Справа № 9901/201/21
Суддя: Олендер І.Я.
Дата ухвалення: 2025-01-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

Іменем України

21 січня 2025 року

м. Київ

справа №9901/201/21

адміністративне провадження № П/9901/201/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Олендера І.Я.,

суддів: Бившевої Л.І., Гончарової І.А., Хохуляка В.В., Ханової Р.Ф.,

за участю:

секретаря судового засідання Загороднього А.А.,

учасники справи:

представник позивача Гойдик Т.Л.,

представник відповідача Басай В.О.,

представник Служби безпеки України Яновський А.В.,

розглянув у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу № 9901/201/21 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «НАДРАПРОСТІР» до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Рада національної безпеки та оборони України, Служба безпеки України, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України (в частині),

ВСТАНОВИВ:

І. КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ

1. Товариство з обмеженою відповідальністю «НАДРАПРОСТІР» (далі - позивач, Товариство, ТОВ «НАДРАПРОСТІР») звернулося до суду з позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (далі - відповідач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Рада національної безпеки та оборони України (далі - РНБО України), Служба безпеки України (далі - СБУ), в якому просило визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 25 березня 2021 року № 123/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», у частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо ТОВ «НАДРАПРОСТІР» (пункт 17 додатку до рішення).

2. Позивач просив розглянути справу в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.

3. На обґрунтування своїх вимог позивач посилався на те, що введені проти нього санкції є протиправними та істотно порушують його права та інтереси, охоронювані законом. Позивач вважає, що оскаржуваний Указ не відповідає критеріям законності, обґрунтованості та іншим вимогам, які передбачені для акта суб`єкта владних повноважень, а також передбачає непропорційне втручання у права та інтереси позивача. На переконання позивача, рішення про застосування до нього санкцій не ґрунтується на встановлених Законом України «Про санкції» від 14 серпня 2014 року № 1644-VII (далі - Закон № 1644-VII) підставах, прийняте поза законодавчою процедурою, а в його основі - свавільне застосування закону, що суперечить рішенням Конституційного Суду України та Європейського суду з прав людини. Прийняте рішення суперечить статті 1 Першого протоколу Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та не містить умов для застосування санкцій. Позивач переконаний, що застосування санкцій саме до нього законом не передбачено, не обумовлено інтересами суспільства, не є співмірними вчиненому порушенню, яке при цьому позивач не допускав.

Президент України, видаючи оскаржуваний Указ, певною мірою перебирає на себе відповідальність за законність та обґрунтованість рішення про введення санкцій і зазначене рішення не може розглядатися лише як формальне підписання ним відповідного указу, а є саме результатом волевиявлення Президента України, зробленого за результатами оцінки як фактичних, так і юридичних підстав для застосування обмежувальних заходів (санкцій).

Позивач звертає увагу, що у тексті Указу та Рішенні РНБО відсутні посилання на будь-які конкретні обставини, які б свідчили про наявність достатніх та обґрунтованих підстав для застосування санкцій, а також дозволили б позивачу зрозуміти суть порушень, які ним могли бути допущені, а також відсутні відповідні докази, які підтверджують існування таких порушень.

Зазначаючи про підстави для застосування санкцій, позивач покликається на рішення Верховного Суду від 18 червня 2020 року у справі № 9901/259/19, в якому сформульовані такі висновки: «підставами для застосування санкцій мають бути дійсні, наявні в об`єктивній дійсності факти, підтверджені доказами, які достовірно свідчать про вчинення таких дій, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави тощо. Санкції застосовуються виключно за наявності достатніх фактичних і правових підстав для цього. Більш того, за приписами частини другої статті 3 Закону України «Про санкції» застосування санкцій ґрунтується на принципах законності, прозорості, об`єктивності, відповідності меті та ефективності».

Позивач акцентує увагу на тому, що застосовуючи обмежувальні заходи (санкції), відповідний суб`єкт владних повноважень повинен чітко зазначити підставу для ухвалення рішення, яке обмежує права, свободи чи інтереси особи, навести обставини, які підтверджують її існування, а також вказати на докази, які підтверджують відповідні висновки. Інакше кажучи, рішення суб`єкта владних повноважень повинно не лише бути спрямованим на захист «національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальній цілісності» та інших цінностей, передбачених у частині першій статті 1 Закону № 1644-VII, а й обґрунтовувати, в чому конкретно полягає загроза таким цінностям, яким чином її існування залежить від рішень, дій чи бездіяльності особи, чи є така загроза реальною, які конкретні докази свідчать про її існування та яким чином запроваджувані заходи обмеження усуватимуть відповідну загрозу.

Водночас, на думку позивача, ні Указ, ні рішення РНБО, як уже зазначалося вище, не містять будь-яких юридичних і фактичних підстав його прийняття, а також переконливих і зрозумілих мотивів, які б свідчили, що відповідні рішення суб`єктів владних повноважень не є свавільними, а базуються на достатній правовій та фактичній основі, яка дозволяє будь-якій сторонній та неупередженій особі констатувати їх обґрунтованість. Єдина згадка у рішенні РНБО про пропозиції СБУ також не дозволяє зрозуміти необхідність застосування до позивача обмежувальних заходів (санкцій), оскільки відповідне рішення РНБО не містить будь-яких даних, а сам позивач не отримував від СБУ будь-яких офіційних документів, які б свідчили, що ним вчиняються чи були вчинені дії, які є підставою для запровадження персональних санкцій. Відсутність чітких посилань на конкретні юридичні та фактичні обставини, що використані для застосування санкцій, свідчить не лише про незаконність та необґрунтованість Указу № 123/2021, а й позбавляє позивача права на ефективний судовий захист, зокрема можливості доводити те, що таких обставин не існувало. Адміністративний акт повинен містити мотиви його ухвалення, оскільки вони є основою для перегляду такого рішення компетентним судом.

Позивач вважає, що Указ Президента України № 123/2021 від 25 березня 2021 року не відповідає принципу законності та прозорості, передбаченим ч. 2 ст. 3 Закону № 1644-VII, а також критеріям законності рішення суб`єкта владних повноважень, визначеним п. 1 ч .2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Санкції, застосовані до позивача без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів позивача і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, є втручанням у його права на мирне володіння майном, які гарантовані статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Товариство звертає увагу, що позивач не може розглядатися як суб`єкт, який здійснює терористичну діяльність, оскільки відповідно до статей 23, 24 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» особи, винні у терористичній діяльності, притягуються до кримінальної відповідальності в порядку, передбаченому законом, а організація, відповідальна за вчинення терористичного акту і визнана за рішенням суду терористичною, підлягає ліквідації, а належне їй майно конфіскується. Кримінальна відповідальність за терористичну діяльність для фізичних та юридичних осіб передбачена нормами Кримінального кодексу України.

За відсутності обвинувального вироку суду, встановлення Верховним Судом у процесі розгляду цієї адміністративної справи, що обмежувальні заходи (санкції) щодо позивача можуть бути накладені як на особу, яка належить до категорії «суб`єкти, які здійснюють терористичну діяльність», буде фактично констатацією у порядку адміністративного судочинства факту причетності позивача до вчинення кримінального правопорушення і судове рішення про правомірність застосування персональних санкцій до позивача фактично презюмуватиме вчинення позивачем діянь, які мають ознаки злочину і за вчинення яких до позивача не застосовувалися заходи кримінально-правового характеру. Суд у порядку адміністративного судочинства не може досліджувати докази та встановлювати ознаки кримінально-караних діянь.

Крім того, відповідно до пункту 7 частини другої статті 25 Закону України «Про Службу безпеки України» у разі проведення заходів щодо боротьби з тероризмом і фінансуванням терористичної діяльності Служба безпеки України, її органи і співробітники мають право ініціювати в судовому порядку згідно із законом питання про включення (виключення) фізичних або юридичних осіб та організації до (з) переліку осіб, пов`язаних з провадженням терористичної діяльності. Процедура судового розгляду таких справ передбачена статтею 284 Кодексу адміністративного судочинства України.

З урахуванням викладеного, Товариство констатує, що певна особа може розглядатися як «суб`єкт, що здійснює терористичну діяльність» лише за наявності або обвинувального вироку суду (якщо її діяння підпадають під ознаки кримінальних правопорушень) або ж рішення адміністративного суду про її включення до переліку осіб, пов`язаних із провадженням терористичної діяльності (оскільки окремі дії, пов`язані з терористичною діяльністю можуть не охоплюватися положеннями кримінального закону). На думку позивача, лише такі судові рішення, з огляду на викладені вище положення чинного законодавства України, є допустимими доказами у тлумаченні статті 74 КАС України, оскільки обставини справи, які відповідно до закону мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.

Крім того, позивач вважає, що Закон № 1644-VII в цілому не допускає можливості його застосування до позивача як юридичної особи, яка зареєстрована та провадить свою діяльність в Україні.

Також позивач звертає увагу Суду на те, що обмежувальні заходи (санкції), які підлягають застосуванню до позивача, не є передбачуваними та юридично визначеними, оскільки неможливо зрозуміти, чи запроваджуються вони у вигляді анулювання або ж зупинення ліцензій та інших дозволів; які саме застосовуються обмеження щодо позивача відносно транзиту ресурсів, польотів та перевезень - обмеження, часткове чи повне припинення; яка саме заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів застосовується - повна або часткова.

Включення до переліку застосованих до позивача санкцій пункту «інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом» означає, що рішення про запровадження персональних санкцій допускає можливість застосування невичерпного переліку санкцій. При цьому відсутня вказівка хто ж визначатиме, які конкретно санкції ще потрібно запровадити, хто буде суб`єктом їх запровадження та реалізації, яким буде механізм реалізації таких санкції та хто встановлюватиме відповідність цих санкцій принципам застосування, встановленим Законом № 1644-VII.

