Справа № 420/18090/24
Суддя: Хом'якова В.В.
Дата ухвалення: 2025-01-30 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 січня 2025 року м. Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі судді Вікторії ХОМ`ЯКОВОЇ, секретаря Наталії ПЕРЕБИЙНІС, за участю представника позивача Оксани РИБІНОЇ, представника відповідача Тетяни ГРАНДОВСЬКОЇ,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції адміністративну справу за позовом

Державного закладу «Спеціалізований (спеціальний) клінічний санаторій імені В.П. Чкалова» Міністерства охорони здоров`я України

до Південного офісу Держаудитслужби

про визнання протиправною та скасування окремих пунктів вимоги,

ВСТАНОВИВ:

Державний заклад "Спеціалізований (спеціальний) клінічний санаторій імені В.П. Чкалова" Міністерства охорони здоров`я України (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Південного офісу Держаудитслужби (далі - відповідач), в якій (з урахуванням заяви про відмову від частини позовних вимог) просить визнати протиправними та скасувати пункти 2, 3 вимоги управління Південного офісу Держаудитслужби від 30.04.2024 року № 151504-12/3-2024 "Про усунення виявлених ревізією порушень"; стягнути з Південного офісу Держаудитслужби судові витрати.

Позовні вимоги обгрунтовані тим, що проведеною фахівцями Південного офісу Держаудитслужби ревізією окремих питань фінансово-господарської діяльності Державного закладу "Спеціалізований (спеціальний) клінічний санаторій імені В.П. Чкалова" Міністерства охорони здоров`я України виявлено низку порушень у фінансовій діяльності санаторію та зроблені висновки, частина з яких являються припущеннями аудиторів та не відповідають фактичним обставинам. За наслідками ревізії відповідач сформував та надіслав позивачу вимогу про усунення виявлених порушень, якою на підставі пункту 1 частини 1 статті 8, пункт 7 статті 10, частини 2 статті 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", зокрема , вимагає відшкодувати заподіяні витрати державному закладу внаслідок безпідставного нарахування та виплати незаконно сплаченої премії у сумі 96,00 тис. гривень та надмірну сплату ЄСВ на загальну суму 21,12 тис. гривень, врахувати право осіб, які безпідставно отримали вищезазначені виплати, добровільно відшкодувати зайво отримані кошти на підставі письмових заяв (п.2 вимоги) , відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України забезпечити відшкодування втрат, заподіяних внаслідок безпідставного списання продуктів харчування на загальну суму 51,92 тис. гривень (пункт 3 вимоги).

Вибірковою ревізією встановлено порушення щодо виплати премії після закінчення бюджетного року за січень 2019 року у січні 2020 року. Позивач вказує, що зазначені висновки не відповідають дійсності, оскільки в наказі від 27.01.2020 № 02/Мд "Про преміювання" у п. 1 було зроблено технічну помилку, а саме замість "за успішне виконання планових завдань у січні 2020 р." зазначено "за успішне виконання планових завдань у січні 2019 р.", що сталося у зв`язку зі створенням документу шляхом копіювання та редагування наказу за попередній рік.

Крім того, зазначення про виплату премій, наче б то за 2019 рік зазначено лише у п. 1 наказу № 02/Мд, відповідно до якого преміювалися: ОСОБА_1 у сумі 10184,70 грн., ОСОБА_2 - у сумі 10184,70 грн., ОСОБА_3 - у сумі 3800,00 грн., ОСОБА_4 - у сумі 4800,00 грн. Загальна сума преміювання склала 28969,40 г.рн, з якої сплачено ЄСВ в сумі 6 373,27 грн., що ніяк не відповідає сумі, розрахованій відповідачем - 54 672,72 грн. та 12 028,00 грн. ЄСВ.

Висновки Держаудиторів щодо "двічі виплачені премії одним і тим же працівникам за один і той же період роботи, також на думку позивача не відповідають дійсності . У зв`язку з успішним виконанням планових завдань у березні 2019 р. (виконання плану на 95,58 %), що є підставою для виплати премії всім працівникам санаторію, відзначаючи внесок кожного працівника в загальні результати роботи санаторію, було прийнято рішення про преміювання всіх працівників санаторію та прораховано загальний обсяг премій. Зважаючи, що до липня 2019 року фонд економії заробітної плати не дозволяв виплату премії працівникам санаторію, а у липні 2019 року фонд економії заробітної плати не дозволяв виплату премії всім працівникам санаторію, виплату було проведено у декілька етапів: у липні та у серпні 2019 року.

