Справа № 320/11439/22
Суддя: Загороднюк А.Г.
Дата ухвалення: 2025-02-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 лютого 2025 року

м. Київ

справа № 320/11439/22

адміністративне провадження № К/990/22317/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Кашпур О.В., Соколова В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Київської обласної прокуратури на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27 січня 2023 року (суддя: Журавель В.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2023 року (судді: Бєлової Л.В., Аліменка В.О., Черпіцької Л.Т.) у справі за адміністративним позовом керівника Бучанської окружної прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до Комунального підприємства «Управління житлово-комунального господарства «Ірпінь» Ірпінської міської ради, третя особа: Ірпінська міська рада, про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

26 листопада 2022 року керівник Бучанської окружної прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Київській області (далі - позивач, ГУ ДСНС у Київській області) звернувся до суду з позовом до Комунального підприємства «Управління житлово-комунального господарства «Ірпінь» Ірпінської міської ради (далі - відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору Ірпінська міська рада (далі - третя особа), з вимогами:

- визнати протиправною бездіяльність Комунального підприємства «Управління житлово-комунального господарства «Ірпінь» Ірпінська міська рада щодо невжиття заходів з належного утримання захисної споруди - сховища (протирадіаційного укриття) №164034;

- зобов`язати Комунальне підприємство «Управління житлово-комунального господарства «Ірпінь» Ірпінської міської ради привести у стан готовності захисну споруду №164034, розташовану за адресою: Київська область, м. Ірпінь, вул. Шевченка, 5, з метою використання її за призначенням у відповідності до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09 липня 2018 року.

На обґрунтування позовних вимог зазначено, що в ході реалізації функцій прокуратури встановлено, що захисна споруда цивільного захисту - сховище (протирадіаційне укриття) №164034, що розташоване за адресою: Київська область, м. Ірпінь, вул. Шевченка, 5, перебуває в неготовому до використання за призначенням стані, про що свідчить акти оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту №164034 від 12 червня 2019 року та від 18 вересня 2020 року, на фоні військової агресії з боку російської федерації, через що вказане сховище не здатне забезпечити захист цивільного населення та у разі використання за призначенням створює загрозу для життя та здоров`я людей.

Балансоутримувач - КП «Управління житлово-комунального господарства «Ірпінь» Ірпінської міської ради упродовж тривалого проміжку часу не вживає відповідних заходів з метою усунення зафіксованих порушень та приведення захисної споруди у стан, придатний до готовності.

Водночас ГУ ДСНС у Київській області, як спеціально уповноважений державою орган, знаючи про триваюче порушення КП Управління житлово-комунального господарства «Ірпінь» Ірпінської міської ради щодо ігнорування вимог по приведенню сховища (протирадіаційного укриття) №164034 у відповідність до наказу Міністерства внутрішніх справ України №579, відповідних заходів для усунення порушення, не вживає.

У зв`язку з цим, у прокуратури виникло право і обов`язок вжити заходів з представництва інтересів держави в суді, враховуючи обізнаність позивача про порушення інтересів держави, а також беручи до уваги характер наданих на запити прокуратури відповідей, наявний виключний випадок, за якого порушення відповідачем інтересів держави супроводжуються неналежним виконанням уповноваженим органом функцій щодо їх захисту.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2022 року позовну заяву керівника Бучанської окружної прокуратури Київської області в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Київській області залишено без руху та запропоновано усунути її недоліки шляхом подання до суду:

- нормативно-правового обґрунтування щодо наявності законодавчо визначених підстав для звернення Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Київській області та, як наслідок, і прокурора саме з таким предметом позову;

- доказів звернення прокурора до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері для здійснення проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, як то передбачено постановою Кабінету Міністрів України;

- доказів відмови у проведенні планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) у межах даного предмету спору ( у тому числі до уведення воєнного стану);

- доказів звернення до Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Київській області з вимогою подати відповідний позов та докази відмови суб`єкта публічного права вчинити такі дії;

- внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 КК України (службова недбалість); вироку суду щодо службових осіб; доказів накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснюють встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо або повідомити про причини і підстави невчинення таких дій.

13 січня 2023 року до суду надійшли документи в.о. керівника Бучанської окружної прокуратури Київської області на усунення недоліків позовної заяви.

На виконання ухвали суду в.о. керівника Бучанської окружної прокуратури надав пояснення, в яких зазначив, що подання цього позову обумовлено бездіяльністю ГУ ДСНС у Київській області. Зокрема, цей орган, як уповноважений у сфері цивільного захисту, не вжив необхідних заходів для зобов`язання балансоутримувача привести відповідну захисну споруду у стан готовності до використання.

