Справа № 140/7725/24
Суддя: Шинкар Тетяна Ігорівна
Дата ухвалення: 2025-01-29 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 січня 2025 рокуЛьвівСправа № 140/7725/24 пров. № А/857/30891/24

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

судді-доповідача Шинкар Т.І.,

суддів Іщук Л.П.,

Обрізка І.М.,

секретаря судового засідання Демчик Л.Р.,

розглянувши у судовому засіданні в м. Львові апеляційні скарги Запорізької обласної ради та Запорізької обласної військової адміністрації на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2024 року (головуючий суддя Стецик Н.В.), ухвалене за правилами спрощеного позовного провадження у письмовому провадженні в м. Луцьк у справі № 140/7725/24 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Запорізької обласної військової адміністрації, Запорізької обласної ради про визнання протиправними та скасування розпоряджень, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

В С Т А Н О В И В:

25.07.2024 ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Запорізької обласної ради, Запорізької обласної військової адміністрації, в якому просив визнати протиправним та скасувати розпорядження голови обласної державної адміністрації, начальника обласної військової адміністрації Запорізької обласної військової адміністрації від 03.04.2024 за №2-ор-к «Про дострокове припинення повноважень заступника голови Запорізької обласної ради ОСОБА_1 »; визнати протиправним та скасувати розпорядження голови обласної державної адміністрації, начальника обласної військової адміністрації Запорізької обласної військової адміністрації від 24.06.2024 за №84-ор-к «Про визначення дати звільнення ОСОБА_1 та кінцевий розрахунок із ним»; поновити ОСОБА_1 на посаді заступника голови Запорізької обласної ради з 24.06.2024; стягнути з Запорізької обласної ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 25.06.2024 по день поновлення на посаді з розрахунку 981,46 грн середньоденного заробітку.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2024 року позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано розпорядження голови обласної державної адміністрації, начальника обласної військової адміністрації Запорізької обласної військової адміністрації від 03.04.2024 за №2-ор-к «Про дострокове припинення повноважень заступника голови Запорізької обласної ради ОСОБА_1 »; визнано протиправним та скасовано розпорядження голови обласної державної адміністрації, начальника обласної військової адміністрації Запорізької обласної військової адміністрації від 24.06.2024 за №84-ор-к «Про визначення дати звільнення ОСОБА_1 та кінцевий розрахунок із ним»; поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника голови Запорізької обласної ради з 25 червня 2024 року; стягнуто з Запорізької обласної ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 89312,86 грн (вісімдесят дев`ять тисяч триста дванадцять гривень 86 копійок). В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що до такої категорії посадових осіб обласної ради як працівники виконавчого апарату, начальником обласної військової адміністрації може бути вирішено питання виключно про увільнення таких осіб від виконання посадових обов`язків з оголошенням простою або переведення на рівнозначну чи нижчу посаду. Суд першої інстанції вказав, що звільнення працівника з підстав не передбачених законом, або з порушенням установленого законом порядку свідчить про незаконність такого звільнення та тягне за собою поновлення порушених прав працівника, а за змістом частини першої статті 235 КЗпП України працівник підлягає поновленню на попередній роботі у разі незаконного звільнення, під яким слід розуміти як звільнення без законної підстави, так і звільнення з порушенням порядку, установленого законом. Суд першої інстанції зазначив, що відповідачами на підтвердження правомірності оскаржуваних розпоряджень про припинення повноважень ОСОБА_1 на посаді заступника голови Запорізької обласної ради та його звільнення з даної посади не надано до суду належних та допустимих доказів правомірності звільнення позивача, які б спростовували твердження позивача, викладені у поданій до суду позовній заяві. Суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржувані розпорядження голови обласної державної адміністрації, начальника обласної військової адміністрації Запорізької обласної військової адміністрації №2-ор-к від 03.04.2024 «Про дострокове припинення повноважень заступника голови Запорізької обласної ради ОСОБА_1 » та №84-ор-к від 24.06.2024 «Про визначення дати звільнення ОСОБА_1 та кінцевий розрахунок із ним» не відповідають критеріям правомірності рішення суб`єкта владних повноважень, що визначені ч. 2 ст. 2 КАС України, оскільки прийняті з підстав, не передбачених законом.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Запорізька обласна рада та Запорізька обласна військова адміністрація подали апеляційні скарги, просять скасувати рішення Волинського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2024 року та в позові відмовити.

