Справа № 460/2994/24
Суддя: Шинкар Тетяна Ігорівна
Дата ухвалення: 2025-01-31 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 січня 2025 рокуЛьвівСправа № 460/2994/24 пров. № А/857/30598/24
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

судді-доповідача Шинкар Т.І.,

суддів Іщук Л.П.,

Обрізка І.М.,

секретаря судового засідання Хомин Ю.Є.,

розглянувши у судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Приватного акціонерного товариства «РІВНЕОБЛЕНЕРГО» на рішення Рівненського окружного адміністративного суду (головуючий суддя Дуляницька С.М.), ухвалене у відкритому судовому засіданні в м. Рівне о 16 год. 05 хв. 11 жовтня 2024 року, повне рішення складено 18 жовтня 2024 року, у справі № 460/2994/24 за позовом Приватного акціонерного товариства «РІВНЕОБЛЕНЕРГО» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання бездіяльності протиправною та відшкодування шкоди,

В С Т А Н О В И В:

19.03.2024 Приватне акціонерне товариство «РІВНЕОБЛЕНЕРГО» (далі-Товариство) звернулось в суд з позовом до Національної комісії що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, в якому просило: визнати бездіяльність Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, яка полягає у неприйнятті рішення про встановлення економічно обґрунтованих тарифів на розподіл електричної енергії для Приватного акціонерного товариства «РІВНЕОБЛЕНЕРГО» у 2023 році протиправною; стягнути на користь Приватного акціонерного товариства «РІВНЕОБЛЕНЕРГО» за рахунок бюджетних асигнувань Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг 468 167 000,00 грн. без ПДВ у рахунок відшкодування шкоди (збитків), завданих протиправною бездіяльністю Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг за не встановлення економічно обґрунтованих тарифів за розподіл електричної енергії за період з 01 січня 2023 року по 31 грудня 2023 року.

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2024 року в позові відмовлено.

Відмовляючи в позові, суд першої інстанції виходив з того, що перегляд тарифів на послуги з розподілу електричної енергії та оцінка економічної обґрунтованості тарифів, які зафіксовані в прийнятій відповідачем постанові № 1807 у тому числі зі змінами, може бути надана судом лише в межах розгляду позову про оскарження цієї постанови, оскільки тарифи встановлюються відповідними постановами, а відтак належним способом захисту порушених прав внаслідок незгоди з тарифами мало б бути оскарження постанови із можливістю відшкодування заподіяних збитків, що, однак, не є предметом даного позову. Суд першої інстанції зазначив, що матеріали справи не містять доказів ініціювання позивачем у законодавчо встановлений строк процедури оскарження постанови НКРЕКП №1807, включаючи зміни, у разі незгоди з рівнем тарифів з розподілу електричної енергії по встановленню тарифів з розподілу електричної енергії на 2023 рік. Суд першої інстанції дійшов висновку, що фактично обґрунтування позовної заяви зводяться до незгоди ПрАТ «РІВНЕОБЛЕНЕРГО» з рівнем тарифу з розподілу електричної енергії, що був встановлений на 2023 рік, оскільки останній не забезпечував відшкодування фінансових витрат Товариства, внаслідок чого виникла заборгованість в різниці тарифів на послуги з розподілу електричної енергії, з чим позивач пов`язує допущену відповідачем бездіяльність щодо встановлення Товариству економічно обґрунтованих тарифів за період 2023 року, тобто нижчих, ніж просив позивач у заявці, внаслідок чого ПрАТ «РІВНЕОБЛЕНЕРГО» зазнало збитків.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції ПрАТ «РІВНЕОБЛЕНЕРГО» подало апеляційну скаргу, просить скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2024 року та позов задовольнити у повному обсязі. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що чинне законодавство України зобов`язує НКРЕКП встановлювати тарифи для всіх операторів систем розподілу не на свій розсуд, а відповідно до діючих методик, які регулюють принципи встановлення тарифів і алгоритми розрахунку складових тарифу у відповідності до Постанови НКРЕКП № 1175 від 05.10.2018 року. Скаржник зазначає, що положення нормативно-правових актів, що регулюють ринок електричної енергії, не передбачають можливості покриття витрат, що виникають у діяльності оператора систем розподілу за рахунок будь-яких інших джерел, аніж тарифу на розподіл електричної енергії, оскільки всі кошти, які надходять до ліцензіата в рахунок оплати за розподіл електричної енергії, мають відповідне цільове призначення, якого останній зобов`язаний дотримуватися. Скаржник вказує, що при встановленні тарифів НКРЕКП повинно застосовувати єдиний підхід виходячи з принципів недискримінаційності, прозорості та економічної обґрунтованості. Скаржник стверджує, що з метою поступового підвищення рівнів тарифів на послуги з розподілі електричної енергії з дотриманням норм Порядку №1175, здійснено розрахунок тарифів на календарний рік, відповідно до яких передбачено перегляд тарифів на послуги з розподілу електричної енергії протягом 2023 у три етапи з 01 січня 2023 року, з 01 квітня 2023 року та з 01 липня 2023 року. Однак з 1 квітня та 1 липня 2023 року підвищення відбулися для всіх ОСР, окрім Житомиробленерго, Чернівціобленерго, Кіровоградобленерго, Рівнеобленерго, внаслідок чого річний необхідний дохід за 2023 для вищеперелічених компаній був недоотриманий на 15-17% (сумарно на 1,6 млрд грн.), в той час як для інших компаній забезпечений повністю. Скаржник зазначає, що тарифи, які встановлені НКРЕКП для ПрАТ «Рівнеобленерго» з 01.01.2023 залишалися незмінними до кінця 2023 року, що спрямоване на порушення НКРЕКП принципів недискримінаційності, прозорості та економічної обґрунтованості тарифу. Скаржник констатує, що протягом 2023 року НКРЕКП уникало питання щодо прийняття рішень, що стосуються внесення змін до тарифу на розподіл, що є економічно необґрунтованим, а тому ПрАТ «Рівнеобленерго» в результаті проведення своєї господарської діяльності отримувало збиток, що підтверджується звітом про фінансові результати за 2023 рік.

Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив про законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції і необхідність залишення його без змін, а апеляційної скарги без задоволення.

В судовому засіданні представники позивача апеляційну скаргу підтримали, представник відповідача щодо апеляційної скарги заперечив, просив рішення суду першої інстанції залишити в силі.

Згідно з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в оскаржуваній частині, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що рішення суду першої інстанції в оскаржуваній частині вимогам статті 242 КАС України відповідає.

З матеріалів справи судом першої інстанції встановлено, що у відповідності до вимог Закону України «Про ринок електричної енергії» та Порядку встановлення (формування) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії затвердженого Постановою НКРЕКП від 5 жовтня 2018 року № 1175 (далі - Постанова 1175), Постановою НКРЕКП від 21.12.2022 № 1807 для ПрАТ «Рівнеобленерго» на період з 01 січня 2023 року по 31 березня 2023 року (включно) встановлено тариф на послуги з розподілу електричної енергії для споживачів та операторів установок зберігання енергії на рівні: для першого класу напруги 190,27 грн/МВт год (без ПДВ); для другого класу напруги 1 131,66 грн/МВтгод (без ПДВ).

Постановою НКРЕКП від 30.03.2023 № 579 «Про внесення зміни до постанови НКРЕКП від 21.12.2022 № 1807», цифри та слово « 31 березня» замінено цифрами та словом « 30 квітня».

Постановою НКРЕКП від 27.04.2023 № 782 «Про внесення зміни до постанови НКРЕКП від 21.12.2022 № 1807», цифри та слово « 30 квітня» замінено цифрами та словом « 31 травня».

Постановою НКРЕКП від 23.05.2023 № 925 «Про внесення зміни до постанови НКРЕКП від 21.12.2022 № 1807», цифри та слово « 31 травня» замінено цифрами та словом « 30 червня».

Постановою НКРЕКП від 28.06.2023 № 1136 «Про внесення зміни до постанови НКРЕКП від 21.12.2022 №1807», цифри та слово « 30 червня» замінено цифрами та словом « 31 липня».

Постановою НКРЕКП від 21.07.2023 № 1353 «Про внесення зміни до постанови НКРЕКП від 21.12.2022 № 1807», цифри та слово «на період з 01 січня 2023 року по 31 липня 2023 року (включно)» виключено.

На підставі постанови НКРЕКП від 09.12.2023 № 2346, постанова НКРЕКП від 21.12.2022 № 1807 втратила чинність з 01.01.2024.

Позивач як на підставу позову покликається на неодноразові звернення до відповідача щодо прийняття рішення про встановлення економічно обґрунтованих тарифів на розподіл електричної енергії для Приватного акціонерного товариства «Рівнеобленерго» у 2023 році, які залишились без реагування.

Не погоджуючись з вищевказаною бездіяльністю та вважаючи що така є причиною шкоди (збитків), які зазнало Товариство, останнє звернулось з даним позовом до суду.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції враховує такі підстави.

Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що Господарський кодекс України (далі - ГК) серед засобів державного регулювання господарської діяльності передбачає регулювання цін і тарифів. Умови, обсяги, сфери та порядок застосування окремих видів засобів державного регулювання господарської діяльності визначаються цим Кодексом, іншими законодавчими актами, а також програмами економічного і соціального розвитку (стаття 12).

Відповідно до статті 191 ГК державні регульовані ціни запроваджуються Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади, державними колегіальними органами та органами місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень у встановленому законодавством порядку. Державне регулювання цін здійснюється згідно із Законом України «Про ціни і ціноутворення» 21.06.2012 5007-VI (далі Закон № 5007-VI).

Водночас, як це правильно зазначив суд першої інстанції, позивач належить до суб`єктів природних монополій, отже, дія цього Закону поширюється і на спірні правовідносини.

Відповідно до статті 8 Закону №5007-VI, державна цінова політика у сфері діяльності суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання, що здійснюють діяльність на суміжних ринках реалізується відповідно до законодавства про природні монополії та інших законів України.