Також Товариство звертає увагу на те, що у випадку якщо запровадження обмежувальних заходів (санкцій) до позивача дійсно пов`язується із нібито заниженою у минулому вартістю спеціального дозволу, то фактично санкції до позивача застосовуються не за його дії, а за дії органів державної влади, які в минулому визначали плату (збір) за видачу спеціального дозволу.

Позивач акцентує увагу на тому, що ТОВ «НАДРАПРОСТІР» має право на користування надрами на підставі спеціального дозволу №4853 від 22 серпня 2017 року, який первинно був оформлений за плату, розмір якої визначався компетентним органом державної влади, а відтак позивач не повинен зазнавати негативних наслідків, якщо сьогодні такі дії органу влади розглядаються як помилкові.

Крім того, у контексті пропорційності, позивач звертає увагу і на той факт, що обмежувальні заходи (санкції) передбачено застосовувати до позивача безстроково.

Покликаючись на частину п`яту статті 5 Закону № 1644-VII, відповідно до якої рішення щодо застосування санкцій повинно містити строк їх застосування, крім випадків застосування санкцій, що призводять до припинення прав, та інших санкцій, які за змістом не можуть застосовуватися тимчасово, Товариство звернуло увагу на те, що із 17-ти санкцій, які до нього застосовуються, зокрема анулювання або зупинення дій спеціальних дозволів на користування надрами (п. 6) та припинення дії торговельних угод, спільних проектів та промислових програм у певних сферах, зокрема у сфері безпеки та оборони (п. 15), є за своєю суттю санкціями, що призводять до припинення прав позивача. Всі інші санкції, на думку Товариства, пов`язані із обмеженням можливостей позивача набувати певних прав та обов`язків і не є за своїм змістом такими, що не можуть застосовуватися тимчасово.

Позивач вказує, що оскаржуваним Указом передбачено застосування таких санкцій як «блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном» чи «зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань», які навіть у разі буквального прочитання змісту акта не можуть бути безстроковими.

Фактично обсяг застосованих до позивача обмежувальних заходів (санкцій) призводить до повного блокування його діяльності як юридичної особи, що з огляду на безстроковий характер таких санкцій матиме наслідком її ліквідацію.

Товариство зауважує на тому, що невідповідність положень Указу № 123/2021 та рішення РНБО щодо запровадження персональних санкцій полягає також у тому, що зміст таких санкцій не узгоджуються із правовим статусом окремих суб`єктів, які уповноважені їх застосовувати, оскільки Законами № 1644-VII та «Про внесення змін до Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» щодо вдосконалення координації і контролю у сфері національної безпеки і оборони», «Про національну безпеку України» чітко окреслено коло суб`єктів для яких є обов`язковим виконання рішень Ради національної безпеки і оборони України, а саме, центральними та місцевими органами виконавчої влади, правоохоронними органами, військовими формуваннями. Національний Банк України не входить в цей перелік, але тим не менш на нього також частково покладається виконання цього Указу, зокрема в частині блокування активів.

Товариство також звертає увагу на те, що після набрання Указом законної сили, він є обов`язковим для виконання та не може бути призупинений оскарженням його до суду, суд не може забезпечити адміністративний позов шляхом зупинення його дії, тобто позивач позбавлений можливості будь-яким чином відвернути для себе негативні наслідки застосування оскаржуваного акта.

Крім того, не забезпечення позивачу будь-якої участі у процесі прийняття рішення (хоча б на етапі його підготовки та розгляду у РНБО чи в Офісі Президента України) істотно порушило його право на участь у процесі прийняття рішення, яке впливає на його права та інтереси.

Позивач наголошує на тому, що обсяг та характер обмежувальних заходів (санкцій), які підлягають застосуванню до позивача, їхній безстроковий характер свідчить, що їх реалізація призведе до неможливості позивача здійснювати будь-яку господарську діяльність, зокрема, неможливості укладати будь-які угоди з іншими особами, виконувати свої фінансові зобов`язання перед ними, отримувати будь-які інші дозволи чи ліцензії, тобто фактично застосованими санкціями повністю нівелюється можливість позивача як юридичної особи набувати та реалізовувати будь-які права та обов`язки, необхідні для ведення господарської діяльності. Фактично застосованими обмежувальними заходами (санкціями) нівелюється будь-яка реальна можливість позивача бути учасником господарських правовідносин, що безумовно вимагає перевірки законності та обґрунтованості рішення, яким такі санкції були застосовані.

Окрім того, Товариство зауважує, що застосування обмежувальних заходів порушує право на ділову репутацію позивача, формує недовіру до нього як до суб`єкта господарювання серед значної частини професійного і ділового співтовариства та може призвести до повної втрати довіри з боку наявних та потенційних партнерів позивача.

4. Відповідно до частин першої та другої статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності (крім конституційності) указів і розпоряджень Президента України.

5. Верховний Суд ухвалою від 31 травня 2021 року відкрив провадження в цій справі та призначив справу до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження з викликом сторін на 14 червня 2021 року о 12:00 год. Цією ухвалою суд: залучив до участі у справі Раду національної безпеки і оборони України та Службу безпеки України у якості третіх осіб, які не заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору на стороні відповідача. Зобов`язав відповідача в строк, встановлений для надання відзиву, надати до суду належним чином засвідчену копію Указу Президента України від 25 березня 2021 року № 123/2021 року «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)»; Зобов`язав Раду національної безпеки і оборони України в строк, встановлений для надання відповідачем відзиву, надати до суду належним чином засвідчену копію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)»; зобов`язав Службу безпеки України в строк, встановлений для надання відповідачем відзиву, надати до суду належним чином засвідчені копії документів, що містять пропозиції Служби безпеки України про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до Товариства з обмеженою відповідальністю «НАДРАПРОСТІР», що були внесені до Ради національної безпеки і оборони України.

6. 14 червня 2021 року від Президента України надійшов відзив на адміністративний позов (т.1 а.с. 192-195). Відповідач у відзиві на позовну заяву покликається на положення статей 19, 102, 106, 107 Конституції України, статтю 3, пункт перший частини першої статті 4, частини першу, четверту статті 10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» (далі - Закон № 183/98-ВР), статей 1, 3, 5 Закону № 1644-VII, і зазначає, що ініціатором застосування санкцій до позивача була Служба безпеки України, надавши відповідні пропозиції РНБО. У подальшому, після надходження в установленому порядку на ім`я Глави держави відповідних матеріалів (Рішення з додатками, проєкту Указу та пояснювальної записки до нього), Президент України в межах реалізації вказаних вище приписів законодавства видав Указ № 123, яким увів у дію рішення РНБО.

За позицією відповідача, вищевикладене підтверджує той факт, що оскаржуваний Указ прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законами України.

Відповідач доводить, що застосування санкцій до позивача рішенням РНБО, введеним у дію оскаржуваним Указом Президента України здійснено у зв`язку з наявністю достатніх підстав, визначених статтею 3 Закону № 1644-VII.

7. До відзиву додано примірник Указу Президента України від 25 березня 2021 року № 123, копію Рішення РНБО від 19 березня 2021 року з додатками, копію листа від 19 березня 2021 року № 986/14-01/2-21 Секретаря РНБО з додатками (т.1 а.с.198-209).

8. 16 червня 2021 року від Секретаря РНБО надійшов лист, у якому зазначено, що оскільки адміністративна процесуальна дієздатність юридичної особи виникає разом з виникненням адміністративної процесуальної правоздатності (набуттям статусу юридичної особи), враховуючи, що державна реєстрація такого конституційного органу, як Рада національної безпеки і оборони України станом на сьогодні не здійснювалася, цей орган не має адміністративної процесуальної правосуб`єктності, що з огляду на положення статей 42, 44 та 51 КАС України виключає можливість участі Ради національної безпеки і оборони України в адміністративному процесі у правовому статусі сторони чи третьої особи. Апарат Ради національної безпеки і оборони України є державним органом, який здійснює поточне інформаційно-аналітичне та організаційне забезпечення діяльності Ради національної безпеки і оборони України. З огляду на вимоги Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» та Положення про Апарат Ради національної безпеки і оборони України, затвердженого Указом Президента України від 14 жовтня 2005 року № 1446, Апарат РНБО України не наділений повноваженнями представляти Раду національної безпеки і оборони України в судових інстанціях. Що стосується вимоги, визначеної у резолютивній частині вказаної вище ухвали суду, зокрема, щодо витребування у Ради національної безпеки і оборони України належним чином засвідченої копії рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», зазначено, що розпорядником зазначеного рішення Ради національної безпеки і оборони України є Офіс Президента України.

9. 18 червня 2021 року від позивача надійшла відповідь на відзив (т.1 а.с. 216-223), в якій позивач вказує, що будь-який акт суб`єкта владних повноважень, окрім іншого, повинен бути обґрунтованим, тобто, з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії). При цьому, одним із принципів адміністративного судочинства є покладення обов`язку доказування правомірності прийнятого рішення саме суб`єктом владних повноважень, який таке рішення прийняв.

10. 22 червня 2021 року від СБУ надійшла заява (до закінчення встановленого судом процесуального строку) про продовження процесуального строку для подання до суду доказів і пояснень щодо позову до 30 червня 2021 року. На обґрунтування цієї заяви СБУ зазначило про те, що відповідно до відомчих нормативно-правових актів СБУ підготовка та зберігання документів щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) здійснюються різними підрозділами СБУ, Управлінням правового забезпечення СБУ, співробітники якого діють у судах від імені СБУ, тому направлено запит до Головного управління контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки із проханням надати копії відповідних документів для подальшого подання їх до суду. На підтвердження цього надано також копію листа від 09 червня 2021 року № 16/3452.