Він наголосив, що відповідно до приписів Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, ДСНС здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням.

Крім того, ДСНС уповноважена складати акти перевірок, видавати приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки. У разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, цей орган має право звертатися безпосередньо або через свої територіальні підрозділи до адміністративного суду з вимогою про застосування заходів реагування. Зокрема, йдеться про повне або часткове зупинення діяльності підприємств, окремих виробництв, експлуатації будівель, споруд, об`єктів, агрегатів, механізмів, устаткування, а також припинення проведення будівельно-монтажних робіт, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції тощо - до моменту повного усунення порушень.

Таким чином, органи ДСНС, виконуючи наглядову (контролюючу) функцію, у разі виявлення порушень мають право звертатися до суду в порядку адміністративного судочинства. Оскільки саме ДСНС здійснює контроль за готовністю захисних споруд до використання за призначенням, а ГУ ДСНС у Київській області, достеменно знаючи про тривале ігнорування відповідачем вимог щодо приведення сховища №164034 у відповідність до наказу Міністерства внутрішніх справ України №579, не вжило достатніх та ефективних заходів реагування, Бучанська окружна прокуратура подала цей позов в інтересах ГУ ДСНС у Київській області.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 27 січня 2023 року позовну заяву керівника Бучанської окружної прокуратури Київської області в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Київській області повернуто на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (через відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави).

Суд першої інстанції зазначив, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Будь-яке розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не узгоджується з принципом змагальності, закріпленим у пункті 4 частини другої статті 129 Конституції України.

Таке представництво допускається, зокрема, у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо їх захист не здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такому випадку прокурор повинен самостійно визначити, в чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтувати необхідність їх захисту, а також зазначити орган, уповноважений державою на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах. Водночас прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави.

Відповідно до обґрунтувань позовної заяви та заяви про усунення недоліків, подання позову керівником Бучанської окружної прокуратури пов`язане з тим, що ГУ ДСНС у Київській області тривалий час не вживає передбачених законодавством заходів щодо спонукання підприємства до приведення захисної споруди цивільного захисту №164034 у належний до використання стан. Тобто прокурор визначив ГУ ДСНС у Київській області як компетентний орган у цих правовідносинах.

Однак, відповідно до Кодексу цивільного захисту України, звернення суб`єкта владних повноважень до адміністративного суду допускається лише у випадках, передбачених законом. ГУ ДСНС у Київській області уповноважене звертатися до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 Кодексу цивільного захисту України).

Таким чином, орган, визначений прокурором як позивач, не наділений правом звертатися до адміністративного суду із заявленим позовом, що свідчить про відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави у цьому випадку.

На підставі наведеного, суд першої інстанції дійшов висновку, що керівник Бучанської окружної прокуратури Київської області не довів наявності правових підстав для подання цього позову в інтересах ГУ ДСНС у Київській області, що стало підставою для його повернення.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2023 року апеляційну скаргу керівника Бучанської окружної прокуратури Київської області залишено без задоволення, а ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27 січня 2023 року - без змін.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Київська обласна прокуратура, не погоджуючись з судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій покликається на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права під час прийняття оскаржуваних судових рішень.

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано положення чинної на момент пред`явлення позову редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України (від 29 жовтня 2022 року) в поєднанні з нормами частин третьої, четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Зокрема, скаржник указує, що судами обох інстанцій проігноровано той факт, що положення статті 67 Кодексу цивільного захисту України було виключено із зазначеного Кодексу на підставі Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21 квітня 2022 року № 2228-ІХ (набрав чинності 16 червня 2022 року), та одночасно цим же Законом Кодекс доповнено статтею 17-1, якою визначено повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту та його територіальних органів, зокрема, ГУ ДСНС України у Київській області.

Також судами попередніх інстанцій не враховано, що Законом України № 2655-ІХ від 06 жовтня 2022 року «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», який набрав чинності 29 жовтня 2022 року, до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України внесено зміни, які передбачають право центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальних органів, у тому числі ГУ ДСНС України у Київській області, звертатися до адміністративного суду з інших підстав, визначених законом. Скаржник зазначає, що таке право прямо передбачене статтею 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Крім того, скаржник указує, судами першої та апеляційної інстанцій прийнято оскаржувані судові рішення без урахування правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16 за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 в інтересах держави в особі ГУ ДСУНС у Харківській області про зобов`язання відповідача привести захисну споруду цивільного захисту (сховище) № 78600 у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення). У справі № 820/4717/16 Велика Палата Верховного Суду підкреслила, що спірні правовідносини обумовлені реалізацією прокурором передбачених КАС України та Законом України «Про прокуратуру» повноважень щодо захисту інтересів держави і спрямовані на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для збереження їх життя та здоров`я в разі військової агресії.