Згідно з частинами першою та другою статті 12 Закону № 5007-VI державні регульовані ціни повинні бути економічно обґрунтованими (забезпечувати відповідність ціни на товар витратам на його виробництво, продаж (реалізацію) та прибуток від його продажу (реалізації). Зміна рівня державних регульованих цін здійснюється в порядку і строки, що визначаються органами, які відповідно до цього Закону здійснюють державне регулювання цін.

Частинами другою і третьою статті 15 Закону № 5007-VI визначено гарантії, що надаються суб`єктам господарювання під час державного регулювання цін:

Кабінет Міністрів України, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, які встановили державні регульовані ціни на товари в розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого розміру, зобов`язані відшкодувати суб`єктам господарювання різницю між такими розмірами за рахунок коштів відповідних бюджетів.

Установлення Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування державних регульованих цін на товари в розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого розміру, без визначення джерел для відшкодування різниці між такими розмірами за рахунок коштів відповідних бюджетів не допускається і може бути оскаржено в судовому порядку.

Як це констатовано судом першої інстанції, ці гарантії поширюються на усіх суб`єктів господарювання, щодо яких застосовується державне регулювання цін, зокрема і на позивача.

Водночас, статтею 1 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» № 1540-VIII (далі - Закон № 1540-VIII) зазначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Відповідно до п. 13 ч. 1 ст. 17 Закону № 1540-VIII для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор: встановлює державні регульовані ціни і тарифи на товари (послуги) суб`єктів природних монополій та інших суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо відповідні повноваження надані Регулятору законом, та змінює їх за результатами перевірки або моніторингу.

Як це правильно зазначив суд першої інстанції, гарантія, передбачена ч. 2 і 3 ст. 15 Закону № 5007-VI, спрямована на захист прав та інтересів суб`єктів господарювання, щодо яких застосовуються заходи державного регулювання, а ключовим для застосування зазначених гарантій є встановлення державних регульованих цін в розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого розміру.

Законодавець не розмежовує адміністративно-правову природу діяльності регуляторів і як наслідок застосування вищевказаних гарантій не залежить від такої. Відтак, вище зазначені гарантії поширюються і на випадки, коли державні регульовані ціни встановлені відповідними національними комісіями.

Такий висновок, як це правильно вказав суд першої інстанції, опосередковано підтверджується також тим, що при внесені змін до частини 4 ст. 12 Закону України «Про ціни і ціноутворення» (Законом № 499-VIII від 02.06.2015) державні колегіальні органи (якими є Національні комісії) згадуються в одному рядку з Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування як особи, які під час встановлення державних регульованих цін на товари до складу таких цін обов`язково включають розмір їх інвестиційної складової частини.

З огляду на це, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що ч. 2 і 3 ст. 15 Закону № 5007-VI, поширюється на правовідносини щодо встановлення НКРЕКП державних регульованих тарифів для відповідних суб`єктів господарювання - суб`єктів природних монополій, до яких належить і позивач.

Як це визначено ст.3 Закону №1540-VIII, регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом, в тому числі, формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом.

Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.

За змістом статті 14 Закону №1540-VIII рішення Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів, та рішення з питань встановлення тарифів на товари (послуги) суб`єктів природних монополій, цін (тарифів) для населення (якщо відповідні повноваження щодо встановлення цін (тарифів) надані спеціальними законами) набирають чинності з дня, наступного за днем їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Регулятора, якщо більш пізній строк набрання чинності не встановлено самим рішенням, але не раніше дня оприлюднення рішення. Регулятор оприлюднює свої рішення не пізніше п`яти робочих днів з дня їх прийняття.

Відповідно до п. 1.2 Порядку №1175, встановлення тарифів - встановлення (зміна), у тому числі перегляд та уточнення, зокрема серед прогнозного року, тарифів на послуги з розподілу електричної енергії для ліцензіатів.

Пункти 2.1, 2.2 вказаного Порядку №1175 визначають, що для встановлення тарифів, для перегляду тарифів при переході на стимулююче регулювання ліцензіат подає до НКРЕКП заяву за формою, наведеною в додатку 1до цього Порядку, та наведено перелік документів, які слід подати у друкованій та електронній формах.

Пунктом 2.2. цього Порядку №1175 передбачено, що для перегляду тарифів при переході на стимулююче регулювання ліцензіат подає до НКРЕКП заяву (за формою, наведеною в додатку 1 до цього Порядку), документи, визначені у пункті 2.1 цього Порядку, та додатково такі документи:

1) звіт про незалежну оцінку активів, проведену відповідно до Методики оцінки активів суб`єктів природних монополій, суб`єктів господарювання на суміжних ринках у сфері комбінованого виробництва електричної та теплової енергії, затвердженої наказом Фонду державного майна України від 12.03.2013 № 293, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 29.03.2013 за № 522/23054, та зведену інформацію, підготовлену на базі звіту про незалежну оцінку активів, яка має містити дані щодо вартості активів ліцензіата до застосування коефіцієнтів фізичного зносу та оптимізації, дані щодо середньозваженого фізичного зносу активів ліцензіата та загального коефіцієнта завантаження і оптимізації активів, а також дані щодо довжини ліній (по трасі/по колу) за рівнями напруги, загальної кількості та потужності підстанцій високої та окремо низької напруги із зазначенням середньозважених показників за вартістю заміщення (відтворення) цих активів, фізичного зносу та коефіцієнта оптимізації для кожної такої групи активів;