Апеляційну скаргу Запорізька обласна рада (далі-ЗОР) мотивує тим, що фактично з моменту повномасштабного вторгнення російської федерації на територію України Запорізька обласна рада, в якій працював позивач на постійній основі, не здійснювала свої повноваження та не вирішувала нагальні питання області, тому її повноваження були передані у встановленому порядку Запорізькій обласній військовій адміністрації, начальнику Запорізької обласної військової адміністрації. Скаржник зазначає, що відповідно до Закону України «Про правовий режим воєнного стану» всі повноваження ЗОР у період воєнного стану належать Запорізькій обласній військовій адміністрації, серед іншого і вирішення питань призначення і звільнення (дострокове припинення повноважень) заступників голови обласної ради. Скаржник стверджує, що заступник голови обласної ради працює на постійній основі саме в раді, а не в її виконавчому апараті, а тому він не входить до складу виконавчого апарату обласної ради, але може його очолювати за відсутності голови обласної ради та першого заступника голови обласної ради. Скаржник вказує, що суд першої інстанції помилково дійшов висновку, що позивач є працівником виконавчого апарату обласної ради і на нього розповсюджуються приписи п. 7 ч. 3 ст. 10 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», відповідно до яких «начальник обласної військової адміністрації, начальник районної військової адміністрації за погодженням з начальником відповідної обласної військової адміністрації може увільняти від виконання посадових обов`язків працівників виконавчого апарату такої районної та/або обласної ради (для таких працівників оголошується простій або здійснюється їх переведення на рівнозначну чи нижчу посаду)».

Апеляційну скаргу Запорізька обласна військова адміністрація (далі-ЗОВА) мотивує тим, що позивач перебував на виборній посаді у відповідній раді, а не у її виконавчому апараті. Скаржник вказує, що відповідно до постанови Верховної Ради України від 21.03.2024 № 3265-1Х «Про здійснення Запорізькою обласною військовою адміністрацією, начальником Запорізької обласної військової адміністрації повноважень, передбачених частиною третьою статті 10 та частиною третьою статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» голові ЗОВА, начальнику Запорізької обласної військової адміністрації надано право здійснення повноважень, передбачені частиною 3 статті 10 та частиною 3 статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану». Скаржник стверджує, що Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено право органу місцевого самоврядування достроково припиняти повноваження виборної посадової особи місцевого самоврядування, що водночас є виключними дискреційним повноваженням даного органу та не передбачає наявності переліку підстав чи причин для реалізації даного повноваження. Скаржник зазначає, що при прийнятті оскаржуваних розпоряджень голова обласної державної адміністрації, начальник обласної військової адміністрації діяв в межах наданих законом повноважень і у встановлений законом спосіб.

Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив про законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції і необхідність залишення його без змін, а апеляційних скарг без задоволення.

В судовому засіданні представники Запорізької обласної ради та представник Запорізької обласної військової адміністрації апеляційні скарги підтримали, просили такі задовольнити. Представники позивача щодо таких заперечили, просили залишити рішення суду першої інстанції без змін.

Згідно з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції, в межах доводів та вимог апеляційних скарг, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що рішення суду першої інстанції вимогам статті 242 КАС України не відповідає.

Так, з матеріалів справи судом першої інстанції встановлено, що рішенням Запорізької обласної ради №6 від 23.12.2020 «Про обрання заступника голови Запорізької обласної ради» ОСОБА_1 обраний заступником голови Запорізької обласної ради.

Згідно із розпорядження голови Запорізької обласної ради від 28.12.2020 №52-р «Про повноваження заступника голови Запорізької обласної ради» ОСОБА_1 приступив до виконання повноважень заступника голови Запорізької обласної ради з 29.12.2020.

Розпорядженням голови Запорізької обласної державної адміністрації, начальника Запорізької обласної військової адміністрації №2-ор-к від 03.04.2024 «Про дострокове припинення повноважень заступника голови Запорізької обласної ради ОСОБА_1 » з 14.05.2024 припинено достроково повноваження заступника голови Запорізької обласної ради ОСОБА_1 без припинення повноважень депутата Запорізької обласної ради та звільнено його з посади заступника голови Запорізької обласної ради 14.05.2024, що є першим робочим днем, наступним за днем закінчення відпустки. Відповідно до пункту 2 даного розпорядження визначено, що у разі настання обставин непрацездатності ОСОБА_1 або надання йому будь-яких видів відпусток, вважати датою звільнення його з посади заступника голови Запорізької обласної ради перший робочий день, наступний за днем закінчення тимчасової непрацездатності, зазначеним у документі про тимчасову непрацездатність або перший робочий день після закінчення відпустки.