Наказом від 22.07.2019 № 04/Мд за рахунок економії фонду заробітної плати згідно пункту:

1. За успішне виконання планових завдань у березні 2019 р. та відзначаючи особистий трудовий внесок в загальні результати роботи санаторію, ініціативну та результативну працю, виплатити у липні премію наступним співробітникам:" за підрозділами: молодшому персоналу І медичного відділення; молодшому персоналу ІІ медичного відділення; молодшому персоналу ІІІ медичного відділення; працівникам харчоблоку; працівникам пральні; працівникам господарської служби.

Працівникам інших підрозділів на підставі успішного виконання планових завдань у березні 2019 р., відзначаючи особистий трудовий внесок в загальні результати роботи санаторію, ініціативну та результативну працю, які не увійшли до наказу від 22.07.2019 № 04/Мд, було виплачено премію за рахунок економії фонду заробітної плати згідно наказу від 23.08.2019 № 05/Мд у серпні, а саме за підрозділами: працівникам апарату управління, інженерно-технічним робітникам, службовцям; працівникам бібліотеки; медичним працівникам І та ІІ медичного відділення; медичним працівникам ІІІ медичного відділення; працівникам електричної, механічної служб; працівникам господарської служби.

Наказом від 22.07.2019 р. № 04/Мд окремим пунктом (п. 2) наказу (за підставами, що не стосуються виконання планових завдань) виплачено премію ОСОБА_5 за особисту відповідальність, сумлінне ставлення до виконання своїх обов`язків, досягнення, що сприяють розвитку і підвищенню рівня якості роботи. ОСОБА_5 премійовано не за виконання планових завдань у березні 2019 року, а у відповідності до підстав, які настали у липні 2019 року. За виконання планових завдань у березні 2019 ОСОБА_5 було премійовано за рахунок економії фонду заробітної плати іншим наказом від 23.08.2019 р. № 05/Мд, що є підтвердженням відсутності дублювання виплати премії ОСОБА_5 .

Наказом від 22.07.2019 р. № 04/Мд окремим пунктом (п. 3) наказу (за підставами, що не стосуються виконання планових завдань), а саме: "3. за особистий трудовий внесок в загальні результати роботи бухгалтерської служби санаторію, сумлінне ставлення до виконання своїх обов`язків та у зв`язку з професійним святом - Днем бухгалтера, який відзначається 16 липня виплатити премію у розмірі посадового окладу: ...", що є підтвердженням виплати премії працівникам бухгалтерської служби до їх професійного свята, що є підтвердженням відсутності дублювання виплати премії працівникам бухгалтерської служби.

Пунктами 2 та 3 наказу від 23.08.2019 р. № 05/Мд преміювання здійснювалось за результатами особистих показників працівників апарату управління, службовцям, працівникам ІІІ медичного відділення, господарської служби, бухгалтерської служби в поточному місяці (серпні 2019) з урахуванням наявної економії фонду заробітної плати.

Також позивач вважає необгрунтованим пункт 3 вимоги Південного офісу Держаудитслужби про порушення щодо стану збереження та використання продуктів харчування, допущення безпідставного списання продуктів харчування на загальну суму 51,92 тис. гривень . Не зважаючи на пояснення лікаря-дієтолога ДЗ "ССКС ім.В.П.Чкалова" МОЗ України Василя КУРГАНА та в.о.директора, медичного директора Ельвіри СЕРАФІМОВОЇ, на заперечення, надані до акту ревізії, аудиторами Південного офісу Держаудитслужби зроблені висновки про порушення закладом п.п. 2.10, 2.12 Інструкції з організації лікувального харчування у закладах охорони здоров`я, затвердженої Наказом Міністерства охорони здоров`я України від 29.10.2013 № 931, (далі - Інструкція 913) та безпідставне списання продуктів харчування, а саме непівкопченої ковбаси "Салямі", що не відповідає дійсності.

У висновках Південного офісу Держаудитслужби зазначено, що відповідно до вимог п.47 "Про затвердження норм та порядку організації харчування у закладах освіти та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 24.03.2021 № 305 (далі постанова № 305) "... заборонено замовляти та використовувати/реалізовувати технологічно оброблені м`ясні та рибні продукти..". Тобто застосована норма, яка з`явилася після інкримінованого періоду та не може застосовуватися до 2019 та 2020 років.