2) рецензію звіту про незалежну оцінку активів, зроблену рецензентами, які працюють в органі державної влади, який здійснює державне регулювання оціночної діяльності;

3) копію звіту про аудит фінансової звітності або консолідованої фінансової звітності діяльності ліцензіата, проведений незалежним аудитором за останній календарний рік (подається при наданні матеріалів на встановлення тарифів на 2020 рік та в подальшому);

4) копію порядку розподілу активів, витрат та доходів між видами господарської діяльності та наказу про його затвердження;

5) розрахунок регуляторної бази активів, яка сформована на дату переходу на стимулююче регулювання, з урахуванням пунктів 2.2 та 2.3 розділу II «Порядку визначення регуляторної бази активів суб`єктів природних монополій у сфері електроенергетики», затвердженого постановою НКРЕКП від 11.07.2013 № 899 (зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 19.07.2013 за № 1221/23753; далі - Порядок №899);

6) розрахунок базових рівнів операційних контрольованих витрат та операційних неконтрольованих витрат за діяльністю з розподілу електричної енергії (у друкованій та електронній формах);

7) план заходів із забезпечення підвищення достовірності даних для здійснення моніторингу якості послуг (зокрема, шляхом створення систем реєстрації відключень в електричних мережах 6 - 150 кВ) (у друкованій та електронній формі).

Відповідно до п.2.3 Порядку для уточнення тарифів ліцензіат подає до НКРЕКП заяву (за формою, наведеною в додатку 1 до цього Порядку) та документи, визначені у пункті 2.1 цієї глави, у друкованій та електронній формах з уточненням даних на прогнозний рік регуляторного періоду, на який встановлюються тарифи.

Пунктами 3.1. та 3.2 Порядку передбачено, що заява про перегляд тарифів та додані до неї відповідно до пунктів 2.1 та 2.2 глави 2 цього Порядку документи подаються до НКРЕКП не пізніше ніж за 90 днів до початку регуляторного періоду, з якого будуть встановлюватися тарифи.

Заява про уточнення тарифів та додані до неї відповідно до пункту 2.3 глави 2 цього Порядку документи подаються до НКРЕКП за 90 днів до початку кожного року регуляторного періоду.

З наведено можна дійти висновку, що встановлення (зміна, у тому числі перегляд та уточнення) тарифів може відбутися і посеред року, і для цього ліцензіат мав подати до НКРЕКП заяву та відповідні документи згідно з розділом 2 Порядку № 1175.

Частиною четвертою статті 17 Закону № 1540-VIII встановлено, що порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення державних регульованих цін і тарифів для суб`єктів природних монополій у сферах енергетики та комунальних послуг, а також для інших суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджені Регулятором, мають бути недискримінаційними і прозорими та підлягають оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора та в офіційному друкованому виданні. При розробленні та затвердженні зазначених методик Регулятор має забезпечити, щоб суб`єкти природних монополій у сферах енергетики та комунальних послуг отримали належні стимули на коротко- та довгостроковий періоди щодо підвищення ефективності, ліквідації перехресного субсидіювання між видами діяльності та групами споживачів, сприяння ринковій інтеграції та безпеці постачання.

У разі застосування будь-якого способу державного регулювання цін порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення тарифів повинні забезпечити покриття економічно обґрунтованих витрат, залучення необхідних інвестицій, дотримання екологічних вимог, вимог якості та безпеки, обґрунтованої прибутковості. Такі порядки (методики) повинні сприяти використанню місцевих, відновлюваних та вторинних енергетичних ресурсів, а також сприятливих до навколишнього природного середовища технологій.

Отже, законодавцем встановлена процедура визначення розміру тарифів на надання комунальних послуг та їх структури шляхом подання ліценціатом відповідних заяв з підтверджуючими документами, за наслідком чого у регулятора виникає обов`язок проведення аналізу економічної обґрунтованості сформованих ліцензіатом статей витрат у структурі тарифів (зокрема з метою недопущення необґрунтованого зростання тарифів до споживачів) шляхом прийняття відповідних постанов, які можуть бути оскаржені ліцензіатами з дотриманням законодавчо встановленого строку.

Як це встановлено судом першої інстанції, на засіданні НКРЕКП, яке проводилося у формі відкритого слухання, та на підставі заяви ПАТ про встановлення тарифів, а також розрахункових документів, що використовувалися під час проведення таких розрахунків, Товариству встановлювалися тарифи на послуги з розподілу електричної енергії із застосуванням стимулюючого регулювання шляхом прийняття Постанови, відповідно до якої установлено позивачу на період з 01 січня 2023 року по 31 березня 2023 року (включно) тарифи на послуги з розподілу електричної енергії для споживачів та операторів установок зберігання енергії на рівні:

для першого класу напруги - 190,27 грн/МВт·год (без урахування податку на додану вартість);

для другого класу напруги - 1 131,66 грн/МВт·год (без урахування податку на додану вартість);

структуру тарифів на послуги з розподілу електричної енергії із застосуванням стимулюючого регулювання на 2023 рік згідно з додатком.