Як це встановлено судом першої інстанції, у період з 18.03.2024 по 21.06.2024 включно ОСОБА_1 перебував на лікарняному, що підтверджується даними з електронного реєстру листків непрацездатності порталу електронних послуг Пенсійного фонду України.

Розпорядженням голови Запорізької обласної державної адміністрації, начальника Запорізької обласної військової адміністрації №84-ор-к від 24.06.2024 «Про визначення дати звільнення ОСОБА_1 та кінцевий розрахунок із ним» визначено вважати датою звільнення ОСОБА_1 з посади заступника голови Запорізької обласної ради перший робочий день, наступний за днем закінчення тимчасової непрацездатності - 24.06.2024.

Вважаючи рішення про дострокове припинення повноважень та звільнення протиправними, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції враховує такі підстави.

Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно частини четвертої статті 140 Конституції України органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Водночас засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР).

За частиною першою статті 45 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна в місті (у разі її створення), районна, обласна рада складається з депутатів, які обираються жителями відповідного села, селища, міста, району в місті, району, області на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

Відповідно до частин першої, другої статті 56 Закону № 280/97-ВР районна, районна у місті рада обирає заступника голови ради. Заступник голови районної, районної у місті (у разі її створення) ради, перший заступник, заступник голови обласної ради обираються відповідною радою в межах строку її повноважень з числа депутатів цієї ради шляхом таємного голосування і здійснюють свої повноваження до припинення ними повноважень депутата ради відповідного скликання, крім випадків дострокового припинення їх повноважень у порядку, встановленому частинами третьою та четвертою цієї статті.

Закон № 280/97-ВР визначає також порядок дострокового припинення повноважень заступника голови обласної ради.

Так, відповідно до частин третьої, четвертої статті 56 Закону № 280/97-ВР, повноваження заступника голови районної у місті, районної ради, першого заступника, заступника голови обласної ради можуть бути достроково припинені без припинення повноважень депутата відповідної ради за рішенням відповідної ради, що приймається шляхом таємного голосування. Питання про дострокове припинення їх повноважень може бути внесено на розгляд відповідної ради на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу ради або голови ради. Повноваження заступника голови районної у місті, районної ради, першого заступника, заступника голови обласної ради також вважаються достроково припиненими без припинення повноважень депутата відповідної ради в разі звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень заступника (першого заступника) голови ради. Зазначені повноваження заступника (першого заступника) голови ради припиняються з дня прийняття відповідною радою рішення, яким береться до відома зазначений факт.

Слід зауважити, Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», затвердженого Законом України від 24 лютого 2022 року № 2102-ІХ «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» (зі змінами) у зв`язку з військовою агресією російської федерації проти України з 24 лютого 2022 року в Україні введено воєнний стан, який неодноразово продовжувався та діє по цей час.

Так, Законом України «Про правовий режим воєнного стану змісту правового режиму воєнного стану» від 12.05.2015 № 389-VIII (далі - Закон № 389-VIII), визначено зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб.

Частинами першою-третьою статті 4 Закону №389-VIII регламентовано, що на територіях, на яких введено воєнний стан, для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян можуть утворюватися тимчасові державні органи - військові адміністрації.

Рішення про утворення військових адміністрацій приймається Президентом України за поданням обласних державних адміністрацій або військового командування.

Військові адміністрації населених пунктів утворюються в межах територій територіальних громад, у яких сільські, селищні, міські ради та/або їхні виконавчі органи, та/або сільські, селищні, міські голови не здійснюють покладені на них Конституцією та законами України повноваження, а також в інших випадках, передбачених цим Законом.

Військову адміністрацію населеного пункту (населених пунктів) очолює начальник, який призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України за пропозицією Генерального штабу Збройних Сил України або відповідної обласної державної адміністрації.

Водночас, Указом Президента України від 24.02.2022 № 68/2022 «Про утворення військовий адміністрацій» утворено на базі існуючих районних державних адміністрацій відповідні районні військові адміністрації.

У зв`язку з утворенням районних військових адміністрацій відповідні районні державні адміністрації та голови таких адміністрацій набувають статусу відповідних районних військових адміністрацій та начальників таких військових адміністрацій (пункт 2).