Ухвалою Верховного Суду від 23 червня 2021 року задоволено заяву Служби безпеки України про продовження процесуального строку та продовжено процесуальний строк для надання до суду належним чином засвідчених копій документів, що містять пропозиції Служби безпеки України про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ТОВ «НАДРАПРОСТІР» та подання письмових пояснень щодо позову або відзиву на виконання ухвали Верховного Суду від 31 травня 2021 року до 30 червня 2021 року.

30 червня 2021 року Служба безпеки України повторно звернулася з аналогічною заявою, в якій просила продовжити процесуальний строк до 12 липня 2021 року. На обґрунтування цієї заяви посилається на те, що відповідно до відомчих нормативно-правових актів СБУ примірники актів СБУ, які мають грифи обмеження доступу, надсилаються підрозділом до державних органів, установ, організацій чи окремих осіб за поперднім погодженням з головним розробником. Управлінням правового забезпечення СБУ, співробітники якого діють у судах від імені СБУ, направлено запит до Головного управління контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки, які є розробниками документів, щодо необхідності направити до суду із проханням погодити надсилання зазначених документів до суду та ознайомлення з ними учасників процесу. При цьому, заявник зазначає, що станом на день звернення до суду із клопотанням про продовження процесуального строку відповідь на цей запит відсутня, що унеможливлює виконання вимоги суду в частині надання СБУ у встановлений строк пояснень щодо позову та доказів на їх підтвердження. На підтвердження зазначеної у заяві обставини Службою безпеки України надано копію листа від 23 червня 2021 року № 16/3749.

Ухвалою Верховного Суду від 02 липня 2021 року задоволено заяву Служби безпеки України про продовження процесуального строку. Продовжено Службі безпеки України процесуальний строк для надання до суду належним чином засвідчених копій документів, що містять пропозиції Служби безпеки України про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ТОВ «НАДРАПРОСТІР» та подання письмових пояснень щодо позову або відзиву на виконання ухвали Верховного Суду від 31 травня 2021 року до 12 липня 2021 року.

11. 14 липня 2021 року СБУ надіслала до Верховного Суду письмове пояснення (т.2 а.с.27-34). У своїх поясненнях СБУ зазначає, що твердження позивача про те, що застосування до нього заходів (санкцій) є протиправним, оскільки він не вчиняв жодних дій, які б створювали загрозу національним інтересам чи безпеці України або сприяли терористичній діяльності, не відповідають дійсності та спростовуюся наявною у СБУ контррозвідувальною та розвідувальною інформацією.

Зокрема, СБУ зазначає, що за результатами аналізу контррозвідувальної та розвідувальної інформації СБУ надіслала до РНБО узагальнюючу інформацію щодо протиправних дій позивача, за результатами розгляду якої, РНБО на засіданні, що відбулось 19 березня 2021 року, прийняла рішення про застосування санкцій до ТОВ «НАДРАПРОСТІР».

З огляду на те, що СБУ проінформувала РНБО відповідно до вимог статті 5 Закону № 1644-VII, а РНБО в свою чергу прийняла рішення про застосування санкцій, що згідно з законодавством належить до виключної компетенції РНБО, дії СБУ та РНБО є законними та такими, що вчинені з безумовним дотриманням вимог частини другої статті 19 Конституції України.

СБУ вказує, що позивача віднесено до суб`єктів, які зазначені у частині першій статті 3 Закону №1644-VII на підставі наявної у СБУ контррозвідувальної та розвідувальної інформації, яка отримана СБУ з дотриманням вимог законодавства.

Також, 14 липня 2021 року від СБУ надійшло клопотання, в якому повідомлялось про те, що на адресу режимно-секретного органу Верховного Суду було надіслано докази, які підтверджують наявність підстав для застосування санкцій до ТОВ «НАДРАПРОСТІР» та містить інформацію, що становить державну таємницю (лист СБУ від 09.07.2021 № 16/111т) і також на адресу Суду надіслано інформацію із обмеженням доступу «Для службового користування» (лист СБУ від 09.07.2021 № 16/4144дск) (т.2 а.с.37-38).

12. Секретар РНБО листом від 20.07.2021 вих. 3033/23-02/2-21 (т.2 а.с. 49-50) повторно повідомив про те, що державна реєстрація такого органу як РНБО не проводилася, відповідно у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців відсутні записи щодо нього. Оскільки адміністративна процесуальна дієздатність юридичної особи виникає разом з виникненням адміністративної процесуальної правоздатності (набуттям статусу юридичної особи) та враховуючи, що державна реєстрація такого конституційного органу, як РНБО станом на сьогодні не здійснювалася, цей орган не має адміністративної процесуальної правосуб`єктності, що, з огляду на положення статей 42, 44 та 51 КАС України, виключає можливість участі РНБО в адміністративному процесі у правовому статусі сторони чи третьої особи. Апарат РНБО є державним органом, який здійснює поточне інформаційно-аналітичне та організаційне забезпечення діяльності цього органу. Проте, з огляду на вимоги Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» та Положення про Апарат Ради національної безпеки і оборони України, затвердженого Указом Президента України від 14 жовтня 2005 року № 1446, Апарат РНБО не наділений повноваженнями представляти РНБО в судових інстанціях.

13. 10 серпня 2022 року від представника позивача - Гойдик Т.Л. на адресу Суду надійшло клопотання про ознайомлення з матеріалами справи. 19 серпня 2022 року представник ознайомився з матеріалами справи (т. 2 а.с. 55).

14. Ухвалою Верховного Суду від 31 серпня 2021 року, постановленою у порядку письмового провадження, задоволено заяву судді Тацій Л.В. про самовідвід. Справу № 9901/201/21 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «НАДРАПРОСТІР» до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Рада національної безпеки і оборони України, Служба безпеки України, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 25 березня 2021 року № 123/2021 в частині, передано для вирішення питання щодо її подальшого автоматизованого розподілу між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, які мають допуск до державної таємниці, в порядку, встановленому частиною третьою статті 18 КАС України.

Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01 вересня 2021 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів: Олендер І.Я. (головуючий суддя), Васильєва І.А., Гончарова І.А., Хохуляк В.В., Ханова Р.Ф.

15. 02 вересня 2021 року на адресу Верховного Суду від директора позивача - ОСОБА_1. надійшло клопотання про надання дозволу на ознайомлення з документами з грифом «Для службового користування» у справі № 9901/201/21 (т.2 а.с. 92-93). У вказаному клопотанні позивачем повідомлялось про те, що Товариство зверталось до СБУ з приводу надання інформації та відповідних копій документів щодо підстав застосування до ТОВ «НАДРАПРОСТІР» санкцій, однак СБУ відмовлено у задоволенні цього клопотання з посилання на те, що інформації, яку Товариство просило надати, присвоєно гриф «Для службового користування».

16. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 вересня 2021 року для розгляду цієї справи визначено наступний склад колегії суддів: Олендер І.Я. (головуючий суддя), Бившева Л.І., Гончарова І.А., Хохуляк В.В., Ханова Р.Ф.

17. 14 вересня 2021 року у судовому засіданні протокольною ухвалою частково задоволено клопотання позивача про надання дозволу на ознайомлення з документами з грифом «Для службового користування» у справі № 9901/201/21 та зобов`язала СБУ вирішити питання про надання дозволу для ознайомлення з матеріалами справи з грифом «Для службового користування» наданих суду, особі яка звернулася - позивачу. Також відкладено судове засідання на 01 листопада 2021 року на 15:30.

18. Секретар РНБО листами від 13.09.2021, 12.10.2021 повторно повідомив про те, що державна реєстрація такого органу як РНБО не проводилася, відповідно у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців відсутні записи щодо нього. Оскільки адміністративна процесуальна дієздатність юридичної особи виникає разом з виникненням адміністративної процесуальної правоздатності (набуттям статусу юридичної особи) та враховуючи, що державна реєстрація такого конституційного органу, як РНБО станом на сьогодні не здійснювалася, цей орган не має адміністративної процесуальної правосуб`єктності, що, з огляду на положення статей 42, 44 та 51 КАС України, виключає можливість участі РНБО в адміністративному процесі у правовому статусі сторони чи третьої особи. Апарат РНБО є державним органом, який здійснює поточне інформаційно-аналітичне та організаційне забезпечення діяльності цього органу. Проте, з огляду на вимоги Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» та Положення про Апарат Ради національної безпеки і оборони України, затвердженого Указом Президента України від 14 жовтня 2005 року №1446, Апарат РНБО не наділений повноваженнями представляти РНБО в судових інстанціях.

19. 01 листопада 2021 року у судовому засіданні протокольною ухвалою відкладено судове засідання на 13 грудня 2021 року на 15:00 год. у зв`язку з надходженням клопотання про її відкладення.

20. 29 листопада 2021 року до Суду надійшов лист СБУ за № 16/7125 від 26.11.2021 у якому СБУ повідомило про відсутність правових підстав для ознайомлення представника позивача з документами «Для службового користування» (т. 2 а.с. 147).

21. 13 грудня 2021 року у судовому засіданні протокольною ухвалою відкладено судове засідання на 07 лютого 2022 року на 15:00 год.

22. 16 грудня 2021 року від представника позивача - Гойдик Т.Л. на адресу Суду надійшло клопотання про ознайомлення з матеріалами справи, зокрема і тими, що містять інформацію з грифом «Для службового користування. 21 грудня 2021 року представник ознайомився з матеріалами справи (т. 2 а.с. 162) та підписав зобов`язання про нерозголошення отриманої службової інформації (т. 2 а.с. 163).