У наданому списку списаних понад норму продуктів харчування не зазначено, а тому і не зрозуміло як розраховувались норми ковбаси та на яку категорію пацієнтів (тільки на дітей старшого віку та дорослих чи загальну кількість пацієнтів), оскільки зазначено лише загальну кількість відвідувачів.

Крім того, Держаудитори посилались на норми Інструкції з організації лікувального харчування у закладах охорони здоров`я, затвердж. наказом МОЗ №931, не зважаючи на те, що у даній Інструкції норми харчування зазначені для хворих у загальних відділеннях (терапевтичні, хірургічні), хворих дітей у дитячих лікарнях та відділеннях, вагітних жінок та породілль у пологових відділеннях, хворих у відділеннях онкологічних лікарень, хворих у гастроентерологічних відділень та не передбачені норми харчування для дітей та дорослих, що супроводжують дітей на санаторно-курортне лікування.

Нормативи харчування в державних і комунальних дитячих санаторно-курортних закладах (крім туберкульозних) визначені у Постанові Кабінету Міністрів України від 10.10.2012 р № 918 "Про затвердження нормативів харчування в державних і комунальних дитячих санаторно-курортних закладах (крім протитуберкульозних)" (далі- Постанова № 918), яка була основним нормативно-правовим документом при формуванні щоденних меню-розкладок.

Рішення використовувати ковбасу напів/к "Салямі" в 2019 та 2020 роках було прийнято з метою розширення асортименту ковбасних виробів для дітей старшого віку та дорослих, що супроводжують дітей на санаторно-курортне лікування. Після затвердження Постанови КМУ №305 у 2021 році ковбасні вироби були виключені із раціону харчування пацієнтів Санаторію.

Також у Постанові № 918 нормативи м`яса та м`ясопродуктів для дорослих та дітей старшого віку становлять 230 г на добу, а перелік ковбасних виробів окремо недиференційований та визначається як м`ясопродукти. Враховуючи необхідність додержуватися вищевказаних норм, у меню використовувались крім м`яса, м`ясопродукти, в т. ч. напівкопчена ковбаса з урахуванням загальної норми на добу, що і було зазначено відповідачем в акті. Враховуючи вищезазначене, пункт 3 вимоги Південного офісу Держаудитслужби є безпідставним, протиправним та таким, що підлягає скасуванню.

27.06.2024 відкрито загальне позовне провадження, призначено підготовче провадження на 08.08.2024, в подальшому судові засідання в підготовчому провадженні неодноразово відкладались, 18.12.2024 закрито підготовче провадження. Призначено розгляд справи по суті на 21.01.2025.

Справа розглядалась в режимі відеоконференції. Представник позивача просить задовольнити позов.

Представник відповідача прибув в судове засідання, просить відмовити в задоволенні позову. Заперечення відповідача грунтуються на тому, що вимога Південного офісу Держаудитслужби направлена на настання реальних правових наслідків, тобто відшкодування шкоди (збитків). Органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів. Так, при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.Про наявність збитків Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Орган державного фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. При цьому, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.

Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. З наведених підстав Верховним Судом України неодноразово було відмовлено у задоволенні позовних вимог об`єктів контролю в частині скасування пунктів вимог Держаудитслужби щодо відшкодування встановлених перевіркою збитків.

Позивач у позовній заяві, наполягаючи на своєму праві на звернення до адміністративного суду за захистом своїх "порушених" прав, свобод та інтересів з боку відповідача не обґрунтував, у чому саме полягає порушення його прав, свобод або законних інтересів. Крім того, позивач обізнаний щодо переліку заходів ДФК з огляду на те, що у позові ним детально відслідковується порядок їх проведення та наслідки за результатами здійснення таких заходів. Відповідач при здійсненні інспектування (ревізії) керувався Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550. Доводи позивача про порушення його прав, свобод чи інтересів є абстрактними, не містять жодного обґрунтування негативного впливу дій Південного офісу Держаудитслужби на його конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси та свідчать про незгоду позивача з діями суб`єктів владних повноважень, що не є тотожним порушенню права, свободи чи інтересу. Зауваження позивача щодо неправомірності дій відповідача з проведення заходу державного фінансового контролю є необґрунтованими та не можуть бути підставою для визнання протиправною та скасування вимоги щодо усунення виявлених порушень від 30.04.2024 № 151504-14/3-2024.

Розглянувши спір за наявними матеріалами справи, заслухавши представників сторін, з`ясувавши фактичні обставини справи, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду спору по суті, проаналізувавши норми законодавства які регулюють спірні відносини та їх застосування сторонами, суд встановив наступне.