Відповідно до ч. 3 ст. 10 Закону № 389-VIII, у разі утворення обласної та/або районної військової адміністрації на період дії воєнного стану та протягом 30 днів після його припинення чи скасування, у разі тимчасової окупації або оточення адміністративного центру області або у разі прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України відповідного рішення, зокрема: 1) повноваження такої обласної та/або районної ради здійснюють відповідні обласні та районні військові адміністрації; 2) виконавчий апарат такої районної та обласної ради підпорядковується начальнику відповідної військової адміністрації; 3) відповідні районні та обласні ради не здійснюють свої повноваження; 6) призначення осіб на посади та звільнення з посад, які здійснюються начальником районної військової адміністрації, погоджуються з начальником відповідної обласної військової адміністрації; 7) начальник обласної військової адміністрації, начальник районної військової адміністрації за погодженням з начальником відповідної обласної військової адміністрації може увільняти від виконання посадових обов`язків працівників виконавчого апарату такої районної та/або обласної ради (для таких працівників оголошується простій або здійснюється їх переведення на рівнозначну чи нижчу посаду).

Частиною 4 ст. 10 Закону № 389-VIII визначено, що у разі прийняття Верховною Радою України рішення, передбаченого частиною другою або третьою цієї статті, начальник військової адміністрації, відповідна обласна та/або районна військова адміністрація здійснюють повноваження, передбачені відповідно частиною другою або третьою цієї статті, з дня набрання чинності зазначеним рішенням Верховної Ради України протягом строку, передбаченого цими частинами.

Слід зауважити, що згідно роз`яснень Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування щодо застосування окремих положень Закону України «Про правовий режим воєнного стану» затверджених протоколом № 112 від 07.02.2023 року щодо визначення конкретних дат початку здійснення районними та обласними військовими адміністраціями повноважень відповідних районних, обласних рад, то у разі звернення Президента України з поданням до Верховної Ради України, раніше утворені Президентом України районні та обласні військові адміністрації згідно з частиною четвертою статті 10 Закону мають здійснювати повноваження відповідних районних, обласних рад із дня набрання чинності рішеннями Верховної Ради України з даного питання. При цьому окремого рішення інших органів державної влади щодо початку здійснення районними військовими адміністраціями та обласною військовою адміністрацією таких повноважень не потребується. До їх здійснення вони приступають самостійно та під власну відповідальність.

Отже, законодавець наділив начальника військової адміністрації можливістю упорядкувати на період дії воєнного стану структуру виконавчих органів ради та водночас вирішувати питання зайнятості працівників: переведення таких на рівнозначні або ж нижчі посади, або ж оголосивши простій, здійснити оплату праці, відповідно до ст. 113 КЗпПУ.

Так, 21.03.2024 Верховною Радою України було прийнято Постанову № 3625-IX «Про здійснення Запорізькою обласною військовою адміністрацією, начальником Запорізької обласної військової адміністрації повноважень, передбачених частиною третьою статті 10 та частиною третьою статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану».

Згідно вказаної Постанови, на період дії воєнного стану в Україні та протягом 30 днів після його припинення чи скасування Запорізька обласна військова адміністрація, начальник Запорізької обласної військової адміністрації, крім повноважень, віднесених Законом України «Про правовий режим воєнного стану» до компетенції обласної військової адміністрації, начальника обласної військової адміністрації, здійснюють також повноваження, передбачені частиною третьою статті 10 та частиною третьою статті 15 зазначеного Закону.

З наведеного вище правового регулювання можна дійти висновку, що питання про дострокове припинення повноважень заступника голови обласної ради без припинення повноважень депутата ради, яке до прийняття 21.03.2024 Верховною Радою України Постанови № 3625-IX «Про здійснення Запорізькою обласною військовою адміністрацією, начальником Запорізької обласної військової адміністрації повноважень, передбачених частиною третьою статті 10 та частиною третьою статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» вирішувалось за рішенням обласної ради шляхом таємного голосування, після ж прийняття цієї Постанови перейшло до повноважень начальника Запорізької обласної військової адміністрації, який, також, здійснює повноваження відповідної обласної ради. Виконавчий апарат такої обласної ради підпорядковується начальнику відповідної військової адміністрації.

Суд першої інстанції, проаналізувавши вимоги ч.1 ст.20 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 №2493-ІІІ (далі-Закон №2493-ІІІ), якою визначено, що крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», цим та іншими законами України, а також, зокрема, у разі порушення посадовою особою місцевого самоврядування статей 5, 11, 12, 18 цього Закону, дійшов висновку, що заступник голови обласної ради є посадовою особою місцевого самоврядування та обирається радою з числа її депутатів на строк повноважень ради та може бути звільнений з посади достроково за рішенням ради, що зумовлює припинення його служби в органі місцевого самоврядування, з чим погоджується суд апеляційної інстанції.