З огляду на викладене, скаржник просить скасувати оскаржувані судові рішення та передати справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Позиція інших учасників справи

Відповідач відзив на касаційну скаргу не подавав, що відповідно до приписів частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не перешкоджає касаційному перегляду справи.

Ірпінська міська рада (третя особа) заперечила проти доводів касаційної скарги Київської обласної прокуратури, просила залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін, уважаючи їх законними та обґрунтованими.

Київська обласна прокуратура подала додаткові пояснення, в яких наполягала на обґрунтованості доводів поданої нею касаційної скарги.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 11 липня 2023 року (судді: Загороднюк А.Г., Кашпур О.В., Калашнікова О.В.) визнано поважними причини пропуску Київською обласною прокуратурою строку на касаційне оскарження ухвали Київського окружного адміністративного суду від 27 січня 2023 року та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2023 року та поновлено цей строк; відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Київської обласної прокуратури на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27 січня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2023 року у справі №320/11439/22.

Указаною ухвалою витребувано з Київського окружного адміністративного суду справу №320/11439/22.

Ухвалою Верховного Суду (суддя: Загороднюк А.Г.) від 08 листопада 2023 року повторно витребувано з Київського окружного адміністративного суду матеріали адміністративної справи №320/11439/22.

25 січня 2024 року до Верховного Суду надійшли матеріали адміністративної справи №320/11439/22.

Розпорядженням від 03 лютого 2025 року №118/0/78-25 заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 03 лютого 2025 року визначено склад колегії суддів: Загороднюк А.Г. (головуючий суддя), Кашпур О.В., Соколов В.М.

Ухвалою Верховного Суду (суддя: Загороднюк А.Г.) від 05 лютого 2025 року призначено справу до розгляду.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 06 лютого 2025 року (судді: Загороднюк А.Г., Кашпур О.В., Соколов В.М.) відмовлено в задоволенні клопотання заступника Генерального прокурора про зупинення провадження у справі №320/11439/22.

Джерела права та акти їхнього застосування

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини першої статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.

Згідно з частинами другою статті 46 КАС України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.

Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом (частина четверта статті 46 КАС України).

Частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Повноваження прокурора у спірних правовідносинах, визначено, зокрема Конституцією України, Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі -Закон №1697-VII).

Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України обумовлено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частиною першою статті 23 Закону №1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

При цьому положеннями частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII закріплено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Позиція Верховного Суду

Вирішуючи питання про обґрунтованість доводів касаційної скарги, Суд виходить з такого.

Із змісту частини третьої статті 23 Закону №1697-VII випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому, прокурор, звертаючись із позовною заяву та обґрунтовуючи підстави звернення до суду через протиправність «не здійснення захисту» суб`єктом владних повноважень або «неналежність» такого захисту повинен навести не лише свою суб`єктивну думку щодо «не здійснення захисту» або «неналежність» такого захисту але й підтвердити це для суду відповідними доказами (тобто таким обставинам повинна бути надана юридична оцінка). Як приклад, притягнення керівника суб`єкта владних повноважень до юридичної відповідальності за протиправне «не здійснення захисту» суб`єктом владних повноважень або «неналежність» такого захисту.

Крім того, у пункті 3 частини першої статті 131-1 Конституції України наголошено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках.

Тобто прокурор може звертатися в інтересах держави, в особі визначеного ним суб`єкта владних повноважень, в особливих, поодиноких ситуаціях, як виняток із загальних правил. У кожному такому виключному випадку прокурор повинен довести, що на момент звернення до суду із позовом суб`єкт владних повноважень, в інтересах якого звертається прокурор, не міг зробити це самостійно.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор у виключних випадках може виконувати субсидіарну роль, замінючи в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом та чи є обґрунтованими підстави для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі №806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18.

З матеріалів справи вбачається, що звернення керівника Бучанської окружної прокуратури Київської області до суду з цим позовом обґрунтовано бездіяльністю ГУ ДСНС у Київській області, яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання.

У позовній заяві прокурор зазначив, що ГУ ДСНС у Київській області, яке мало би бути позивачем у цій справі, не виконує своїх функцій та, відповідно, не здійснює захисту інтересів держави, а тому з вказаним позовом звертається саме прокурор в інтересах ГУ ДСНС у Київській області як позивача у цій справі.

У контексті наведеного першочергового значення набуває питання, чи наділено ГУ ДСНС у Київській області належним обсягом компетенції, що дозволяє йому набути статусу позивача у цій справі.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно із пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі - Порядок №138), балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку №138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку №138).