Державною аудиторською службою Південного офісу Держаудитслужби відповідно до п.1.3.2.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2023 року та на підставі направлень №697, №695, №700, №699, від 28.12.2023 головними державними аудиторами відділу контролю у соціальній галузі та сфері культури Південного офісу Держаудитслужби Ринзаком М.В., Моріц А.М. та головним державним фінансовим інспектором відділу контролю у соціальній галузі та сфері культури Південного офісу Держаудитслужби Мінчевою Н.М. було проведено планову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Державного закладу "Спеціалізований (спеціальний) клінічний санаторій імені В.П. Чкалова" Міністерства охорони здоров`я України (далі Санаторій, ДЗ "ССКС ім. В.П. Чкалова" МОЗ України або Заклад) за період з 01.06.2019 по 30.11.2023 роки.

Ревізію проведено з 29.12.2023 по 21.03.2024 (з призупиненням з 02.01.2024 по 15.01.2024 та з 07.02.2024 по 06.03.2024) відповідно до питань програми ревізії.

За результатами проведеної ревізії, складено акт від 28.03.2024 № 04-11/05 , який був підписаний позивачем із зауваженнями.

Позивач подав заперечення на акт від 28.03.2024 № 04-11/05, на які 06.05.2024 отримав висновок на заперечення до акту ревізії від 25.04.2024 № 151504-14/1902-2024 про відхилення усіх заперечень.

За висновками ревізії Південний офіс Держаудитслужби сформував та надіслав позивачу Вимогу про усунення виявлених порушень від 30.04.2024 № 151504-14/3-2024, якою на підставі пункту 1 частини 1 статті 8, пункт 7 статті 10, частини 2 статті 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", абзацу 2 підпункту 7 пункту 4 Положення про Південний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Державної аудиторської служби України від 02.06.2016 № 23, пунктів 46, 49, 50, 52, Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональним територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, Південний офіс Держаудитслужби вимагає усунути виявлені порушення. Зокрема, у п.2 вимоги вказано:

"Відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України відшкодувати заподіяні витрати Закладу внаслідок безпідставного нарахування та виплати незаконно сплаченої премії у сумі 96,00 тис. гривень та надмірну сплату ЄСВ на загальну суму 21,12 тис. гривень. Врахувати право осіб, які безпідставно отримали вищезазначені виплати, добровільно відшкодувати зайво отримані кошти на підставі письмових заяв".

У п. 3 Вимоги зазначено: "Відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України забезпечити відшкодування втрат, заподіяних внаслідок безпідставного списання продуктів харчування на загальну суму 51,92 тис. гривень".

В п.6 вимоги відповдіач зазначає про обов`язок позивача проаналізувати матеріали ревізії та розглянути питання про притягнення до матеріальної та дисциплінарної відповідальності осіб, що допустили порушення.

Про виконання вимоги необхідно повідомити Південний офіс Держаудитслужбу до 30.05.2024 року.

Позивач вважає вимогу Південного офісу Держаудитслужби про фінансові порушення в частині пп. 2, 3, протиправними та такими, що підлягають скасуванню, тому звернувся до суду з даним позовом.

Статтею 1 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-XII передбачено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Згідно пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Крім того, підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Згідно з пунктом 7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Порядок № 550), яким визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

За приписами частини першої статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

У силу пункту 6 Положення № 43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону № 2939-XII, за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

У частині другій статті 15 Закону № 2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Південним офісом Держаудитслужби проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Державний заклад "Спеціалізований (спеціальний) клінічний санаторій імені В.П. Чкалова" Міністерства охорони здоров`я України на законних підставах та в межах наданих повноважень.

Верховний Суд у постанові від 20 лютого 2018 року у справі №822/2087/17 зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що "законна вимога" контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.

З проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їхніх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема, стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону №2939-XII, з якою кореспондується пункт 50 Порядку №550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їхніх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

Таку правову позицію неодноразово висловлював Верховний Суд, зокрема, у постановах від 22 жовтня 2020 року у справі №820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі №826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі №160/5323/20, від 2 листопада 2021 року у справі №420/6808/19, від 12 травня 2022 року у справі №620/4169/20, від 22 грудня 2022 року у справі №826/13003/17, від 21 березня 2023 року у справі № 560/4370/22, від 22.12.2023 № 826/18064/17, від. 25.07. 2024 року у справі № 160/12986/21.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься.

Вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована, а тому може бути предметом судового оскарження.