23. 30 грудня 2021 року від представника позивача - Гойдик Т.Л. на адресу Суду надійшло клопотання про ознайомлення з матеріалами справи, зокрема і тими, що містять державну таємницю. 13 січня 2022 року представник позивача у приміщенні відділу режимно-секретної роботи Верховного Суду ознайомився з матеріалами справи, які містять відомості, що становлять державну таємницю (т. 2 а.с. 165).

24. Розгляд справи неодноразово відкладався, оголошувались перерви з різних причин (ознайомитися з матеріалами справи, отримання допуску до документів, які містять державну таємницю, введенням воєнного стану в Україні та іншими обставинами, які унеможливлювали проведення судового засідання).

25. Від Начальника відділу режимно-секретної роботи Верховного Суду надійшла службова записка (вх. 1570/0/22-22 від 23.06.2022) про те, що 25.02.2022 у зв`язку із виникненням реальної загрози захоплення матеріальних носіїв секретної інформації (далі - МНСІ) та відсутністю можливості їх вивезення у безпечне місце, МНСІ, які були на зберіганні у відділі режимно-секретної роботи Верховного Суду (у тому числі матеріали судових справ та додаткові матеріали до них), знищено відповідно до вимог Порядку організації та забезпечення режиму секретності в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 18 грудня 2013 року № 939, про що у відділі режимно-секретної роботи Верховного Суду є відповідні підтверджуючі документи (Акт про знищення секретних документів від 14.04.2022 № 57/ВС-35ДСК).

26. Ухвалою Верховного Суду від 11.07.2022 для повного та всебічного розгляду справи повторно витребувано:

- у РНБО: належним чином завірену копію листа Служби безпеки України від 19.03.2021 № 815/2-2592ДСК, на який йде посилання у відповіді на адвокатський запит Апарата Ради національної безпеки і оборони України від 06.09.2021 за вих. № 3839/14-06/2-21 або письмове підтвердження, що саме лист з такими реквізитами був надісланий ініціатором запровадження санкцій (Службою безпеки України) та містив пропозиції щодо запровадження санкцій до Товариства з обмеженою відповідальністю «НАДРАПРОСТІР» і врахований Радою національної безпеки і оборони України при застосуванні персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів до Товариства з обмеженою відповідальністю «НАДРАПРОСТІР»; належним чином завірені копії усіх матеріалів (щодо документів з обмеженим доступом, які не можуть бути надані - вказати реквізити відповідних документів), які були враховані Радою національної безпеки і оборони України при прийнятті рішення про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до Товариства з обмеженою відповідальністю «НАДРАПРОСТІР», а також надати документальне підтвердження дати та способу отримання таких матеріалів Радою національної безпеки і оборони України;

- у СБУ: належним чином засвідчені копії документів, що містять пропозиції Служби безпеки України про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до Товариства з обмеженою відповідальністю «НАДРАПРОСТІР», що були внесені до Ради національної безпеки і оборони України, а також належним чином засвідчені копії документів, які підтверджують фактичні дані та обставини, які стали підставою для внесення пропозицій та прийняття рішення про застосування обмежувальних заходів (санкцій).

27. 19 липня 2022 року від директора позивача - ОСОБА_1 до Суду надійшов лист про зміну місцезнаходження Товариства (Товариство зареєстровано за адресою: 02152, м. Київ, бульвар Амвросія Бучми, буд. 5, літ. А. оф. 404/1) (т.2 а.с. 228).

28. 08 серпня 2022 року від СБУ надійшла заява про продовження процесуального строку для подання до суду доказів і пояснень щодо позову до 19 серпня 2022 року (т.2 а.с. 229).

29. Секретар РНБО листом від 08.02.2022 вих. 2076/23-01/2-22 (т.2 а.с. 234-236) повторно повідомив про те, що власної організаційної структури РНБО не має. У зв`язку з викладеним, державна реєстрація такого органу як РНБО не проводилася, відповідно у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців відсутні записи щодо нього. Оскільки адміністративна процесуальна дієздатність юридичної особи виникає разом з виникненням адміністративної процесуальної правоздатності (набуттям статусу юридичної особи) та враховуючи, що державна реєстрація такого конституційного органу, як РНБО станом на сьогодні не здійснювалася, цей орган не має адміністративної процесуальної правосуб`єктності, що, з огляду на положення статей 42, 44 та 51 КАС України, виключає можливість участі РНБО в адміністративному процесі у правовому статусі сторони чи третьої особи. Крім того, із зазначених вище обставин РНБО не є володільцем інформації та документів, зокрема, згаданих в ухвалі. Апарат РНБО є державним органом, який здійснює поточне інформаційно-аналітичне та організаційне забезпечення діяльності цього органу. Проте, з огляду на вимоги Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» та Положення про Апарат Ради національної безпеки і оборони України, затвердженого Указом Президента України від 14 жовтня 2005 року № 1446, Апарат РНБО не наділений повноваженнями представляти РНБО в судових інстанціях.

30. 15.08.2022 року від СБУ надійшло клопотання про приєднання доказів до матеріалів справи.

31. 09.09.2022 від представника позивача - Гойдик Т.Л. на адресу Суду надійшло клопотання про ознайомлення з матеріалами справи, зокрема і тими, що містять інформацію з грифом «Для службового користування. 15.09.2022 представник ознайомився з матеріалами справи (т. 3 а.с. 16) та підписав зобов`язання про нерозголошення отриманої службової інформації (т. 3 а.с. 17).

32. 17 жовтня 2022 року у судовому засіданні протокольною ухвалою ухвалено рішення про витребування у СБУ листа від 19.03.2021 № 111/10-6/21дск або надіслання інформації щодо нього у строк - до 30 жовтня 2022 року. У судовому засіданні оголошено перерву до 14 листопада 2022 року о 15:45 год.

На виконання протокольної ухвали від СБУ 02 листопада 2022 року року надійшли відповідні пояснення щодо запитуваної інформації.

33. 29 листопада 2022 року від представника позивача - Гойдик Т.Л. на адресу Суду надійшло клопотання про ознайомлення з матеріалами справи. 05 грудня 2022 року представник ознайомився з матеріалами справи (т. 3 а.с. 47).

34. 05 грудня 2022 року від представника позивача - Гойдик Т.Л. на адресу Суду надійшла письмова позиція позивача щодо порядку дослідження матеріалів, які містять інформацію з грифом «для службового користування» (службову інформацію), а також копію звернення директора позивача - ОСОБА_1 до Голови Верховного Суду.

35. 06 лютого 2023 року у судовому засіданні оголошено перерву.

36. У судовому засіданні 15 квітня 2024 року протокольною ухвалою витребувано інформацію: від ТОВ «НАДРАПРОСТІР» результати фінансового-господарської діяльності за період з грудня 2018 по березень 2021 року та інформацію щодо засновників (у часників) у зазначений період; від СБУ та Президента України стосовно кримінального провадження № 0000367; від Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів та Державної служби геології та надр України щодо реалізації Указу № 123/2021, зокрема в частині анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів на користування надрами, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності.

37. 25 квітня 2024 року від відповідача надійшов лист на виконання протокольної ухвали, яким повідомлено, що ним отримано копії листів Служби безпеки України від 09.02.2024 № 16/858-в та Державного бюро розслідувань від 21.02.2024 № 5263-24/10-2-01-02-2352/24, які стосуються інформації про хід кримінального провадження № 0000367 і такі листи долучені в якості додатків (т. 3 а.с. 144-145). Також повідомлено, що іншої інформації, яка витребовувалась судом, у володінні відповідача відсутня.

03 травня 2024 року на адресу Суду від Державної служби геології та надр України про надійшла заява виконання ухвали, якою повідомлено, що наказом від 26.03.2021 № 228 анульовано спеціальний дозволу на користування надрами № 4853 від 22.08.2017 виданого ТОВ «НАДРАПРОСТІР» (п. 17 Додатку до наказу), (т. 3 а.с. 150-157).

06 червня 2024 року позивачем на виконання вимог протокольної ухвали до Суду також подано додаткові письмові пояснення та відповідні додатки.

10 червня 2024 року від Служби безпеки України на виконання протокольної ухвали надійшов лист з додатками, які стосуються інформації про хід кримінального провадження № 0000367.

38. 07 червня 2024 року від представника позивача - Гойдик Т.Л. на адресу Суду надійшло клопотання про ознайомлення з матеріалами справи, зокрема і тими, що містять інформацію з грифом «Для службового користування. 17.06.2024 представник ознайомився з матеріалами справи (т. 3 а.с. 85) та підписав зобов`язання про нерозголошення отриманої службової інформації (т.3 а.с. 87).

39. 15 липня 2024 року у судовому засіданні оголошено перерву.

40. В судовому засіданні 21.01.2025 представником позивача надано додаткові пояснення стосовно доказів, наданих Службою безпеки України 10.06.2024 на виконання протокольної ухвали Суду від 15.04.2024.

41. Розгляд справи здійснювався у відсутність представника РНБО, якому належним чином повідомлялось про час, дату і місце розгляду справи. Секретар РНБО подавав до Суду, у яких зазначалося, що РНБО цей орган не має адміністративної процесуальної правосуб`єктності, що, з огляду на положення статей 42, 44 та 51 КАС України, виключає можливість участі РНБО в адміністративному процесі у правовому статусі сторони чи третьої особи.

Приймаючи рішення про розгляд справи у відсутність представника РНБО, Суд не прийняв до уваги доводи РНБО, що Апарат РНБО не наділений повноваженнями представляти цей орган в судових інстанціях, оскільки РНБО є суб`єктом владних повноважень, відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 КАС України, має адміністративну процесуальну правосуб`єктність відповідно до статті 43 цього кодексу, наділений повноваженнями щодо представництва в судах. Специфіка справ адміністративної юстиції полягає, зокрема, і в тому, що учасниками справи можуть бути суб`єкти владних повноважень, які не мають статусу юридичних осіб на відміну, зокрема, від підприємств.