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 (далі - Положення №1052) Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

За пунктом 3 Положення №1052 основним завданнями ДСНС, зокрема є реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Повноваження ДСНС як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту визначені статтею 17-1 Кодексу цивільного захисту України.

Законом України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», який набрав чинності 29 жовтня 2022 року, внесено зміни до Кодексу цивільного захисту України.

Пунктом 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ встановлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

На відміну від попередньої редакції Кодексу цивільного захисту України, якою було передбачено право Державної служби України з надзвичайних ситуацій, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець розширив перелік випадків, за яких Державна служба з надзвичайних ситуацій має право на звернення до суду.

Зокрема, пунктом 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ визначено право Державної служби України з надзвичайних ситуацій на звернення до суду з підстав:

допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»),

та з інших підстав, визначених законом.

Заявник касаційної скарги обґрунтовує свою позицію тим, що формулювання «з інших підстав, визначених законом» в нормі пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ дає підстави вважати, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, має право звертатися до суду з вимогами про вжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан захисної споруди цивільного захисту.

Водночас Верховний Суд вважає такі доводи скаржника помилковими, оскільки Державна служба України з надзвичайних ситуацій, як суб`єкт владних повноважень, при застосуванні своєї компетенції, має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом.

Натомість, ні положеннями Кодексу цивільного захисту України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення Державної служби України з надзвичайних ситуацій до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 24 січня 2025 року у справі №400/9970/23.

Крім того, у постанові від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23, Верховний Суд, аналізуючи положення пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ, підкреслив, що коло правовідносин, у яких територіальний орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого Державна служба України з надзвичайних ситуацій може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності Державна служба України з надзвичайних ситуацій може набути статусу позивача.

Проаналізувавши чинне законодавство щодо обсягу повноважень Державної служби України з надзвичайних ситуацій, Верховний Суд у зазначеній постанові дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив Державну службу України з надзвичайних ситуацій правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

З огляду на викладене, Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту у якості позивача.

Відповідно, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, визначив орган, в інтересах якого подано позов, який не має права на таке звернення.

Згідно з пунктом 7 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Таким чином, суди попередніх інстанції, з`ясувавши, що керівник Бучанської окружної прокуратури Київської області в особі ГУ ДСНС у Київській області не має права на звернення до суду цим позовом, дійшли обґрунтованого висновку про наявність підстав для його повернення.

Посилання скаржника на те, що судами першої та апеляційної інстанцій не враховано правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16 за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 в інтересах держави в особі ГУ ДСУНС у Харківській області про зобов`язання відповідача привести захисну споруду цивільного захисту (сховище) № 78600 у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення) Суд вважає помилковим, з огляду на таке.

По-перше, як слідує з ухвали Верховного Суду від 29 листопада 2018 року у справі № 820/4717/16, на яку посилається скаржник, та постанови Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у цій же справі, вказаний спір був переданий на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України - через оскарження судового рішення з підстав порушення правил предметної підсудності.

Велика Палата Верховного Суду, розглянувши справу погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

По-друге, Велика Палата Верховного Суду розглянула касаційну скаргу в межах касаційного оскарження, яке не охоплювало спірність підстав звернення прокурора в інтересах держави.

По-третє, на момент звернення прокурора із позовом в інтересах держави у справі № 820/4717/16, діяльність органів прокуратури була врегульована розділом VII (статті 121 - 123) Конституції України (на час подання цього позову розділом VIIІ, стаття 131-1) та статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», яка відмінна від діючої редакції цієї статті, на момент звернення прокурора із цим позовом.

Також необхідно зазначити, що правова позиція у справі № 820/4717/16 була сформована Великою Палатою Верховного Суду з урахуванням положень статті 67 Кодексу цивільного захисту України, яка на час звернення з цим позовом утратила чинність на підставі Закону України від 21 квітня 2022 року №2228-IX.

Крім того, обставини справи № 820/4717/16 (проведення органами ДСНС перевірки, внесення позивачу припису, накладення адміністративного штрафу, невиконання відповідачем вимог припису) є відмінними від обставин цієї справи.

Таким чином фактичні обставини у справі № 820/4717/16 та їх нормативне регулювання є відмінними від цієї справи, а тому і висновки суду у справі № 820/4717/16 не є релевантними до цієї справи.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу - без задоволення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Зважаючи на викладене, Верховний Суд уважає за необхідне касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Судові витрати

З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Київської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27 січня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2023 року у справі №320/11439/22 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач судді А.Г. Загороднюк О.В. Кашпур В.М. Соколов