/01-46/9284/2-23 від 06.09.2023р. Одеська обласна військова адміністрації повідомила окружну прокуратуру про те, що заходи за результатами перевірки, у тому числі у судовому порядку, до балансоутримувача не вживалися. Про намір звернутися до суду або про вжиття інших заходів, передбачених діючим законодавством щодо приведення захисної споруди цивільного стану №56430 до стану готовності, у листі не зазначено.

Зважаючи на вищевикладене та на те, що посадові особи КП «Сервісний центр» не виконали вимоги, які зазначені у вищевказаному акті оцінки стану готовності споруди цивільного захисту, не усунули виявлені під час перевірки порушення та не привели споруду цивільного захисту №56430 за адресою: м. Одеса, вул. Богдана Хмельницького, 15/17, корпус 2, у належний стан, заступник керівника Малиновської окружної прокуратури м.Одеси звернувся до суду із даним позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС в Одеській області та Одеської обласної військової адміністрації.

Задовольняючи позов суд першої інстанції зазначив про відсутність у матеріалах справи доказів того, що захисна споруда цивільного захисту - протирадіаційне укриття №56430 приведена у готовність до використання за призначенням та здатна забезпечити захист цивільного населення. За висновками суду, відсутність активного вчинення відповідачем заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди свідчить про протиправну бездіяльність КП «Сервісний центр».

Обґрунтовуючи свій висновок про наявність у спірних правовідносинах правових підстав для звернення з даним позовом до суду заступником керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі ГУ ДСНС України в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації, суд першої інстанції виходив з того, що у даному випадку прокурор звернувся до суду на підставі ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру». Суд зазначив, що Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», який набрав чинності 29.10.2022р., внесені зміни до статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, відповідно до яких центральний орган державної виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, має право звертатися до адміністративного суду, крім позовів про застосування заходів реагування, також з інших підстав, визначених законом. А висновками суду, ГУ ДСНС України в Одеській області, маючи повноваження на звернення до суду з позовом до КП «Сервісний центр», протягом тривалого часу, не зважаючи на те, що захисна споруда №56430 не приведена у стан готовності і, як наслідок, унеможливлює розміщення в ній осіб, не звернулося до суду з відповідною позовною заявою про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання приведення захисної споруди цивільного захисту у належний технічний стан та готовність до укриття населення, тому з відповідним позовом обґрунтовано звернувся заступник керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси.

В апеляційних скаргах КП «Сервісний центр» та Одеська міська рада, у якості основного доводу щодо непогодження з рішенням суду першої інстанції, зазначають про відсутність законних підстав у заступника керівника Малиновської окружної прокуратури м.Одеси для звернення до суду з цим позовом, що є визначеною п.1 ч.1 ст.240 КАС України підставою для залишення позову без розгляду.

Надаючи правову оцінку таким доводам апелянтів, колегія суддів виходить з наступного.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частинами третьою-п`ятою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

У рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив міркування, згідно із яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 Кодексу адміністративного судочинства України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Згідно із частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- якщо відсутній орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або неналежним чином здійснює захист інтересів держави.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

Своє право на звернення до суду з цим позовом заступник керівника Малиновського окружної прокуратури м. Одеси, з посиланням на приписи Кодексу цивільного захисту України, Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052, обґрунтовує тим, що ані Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Одеській області, ані Одеською обласною військовою адміністрацією, як спеціально уповноваженими органами у сфері контролюю за станом утримання та використання об`єктів цивільного захисту, не вжито повних, вичерпних та достатніх заходів до зобов`язання КП «Сервісний центр» привести захисну споруду цивільного захисту в стан, придатний для її використання за призначенням.

Вирішуючи питання стосовно наявності у Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Одеській області обсягу компетенції для набуття повноважень позивача у цій справі, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно із пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138, балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138).

Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджено наказом МВС України від 09.07.2018 № 579.

Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (пункт 1 розділу ІІ наказ МВС України від 09.07.2018 № 579).

Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ наказу МВС України від 09.07.2018 № 579).

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052, установлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Згідно із пунктом 3 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052, основними завданнями ДСНС є:

1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;

2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Відповідно до пункту 4 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052, ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;

- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;

- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання;

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;

- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21.04.2021 №2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

Одночасно, вказаним нормативно-правовим актом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно із пунктами 16, 48, 51 частини другої цієї статті (у редакції на момент звернення позивача із цим позовом до суду) такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

З урахування наведеного суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту населення України).

При цьому, Кодексом цивільного захисту населення України не передбачено повноважень Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача.

Тому, прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з ним.

До аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 21.02.2024 у справі №580/4578/22, від 14.11.2024 у справі № 160/14510/22, від 06.12.2024 у справі № 160/8894/22, від 23.01.2025 р. у справі №520/16197/23, від 24.01.2025 р. у справі №520/13228/2, від 24.01.2025 р. у справі №520/30126/23, від 24.01.2025 р. у справі №400/9970/23,

Відносно наявності в Одеської обласної військової адміністрації обсягу компетенції для набуття повноважень позивача у даній справі, колегія суддів зазначає наступне.

У своїй діяльності Одеська обласна військова адміністрація, у тому числі, керується приписами Закону України «Про місцеві державні адміністрації».

Пунктом 16 частини 1 статті 16 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передбачено, що місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за станом захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони).

Згідно із п.20 ч.2 ст.15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» військові адміністрації населених пунктів на відповідній території здійснюють повноваження із організації та здійснення заходів, пов`язаних із мобілізаційною підготовкою, мобілізацією, демобілізацією та цивільним захистом.

Саме такими законодавчими приписами заступник керівника Малиновської окружної прокуратури м. Одеси обґрунтовує наявність в Одеської обласної військової адміністрації повноважень на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача.

Натомість, суд апеляційної інстанції зазначає, що наявність в Одеської обласної військової адміністрації повноважень на здійснення контролю за станом захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони) не вказує на наявність у неї повноважень щодо звернення до суду з позовом про приведення захисної споруди у стан готовності для використання за призначенням.

За наслідком дослідження змісту Закону України «Про правовий режим воєнного стану», Закону України «Про місцеві державні адміністрації» суд апеляційної інстанції зазначає, що вказаними нормативно-правовими актами не наділено Одеську обласну військову адміністрацію повноваженнями на звернення до адміністративного суду із позовом щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду цивільного захисту в належний технічний стан, придатний для використання за цільовим призначенням.

Отже, з урахуванням наведеного апеляційний адміністративний суд зазначає, що в досліджуваній ситуації заступником керівника Малиновської окружної прокуратури м. Одеси не обґрунтовано, а колегією суддів не установлено наявності як в Головного управління ДСНС в Одеській області так і в Одеської обласної військової адміністрації повноважень на звернення до суду із заявленими у даному позові вимогами.

Означене спростовує відповідні доводи заступника керівника Малиновської окружної прокуратури м. Одеси, які викладено в обґрунтування заявлених позовних вимог, а також висновки Одеського окружного адміністративного суду, наведені в оскаржуваному рішенні суду.

Суд апеляційної інстанції відхиляє посилання прокурора та суду першої інстанції на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, яку викладено в постанові від 18.07.2018 у справі №820/4717/16, адже висновки суду касаційної інстанції у наведеному судовому рішенні не є релевантними по відношенню до досліджуваної ситуації.

Зокрема, Великою Палатою Верховного Суду досліджувалось питання щодо можливості розгляду справи в порядку адміністративного судочинства. Водночас, судом касаційної інстанції не перевірялось та не досліджувалось питання стосовно доцільності та необхідності звернення до суду керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області через призму наявності у такого органу повноважень на подання до суду позову про зобов`язання балансоутримувача та/або власника вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту.

Апеляційний суд зауважує, що жодних висновків про те, що орган Державної служби України з надзвичайної ситуації уповноважений на звернення до суду з позовом про зобов`язання вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту попри відсутність у законодавстві прямої вказівки про це, постанова Великої Палати Верховного Суду від 18.07.2018 у справі №820/4717/16 не містить.

В контексті наведеного суд апеляційної інстанції вважає за доцільне відмітити, що згідно із останньою правовою позицією Верховного Суду положеннями Кодексу цивільного захисту населення України не передбачено повноважень органу ДСНС на звернення до суду із позовними вимогами про вжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту.

За правилами процесуального закону відсутність визначених законом підстав для звернення до суду прокурора має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

Однак, такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України).

Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду у справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постанові від 18.07.2019 у справі №826/15794/17.

У постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.

Підстави для скасування рішення повністю із залишенням позовної заяви без розгляду містить стаття 319 КАС України, відповідно до частини 1 якої судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Згідно із п.1 ч.1 ст.240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

З урахуванням наведеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про порушення судом першої інстанції норм процесуального права в частині незастосування процесуальних наслідків, визначених пунктом 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України, що згідно приписів статті 319 Кодексу адміністративного судочинства України є підставною для скасування оскаржуваного судового акту.

Керуючись ст.ст. 240, 308, 311, 319, 321, 325, 329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу комунального підприємства «Сервісний центр» задовольнити частково.

Апеляційну скаргу Одеської міської ради задовольнити.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2024 року скасувати.

Позовну заяву заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації до комунального підприємства «Сервісний центр», за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Одеської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії - залишити без розгляду.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складання повного тексту судового рішення.

Повний текст судового рішення виготовлений 06 лютого 2025 року.

Головуючий: І.Г. Ступакова

Судді: А.І. Бітов

О.В. Лук`янчук