Справа № 500/2893/24
Суддя: Чепенюк Ольга Володимирівна
Дата ухвалення: 2025-02-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТЕРНОПІЛЬСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

про залишення позову без розгляду

Справа № 500/2893/24

05 лютого 2025 рокум.Тернопіль
Тернопільський окружний адміністративний суд у складі судді Чепенюк О.В., розглянувши у порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом керівника Тернопільської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Тернопільській області до Тернопільського кооперативного фахового коледжу, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача Тернопільська міська рада про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Керівник Тернопільської окружної прокуратури звернувся до суду в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Тернопільській області (далі Головне управління) з позовом до Тернопільського кооперативного фахового коледжу (далі Коледж, відповідач), в якому просить: визнати протиправною бездіяльність Коледжу щодо неприведення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття з обліковим номером 75358, що знаходиться за адресою: вул. Руська, 17, м. Тернопіль, у належний для його використання за призначенням стан; зобов`язати Коледж привести у стан, придатний до використання за призначенням, захисну споруду цивільного захисту - протирадіаційне укриття з обліковим номером 75358, що знаходиться за адресою: вул. Руська, 17, м. Тернопіль.

Позов обґрунтовано тим, що Тернопільською окружною прокуратурою у ході вивчення стану додержання законів при використанні захисних споруд цивільного захисту на території Тернопільської об`єднаної територіальної громади встановлено, що захисна споруда цивільного захисту - протирадіаційне укриття з обліковим номером 75358, знаходиться у непридатному для використання у воєнний час за цільовим призначенням стані. Вказана захисна споруда цивільного захисту перебуває у приватній власності та на балансі Коледжу.

На виконання приписів підпункту 1 пункту 2 розділу VI Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579, 11.08.2022 здійснено оцінку стану готовності протирадіаційного укриття. Відповідно до акту, складеного за наслідками оцінки, вказане протирадіаційне укриття, станом на 11.08.2022 готове до використання за призначенням. Разом із цим, рекомендовано розчистити аварійний вихід, на входах до захисної споруди влаштувати пандуси (трапи) для маломобільних груп населення. Надалі, 17.08.2023 та 13.02.2024 здійснено оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту № 75358 та відповідно до актів, складених за наслідками оцінки, вказане протирадіаційне укриття, станом на 13.02.2024 є обмежено готовим до використання за призначенням, зокрема, рекомендовано влаштувати захисно герметичні двері, що були передбачені проектом на вході і виході захисної споруди, представити проектну документацію на заміну системи вентиляції в захисній споруді, дозабезпечити шанцевим інструментом, забезпечити цілодобовий доступ населення до захисної споруди. Коледжем не забезпечено приведення у готовність протирадіаційного укриття № 75358, та внаслідок бездіяльності Коледжу, вказане протирадіаційне укриття тривалий час є обмежено готовим до використання за призначенням. Систематичне невжиття визначених законодавством заходів з метою приведення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття з обліковим номером 75358 до стану готовності, суперечить інтересам держави у сфері підготовки країни до оборони в умовах воєнного стану та захисту життя людини.

Щодо наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави, то у позові зазначено, що здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Існування інтересу й необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. У даному випадку прокурор звертається до суду в інтересах держави в особі уповноваженого органу Головного управління, яке як орган державної влади, який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту та обізнаний про неготовність споруди цивільного захисту до використання за призначенням, мав обов`язок вжити всіх заходів для приведення вказаного сховища у стан готовності, однак належних заходів для цього з урахуванням особливостей воєнного стану, не вжив. Тернопільською окружною прокуратурою надсилались листи про наявність порушень інтересів держави Головному управлінню (від 03.11.2023, від 13.03.2024). Однак, у своїх відповідях на вказані листи (від 15.11.2023, від 01.04.2024), Головне управління зазначало про відсутність повноважень щодо проведення перевірок та звернення до суду із вказаним позовом.

Ухвалою суду від 13.05.2024 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у цій справі, постановлено судовий розгляд справи проводити за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи (у письмовому провадженні) за наявними у справі матеріалами у строк, встановлений статтею 258 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також залучено як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача Тернопільську міську раду.