Разом з тим, задовольняючи позов суд першої інстанції виходив з того, що оскільки посада позивача входила до складу виконавчого апарату Запорізької обласної ради, то до такої категорії осіб обласної ради як працівник виконавчого апарату начальником обласної військової адміністрації може бути вирішено питання виключно про увільнення від виконання посадових обов`язків з оголошенням простою або переведення на рівнозначну чи нижчу посаду, оскільки під увільненням від роботи слід розуміти тимчасове припинення працівником обов`язків із збереженням місця роботи, що не було дотримано начальником Запорізької обласної військової адміністрації.

Суд апеляційної інстанції враховуючи аргументи апеляційних скарг, чинне законодавство, що регулює спірні правовідносини, вважає такі висновки суду першої інстанції помилковими з огляду на таке.

Згідно ч.1 статті 2 Закону № 2493-III, посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

За приписами ст. 3 Закону № 2493-III, посадами в органах місцевого самоврядування є: виборні посади, на які особи обираються на місцевих виборах; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

За частиною першою статті 10 Закону № 2493-III прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється: на посаду голови та заступників голови районної, районної у місті, обласної ради, заступника міського голови - секретаря Київської міської ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови постійної комісії з питань бюджету обласної, Київської та Севастопольської міських рад шляхом обрання відповідною радою; на посади керівника секретаріату (керуючого справами) районної, обласної ради, керуючого справами виконавчого апарату обласних і районних рад, керівників відділів, управлінь та інших працівників органів місцевого самоврядування шляхом призначення відповідно сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

За частинами першою та другою статті 7 Закону № 2493-III правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування визначається Конституцією України, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», цим та іншими законами України.

Відповідно до частини другої статті 6 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутат місцевої ради, обраний секретарем сільської, селищної, міської ради, головою, заступником голови районної, обласної, районної у місті ради, працює у відповідній раді на постійній основі і не може суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, у тому числі на громадських засадах (за винятком викладацької, наукової та творчої у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток, якщо інше не передбачено законом.

Статтею 43 Закону № 280/97-ВР, передбачено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються, зокрема, такі питання: обрання голови ради, відповідно заступника голови районної ради та першого заступника, заступника голови обласної ради, звільнення їх з посади; затвердження за пропозицією голови ради структури виконавчого апарату ради, його чисельності, встановленої відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, витрат на утримання ради та її виконавчого комітету;

Частиною 11 статті 46 Закону № 280/97-ВР регламентовано, що сесію районної у місті, районної, обласної ради відкриває і веде голова ради або відповідно заступник голови районної у місті, районної ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради.

Водночас, частиною 6 статті 55 Закону № 280/97-ВР визначено, що голова районної, обласної, районної у місті ради 2) забезпечує підготовку сесій ради і питань, що вносяться на її розгляд, доведення рішень ради до виконавців, організує контроль за їх виконанням; 3) представляє раді кандидатури для обрання на посаду відповідно заступника голови районної, районної у місті ради чи першого заступника, заступника голови обласної ради; вносить на затвердження ради пропозиції щодо структури органів ради, її виконавчого апарату, витрат на їх утримання; 9) призначає і звільняє керівників та інших працівників структурних підрозділів виконавчого апарату ради; 10) здійснює керівництво виконавчим апаратом рад.

Відповідно до статі 58 Закону № 280/97-ВР, виконавчий апарат районної, обласної ради забезпечує здійснення радою повноважень, наданих їй Конституцією України, цим та іншими законами (ч.1). Виконавчий апарат ради здійснює організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів, сприяє здійсненню відповідною радою взаємодії і зв`язку з територіальними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами та посадовими особами місцевого самоврядування. Виконавчий апарат ради забезпечує виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів, прийнятих відповідною радою, якщо рішенням цієї ради повноваження щодо забезпечення виконання заходів з відстеження результативності цих регуляторних актів не делеговано відповідним місцевим державним адміністраціям (ч.2). Виконавчий апарат ради утворюється відповідною радою. Його структура, чисельність, визначена відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, та витрати на утримання встановлюються радою за поданням її голови (ч.3). Виконавчий апарат ради за посадою очолює голова відповідної ради (ч.4).

Аналізуючи вищенаведені законодавчі норми колегія суду доходить висновку, що голова обласної ради, а за його відсутності перший заступник чи заступник голови обласної ради відкриває і веде сесію ради, яка за пропозицією голови ради, зокрема, затверджує структуру виконавчого апарату ради, його чисельність.