З вищевикладеного вбачається, що з метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

З метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства суд має об`єктивно перевірити дотримання органом фінансового контролю законності при прийнятті вимоги в оспорюваній частині, зважаючи на те, що відповідач стверджує про обґрунтованість установлених під час ревізії порушень та відповідно законність цієї вимоги.

Надаючи оцінку встановленим в ході ревізії порушенням в частині відшкодування заподіяних витрат закладу внаслідок безпідставного нарахування та виплати незаконно сплаченої премії у сумі 96,00 тис. гривень та надмірну сплату ЄСВ на загальну суму 21,12 тис. гривень, суд враховує наступне.

Відповідно до вимог п. 1.9 Умов оплати праці працівників закладів охорони здоров`я та установ соціального захисту населення, затверджених наказом Міністерства праці та соціальної політики України та Міністерства охорони здоров`я України від 05.10.2005 № 308/519 , керівник закладу, установи несе відповідальність за своєчасне та правильне визначення розміру заробітної плати працівників згідно з чинним законодавством. Умови оплати праці та соціальних пільг працівникам санаторію також визначались умовами Колективного договору на 2015-2019 роки (із змінами та доповненнями в 2017 та 2021 роках), укладеного між адміністрацією санаторію та профспілковим комітетом (зареєстрований Департаментом праці та соціальної політики Одеської міської ради 30.10.2015 за № 08/327-017) . Відповідно до п. 3.6. Колективного договору, адміністрація зобов`язується здійснювати преміювання працівників Санаторію згідно з Положенням про преміювання . Положення про преміювання співробітників ДЗ "ССКС імені В.П. Чкалова" МОЗ України погоджено протоколом рішення ПК від 21.10.2015 року № 14 та затверджено головним лікарем (далі-Положення). Зазначене Положення діяло на період перевірки 2019 та та 2020 рік, зміни були внесені протоколом загальних зборів трудового колективу ДЗ "ССКС імені В.П. Чкалова" МОЗ України від 29.10.2021 року.

Відповідно до п. 1-4 загальних положень Положення, преміювання співробітників здійснюється за досягнення найкращих результатів в роботі, за підвищення якості обслуговування відпочиваючих, за впровадження нових методик, впровадження раціоналізаторських пропозицій, до ювілейних дат співробітників та до Дня медичного працівника. Преміювання співробітників здійснюється за умови виконання планових завдань та показників по бюджету не менш 80 %, поза бюджету - 20 % помісячно. Преміювання проводиться при наявності економії фонду заробітної плати Санаторію. Сума премії одного працівника встановлюється у відповідності від його особистого вкладу у загальні результати роботи підрозділів та розміром не обмежується. Крім того, окремими частинами Положення визначені основні умови преміювання та основні показника преміювання співробітників окремих підрозділів Санаторію.

Вибірковою ревізією встановлено порушення: " п. 5.11 Наказу № 308/519, п.1.17. Положення про преміювання працівників Державного закладу "Спеціалізований (спеціальний) клінічний санаторій імені В.П. Чкалова" Міністерства охорони здоров`я України, затвердженого Колективним договором, а саме: виплачено премії після закінчення бюджетного року за січень 2019 у січні 2020) (копія наказу № 02/Мд від 27.01.2020 та реєстру зайво виплаченої премії за січень 2019року )".

Доводи позивача про допущену технічну помилку у п.1 наказу від 27.01.2020 № 02/Мд "Про преміювання", а саме замість "за успішне виконання планових завдань у січні 2020 р." зазначено "за успішне виконання планових завдань у січні 2019 р.", не знайшли свого підтвердження при розгляді справи, доказів того, що помилка була виправлена позивачем або інших доказів, які підтверджують помилковість періоду роботи, за який виплачена премія, суду не надано.

Разом з тим, суд звертає увагу на те, що сума виплаченої премії після закінчення бюджетного року була визначена ревізією неправильно, оскільки період 2019 рік зазначено лише у п. 1 наказу №02/Мд, відповідно до якого преміювалися: ОСОБА_1 - у сумі 10184,70 грн. , ОСОБА_2 - у сумі 10184,70 грн., ОСОБА_3 - у сумі 3800,00 грн., ОСОБА_4 - у сумі 4800,00 грн., загальна сума преміювання склала 28 969,40 грн., з якої сплачено ЄСВ в сумі 6 373,27 грн, що ніяк не відповідає сумі, розрахованій Держаудиторами - 54672,72 грн. та 12 028,00 грн. ЄСВ . Відповідач не пояснив суду підстави включення до розміру премії, яка виплачена за межами бюджетного 2019 року, сум премій, які були нараховані та виплачені працівникам, вказаним у п. 2 наказу № 02/Мд, який не містить ніяких посилань на період "січень 2019 року".