У відзиві на позовну заяву відповідач вказує, що 11.08.2022 здійснено оцінку стану готовності протирадіаційного укриття, за наслідками якої прийнято висновок про те, що приміщення готове до використання за призначенням. Проведеними перевірками 17.08.2023 та 13.02.2024 тими ж органами зроблено висновок, який суперечить попередньому, про визнання приміщення обмежено готовим до використання за призначенням. При цьому висновками перевірки лише рекомендовано організувати певні заходи для покращення стану протирадіаційного укриття. Такі заходи частково проведені, решта перебуває в процесі виконання робіт.

Керівником Тернопільської окружної прокуратури надіслана відповідь на відзив, у якій зауважено, що лише відповідний акт оцінки проведеної уповноваженим органом підтверджує готовність споруди до використання за призначення. Надані відповідачем докази не спростовують допущену протягом тривалого часу бездіяльність щодо неприведення у готовність протирадіаційного укриття.

Ухвалою суду від 05.06.2024 задоволено клопотання відповідача, провадження в справі було зупинено до набрання законної сили судовим рішенням касаційної інстанції у справі №260/4199/22, що передана для розгляду об`єднаною палатою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Ухвалою суду від 02.01.2025 провадження в справі поновлено.

Відповідач надіслав до суду пояснення про виконання усіх робіт для приведення захисної споруди у належний стан, до яких долучив копію акта від 08.08.2024 з висновком про стан готовності захисної споруди станом на 19.06.2024 обмежено готове до використання за призначенням.

У свою чергу керівник Тернопільської окружної прокуратури надіслав запит до Головного управління для оцінки готовності укриття з обліковим номером 75358 та повідомив суд, що за результатами такої оцінки станом на 19.12.2024 укриття оцінюється як обмежено готове до використання, тобто відповідач не виконав обов`язку щодо утримання споруди у стані готовності для використання за призначенням. Також у поясненнях звернута увага на ухвалу об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду Верховного суду у справі №260/4199/22 від 20.06.2024.

Суд, ознайомившись з доводами учасників справи, викладеними у заявах по суті справи, поясненнями, дослідивши докази, прийшов до таких висновків.

У даному випадку до суду звертається прокурор в особі держави в інтересах органу Державної служби з надзвичайних ситуацій (далі - ДСНС) про приведення захисної споруди у належний стан. Тому суд найперше має вирішити питання наявності чи відсутності у прокурора повноважень на звернення до суду з цим позовом. При вирішенні цього питання суд враховує таке.

Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11.10.2023 було передано справу №260/4199/22 на розгляд Великої Палати Верховного Суду у зв`язку з необхідністю відступити від висновку Великої Палати Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в постанові від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16 за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 в інтересах держави в особі Головного управління ДСНС у Харківській області про зобов`язання ПрАТ «Науково-виробниче підприємство «Теплоавтомат» привести захисну споруду цивільного захисту (сховище) № 78600 за адресою: вул. Кірова, 38, м. Харків у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення).

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 02.11.2023 повернула до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду у відповідній колегії справу № 260/4199/22 (К/990/13172/23), зазначивши, що «…Велика Палата Верховного Суду у справі № 820/4717/16, вказуючи на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, який звернувся до суду на реалізацію повноважень щодо захисту інтересів держави, пов`язаного з усуненням порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі із забезпеченням захисту мирного населення, не вирішувала питання щодо наявності в ДСНС повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України.

Необхідність у передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду також обґрунтувала потребою у приведенні судової практики до єдиного тлумачення та застосування частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII та частин четвертої та п`ятої статті 53 КАС у частині повноважень прокурора щодо захисту інтересів держави шляхом реалізації права на звернення в особі суб`єкта владних повноважень до суду з позовом.

Як на приклад інакшої практики посилається на правові позиції Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, висловлені, зокрема, у постановах від 18 жовтня 2019 року (№ 320/1724/19), 9 жовтня 2019 року (№ 0440/4892/18), 4 жовтня 2019 року (№ 804/4728/18), 30 липня 2019 року (№ 0440/6927/18), 26 лютого 2020 року (№ 804/4458/18), 27 квітня 2020 року (№ 826/10807/16), 20 травня 2020 року (№ 580/17/20), 20 січня 2021 року (№ 0440/6990/18), за якими підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу в питанні рівноправності сторін судового провадження, не можуть тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Судові рішення в цих справах не містять висновків щодо відсутності в ДСНС права на звернення до суду з позовними вимогами, пов`язаними з усуненням порушень у сферах пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту, а саме щодо стану готовності пунктів управління, захисних споруд і наявності планів цивільного захисту на особливий період і планів реагування на надзвичайні ситуації.