Суд вважає за необхідне зазначити, що відповідно до частини третьої статті 5 Закону № 1644-VII визначено порядок застосування, скасування та внесення змін до санкцій, зокрема, те, що рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій приймається РНБО та вводиться в дію Указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання Указу Президента України і є обов`язковим до виконання, що доводить виконання РНБО публічно-владних управлінських функцій.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

42. Товариство з обмеженою відповідальністю «НАДРАПРОСТІР» є юридичною особою, що зареєстрована за законодавством України, кінцевим бенефіціарним власником якої є громадянин України - ОСОБА_1 , що підтверджується даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.

Учасниками Товариства з обмеженою відповідальністю «НАДРАПРОСТІР» є дві юридичні особи:

1) Товариство з обмеженою відповідальністю «Авант Трейд Лімітед», яке є резидентом України та власником частки в розмірі 90%. У свою чергу, учасниками цього товариства виступають дві фізичні особи - громадяни України і кінцевим бенефіціаром також є фізична особа-громадянин України;

2) Товариство з обмеженою відповідальністю «ІСК Інвест», яке також є резидентом України та власником частки в статутному капіталі позивача в розмірі 10%. Єдиним учасником ТОВ «ІСК Інвест» є ТОВ «Авант Трейд Лімітед», бенефіціаром - фізична особа-громадянин України ОСОБА_1 .

Службою безпеки України ініційовано перед РНБО питання про застосування до ТОВ «НАДРАПРОСТІР» обмежувальних санкцій у відповідності до вимог Закону № 1644-VII, у зв`язку з встановленими фактами протиправної діяльності на шкоду інтересам держави.

Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

Враховуючи викладене, з метою невідкладного та ефективного реагування на потенційні загрози національним інтересам і безпеці, недопущення втрат державного бюджету України, СБУ рекомендовано РНБО розглянути пропозиції щодо застосування, зокрема, до ТОВ «НАДРАПРОСТІР» спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), передбачених пунктом 6 частини 1 статті 4 Закону України «Про санкції», безстроково.

Отже підставою до застосування до ТОВ «НАДРАПРОСТІР» санкцій слугували, зокрема, матеріали кримінального провадження Державного бюро розслідувань, а також наявна у Служби безпеки України контррозвідувальна та розвідувальна інформація.

У своїх поясненнях Служба безпеки України також зазначає, що твердження позивача про те, що застосування до нього заходів (санкцій) є протиправним, оскільки він не вчиняв жодних дій, які б створювали загрозу національним інтересам чи безпеці України або сприяли терористичній діяльності, не відповідають дійсності та спростовуюся наявною у Служба безпеки України контррозвідувальною та розвідувальною інформацією.

Рада національної безпеки і оборони України відповідно до статті 5 Закону України «Про санкції» вирішила підтримати внесені Службою безпеки України пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інші обмежувальних заходів (санкцій).

Рішенням РНБО від 19 березня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» вирішено підтримати пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), внесені Службою безпеки України.

Вказаним рішенням застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) до юридичних осіб згідно з додатком.

Указом Президента України від 25 березня 2021 року № 123/2021 введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)». Згідно з пунктом 17 Додатку до вказаного рішення до ТОВ «НАДРАПРОСТІР» безстроково застосовано обмежувальні заходи (санкції) у вигляді:

1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном;

2) обмеження торговельних операцій;

3) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України;

4) запобігання виведенню капіталів за межі України;

5) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань;

6) анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами;

7) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах;

8) заборона здійснення публічних та оборонних закупівель товарів, робіт і послуг у юридичних осіб - резидентів іноземної держави державної форми власності та юридичних осіб, частка статутного капіталу яких знаходиться у власності іноземної держави, а також публічних та оборонних закупівель у інших суб`єктів господарювання, що здійснюють продаж товарів, робіт, послуг походження з іноземної держави, до якої застосовано санкції згідно з цим Законом;

9) заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України;

10) повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом;

11) заборона видачі дозволів, ліцензій Національного банку України на здійснення інвестицій в іноземну державу, розміщення валютних цінностей на рахунках і вкладах на території іноземної держави;

12) припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави;

13) заборона збільшення розміру статутного капіталу господарських товариств, підприємств, у яких резидент іноземної держави, іноземна держава, юридична особа, учасником якої є нерезидент або іноземна держава, володіє 10 і більше відсотками статутного капіталу або має вплив на управління юридичною особою чи її діяльність;

14) запровадження додаткових заходів у сфері екологічного, санітарного, фітосанітарного та ветеринарного контролю;

15) припинення дії торговельних угод, спільних проектів та промислових програм у певних сферах, зокрема у сфері безпеки та оборони;

16) заборона передання технологій, прав на об`єкти права інтелектуальної власності;

17) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом.

Указ Президента України набрав чинності 26 березня 2021 року з дня опублікування в офіційному виданні - «Офіційний вісник Президента України», № 8.

Наказом від 26.03.2021 № 228 Державної служби геології та надр України анульовано спеціальний дозвіл на користування надрами №4853 від 22.08.2017 виданого ТОВ «НАДРАПРОСТІР» (пункт 17 Додатку до наказу), (т. 3 а.с. 150-157). Наказ видано із посиланням на Закон № 1644-VІІ та рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2021 року, введеного в дію Указом Президента від 25 березня 2021 № 123/2021.

Позивач, уважаючи протиправним Указом Президента від 25 березня 2021 року № 123/2021 в частині введення в дію пункту 17 додатка до вказаного рішення Ради національної безпеки і оборони України про застосування до нього персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), звернувся до суду з позовом за захистом своїх прав.

IІІ. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ СПІРНИХ ПРАВОВІДНОСИН ТА ОЦІНКА СУДУ

43. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За правилами частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

Частина друга статті 19 Конституції України зобов`язує органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина є Президент України, який за своїм конституційно - правовим статусом є главою держави і виступає від її імені, на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України. Такі положення закріплені у статті 102, частині третій статті 106 Конституції України.

За приписами пункту 1 частини першої статті 106 Конституції України Президент забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави, а також очолює Раду національної безпеки і оборони України.

За змістом частини третьої статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

Згідно з положеннями частин першої, третьої, сьомої та восьмої статті 107 Конституції України Рада національної безпеки і оборони України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. Головою Ради національної безпеки і оборони України є Президент України. Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України. Компетенція та функції Ради національної безпеки і оборони України визначаються законом.

Відповідно до вищевказаної статті Конституції України Верховною Радою України прийнято Закон України від 05 березня 1998 року № 183/98-ВР «Про Раду національної безпеки і оборони України».

За преамбулою до цього Закону він визначає правові засади організації та діяльності РНБО, її склад, структуру, компетенцію і функції.

Функції та компетенцію РНБО регламентують норми статей 3 та 4 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» відповідно, за змістом яких Рада національної безпеки і оборони України, окрім іншого, уповноважена на внесення пропозицій Президентові України щодо реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони, а також розробляє та розглядає на своїх засіданнях питання, які відповідно до Конституції та законів України, Стратегії національної безпеки України, Воєнної доктрини України належать до сфери національної безпеки і оборони, та подає пропозиції Президентові України, приймає рішення щодо, зокрема: заходів політичного, економічного, соціального, воєнного, науково-технологічного, екологічного, інформаційного та іншого характеру відповідно до масштабу потенційних та реальних загроз національним інтересам України; невідкладних заходів із розв`язання кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.

Основною організаційною формою діяльності Ради національної безпеки і оборони України є її засідання. Рішення Ради національної безпеки і оборони України приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України. Рішення Ради національної безпеки і оборони України, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади (частина перша статті 9, частини перша, третя, четверта статті 10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України»).

Виходячи з таких положень Основного Закону України та, зокрема, усвідомлюючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, включаючи ворожі дії, збройний напад інших держав чи недержавних утворень, завдання шкоди життю та здоров`ю населення, захоплення заручників, експропріацію власності держави, фізичних та юридичних осіб, завдання майнових втрат та створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод, прийнято Закон України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII «Про санкції».

Стаття 1 цього Закону передбачає суверенне право України на захист й розкриває зміст цього права.

Зокрема, відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про санкції», з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції). Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність. Застосування санкцій не виключає застосування інших заходів захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, її економічної самостійності, прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.

Підстави та принципи застосування санкцій встановлені статтею 3 цього ж Закону, за нормами пункту 1 частини першої якої підставами для застосування санкцій є дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб`єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої (частина третя статті 3акону № 1644-VII).

Порядок застосування, скасування та внесення змін до санкцій визначає стаття 5 Закону України «Про санкції» частинами першою, третьою, п`ятої та сьомої якої встановлено наступне.

Пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд Ради національної безпеки та оборони України Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, Службою безпеки України.

Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1, 2-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається Радою національної безпеки та оборони України та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.

Рішення щодо застосування санкцій повинно містити строк їх застосування, крім випадків застосування санкцій, що призводять до припинення прав, та інших санкцій, які за змістом не можуть застосовуватися тимчасово.

Рішення про скасування санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування.

Отже, Закон № 1644-VII є регулятивним нормативним актом, який встановлює (запроваджує) ряд обмежень демократичних прав і свобод певних суб`єктів у випадку загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, а також задля протидії терористичній діяльності.

Цей Закон, як можна зрозуміти зі змісту наведених вище його приписів, дозволяє обмежувати певні права та свободи (право власності, право на підприємницьку діяльність тощо), не змінюючи при цьому провідних (ключових) цінностей, що становлять основу Конституції України.