Щодо висновків ревізії про "двічі виплачені премії одним і тим же працівникам за один і той же період роботи, то вони також не знайшли свого підтвердження при розгляді справи.

За поясненням позивача у зв`язку з успішним виконанням планових завдань у березні 2019 р. (виконання плану на 95,58 %), що є підставою для виплати премії всім працівникам санаторію, відзначаючи внесок кожного працівника в загальні результати роботи санаторію, було прийнято рішення про преміювання всіх працівників санаторію та прораховано загальний обсяг премій. Зважаючи, що до липня 2019 року фонд економії заробітної плати не дозволяв виплату премії працівникам санаторію, а у липні 2019 року фонд економії заробітної плати не дозволяв виплату премії всім працівникам санаторію, виплату премії було проведено у декілька етапів: у липні та у серпні 2019 року.

Наказом від 22.07.2019 р. № 04/Мд за рахунок економії фонду заробітної плати згідно пункту:

1. За успішне виконання планових завдань у березні 2019 р. та відзначаючи особистий трудовий внесок в загальні результати роботи санаторію, ініціативну та результативну працю, виплатити у липні премію наступним співробітникам:

за підрозділами:

молодшому персоналу І медичного відділення; молодшому персоналу ІІ медичного відділення; молодшому персоналу ІІІ медичного відділення; працівникам харчоблоку; працівникам пральні; працівникам господарської служби.

Наказом від 22.07.2019 № 04/Мд окремим пунктом (п. 2) наказу (за підставами, що не стосуються виконання планових завдань) виплачено премію головному інженеру ОСОБА_5 за особисту відповідальність, сумлінне ставлення до виконання своїх обов`язків, досягнення, що сприяють розвитку і підвищенню рівня якості роботи.

Працівникам інших підрозділів на підставі успішного виконання планових завдань у березні 2019 р., відзначаючи особистий трудовий внесок в загальні результати роботи Санаторію, ініціативну та результативну працю, які не увійшли до наказу від 22.07.2019 р. № 04/Мд, було виплачено премію за рахунок економії фонду заробітної плати згідно наказу від 23.08.2019 р. № 05/Мд у серпні, а саме за підрозділами:

працівникам апарату управління, інженерно-технічним робітникам, службовцям ( в тому числі головному інженеру ОСОБА_5 );

працівникам бібліотеки;

медичним працівникам І та ІІ медичного відділення; медичним працівникам ІІІ медичного відділення; працівникам електричної, механічної служб; працівникам господарської служби;

Наведене свідчить, що ОСОБА_5 премійовано у липні не за виконання планових завдань у березні 2019 року, а у відповідності до підстав, які настали у липні 2019 року. За виконання планових завдань у березні 2019 ОСОБА_5 було премійовано за рахунок економії фонду заробітної плати наказом від 23.08.2019 р. № 05/Мд, що є підтвердженням відсутності дублювання виплати премії ОСОБА_5 .

Наказом від 22.07.2019 № 04/Мд окремим пунктом (п. 3) наказу (за підставами, що не стосуються виконання планових завдань), премійовано працівників бухгалтерії за особистий трудовий внесок в загальні результати роботи бухгалтерської служби санаторію, сумлінне ставлення до виконання своїх обов`язків та у зв`язку з професійним святом - Днем бухгалтера, який відзначається 16 липня, виплатити премію у розмірі посадового окладу: ...", що є підтвердженням виплати премії працівникам бухгалтерської служби до їх професійного свята, що є підтвердженням відсутності дублювання виплати премії працівникам бухгалтерської служби.

Пунктами 2 та 3 наказу від 23.08.2019 р. № 05/Мд преміювання здійснювалось за результатами особистих показників працівників апарату управління, службовцям, працівникам ІІІ медичного відділення, господарської служби, бухгалтерської служби в поточному місяці (серпні 2019) з урахуванням наявної економії фонду заробітної плати.

Отже, одні й тіж працівники були премійовані в різні періоди з різних підстав, що виключає факт зайво виплаченої премії.