Надалі, постановою НКРЕКП від 30.03.2023 № 579 «Про внесення зміни до постанови НКРЕКП від 21.12.2022 № 1807», цифри та слово « 31 березня» замінено цифрами та словом « 30 квітня».

Постановою НКРЕКП від 27.04.2023 № 782 «Про внесення зміни до постанови НКРЕКП від 21.12.2022 № 1807», цифри та слово « 30 квітня» замінено цифрами та словом « 31 травня».

Постановою НКРЕКП від 23.05.2023 № 925 «Про внесення зміни до постанови НКРЕКП від 21.12.2022 № 1807», цифри та слово « 31 травня» замінено цифрами та словом « 30 червня».

Постановою НКРЕКП від 28.06.2023 № 1136 «Про внесення зміни до постанови НКРЕКП від 21.12.2022 №1807», цифри та слово « 30 червня» замінено цифрами та словом « 31 липня».

Постановою НКРЕКП від 21.07.2023 № 1353 «Про внесення зміни до постанови НКРЕКП від 21.12.2022 № 1807», цифри та слово «на період з 01 січня 2023 року по 31 липня 2023 року (включно)» виключено.

Так, Верховний Суд у постанові від 11.08.2020 у справі №320/5970/17 зазначив, що «протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень має місце у тому випадку, коли в межах повноважень суб`єкта владних повноважень існує обов`язок вчинити конкретні дії, але він не виконаний.

За загальним правилом повноваження трактується як сукупність прав і обов`язків державних органів, а також посадових та інших осіб, закріплених за ними у встановленому законодавством порядку для здійснення покладених на них функцій».

У постанові від 08 грудня 2022 року у справі № 640/11726/19 Верховний Суд зазначив, що Суд неодноразово наголошував, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового акту віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Крім того, потрібно з`ясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість/протиправність бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Слід зауважити, що бездіяльність суб`єкта владних повноважень може бути визнана протиправною адміністративним судом лише у випадку, якщо відповідач ухиляється від вчинення дій, які входять до кола його повноважень, та за умови наявності правових підстав для вчинення таких дій.

Отже, викладені вище обставини дають можливість суду апеляційної інстанції дійти висновку, що звернення Товариства знайшло своє відображення у постанові № 1807 з наступними змінами.

В той же час, слушними є твердження суду першої інстанції, що позивач не заперечує обставину прийняття НКРЕП Постанови №1807, якою встановлено тариф на послуги з розподілу електричної енергії, проте не погоджується зі встановленням НКРЕП тарифів на послуги з розподілу електричної енергії на такому рівні, який не покриває витрати Товариства на надання вказаних послуг, отже висловлює незгоду із встановленими НКРЕП тарифами на послуги з розподілу електричної енергії, вважаючи їх економічно необґрунтованими.

Суд апеляційної інстанції зауважує, що встановлення тарифу з розподілу електричної енергії відповідно до наведених вище правових норм є виключними повноваженнями відповідача - Регулятора, які реалізуються шляхом прийняття відповідного рішення на засіданні Регулятора, як колегіального органу, у формі відкритого слухання за результатами вивчення та опрацювання поданих суб`єктом господарювання разом із заявою про встановлення або перегляду тарифу документів (стаття 14 Закону № 1540-VIII).

Так, суд апеляційної інстанції звертається до правових висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 06.08.2020 у справі № 910/13541/17, від 15.04.2021 у справі № 910/9814/17, відповідно до яких Суд неодноразово звертав увагу на те, що повноваження щодо встановлення тарифу на розподіл природного газу за своєю природою є дискреційними. Враховуючи що органом, уповноваженим на формування цінової політики встановлення тарифу на розподіл природного газу є Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, апеляційний господарський суд дійшов правильного висновку про те, що ані позивач, ані господарський суд не вправі самостійно визначати рівень тарифу, який є економічно вигідним для позивача, оскільки установлення тарифу є виключною компетенцією органу державного регулювання (регулятора).

При цьому, зі змісту оскаржуваних рішень вбачається, що висновки узгоджуються з усталеною правовою позицією, викладеною у постановах Верховного Суду від 06.08.2020 у справі № 910/13541/17, від 15.04.2021 у справі № 910/9814/17, від 31.05.2021 у справі № 910/6235/20 та інших.

Одночасно положеннями чинного законодавства передбачено обов`язок суб`єкта господарювання обґрунтовувати кожну статтю витрат, передбачену у структурі тарифу, що пропонується для перегляду.

Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції погоджується з тим, що перегляд тарифів на послуги з розподілу електричної енергії та оцінка економічної обґрунтованості тарифів, які зафіксовані в прийнятій відповідачем Постанові № 1807 (у тому числі зі змінами) може бути надана судом лише в межах розгляду позову про оскарження Постанови, оскільки тарифи встановлюються відповідними постановами, а відтак належним способом захисту порушених прав внаслідок дії таких тарифів є оскарження постанов із можливістю відшкодування заподіяних збитків, що, однак, не є предметом даного позову.