Водночас, голова обласної ради за посадою очолює та здійснюючи керівництво виконавчим апаратом ради, призначає і звільняє керівників та інших працівників структурних підрозділів виконавчого апарату ради, а за його відсутності на підставі розпорядження голови обласної ради керівництво виконавчим апаратом ради здійснює перший заступник ради, а в разі його відсутності заступник обласної ради, що відповідно знайшло своє відображення у Положенні про виконавчий апарат ЗОР, який затверджений рішенням ради від 25.02.2016 №39.

Отже, оскільки посада заступника голови обласної ради на яку був обраний позивач, входить до структури виконавчого апарату ЗОР, оскільки саме радою встановлено як структуру, так і її чисельність згідно до ч.3 ст.58 Закону № 280/97-ВР, то позивач не лише за посадою входив до складу виконавчого апарату ради, а й у випадку передбаченому законом та в межах повноважень міг здійснювати і керівництво таким апаратом ЗОР.

Так, посада, яку займав позивач віднесена до Штатного розпису виконавчого апарату ЗОР на 2024 рік, як це затверджено розпорядженням голови ЗОР від 29.12.2023 №67-р.

Проте, суд апеляційної інстанції зауважує, що виконавчий апарат ЗОР наповнювався як у спосіб виборний, в тому числі посади голови, першого заступника і заступника ради, що віднесено до компетенції ради на її пленарних засіданнях так і у спосіб призначення на посади керівника секретаріату (керуючого справами) обласної ради, керуючого справами виконавчого апарату обласної ради, керівників структурних підрозділів виконавчого апарату ради так і інших працівників таких структурних підрозділів, що віднесено до компетенції голови ради.

Зі змісту вищезгаданих норм Закону № 280/97-ВР та Закону № 389-VIII, водночас, можна дійти висновку, що дострокове припинення повноважень заступника голови ради реалізується прийняттям рішення відповідною радою (у спірному випадку начальником обласної військової адміністрації). Таке звільнення не вимагає обґрунтування підстав прийняття відповідного рішення, а відтак у даному випадку на позивача не поширюються загальні вимоги щодо трудового законодавства в частині наведення мотивів звільнення, передбачених КЗпП України.

В судовому засіданні суду апеляційної інстанції представники відповідача пояснили, що оскільки від початку повномаштабної війни депутати ЗОР збирались на пленарні засідання ради лише у березні 2022 року, що створило проблеми в управлінні, натомість як вбачається з матеріалів справи заробітна плата позивачу нараховувалась станом по липень 2024 року, що стало надмірним тягарем для бюджету в умовах воєнного стану, а відтак задля економії коштів бюджету обласної ради начальником обласної військової адміністрації було прийнято рішення, зокрема, про дострокове припинення повноважень першого заступника та заступника ЗОР. Також зазначили, що виконавчий апарат ради продовжує працювати.

Зазначені пояснення підтверджуються долученими письмовими доказами, в тому числі отриманими з сайту ЗОР.

Тож суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що повноваження щодо прийняття рішень про дострокове припинення повноважень заступника голови обласної ради у випадках, передбачених Законом № 280/97-ВР, є дискреційними, а тому адміністративний суд при розгляді таких справ не може здійснювати перевірку роботи заступника голови обласної ради, як і не може переоцінювати позицію (волевиявлення) начальника обласної військової адміністрації щодо необхідності дострокового припинення повноважень заступника голови обласної ради.

Водночас, як зазначалося вище, здійснення таких дискреційних повноважень, як звільнення, в рамках встановленої процедури дострокового припинення повноважень заступника голови обласної ради, має відбуватися з дотриманням критеріїв правової (справедливої) процедури, як складової принципу верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України) і принципу законності (частина друга статті 19 Конституції України).

Обмеженість такої перевірки означає те, що адміністративний суд, оцінюючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність, закріпленим частиною другою статті 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Відповідно до пункту 8 частини шостої статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» начальник військової адміністрації видає накази та розпорядження у межах своїх повноважень, які мають таку ж юридичну силу, що і рішення відповідної ради (рад).

Не вдаючись до переоцінки позиції начальника обласної військової адміністрації, який прийняв рішення про необхідність дострокового припинення повноважень заступника голови обласної ради Фукси Г.Г., суд апеляційної інстанції при розгляді цієї справи, беручи до уваги застосовані відповідачем підстави дострокового припинення повноважень позивача, надає оцінку повноваженням відповідача щодо прийняття оскарженого рішення, а також процедурі, яка супроводжувала його ухвалення.