Щодо вимоги забезпечити відшкодування зайво нарахованого та сплаченого єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, відповідно до частини тринадцятої статті 9 Закону України "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування" від 08.07.2010 № 2464-VI та Порядку зарахування у рахунок майбутніх платежів єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування або повернення надміру та/або помилково сплачених коштів, затверджений Наказом Міністерства Фінансів України від 23.07.2021 № 417, то вимога відносно подвійного нарахування та сплати внеску на загальнодержавне соціальне страхування є похідною та залежить від вирішення судо правомірності висновків ревізії щодо виплати премії.

Хоч суд частково і погодився з висновком ревізії про нарахування премії за межами бюджетного року, але враховуючи, що повноваження щодо визначення суми незаконних витрат внаслідок за порушення норм законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на органи державного фінансового контролю, є дискреційним повноваженням таких контролюючих органів, суд у справах щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, виконуючи завдання адміністративного судочинства щодо перевірки відповідності рішення, передбаченим у Кодексі адміністративного судочинства України критеріям, не може підміняти контролюючий орган та перебирати на себе повноваження, в даному випадку - щодо визначення дійсної суми незаконних витрат.

Тому пункт 2 вимоги Управління Південного офісу Держаудитслужби від 30.04.2024 № 151504-12/3-2024 "Про усунення виявлених ревізією порушень" визнається протиправним та таким, що підлягає скасуванню.

Щодо висновку про відшкодування втрат, заподіяних внаслідок безпідставного списання продуктів харчування на загальну суму 51,92 тис. гривень, суд дійшов наступного.

Лікувальне харчування є обов`язковою складовою комплексної терапії і застосовується в усіх відділеннях стаціонарів ЗОЗ. Лікувальне харчування - науково обґрунтована система організації харчування та диференційованого використання з лікувальною метою певних харчових продуктів, їхніх комбінацій, видів кулінарної обробки. Лікувальне харчування здійснюється відповідно до принципів та методологій, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 10 жовтня 2012 року № 918 "Про затвердження нормативів харчування в державних і комунальних дитячих санаторно-курортних закладах (крім протитуберкульозних)", Порядком організації системи лікувального харчування хворих у закладах охорони здоров`я та Інструкцією з організації лікувального харчування у закладах охорони здоров`я, затвердженими наказом Міністерства охорони здоров`я України від 29 жовтня 2013 року № 931, наказом Мінохорони здоров`я України від 08.02.2013 про затвердження Порядку організації харчування в державних і комунальних дитячих санаторно-курортних закладах (крім протитуберкульозних).

Організація харчування в дитячих санаторіях включає дотримання вимог санітарного законодавства при: надходженні харчових продуктів і продовольчої сировини; зберіганні харчових продуктів та продовольчої сировини; визначенні виду дієтичного раціону; складанні меню-розкладів; додержанні технології виготовлення страв; забезпеченні безпеки і якості харчових продуктів і готових страв; додержанні правил особистої гігієни персоналом і термінів проходження медичних оглядів; облаштуванні і утриманні харчоблоків, обідніх залів; забезпеченні контролю за організацією харчування і дотриманням нормативів харчування.

Відповідальним за організацію харчування в дитячих санаторіях, матеріально-технічний стан харчоблоку, додержання вимог санітарного законодавства, виконання нормативів харчування є керівник дитячого санаторію. Керівником дитячого санаторію затверджується примірне двотижневе меню-розклад на осінньо-зимовий і весняно-літній періоди року.

Відповідальною за харчування дітей є особа, яка призначена наказом керівника дитячого санаторію і здійснює: координацію своєї діяльності щодо контролю за харчуванням дітей з роботою медичного персоналу; відпрацювання режиму чергування медичних та педагогічних працівників протягом дня в їдальні; контроль за додержанням дітьми правил особистої гігієни та вживанням готових страв; контроль за санітарно-гігієнічним станом обідньої зали тощо.

Меню-розклад складається дієтсестрою з різним виходом страв за віковими групами відповідно до нормативів харчування дітей, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 10 жовтня 2012 року № 918 "Про затвердження нормативів харчування в державних і комунальних дитячих санаторно-курортних закладах (крім протитуберкульозних)", примірного двотижневого меню-розкладу.

Вага порцій готових страв має відповідати нормам виходу готової продукції. Не рідше одного разу на місяць адміністрацією разом із сестрою медичною з дієтичного харчування перевіряється вага та кількість готових страв у відділеннях ЗОЗ.

На кожну страву, приготовану в закладі охорони здоров`я, повинна бути складена картка-розкладка у трьох примірниках: перший зберігається у бухгалтерії, другий - у завідувача виробництва (шеф-кухаря, кухаря), третій - у медичної сестри з дієтичного харчування.