Доказів ініціювання позивачем у законодавчо встановлений строк процедури оскарження Постанови, у тому числі з урахуванням змін (у разі незгоди з рівнем тарифів з розподілу електричної енергії ) по встановленню тарифів з розподілу електричної енергії на 2023 рік, матеріали справи не містять.

Так, бездіяльність (відсутність діяльності, пасивність) з боку органів влади, їхніх посадових і службових осіб має місце у тому випадку, коли вони зобов`язані були прийняти рішення або вчинити дію протягом визначеного законодавством строку, але цього не зробили, і це призвело до порушення прав і свобод фізичних та/чи юридичних осіб.

Водночас, жодним законодавчим актом не передбачено зобов`язання НКРЕКП прийняти постанови про поетапне підняття тарифів з розподілу електричної енергії для ПрАТ «Рівнеобленерго» у 2023 році.

Таким чином, у даному випадку відсутні підстави вважати, що НКРЕКП безпосередньо та без будь-яких об`єктивних причин не вживалося передбачених законодавством заходів в ході своєї діяльності.

Водночас суд апеляційної інстанції зауважує, що законодавець врегулював питання недоотриманого Ліцензіатами доходу за 2023 рік (встановлення розміру) а саме, виключно за результатами перевірки НКРЕКП.

Так, відповідно до змін, внесених постановою НКРЕКП від 22.02.2024 № 386 «Про затвердження Змін до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов» до Методики визначення сум надлишково отриманого або недоотриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності з розподілу електричної енергії для операторів систем розподілу, які перейшли на стимулююче регулювання, що є додатком 29 до Порядку, затвердженого постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 428, додатково отриманий (недоотриманий) дохід за 2023 рік, для оператора системи розподілу (у тому числі для Позивача) визначатиметься як різниця між сумою необхідного доходу, передбаченого встановленою річною структурою тарифів на 2023 рік, та добутком фактичних помісячних обсягів розподілу електричної енергії і тарифів, що діяли у відповідному періоді.

Судом першої інстанції встановлено, що НКРЕКП проведено планову перевірку, відповідно до Плану здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг на 2024 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 22.11.2023 № 2202, постанови НКРЕКП від 04.06.2024 № 1081 «Про збільшення строку проведення планової перевірки ПрАТ «Рівнеобленерго», за результатами перевірки складено Акт планової перевірки від 24.06.2024 № 243.

25.07.2024 на засіданні НКРЕКП, яке проведено у формі відкритого слухання, прийнято постанову № 1360 «Про застосування санкцій до ПрАТ «Рівнеобленерго» за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, здійснення заходів державного регулювання та внесення змін до постанови НКРЕКП від 31 травня 2023 року № 983», якою, зокрема, передбачено:

« 6. Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики, у межах здійснення заходів державного регулювання, відповідно до пунктів 1, 13 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг»:

1) підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проєкт рішення щодо встановлення (перегляду) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії ПрАТ «Рівнеобленерго» із застосуванням стимулюючого регулювання на 2025 рік шляхом їх зміни в бік збільшення на загальну суму 429 125,98 тис. грн (без ПДВ), врахувавши: суму недоотриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності з розподілу електричної енергії у 2023 році в розмірі 402 526,35 тис. грн (без ПДВ); суму дефіциту коштів щодо надходжень та витрат, пов`язаних з наданням послуг з приєднання ПрАТ «Рівнеобленерго» 2023 рік, у розмірі 26 601,87 тис. грн (без ПДВ); суму необ`єктивного перевищення вартості заходів інвестиційної програми у двократному розмірі за результатами діяльності 2023 року у розмірі 2,24 тис. грн (без ПДВ).».

Так, розрахунок розміру недоотриманого доходу від здійснення діяльності з розподілу електричної енергії за 2023 рік наведено у Акті планової перевірки від 24.06.2024 № 243 та на стор. 39-51 Обґрунтування до проєкту рішення, прийнятого на засіданні НКРЕКП, яке проведено у формі відкритого слухання 25.07.2024 (постанова НКРЕКП № 1360). Згідно з пунктом 4 Методики до Порядку з метою визначення об`єктивної суми коштів, отриманої для фінансування ліцензованої діяльності, при проведенні планових або позапланових перевірок в акті перевірки фіксуються відповідні показники.

Відповідно до пункту 7 Методики до Порядку, підсумкову суму недоотриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності у 2023 році для ПрАТ «Рівнеобленерго» (- 402 526,35 тис. грн) визначено як різниця між сумою, розрахованою відповідно до пункту 5 цієї Методики, яка склала -401 151,46 тис. грн та розміром об`єктивних чинників недофінансування ліцензованої діяльності, зазначених у пункті 6 цього додатка (1 374,89 тис. грн).