Під час розгляду справи суд має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень у компетентного органу здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Наявність підстав для представництва держави має бути обґрунтована прокурором у суді.

Наведене дає підстави стверджувати, що правові висновки постанови Великої Палати Верховного Суду, сформульовані в постанові від 15 травня 2019 у справі № 820/4717/16, не є такими, що стоять на заваді колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, яка передала цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, здійснити касаційний перегляд судових рішень про повернення позову прокурора, мотивованих тим, що ДСНС неуповноважена законом на звернення до суду за вирішенням спору.

Велика Палата Верховного Суду зауважує, що при відсутності різних правових позицій касаційних судів у справах з подібною підставою та предметом позову в подібних правовідносинах процесуальне законодавство надає всі можливості суду касаційної інстанції узгодити існуючу практику в межах своєї юрисдикції або ж заповнити її прогалини.

Таким чином, на розгляд Великої Палати Верховного Суду в цій справі передані питання, які повинні бути вирішені Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду як належним судом, який відповідно до законодавчо визначених повноважень може дійти власного висновку щодо застосування відповідних норм права у спірних правовідносинах.

Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що в ухвалі від 11 жовтня 2023 року колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду не навела ґрунтовних підстав необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права, викладеного в постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 у справі № 820/4717/16».

Ухвалою від 25.01.2024 Верховний Суд у складі колегії суддів, враховуючи, що колегії суддів судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав та судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду по-різному застосовують норми статті 53 КАС України та статті 23 Закону України від 14.10.2014 №1697-VІІ «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VІІ) при вирішенні питання про наявність у прокурора повноважень щодо звернення до суду в інтересах держави в особі суб`єкта владних повноважень, дійшов висновку про необхідність формування єдиної правозастосовчої практики та відповідно до частини другої статті 346 КАС України вирішив передати справу №260/4199/22 на розгляд об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Ухвалою Верховного Суду у складі суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду від 20.06.2024 у справі №260/4199/22 справу № 260/4199/22 за касаційної скаргою заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 16.11.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.03.2023 за позовом керівника Хустської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області до Комунального некомерційного підприємства «Лікувально-профілактична установа Міжгірська районна лікарня Міжгірської селищної ради Закарпатської області», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Міжгірська селищна рада, про зобов`язання вчинити певні дії - повернуто відповідній колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду.

Повертаючи цю справу колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду, об`єднана палата Касаційного адміністративного суду зазначила, що «…об`єднана палата звертає увагу на те, що Велика Палата Верховного Суду в постанові від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16, правовідносини в якій є подібними до тих, що склалися у справі, яка розглядається, зазначила, що звернення прокурора до суду із позовом в інтересах держави в особі територіального органу ГУ ДСНС України про спонукання балансоутримувачів до приведення в належний стан і готовність до використання за призначенням захисних споруд цивільного захисту обумовлені реалізацією прокурором передбачених КАС України та Законом №1697-VІІ повноважень щодо захисту інтересів держави і спрямовані на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для збереження їх життя та здоров`я в разі військової агресії.

Відтак, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спір у справі №820/4717/16 є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень, який реалізовує у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення та усунення порушень у сферах пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту, а саме щодо стану готовності пунктів управління, захисних споруд і наявності планів цивільного захисту на особливий період і планів реагування на надзвичайні ситуації.

При цьому Велика Палата Верховного Суду вказала на безпідставність та необґрунтованість доводів відповідача про відсутність в територіального органу ГУ ДСНС України повноважень на звернення до суду з таким позовом.

З огляду на викладене, об`єднана палата Касаційного адміністративного суду зазначає, що сформульована в ухвалі Верховного Суду від 25.01.2024 правова проблема фактично передбачає необхідність відступу від висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного в постанові від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16.

Разом з тим, процесуальний закон не наділяє об`єднану палату Касаційного адміністративного суду повноваженнями щодо відступу від правових висновків Великої Палати Верховного Суду, що також свідчить про неможливість розгляду цієї справи об`єднаною палатою Касаційного адміністративного суду.».