Санаторієм допущено закладку продуктів харчування не у відповідності до затверджених карток-розкладок, при цьому вихід готових страв залишився незмінним, а саме м`ясо було замінено на напівкопчену ковбасу "салямі", внаслідок чого допущено безпідставне списання продуктів харчування на загальну суму 51 920,41 грн. в тому числі 2019 рік - 41 916,28 грн, 2020 рік -10 004,13 грн".

Нормативи харчування в державних і комунальних дитячих санаторно-курортних закладах (крім туберкульозних) визначені у Постанові Кабінету Міністрів України від 10.10.2012 р № 918, яка є основним нормативно-правовим документом при формуванні щоденних меню-розкладок в періоді, який ревізувався. Вказаною постановою затверджено нормативи харчування для дітей вікових груп від 2 до 18 років та нормативи заміни продуктів за енергетичною цінністю , зокрема, м`ясо (яловичина, свинина нежирна) дозволяється замінити на інші продукти , наприклад печінка, серце, м`ясо птиці, ковбасу варену, консерви м`ясні, рибу, сир кисломолочний напівжирний в певному співвідношенні. Заміняти м`ясо на напівкопчені ковбаси нормативами не передбачено. пропорція такої заміни не встановлена.

Суд вважає необґрунтованим посилання лікаря-дієтолога ОСОБА_6 в письмових поясненнях на те, що рішення використовувати ковбасу напів/к "Салямі" в 2019 та 2020 роках було прийнято з метою розширення асортименту ковбасних виробів для дітей старшого віку та дорослих, що супроводжують дітей на санаторно-курортне лікування, у Постанові № 918 нормативи м`яса та м`ясопродуктів для дорослих та дітей старшого віку становлять 230 г на добу, а перелік ковбасних виробів окремо недиференційований та визначається як м`ясопродукти. Враховуючи необхідність додержуватися вищевказаних норм, у меню використовувались крім м`яса, м`ясопродукти, в т. ч. напівкопчена ковбаса з урахуванням загальної норми на добу, заміна відбулась для додержання норм харчування та з урахуванням терміну придатності, який у напівкопченій ковбасі є більшим, ніж у вареній, різниці в ціні незначна, в меню нечасто використовували.

В поясненнях в.о.директора, медичного директора ДЗ "ССКС ім.В.П.Чкалова" МОЗ України Ельвіри СЕРАФІМОВОЇ також нічим чином не обґрунтовано використання у лікарському харчуванні такого продукту, як напівкопчена ковбача.

Таким чином, в ході розгляду справи позивач не довів суду ті обставини, на які він посилався в обґрунтування заявлених вимог, висновки аудиторської служби відповідають діючому на час ревізії законодавству.

Враховуючи вищезазначене, пункт 3 вимоги Південного офісу Держаудитслужби не є протиправним та таким, що підлягає скасуванню.

Відповідно до ст. 90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Частина 2 ст. 77 КАС України визначає, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дій чи бездіяльності покладається на відповідача.

Згідно до ч.2 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноважень з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

З урахуванням вищенаведеного, перевіривши правомірність прийняття відповідачем оспорюваної вимоги, суд приходить до висновку, що позов підлягає частковому задоволенню.

Вирішуючи питання щодо розподілу судових витрат, суд виходить із того, що відповідно до ч.3 ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони.

Вступна та резолютивна частини рішення оголошені 21.01.2025.

Керуючись ст.ст. 139, 243-246, 250, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

Задовольнити позов Державного закладу «Спеціалізований (спеціальний) клінічний санаторій імені В.П. Чкалова» Міністерства охорони здоров`я України частково.

Визнати протиправним та скасувати пункт 2 вимоги Управління Південного офісу Держаудитслужби від 30.04.2024 № 151504-12/3-2024 "Про усунення виявлених ревізією порушень".

В задоволенні решти вимог відмовити.

Стягнути з Південного офісу Держаудитслужби (код 40477150) за рахунок бюджетних асигнувань на користь Державного закладу «Спеціалізований (спеціальний) клінічний санаторій імені В.П. Чкалова» Міністерства охорони здоров`я України (код 01982181) судові витрати в сумі 1211 (тисяча двісті одинадцять) грн. 20 коп.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до П`ятого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Повний текст рішення підписаний 31.01.2025.

Суддя Вікторія ХОМ`ЯКОВА