Так, відповідно до пункту 5 Методики визначено загальну суму додатково отриманого або недоотриманого доходу від ліцензованої діяльності ПрАТ «Рівнеобленерго» у 2023 році (- 401 151,46 тис. грн), яка складається із складових:

1) збільшена на 10 % сума невиконання інвестиційної програми на звітний рік (за результатами діяльності 2021 року). Сума невиконання інвестиційної програми на звітний рік (за результатами діяльності 2022 - 2023 років), що визначається з урахуванням постанови НКРЕКП від 26 квітня 2022 року № 406 «Про врегулювання деяких питань щодо виконання інвестиційних програм ліцензіатів з передачі та розподілу електричної енергії на 2022 рік у період дії в Україні воєнного стану та визнання такою, що втратила чинність, постанови НКРЕКП від 03 березня 2022 року № 338» 169 391,91 тис. грн.

2) додатково отриманий (недоотриманий) дохід ліцензіата внаслідок збільшення (зменшення) фактичних обсягів розподілу електричної енергії ліцензіата порівняно з обсягами розподілу електричної енергії ліцензіатів, урахованими в затвердженій структурі тарифів на послуги з розподілу електричної енергії, з урахуванням очікуваного додаткового (недоотриманого) доходу від збільшення (зменшення) обсягів з розподілу електричної енергії у звітному році, який вже було враховано у структурах тарифів.

За 2023 рік, зокрема для ПрАТ «Рівнеобленерго» додатково отриманий (недоотриманий) дохід ліцензіата визначається як різниця між сумою необхідного доходу, передбаченого встановленою річною структурою тарифів на 2023 рік, та добутком фактичних помісячних обсягів розподілу електричної енергії і тарифів, що діяли у відповідному періоді - 468 167,00 тис. грн.

3) додатково отриманий (недоотриманий) дохід за перетоки реактивної електричної енергії 29 314,00 тис. грн.

4) дельта за статтею «витрати, пов`язані з купівлею електричної енергії з метою компенсації технологічних витрат електричної енергії на її розподіл» - 109 603,00 тис. грн.

5) сума коштів, сплачена споживачами у звітному році за необліковану електричну енергію (у частині оплати послуг з розподілу електричної енергії) внаслідок порушень ПРРЕЕ 1 646,90 тис. грн.

6) дельта за статтею «операційні контрольовані витрати» - 67 161,80 тис. грн.

7) дельта за статтею «операційні неконтрольовані витрати» 5 228,57 тис. грн.

8) додатково отриманий дохід ліцензіата в обсязі джерел інвестиційної програми, врахованих у структурі тарифів на звітний рік, у випадку відсутності схваленої інвестиційної програми на звітній рік 0 тис. грн.

9) дельта за статтею «прибуток на регуляторну базу активів, яка створена на дату переходу до стимулюючого регулювання» (DПст) у звітному році 2 485,00 тис. грн. Позитивна сума дельти за статтею «прибуток на регуляторну базу активів, яка створена до дати переходу до стимулюючого регулювання» враховується в обсязі 50 %. Негативна сума дельти за статтею «прибуток на регуляторну базу активів, яка створена до дати переходу до стимулюючого регулювання» враховується в обсязі 100 %.

10) дельта за статтею «прибуток на регуляторну базу активів, яка створена після переходу до стимулюючого регулювання» (DПнов) у звітному році - 1 357,10 тис. грн.

11) дельта за статтею «податок на прибуток», у звітному році 38 313,56 тис. грн.

12) сума коштів, що підлягає включенню/вилученню, у зв`язку із наданням ліцензіатом недостовірних даних, помилок/розбіжностей при розрахунку необхідного доходу для здійснення діяльності з розподілу електричної енергії, регуляторної бази активів (у тому числі відхилення показників DПст та DПнов, визначених при перевірці діяльності за 2021 та 2022 роки) 0 тис. грн.

13) надлишково отриманий/недоотриманий дохід за статтею «прибуток на регуляторну базу активів, яка створена після переходу на стимулююче регулювання» унаслідок некоректного формування бази активів, яка створена після переходу до стимулюючого регулювання 0 тис. грн.

Відповідно до пункту 6 Методики для ПрАТ «Рівнеобленерго» визначено розмір об`єктивних чинників недофінансування ліцензованої діяльності у сумі 1 374,89 тис. грн.

Так, відповідно до пункту 7 Методики до Порядку, підсумкову суму недоотриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності у 2023 році для ПРАТ «РІВНЕОБЛЕНЕРГО» (- 402 526,35 тис. грн) визначено як різниця між сумою, розрахованою відповідно до пункту 5 цієї Методики, яка склала -401 151,46 тис. грн та розміром об`єктивних чинників недофінансування ліцензованої діяльності, зазначених у пункті 6 цього додатка (1 374,89 тис. грн).

Отже, як це правильно зазначив суд першої інстанції, заявлена ПрАТ «Рівнеобленерго» у позові сума 468 167 тис. грн (без ПДВ) є складовою, яка враховується при визначенні підсумкової суми надлишково отриманого або недоотриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності у 2023 році для ПрАТ «Рівнеобленерго» відповідно до Методики.