Отож, враховуючи позицію об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду щодо відсутності у неї повноважень на відступу від висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного в постанові від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16, а також висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені в ухвалі від 02.11.2023 у справі № 260/4199/22, щодо того, що Велика Палата Верховного Суду у справі № 820/4717/16, вказуючи на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, який звернувся до суду на реалізацію повноважень щодо захисту інтересів держави, пов`язаного з усуненням порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі із забезпеченням захисту мирного населення, не вирішувала питання щодо наявності в ДСНС повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України та про необхідність вирішення Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду як належним судом, питання щодо застосування відповідних норм права у спірних правовідносинах, суд при вирішенні питання наявності чи відсутності у прокурора повноважень на звернення до суду з цим позовом в інтересах держави в особі Головного управління, враховуючи останню правову позицію Верховного Суду, зазначає таке.

Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно зі статтею 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Згідно з частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697) визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Згідно із частиною третьою статті 23 Закону №1697 прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону №1697 дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Нездійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.07.2018 у справі №822/1169/17, від 13.05.2021 у справі №806/1001/17, від 03.08.2023 у справі № 260/4120/22, від 14.08.2023 у справі № 560/10015/22, від 21.02.2024 у справі №580/4578/22, та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, від 18.01.2023 у справі № 488/2807/17, від 11.06.2024 у справі №925/1133/18, від 06.12.2024 у справі №160/8894/23.

Відповідно до частини четвертої статті 23 Закону №1697 наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Таким чином, частини третя та четверта статті 23 Закону №1697 серед іншого встановлюють умови, за яких прокурор може виконувати субсидіарну роль із захисту інтересів держави за наявності органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Встановлена Законом №1697 умова про необхідність звернення прокурора до компетентного органу перед пред`явленням позову, спрямована на те, аби прокурор надав органу можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави (постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18). За позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача.

Аналогічна позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 11.06.2024 у справі №925/1133/18.

Іншими словами, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача (постанови Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, пункти 26, 27; від 11.02.2020 у справі № 922/614/19, пункти 57, 58; від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, пункт 7.18; від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц, пункт 8.18, від 11.06.2024 у справі №925/1133/18, пункт 77).

Своє право на звернення до суду з цим позовом керівник Тернопільської окружної прокуратури обґрунтовує тим, що виявивши факт порушення інтересів держави, прокурор встановив, що захист цих інтересів не здійснюється компетентним органом - Головним управління. При цьому саме Головне управління у відповідях на листи Тернопільської окружної прокуратури заперечує право на проведення перевірок та звернення до суду з позовом про приведення захисної споруди у придатний для її використання за призначенням стан. Натомість прокурор наполягає, що здійснення захисту інтересів держави у сфері цивільного захисту покладено на органи ДСНС, які, у визначений законом спосіб реалізують свої повноваження у цій сфері суспільних відносин. З огляду на бездіяльність Головного управління прокурор звертається з цим позовом до суду.

Отож, у контексті наведеного варто з`ясувати, чи наділене Головне управління належним обсягом компетенції щоб набути повноваження позивача у цій справі.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Частиною п`ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України визначено, що контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями.

Згідно з пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138 (далі по тексту також - Порядок №138), балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку №138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку № 138).

Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджені наказом МВС України від 09.07.2018 № 579 (далі по тексту також - Наказ №579).

Відповідно до пунктів 1, 7 розділу ІІ Наказу №579 споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни.

Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами.

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052 (далі по тексту також - Положення №1052), встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Згідно з пунктом 3 Положення №1052 основними завданнями ДСНС є:

1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;

2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Відповідно до пункту 4 Положення №1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;

- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;

- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання;

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;

- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21.04.2022 №2228-IX з Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

Одночасно, означеним Законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

З системного аналізу наведених правових актів висновується, що законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 Кодексу цивільного захисту).

Повертаючись до обставин цієї справи, суд констатує, що Кодекс цивільного захисту населення України не передбачає повноважень Головного управління на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача.