Отже, спірне рішення відповідача повинно бути перевірено адміністративним судом на предмет законності та легітимності, а не доцільності його прийняття.

У контексті спірних правовідносин, які виникли у зв`язку із прийняттям рішення про дострокове припинення повноважень заступника голови Запорізької обласної ради ОСОБА_1 колегія суддів зауважує, що оскільки вказана посада є виборною та прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень заступника голови обласної ради належить до виключних повноважень обласної ради, хоч Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» не містить посилань на підстави для дострокового припинення повноважень заступника голови обласної ради за рішенням відповідної ради або на необхідність створення обов`язкових передумов для прийняття цього рішення, відтак, з урахуванням Закону України «Про правовий режим воєнного стану», постанови Верховною Радою України від 21.03.2024 № 3625-IX, повноваження голови обласної адміністрації, начальника обласної військової адміністрації щодо дострокового припинення повноважень заступника обласної ради є дискреційними, а тому суд не має права втручатися у внутрішню компетенцію суб`єкта публічного права і не може надавати оцінки його мотивам, з яких він виходив, приймаючи відповідне рішення.

Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 12 вересня 2019 року у справі №657/268/15-а, Великої Палати Верховного Суду щодо дискреційних повноважень органів місцевого самоврядування, викладеною у постанові від 27 березня 2019 року у справі №688/3487/16-а та у постанові Верховного Суду від 22 листопада 2021 року у справі №1.380.2019.005671.

Таким чином, начальник ЗОВА тимчасово здійснюючи повноваження ЗОР у відповідності до нормативного регулювання реалізував такі дискреційні повноваження шляхом прийняття розпорядження від 03.04.2024 за №2-ор-к «Про дострокове припинення повноважень заступника голови Запорізької обласної ради ОСОБА_1 » та розпорядження від 24.06.2024 за №84-ор-к «Про визначення дати звільнення ОСОБА_1 та кінцевий розрахунок із ним».

Крім того, слушними є доводи апеляційної скарги Запорізької обласної ради, які також були викладені і у відзиві на позовну заяву, що повноваження (права та обов`язки) виконавчого апарату обласної ради та заступника голови обласної ради регулюються різними нормами Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та мають різну правову природу.

Так, статтею 10 Закону № 2493-III визначено, що прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється: на посаду голови та заступників голови районної, районної у місті, обласної ради, голови постійної комісії з питань бюджету обласної, шляхом обрання відповідною радою; водночас, на посади керівника секретаріату (керуючого справами) обласної ради, керуючого справами виконавчого апарату обласної ради, керівників відділів, управлінь та інших працівників органів місцевого самоврядування шляхом призначення головою обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України. Проведення конкурсу, випробування та стажування при прийнятті на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється в порядку, визначеному законодавством України про державну службу.

З наведеного вище нормативного регулювання колегія суддів доходить висновку, що на посади в органах місцевого самоврядування, які заміщуються шляхом проведення конкурсу чи за іншою процедурою, передбаченою чинним законодавством, поширюються положення Закону України «Про державну службу».

Натомість, позивач був обраний на посаду заступника голови Запорізької обласної ради, а тому виходячи з порядку та процедури його призначення на посаду, така відноситься до виборних посад, правове регулювання яких передбачене ст. 56 Закону 280/97-ВР.

Щодо висновків суду першої інстанції про необхідність оголошення простою чи переведення позивача на рівнозначну чи нижчу посаду суд апеляційної інстанції зазначає таке.

Так, пунктом 7 частини 3 статті 10 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» передбачено, що начальник обласної військової адміністрації, начальник районної військової адміністрації за погодженням з начальником відповідної обласної військової адміністрації може увільняти від виконання посадових обов`язків працівників виконавчого апарату такої районної та/або обласної ради (для таких працівників оголошується простій або здійснюється їх переведення на рівнозначну чи нижчу посаду).

Слід зауважити, що увільнення від роботи (посади) це тимчасове припинення виконання працівником трудових обов`язків зі збереженням місця роботи, посади і середнього заробітку.

Відповідно до ст. 34 КЗпП України, простій - це зупинення роботи, викликане відсутністю організаційних або технічних умов, необхідних для виконання роботи, невідворотною силою або іншими обставинами. У разі простою працівники можуть бути переведені за їх згодою з урахуванням спеціальності і кваліфікації на іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації на весь час простою або на інше підприємство, в установу, організацію, але в тій самій місцевості на строк до одного місяця.

Водночас, приписами ст.2 Закону України «Про державну службу» визначено, що рівнозначна посада це посада державної служби, що належить до однієї групи оплати праці з урахуванням юрисдикції державного органу.