В суді апеляційної інстанції представник відповідача зазначив, що відповідна сума додатково отриманого (недоотриманого) доходу за 2023 рік, для ПрАТ «Рівнеобленерго» визначена за наслідками проведеної перевірки буде подана до включення при встановленні (перегляді) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії ПрАТ «Рівнеобленерго» із застосуванням стимулюючого регулювання на 2025 рік.

Водночас, як це слушно зауважив суд першої інстанції, у випадку допущення порушення права ПрАТ «Рівнеобленерго» щодо відтерміновання НКРЕКП строків включення недоотриманого доходу в тариф, позивач не позбавлений права захисту своїх прав у судовому порядку.

Поміж тим, доводи апеляційної скарги як і доводи позовної заяви зводяться до незгоди з рівнем тарифу з розподілу електричної енергії, що був встановлений на 2023 рік, оскільки останній не забезпечував відшкодування фінансових витрат Товариства, внаслідок чого виникла заборгованість в різниці тарифів на послуги з розподілу електричної енергії, та з чим позивач пов`язує допущену відповідачем бездіяльність від встановлення Товариству економічно необґрунтованих тарифів за період з 01.01.2023 по 31.12.2023, тобто нижчих, ніж просив позивач у заявках, внаслідок чого зазнало збитків.

Так, згідно із частиною першою статті 22 Цивільного кодексу України особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Відповідно до частини другої цієї ж статті Цивільного кодексу України збитками є: втрати, яких особа зазнала у зв`язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода).

До складу збитків, що підлягають відшкодуванню особою, включаються, зокрема: 1) додаткові витрати (штрафні санкції, сплачені іншим суб`єктам, вартість додаткових робіт, додатково витрачених матеріалів тощо), понесені стороною, яка зазнала збитків внаслідок порушення зобов`язання другою стороною; 2) неодержаний прибуток (втрачена вигода), на який сторона, яка зазнала збитків, мала право розраховувати у разі належного виконання зобов`язання другою стороною; 3) матеріальна компенсація моральної шкоди у випадках, передбачених законом.

Для застосування такої міри відповідальності, як стягнення збитків, потрібно довести наявність елементів складу цивільного правопорушення, а саме: 1) наявність протиправної поведінки, 2) факт понесення збитків, 3) причинного зв`язку між протиправною поведінкою боржника та збитками, 4) вини. Відсутності одного з цих елементів виключає цивільно-правову відповідальність.

Таким чином, збитки є наслідками неправомірної поведінки, дії чи бездіяльності особи, яка порушила права або законні інтереси іншої особи, зокрема, невиконання або неналежне виконання установлених вимог, порушення майнових прав або законних інтересів інших суб`єктів тощо.

Водночас, в силу законодавчих положень «компенсація заборгованості з різниці в тарифах» не є збитками, які можуть бути відшкодовані в порядку статей 1166, 1173 Цивільного кодексу України, оскільки законодавством врегульований порядок компенсації витрат ліцензіатів саме шляхом включення їх до складу витрат структури тарифу, а не через відшкодування збитків в порядку визначеному Цивільним кодексом України.

Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що в межах розглядуваної справи позивачем не підтверджено бездіяльність відповідача відносно позивача в частині прийняття рішення про встановлення економічно обґрунтованих тарифів на розподіл електричної енергії, оскільки НКРЕКП таке рішення було прийнято у вигляді Постанови, яку позивачем не оскаржено, а тому у даному випадку належним способом захисту порушеного права позивача є оскарження вказаної Постанови.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що обраний позивачем у даному випадку спосіб захисту порушеного права не відповідає завданням адміністративного судочинства, вимогам справедливості та не забезпечить ефективне поновлення його прав.

Посилання скаржника на правові висновки ВС, викладені у постанові 640/18341/20, суд апеляційної інстанції відхиляє, оскільки такі не релевантні до спірних правовідносин з підстав зобов`язання НКРЕКП прийняти регуляторний акт, неприйняття якого призвело до збитків.

Слід зазначити, що незважаючи на встановлений частиною 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України обов`язок суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності, позивач не звільняється від свого обов`язку, визначеного частиною 1 згаданої статті щодо доведення тих обставин, на яких ґрунтуються позовні вимоги.

Відповідно до частини 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Частиною 2 статті 6 КАС України та статтею 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.

У пункті 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

З огляду на викладене, враховуючи положення статті 316 КАС України прецедентну практику ЄСПЛ, суд апеляційної інстанції приходить переконання, що судом першої інстанції в оскаржуваному рішенні викладено підстави відмови в позові, на основі об`єктивної оцінки наданих сторонами доказів повно встановлено фактичні обставини справи, правильно застосовано норми матеріального права. Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують та ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування, оскільки не впливають на законність судового рішення.

Керуючись статтями 241, 243, 308, 310, 316, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Приватного акціонерного товариства «РІВНЕОБЛЕНЕРГО» залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2024 року у справі №460/2994/24 без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя Т. І. Шинкар
судді Л. П. Іщук
І. М. Обрізко
Повне судове рішення оформлене суддею-доповідачем 31.01.2025 згідно з ч.3 ст.321 КАС України.