При цьому застосування санкцій відповідно до Закону України «Про санкції» насамперед обумовлено потребою невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, є способом реалізації передбаченого законом суверенного права України на захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.

Позаяк главою держави і гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, прав і свобод людини і громадянина є Президент України, а використання санкцій в особливий спосіб перебуває на межі втручання в права особи, гарантовані Конституцією України, Закон №1644-VII передбачає, що рішення щодо застосування певного виду санкцій приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України, на якого власне й покладається відповідальність гарантувати як національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність України, так і принципи правової держави, права і свободи людини і громадянина.

Висновки щодо застосування вищевикладених норм Конституції України та законів України «Про санкції», «Про Раду національної безпеки і оборони України» викладались, зокрема, й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 07 липня 2022 року у справі № 9901/348/21.

У вищевказаній постанові наведені правові позиції про те, що Закон України «Про санкції» є регулятивним нормативним актом, який встановлює (запроваджує) ряд обмежень на демократичну участь у випадку загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, а також задля протидії терористичній діяльності.

Цей Закон, як можна побачити зі змісту наведених вище його приписів, дозволяє обмежувати певні права та свободи (право власності, право на підприємницьку діяльність тощо), не змінюючи при цьому провідних (ключових) цінностей, що становлять основу Конституції України.

За цим актом держава має легітимну можливість відступати від певних гарантованих конституційних прав, але водночас для того, щоб запобігти загрозам державного свавілля чи авторитаризму, повинна застосовувати обмежувальні заходи (санкції) винятково, тимчасово, використовувати їх як крайній і як необхідний (невипадковий) захід. Повинна застосовувати їх співмірно з тими загрозами національним інтересам, національній безпеці чи для протидії терористичній діяльності, яким держава намагається запобігти з їхньою поміччю.

Оскільки обмежувальні заходи є чутливими для осіб, до яких вони можуть бути застосовані, та мають відповідати певним стандартам обмеження основних прав, одним з яких є забезпечення балансу між потребами національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності держави, з одного боку, та демократії і прав людини, з другого, у цьому Законі визначені види обмежувальних заходів (санкцій), підстави їхнього застосування, окреслено коло осіб, до яких вони застосовуються, а також за яких умов. Встановлені органи державної влади, які вносять пропозиції про застосування санкцій, інституція, яка приймає рішення про їхнє застосування, та порядок, за яким втілюються ці заходи.

Позаяк главою держави і гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, прав і свобод людини і громадянина є Президент України, беручи до уваги, що використання санкцій в особливий спосіб перебуває на межі втручання в права особи, гарантовані Конституцією України, Закон України «Про санкції» передбачає, що рішення щодо застосування певного виду санкцій приймається Радою національної безпеки і оборони України та вводиться в дію указом Президента України, на якого власне й покладається відповідальність гарантувати як національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність України, так і принципи правової держави, права і свободи людини і громадянина.

У цьому сенсі Закон України «Про санкції» досить чітко і передбачувано визначає підстави, умови та мету застосування санкцій.

Види санкцій, які були застосовані до ТОВ «НАДРАПРОСТІР» Указом Президента України від 25.03.2021 № 123/2021 та їх кількість визначалась безпосередньо органом застосування, який, відповідно до частини четвертої преамбули Закону України «Про санкції», задля невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, використовує всі передбачені законом заходи з метою захисту цих інтересів, в тому числі і щодо недопущення завдання майнових втрат та створення перешкод для сталого економічного розвитку, а також щодо запобігання порушенню прав, свобод та законних інтересів громадян України.

При цьому слід зазначити, що всі види санкцій, які були застосовані до позивача Указом Президента України від 21.03.2021 № 123/2021, відповідають видам санкцій, що передбачені статтею 4 Закону України «Про санкції».

Аналогічні правові висновки викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 17.12.2024 у справах №9901/203/21 та №9901/206/21.

44. Щодо доводів позивача про те, що ТОВ «НАДРАПРОСТІР» не належить до кола суб`єктів, до яких можуть застосовуватися персональні санкції відповідно до Закону № 1644-VII.

Санкції до позивача застосовано з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII.

У цьому аспекті варто зазначити, що за змістом пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII нормативними та фактичними підстави для застосування санкцій є дії особи, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

При цьому текстуальний виклад пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII та його граматичне й логічне тлумачення дає підстави стверджувати, що дію цього припису закону не обмежено за колом осіб, на що вказує вжите законодавцем у ньому формулювання «інших суб`єктів», а вирішальне значення для застосування санкцій має саме певна діяльність суб`єктів. Інакше кажучи, основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є його діяльність, указана в пункті 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII.

Отже, наведені законодавчі приписи свідчать, що застосування санкцій не виключають їх застосування і до громадян України і до юридичних осіб - резидентів.

Слід також враховувати і те, що Закон України «Про санкції» визначає механізм реагування на наявні та потенційні загрози національній безпеці й має специфічне призначення та правову природу, а санкції, які ним передбачені не є видом покарання чи відповідальності, вони виконують функції обмежувального економічного заходу щодо осіб, зокрема, які становлять для України загрозу посягання на її національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність. Однією з підстав для застосування такого обмежувального заходу є дії особи, які створюють об`єктивні підозри для відповідних органів влади щодо можливої терористичної діяльності цієї особи.

Аналогічні правові позиції висловлені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 06 липня 2023 року у справі №9901/376/21, від 06.07.2023 у справі № 9901/635/18, 27.08.2024 у справі №800/162/16. Зокрема у постанові від 27.08.2024 у справі № 800/162/16 Велика палата також зазначила, що Закон України «Про санкції» не дає загального чи спеціального (звуженого) визначення (дефініції) суб`єкта, до якого застосовуються санкції, обмеження, або «того, хто може бути» чи «того, до кого можуть застосовуватися» спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи, а аналіз змісту Закону України «Про санкції» стосовно того, до кого можуть бути застосовані санкції, дає підстави стверджувати, що перелік таких осіб є критеріальним, орієнтувальним, поосібним, але не вичерпним. Вони не містять правил, за яких до підсанкційних осіб не можна відносити осіб за іншими критеріями (ознаками), як-от: у разі, коли загрози національним інтересам та національній безпеці будуть створювати не тільки суб`єкти, перелік яких наведений в цьому Законі, але й інші особи (юридичні чи фізичні) за наявності передумов (об`єктивних чинників), які зумовили як видання Закону, так і існування підстав та мети його застосування.

Тобто форми захисту наведених цінностей з боку України можуть бути спрямовані не тільки стосовно до іноземних, а також інших суб`єктів, перелічених в частині другій статті 1 Закону України «Про санкції», але й стосовно кожного, чия діяльність загрожуватиме об`єктам, які знаходяться під охоронюваною дією цього Закону. Якщо серед таких осіб є резиденти, то й вони можуть бути суб`єктами застосування санкційних обмежень. Тобто характер діяльності конкретної особи (фізичної чи юридичної), яка може кваліфікуватися як реальний чи потенційний ризик для загальної безпекової ситуації в країні, превалює над ознакою суб`єктності (резидент чи нерезидент) такої особи.

45. Для вирішення питання про можливість застосування санкції до певного суб`єкта в контексті пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII слід з`ясувати чи створюють його дії реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод. До того ж такі права та інтереси слід розглядати в широкому значенні як динамічні поняття, не охоплені конкретним нормативно-правовим визначенням.

Велика Палата Верховного Суду в постановах від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19 та від 6 липня 2023 року у справі № 9901/635/18 звертала увагу на те, що наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII, безумовно, є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції. При введенні в дію рішення РНБО про такі санкції Президент України як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат і якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення такої санкції.

Судовий контроль за таким рішенням є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може за Президента України повторно оцінити наявність та достатність підстав для введення таких санкцій у межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але з іншого - може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.

У цій справі рішення про застосування санкцій до позивача Рада національної безпеки і оборони України прийняла за пропозицією Служби безпеки України.

Суд витребував від СБУ та РНБО документи, що підтверджують існування фактичних даних та обставин, які стали підставою для внесення пропозиції СБУ для прийняття рішення РНБО про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до позивача та документи, що містять пропозиції СБУ про застосування персональних спеціальних економічних й інших обмежувальних заходів (санкцій) до ТОВ «НАДРАПРОСТІР», які були внесені до РНБО.

Служба безпеки України надала до належним чином засвідчені копії документів, що підтверджують існування фактичних даних та обставин, які стали підставою для внесення нею пропозиції для прийняття рішення РНБО про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ТОВ «НАДРАПРОСТІР», та належним чином засвідчені копії документів, що містять пропозиції СБУ про застосування персональних спеціальних економічних й інших обмежувальних заходів (санкцій) до позивача, які були внесені до РНБО.

Суд також констатує, що на вимогу Суду СБУ надала запитувані документи, які містили інформацію, що становить державну таємницю, а також інформацію з обмеженим доступом з грифом «Для службового користування».

25.02.2022, у зв`язку з виникненням реальної загрози захоплення матеріальних носіїв секретної інформації (далі - МНСІ) та відсутністю можливості їх вивезення в безпечне місце, МНСІ, які були на зберіганні у відділі режимно-секретної роботи Верховного Суду (у тому числі матеріали судових справ та додаткові матеріали до них), було знищено відповідно до вимог законодавства, про що у відділі режимно-секретної роботи Верховного Суду є відповідні підтверджуючі документи (акт про знищення секретних документів від 14 квітня 2022 року № 57/ВС-35ДСК).

Після цього Служба безпеки України надала суду докази, які підтверджують наявність підстав для застосування санкцій до ТОВ «НАДРАПРОСТІР» та містять інформацію з обмеженим доступом з грифом «Для службового користування».