У позовній заяві керівник Тернопільської окружної прокуратури вказав на те, що ДСНС та її територіальні органи наділені повноваженнями на звернення до адміністративного суду також з інших підстав, визначених законом, зокрема, на підставі статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», однак останній не зазначив, з яких саме «інших підстав, визначених законом» він звернувся з вказаною позовною заявою, не навів жодних норм законодавства, які б підтверджували право звернення до суду із заявленими позовними вимогами. Посилання на інші підстави без конкретизації норми права не наділяє прокурора правом звернення до суду.

Суд зазначає, що повноваження ДСНС та її територіальних органів визначені Кодексом цивільного захисту України та звернення до адміністративного суду здійснюється суб`єктом владних повноважень виключно у випадках, встановлених законом.

Це означає, що звернення до адміністративного суду на виконання владних управлінських функцій передбачає, що така форма реагування має витікати безпосередньо з повноважень цього органу (у певній сфері правовідносин), а право на звернення до суду (з відповідним адміністративним позовом), зміст якого, коли це стосується суб`єкта владних повноважень, прирівнюється до його повноважень, має бути чітко передбачено законом.

Крім того, суд зазначає, що Головне управління у листах від 15.11.2023 №64 005- 5737/64 21/2, від 01.04.2024 №64 005-1805/64 21/2, у відповідь на листи Тернопільської окружної прокуратури від 03.11.2023 № 50-86-11326ВИХ-23, від 13.03.2024 № 50-89-2225ВИХ-24 щодо представництва в суді, наполягало, що законодавством України не передбачено право органу, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, на звернення до адміністративного суду з такими позовними вимогами, які заявлені в рамках розгляду даної справи.

Таким чином, суд зазначає, що прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з ним.

До аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 03.08.2023 у справі №260/4120/22, від 11.08.2023 у справі №560/10015/22, від 09.09.2023 у справі №260/4044/22, від 21.12.2023 у справі №400/4238/22, від 21.02.2024 у справі №580/4578/22, від 06.12.2024 у справі №160/8894/22, від 24.01.2025 у справах № 520/30126/23 та №520/13228/23, від 30.01.2025 у справі № 560/17801/23, від 31.01.2025 у справі № 320/3128/23.

Верховний Суд у постанові від 21.02.2024 у справі №580/4578/22 зробив висновок про те, що відсутність права на звернення до суду із позовом, тягне за собою відсутність цього ж права у керівника прокуратури, і такий позов підлягає залишенню без розгляду.

Верховний Суд у постанові від 06.12.2024 у справі №160/8894/22, в межах якої спірним питанням була наявність/відсутність у прокурора права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в інтересах ГУ ДСНС та Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення виконавчого комітету Криворізької міської ради до АТ «Науково-дослідний та проектно-конструкторський інститут гірничорудного машинобудування з дослідним заводом», Арбітражного керуючого, констатував, що «…орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій уповноважений на звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств. Отже, як правильно зауважено судом апеляційної інстанції, застосування саме таких заходів реагування є установленим законом способом спонукання відповідних суб`єктів господарювання усунути виявлені органом Державної служби України з надзвичайних ситуацій порушення у сфері техногенної та пожежної безпеки. Таким чином, Верховний Суд приходить до висновку, що у спірних правовідносинах відсутні підстави для звернення прокурора до суду з цим позовом».

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 240 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Таким чином, встановивши відсутність у Головного управління права на звернення до суду із цим позовом, що тягне за собою відсутність цього ж права у керівника Тернопільської окружної прокуратури права на звернення до суду з таким позовом в інтересах держави в особі Головного управління, суд вважає за належне залишити цей позов без розгляду.

Аналогічна правова позиція також викладена Восьмим апеляційним адміністративним судом у постанові 01.05.2024 у справі № 260/7992/23.

Керуючись статтями 240, 248, 262 КАС України, суд

УХВАЛИВ:

Позов керівника Тернопільської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Тернопільській області до Тернопільського кооперативного фахового коледжу, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача Тернопільська міська рада про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії залишити без розгляду.

Ухвала суду набирає законної сили з моменту її підписання суддею. Ухвала може бути оскаржена в апеляційному порядку шляхом подання апеляційної скарги до Восьмого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її складення.

Повний текст ухвали складено та підписано 05 лютого 2025 року.

Суддя Чепенюк О.В.