Отже, рівнозначність посад визначено саме для категорії посад державних службовців, які в даному випадку є працівниками виконавчого апарату Запорізької обласної ради, призначених за результатами конкурсу чи за іншою процедурою, передбаченою чинним законодавством. Слід зауважити, що питання переведення можливе виключно за згодою таких працівників.

Проте, як це передбачено ч.1 ст.3 Закону України «Про організацію трудових відносини в умовах воєнного стану» від 15.03.22 №2136-ІХ, у період дії воєнного стану роботодавець має право перевести працівника на іншу роботу, не обумовлену трудовим договором, без його згоди (крім переведення на роботу в іншу місцевість, на території якої тривають активні бойові дії), якщо така робота не протипоказана працівникові за станом здоров`я, лише для відвернення або ліквідації наслідків бойових дій, а також інших обставин, що ставлять або можуть становити загрозу життю чи нормальним життєвим умовам людей, з оплатою праці за виконану роботу не нижче середньої заробітної плати за попередньою роботою.

Також згідно ч. 2 ст.3 цього закону, у період дії воєнного стану повідомлення працівника про зміну істотних умов праці та зміну умов оплати праці, передбачених частиною третьою статті 32 та статтею 103 Кодексу законів про працю України, здійснюється не пізніш як до запровадження таких умов.

Отже питання увільнення чи переведення на іншу посаду з врахуванням приписів чинного законодавства, що регулює спірні правовідносини не може бути застосоване до позивача, оскільки він займав посаду обрану та така не відноситься до посад державної служби, як посада за трудовим договором. Водночас начальник військової адміністрації в питанні звільненні позивача на час прийняття спірних розпоряджень, не виступав для позивача роботодавцем.

З аналізу норм чинного законодавства суд апеляційної інстанції доходить висновку, що хоч і посада заступника голови ЗОР була віднесена до виконавчого апарату згідно штатного розпису ЗОР, проте така посада була виборною, і оскільки повноваження за посадою припинялись радою на пленарному засіданні, а з врахуванням чинного законодавства на час дії воєнного стану такі повноваження ЗОР перейшли до начальника ЗОВА, а відтак прийняті ним розпорядження щодо позивача є такими, що узгоджуються як з вимогами закону так і з повноваженнями наданими такому за посадою.

Крім того суд апеляційної інстанції зауважує, що Законом № 280/97-ВР передбачене саме обрання та припинення повноважень за посадою заступника голови обласної ради, а не призначення, подальшу можливість переведення та звільнення; такі категорії відмінні за своєю правовою природою, а відтак увільнення від виконання посадових обов`язків з оголошенням простою або переведення на рівнозначну чи нижчу посаду не може бути застосоване до позивача, що спростовує висновки суду першої інстанції, на підставі яких суд задовольни вимоги позивача.

Інші позовні вимоги є похідними від первісної вищенаведеної позовної вимоги, тому в їх задоволенні також слід відмовити.

Статтею 77 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до частини 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

За встановлених обставин, надаючи правову оцінку аргументам сторін, в обсязі встановлених у цій справі фактичних обставин, враховуючи їхній зміст та юридичну природу, зважаючи на висловлену Верховним Судом правову позицію у такій категорії справ, суд апеляційної інстанції доходить висновку, що суд першої інстанції, неправильно застосувавши норм матеріального права, ототожнивши посади заступника голови обласної ради та інших працівників виконавчого апарату, дійшов помилкового висновку про невідповідність оскаржуваних рішень критеріям, що визначені ч. 2 ст. 2 КАС України, що спростовано при розгляді апеляційних скарг судом апеляційної інстанції та має наслідком відмови у позові.

Частиною 2 статті 6 КАС України та статтею 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.

У пункті 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

З огляду на викладене, враховуючи положення статті 317 КАС України, прецеденту практику ЄСПЛ, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що суд першої інстанції при винесені оскаржуваного рішення неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи, висновки суду першої інстанції обставинам справи не відповідають, що має наслідком скасування рішення суду першої інстанції.

Керуючись статтями 241, 243, 245, 308, 310, 317, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційні скарги Запорізької обласної ради та Запорізької обласної військової адміністрації задовольнити.

Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2024 року у справі №140/7725/24 скасувати та в позові відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя Т. І. Шинкар
судді Л. П. Іщук
І. М. Обрізко
Повне судове рішення оформлене суддею-доповідачем 05.02.2025 згідно з ч.3 ст.321 КАС України.