Пропонуючи застосувати санкції щодо ТОВ «НАДРАПРОСТІР», Служба безпеки України вказала, що протиправне переоформлення та перереєстрація майнових активів національного підприємства України (ПАТ «НАК «Надра України»), не використання спеціальних дозволів на користування надрами (розробка за ними не здійснюється, видобуток не проводиться, податки не сплачуються) призвело до блокування видобутку значного обсягу корисних копалин загальнодержавного значення, що свідчить про свідоме завданням майнових втрат для держави та створення перешкод для сталого економічного розвитку України.

Наведене підтверджується матеріали кримінального провадження Державного бюро розслідувань, а також наявною контррозвідувальною та розвідувальною інформацією, яка охороняється законом, оскільки отримана внаслідок розвідувальної та контррозвідувальної діяльності, і не може бути надана до суду.

Суд зазначає, що відповідальність за повноту і достовірність відомостей викладених у пропозиціях Служби безпеки України, несе їх ініціатор, а також інші уповноважені органи, які подали ініціатору інформацію.

Оцінюючи оскаржуване рішення суб`єкта владних повноважень на предмет його правомірності, Суд зазначає, що неправильним є ототожнення зібраної компетентними органами інформації з достеменно встановленими фактами, які є підставою для притягнення особи до кримінальної відповідальності.

Законом України «Про санкції» передбачено механізм реагування на наявні та потенційні загрози національній безпеці, який істотно відрізняється від механізму захисту охоронюваних законом прав та інтересів від кримінально-протиправних посягань та, відповідно, кримінальної відповідальності за вчинення кримінальних правопорушень. Санкції в розумінні вказаного Закону не є видом покарання чи відповідальності. Вони виконують функції обмежувального економічного заходу щодо осіб, які, зокрема, становлять для України загрозу національній безпеці, національним інтересам, правам, свободам людини і громадянина, інтересам суспільства та держави.

Дослідивши у судовому засіданні наведені вище докази, колегія суддів визнає їх такими, що відповідають визначеним у статтях 73-76 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям належності, допустимості, достовірності й достатності.

Встановлені СБУ обставини, що свідчили про свідоме завданням майнових втрат для держави та створення перешкод для сталого економічного розвитку України, очевидно потребували невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози з метою захисту національних інтересів та національної безпеки, що відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VIІ зумовлює виникнення у відповідних органів підстав для внесення пропозицій для застосування санкцій.

Верховний Суд вважає, що досліджені у цій справі документи (матеріали) підтверджують (свідчать) про наявність передбачених законом достатніх правових підстав для застосування санкцій до позивача відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції» й вказують на дотримання встановленого цим законом порядку застосування санкцій, пропозицію стосовно яких подано належним суб`єктом (Службою безпеки України) за об`єктивного фактичного існування обставин для цього.

Вищевказане спростовує аргументи позивача про відсутність обставин, які б відповідно до Закону України «Про санкції» могли зумовити накладення на нього санкцій у спірних відносинах.

Встановлені Службою безпеки України та підтверджені дослідженими документами обставини давали підстави компетентним органам для висновку про створення потенційної загрози національній безпеці, національним інтересам та могли порушувати інтереси суспільства та держави, призводити до завдання майнових втрат, створювати перешкоди для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод, що відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції» зумовлює виникнення у відповідних органів підстав для внесення пропозицій для застосування санкцій, а у РНБО та Президента України для прийняття рішення щодо цього та введення його в дію.

Вищенаведене свідчить про можливі потенційні загрози в діях позивача національним інтересам та національній безпеці Україні, що є підставою для відповідного реагування з боку компетентних органів.

З огляду на вказане, Суд вважає, що за встановлених у цій справі обставин, які вказують на існування потенційних загроз інтересам держави у сферах національної безпеки та оборони, обмеження, встановлені спірним Указом Президента України є такими, що відповідають критерію «необхідності у демократичному суспільстві», оскільки в їх запровадженні існувала нагальна потреба з огляду на відсутність іншого механізму протидії таким загрозам.

46. Також Суд приймаючи рішення у цій справі виходить з того, що обов`язковою умовою надання правового захисту особі є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав свобод або інтересів такої особи на момент її звернення до суду.

Таким чином, у контексті спірних правовідносин Верховний Суд має оцінити оскаржуване рішення Президента України на відповідність вимогам статей 19,106 та 107 Конституції України та статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а також інших законів.

Велика Палата Верховного Суду в постановах від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19 та від 06 липня 2023 року у справі № 9901/635/18 звертала увагу на те, що наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII, безумовно, є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції. При введенні в дію рішення РНБО про такі санкції Президент України як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат і якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення такої санкції.

Судовий контроль за таким рішенням є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може за Президента України повторно оцінити наявність та достатність підстав для введення таких санкцій у межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але з іншого - може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.

Судом встановлено, що обмежувальні заходи до позивача були застосовані за пропозицією Служби безпеки України, наслідком розгляду яких стало застосування до позивача обмежувальних заходів (санкцій) рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 19.03.2021 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (пункт 17 Додатку до вказаного рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19.03.2021), яке введене в дію Указом Президента України від 25.03.2021№ 123/2021.

Питання належного захисту національної безпеки і оборони є запорукою існування незалежної України, а тому органи, які займаються вказаними питаннями, наділені особливим статусом в системі органів державної влади.

За приписами статті 106 Конституції України Президент забезпечує державну незалежність та національну безпеку; є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави; очолює Раду національної безпеки і оборони України.

Відповідно до положень статті 107 Конституції України Головою Ради національної безпеки і оборони України є Президент України. Персональний склад Ради національної безпеки і оборони України формує Президент України.

Рада національної безпеки і оборони України є колегіальним органом, а його рішення приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Члени Ради національної безпеки і оборони України: вносять до Ради національної безпеки і оборони України пропозиції щодо розгляду будь-яких питань, що входять до її компетенції; здійснюють попередню підготовку питань та беруть участь у їх розгляді Радою національної безпеки і оборони України; вносять зауваження та пропозиції, голосують з питань, що розглядаються Радою національної безпеки і оборони України; висловлюють у разі потреби свою окрему думку щодо проектів рішень Ради національної безпеки і оборони України (статті 10,12 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України»).

Відповідно до статті 2 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» Рада національної безпеки і оборони України керується у своїй діяльності Конституцією та законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, актами Президента України. Тобто Рада національної безпеки і оборони України, має діяти як того вимагає стаття 19 Конституції України, тобто на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до положень статті 13 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» Секретар Ради національної безпеки і оборони України подає на розгляд Президента України проекти актів Президента України про введення в дію рішень Ради національної безпеки і оборони України.

Тобто проект указу Президента України про введення в дію рішень Ради національної безпеки і оборони України фактично розробляє подає на розгляд Секретар Ради національної безпеки і оборони України.

Статтею 106 Конституції України визначено як дискреційні повноваження Президента України так і такі, які Президент України здійснює на основі та на виконання безпосередньо Конституції України та законів України.

Статтею 107 Конституції України закріплено, що рішення Ради національної безпеки і оборони України вводять в дію указами Президента України.

Відтак, а ні Конституцією України, а ні іншими нормами чинного законодавства не передбачено інших етапів, передумов, умов чи процедур, які можуть чи мають бути вчинені після прийняття рішення РНБО, аніж як введення такого рішення в дію указом Президента України.

При цьому слід зазначити, що Верховний Суд вже неодноразово висловлювався щодо дискреційних повноважень, зокрема у постановах від 05.03.2019 у справі № 826/16911/18, від 26.05.2021 у справі № 824/266/20-а, від 08.07.2021 у справі № 160/1598/20, від 28.07.2021 у справі № 280/160/20, від 21.04.2021 у справі № 480/2675/20, від 20.05.2022 у справі № 340/370/21, від 26.10.2022 у справі № 640/30483/21, від 21.03.2023 у справі № 640/17821/21, від 01.05.2023 у справі № 540/913/21, від 16.05.2023 у справі №380/3195/22.

Так, у постанові Верховного Суду від 16.05.2023 у справі № 380/3195/22 зазначено, що дискреційними є такі повноваження, у межах яких норма права допускає кілька варіантів поведінки суб`єкта владних повноважень у кожній конкретній ситуації та встановлених обставинах справи, кожна з яких буде правомірною. Характерними ознаками адміністративного розсуду (дискреції) є: 1) реалізація дискреційних повноважень має відповідати принципу верховенства права; 2) їх здійснення можливе лише у разі відсутності єдиного можливого варіанту поведінки; 3) суб`єкти владних повноважень мають можливість вибрати оптимальний варіант поведінки з метою врегулювання певного кола суспільних відносин; 4) суб`єкти управлінської діяльності застосовують адміністративний розсуд відповідно до належної мети, без наявності власної вигоди та впливу сторонніх факторів.

Також, як зауважила Велика Палата Верховного Суду у постанові від 27.08.2024 у справі № 800/162/16, з урахуванням особливостей процедури застосування санкцій (рішення РНБО уводиться в дію указом Президента України) певним обсягом дискреційних повноважень у спірних правовідносинах наділена РНБО як координаційний орган з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, одним із завдань діяльності якого є невідкладне та ефективне реагування на наявні та потенційні загрози національним інтересам і безпеці України. Діяльність РНБО у спірних правовідносинах є своєрідним фільтром, який з-поміж зібраних правоохоронними органами матеріалів покликаний виокремити реальні загрози національним інтересам, про які має бути повідомлений Президент України.

При цьому, як вже зазначалось вище, відповідальність за повноту і достовірність відомостей, викладених у пропозиціях Служби безпеки України, що були подані до РНБО, несе їх ініціатор, а також інші уповноважені органи, які подали ініціатору відповідну інформацію.

Однак, як слушно зауважено Великою Палатою Верховного Суду у наведеній вище постанові, розглядати таку пропозицію та надавати оцінку викладеним у ній фактам й обставинам уповноважена винятково РНБО відповідно до наявної у неї компетенції. Саме до повноважень РНБО належить прийняття остаточного рішення за результатом розгляду відповідної пропозиції. Це рішення вводиться в дію Президентом України.

При цьому, обсяг і результат оцінки Президентом України істотності ризиків, які стали підставою для застосування обмежувальних заходів щодо позивача, є поза межами судового контролю, оскільки адміністративний суд не наділений повноваженнями ані вирішувати питання національної безпеки і оборони, ані координувати і контролювати діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони.

Колегія суддів зазначає, що завданням адміністративного судочинства полягає у гарантуванні дотримання прав та інтересів фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Разом з тим, оскаржуваний Указ є способом реалізації Президентом України саме конституційних повноважень у сфері національної безпеки, які відповідно до Закону України «Про санкції» скеровані на реалізацію суверенного права України на захист її національних інтересів національної безпеки, недопущення, в тому числі, експропріації власності держави, завдання майнових втрат та створення перешкод для сталого економічного розвитку.

Конституцією України чітко визначено, що після прийняття Радою національної безпеки і оборони України рішення, таке вводиться в дію указом Президента України (стаття 107).

Законодавець, фактично виокремивши це повноваження Президента України в окрему норму, підкреслив його відмінність від інших, визначених статтею 106 Конституції України. Таким чином, за принципом «виняток не може тлумачитись розширювально» (exceptions non sunt extendendae) у суду відсутні правові підстави до розширювального тлумачення змісту статті 107 Конституції України.

З огляду на наведене, колегія суддів вважає, що Президентом України дотримано вимог статті 107 Конституції України, якою прямо передбачено, що після прийняття рішення Радою національної безпеки і оборони України, таке вводиться в дію виключно указом Президента України.

Згідно із частиною другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Правилами частини першої статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Належних та допустимих доказів, які б свідчили, що в цій справі має місце порушення з боку Президента України відповідних прямих норм Конституції України в ході судового розгляду позивачем не доведено, а Судом не встановлено.

47. Верховний Суд зазначає, що право особи на участь у прийнятті щодо неї управлінських рішень не є абсолютним. Багато процедур адміністративного характеру не передбачають безпосередньої участі адресата відповідного рішення. У таких процедурах сумніви особи у правомірності рішень і дій щодо неї суб`єкта владних повноважень може усунути суд під час здійснення відповідного судового контролю. Позивач у цій справі мав можливість спростувати наявність підстав для застосування до нього санкцій. Позивач (представник позивача) надав суду ті пояснення, які вважав за потрібне, однак не спростував підтверджені фактичні підстави для застосування санкцій до нього. Тому необґрунтованим є твердження позивача про порушення його права на участь у прийнятті рішення РНБО та Указу № 123/2021.

48. Щодо пропорційності застосованих санкцій та втручання держави у право мирного володіння майном, Суд звертає увагу на наступне.

Відповідно до частини першої статті 321 Цивільного кодексу України право власності є непорушним. Ніхто не може бути протиправно позбавлений цього права чи обмежений у його здійсненні.

До спірних правовідносин є застосовною й стаття 1 Першого протоколу до Конвенції, відповідно до якої кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини стаття 1 Першого протоколу до Конвенції містить три окремі норми: перша, що виражається в першому реченні першого абзацу та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном. Друга норма, що міститься в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями. Третя норма, що міститься в другому абзаці, визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна у загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, мають тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 23 січня 2014 року у справі «East/West Alliance Limited» проти України» (East/West Alliance Limited v. Ukraine, заява № 19336/04), пункти 166 - 168).

Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном з гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право: втручання держави у право власності повинно мати нормативну основу в національному законодавстві, яке є доступним для заінтересованих осіб, чітким, а наслідки його застосування - передбачуваними; якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або з метою контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів або штрафів; втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними із цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для її досягнення.

Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий. І навпаки - встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримані всі три критерії.

Положеннями частини сьомої статті 41 Конституції України визначено, що використання власності не може завдавати шкоди, зокрема, правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства.

У спірних правовідносинах втручання держави у право позивача на мирне володіння своїм майном обумовлено необхідністю захисту загальнодержавних інтересів та невідкладному реагуванні на загрози цим інтересам. Таке право глави держави ґрунтується на положеннях Конституції України та нормах Закону України «Про санкції», а отже є легітимним.

Оспорюваний Указ Президента України містить спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції), метою застосування яких є невідкладне та ефективне реагування на наявні потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України. Такі санкції за своєю правовою природою є адміністративними (економічними) запобіжними заходами, які мають превентивний характер.

У постанові від 13.01.2021 у справі № 9901/405/19 Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що пункт 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції допускає реалізацію державою права вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів. Зазначене відповідає вищевказаному припису статті 41 Конституції України.

Водночас таке втручання у право позивача на мирне володіння майном ґрунтується на вимогах чинного законодавства, зокрема Закону № 1644-VII, та має легітимну мету забезпечити контроль за власністю особи, діяльність якої може нести загрозу національним інтересам України. Зазначена мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

Втручання у право мирного володіння майном ґрунтується на вимогах чинного законодавства, зокрема Закону № 1644-VII, та має легітимну мету забезпечити контроль за власністю особи, діяльність якої може нести загрозу національним інтересам України. Зазначена мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

Принцип пропорційності передбачає, що втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законом і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка його зазнала. «Справедлива рівновага» передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між передбачуваною метою та засобами, які використовуються для її досягнення. Необхідний баланс не буде дотриманий, якщо особа несе індивідуальний і надмірний тягар.

Отже, обмеження права позивача користуватися та розпоряджатися належним йому майном є втручанням держави в його право на мирне володіння майном, проте таке втручання держави у вказане право ґрунтується на вимогах, зокрема, Закону України «Про санкції». При цьому втручання у право мирного володіння майном позивача не позбавляє його права власності, таке втручання, на переконання Суду, є пропорційним легітимній меті та не становить надмірного тягаря для позивача.

За встановлених обставин несприятливі для позивача наслідки запроваджених до нього санкцій дозволяють досягнути цілі, на які спрямовані рішення Ради національної безпеки і оборони України та Указ № 123/2021.

Ураховуючи встановлені компетентними органами дії позивача та їх оцінку для національних інтересів, колегія суддів вважає пропорційними застосовані обмежувальні заходи.

49. Колегія суддів зазначає, що на всі питання, які входять до предмету доказування у даній справі та виникають при кваліфікації спірних правовідносин у матеріально - правовому та процесуальному аспектах, Судом надано вичерпну та обґрунтовану відповідь.

Такий підхід узгоджується з практикою Європейського суду з прав людини.

Зокрема у рішенні Європейського суду з прав людини від 19 квітня 1993 року у справі «Краска проти Швейцарії» визначено, що ефективність справедливого розгляду досягається тоді, коли сторони процесу мають право представити перед судом ті аргументи, які вони вважають важливими для справи. При цьому такі аргументи мають бути почуті, тобто ретельно розглянуті судом. Іншими словами, суд має обов`язок провести ретельний розгляд подань, аргументів та доказів, поданих сторонами. Разом з тим, обов`язок суду обґрунтовувати свої рішення не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення від 09 грудня 2009 у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain), пункт 29).

За висновком ЄСПЛ з огляду на принцип, згідно з яким Конвенція покликана гарантувати права, які є практичними та ефективними, а не теоретичними або ілюзорними, право на справедливий суд не може вважатися ефективним, якщо клопотання та зауваження сторін не будуть справді «заслухані», тобто належним чином розглянуті судом. У рішеннях судів і трибуналів мають бути належним чином наведені підстави, на яких вони ґрунтуються. Цей обов`язок обґрунтовувати рішення не вимагає детальної відповіді на кожен аргумент, висунутий скаржником, а передбачає, що сторони судового провадження можуть розраховувати на отримання конкретної та чіткої відповіді на аргументи, які є вирішальними для результату цього провадження. Ступінь застосування цього обов`язку обґрунтовувати рішення може змінюватися залежно від характеру рішення та має визначатися з огляду на обставини справи (див. рішення у справі «Мазахір Джафаров проти Азербайджану» (Mazahir Jafarov v. Azerbaijan), заява № 39331/09, пункти 34 і 35, від 02 квітня 2020 року з подальшими посиланнями).

50. Таким чином, за встановлених в цій справі обставин і правового регулювання спірних відносин Верховний Суд вважає, що відповідач прийняв оскаржуваний Указ від 25 березня 2021 року 123/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), а саме пункту 17 додатку до Рішення щодо Товариства з обмеженою відповідальністю «НАДРАПРОСТІР» на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Президент реалізував свої конституційні повноваження у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно, а отже, підстави для задоволення позову відсутні.

Абзаци 6-13 пункту 42 розділу ІІ мотивувальної частини цього судового рішення містять службову інформацію.

Керуючись статтями 241-243, 246, 266 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ВИРІШИВ:

У задоволенні адміністративного позову Товариства з обмеженою відповідальністю «НАДРАПРОСТІР» до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Рада національної безпеки та оборони України, Служба безпеки України, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України (в частині) - відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення (з дня складення повного судового рішення).

Повний текст рішення складено 27 січня 2025 року.

...........................

...........................

...........................

...........................

...........................

І.Я.Олендер,

Л.І. Бившева,

І.А. Гончарова,

В.В. Хохуляк,

Р.Ф. Ханова,

Судді Верховного Суду