Справа № 580/687/25
Суддя: Валентин ГАРАЩЕНКО
Дата ухвалення: 2025-01-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

У Х В А Л А

про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі

27 січня 2025 року справа № 580/687/25
м. Черкаси

Суддя Черкаського окружного адміністративного суду Гаращенко В.В., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Горбачова Анна Михайлівна, до державного підприємства «Документ» про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Горбачова Анна Михайлівна, звернувся до суду з позовною заявою до державного підприємства «Документ», в якій просить:

- визнати бездіяльність Державного підприємства «Документ» протиправною та зобов`язати видати у відокремленому підрозділі ДП «Документ» - філії в Польщі, центр у м. Варшава паспорт громадянина України для виїзду за кордон НОМЕР_1 , оформлений на ОСОБА_1 , в порядку та на підставі законодавства України, яке було чинне на момент звернення з заявою про його оформлення - 11 квітня 2024 без пред`явлення будь-яких військово-облікових документів.

Пунктом 4 ч. 1 ст. 171 КАС України перебачено, що суддя після одержання позовної заяви з`ясовує чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Пунктом 1 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

Відповідно до пункту 2 цієї частини публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Пунктом 7 вказаної частини визначено, що суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Отже, за змістом вказаних статей справою адміністративної юрисдикції може бути переданий на вирішення адміністративного суду спір, який виник між двома або більше визначеними суб`єктами стосовно їхніх прав та обов`язків у конкретних правовідносинах, у яких хоча б одним суб`єктом виступає законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єктів, водночас на цих суб`єктів покладено обов`язок виконувати вимоги та приписи.

Разом із тим, неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.

Сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.

Стаття 15 Цивільного кодексу України передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

Враховуючи наведені вище нормативні положення, не є публічно-правовим спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування (суб`єктом владних повноважень) як суб`єктом публічного права та суб`єктом приватного права фізичною особою чи юридичною особою, в якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.

Судом встановлено, що позивач у філії Державного підприємства «Документ» у Польщі (місто Варшава) подав заяву на отримання паспорта громадянина України для виїзду за кордон. Паспорт виготовлено, проте на час подання даної позовної заяви не отримав його оригінал.

Вважаючи бездіяльність відповідача протиправною, позивач звернувся до суду з цим позовом.

За змістом п.1 Положення «Про Державну міграційну службу», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 р. № 360, Державна міграційна служба України (ДМС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів.

Розпорядженням КМУ від 07.12.2016 № 931-р державне підприємство «Документ» визначено адміністратором Єдиного державного демографічного Реєстру і належить до сфери управління ДМС.

Наказом ДМС від 13.08.2024 затверджено статут ДП «Документ».

Пунктом 1.1 Статуту ДП «Документ», затвердженого наказом Державної міграційної служби України № 200 від 13.08.2014 року, передбачено, що державне підприємство «Документ» засноване на державній власності і належить до сфери управління Державної міграційної служби України. Підприємство функціонально включене до системи органів міграційної служби України.

Пунктом 2.3.1 п. 2.3 Статуту підприємства визначено, що предметом діяльності підприємства є: організація роботи з надання представницьких, інформаційно-консультаційних та інших послуг громадянам України у сфері міграції.

Оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін паспорта громадянина України, паспорта громадянина України для виїзду за кордон, оформлення у зв`язку із втратою або викраденням, обмін посвідки, документи для оформлення/обміну яких подано громадянами України або іноземцями чи особами без громадянства (далі - особа) до відокремленого підрозділу, здійснюються визначеним ДМС територіальним органом/територіальним підрозділом ДМС.

Постанова Кабінету Міністрів України від 10 червня 2022 р. № 678 «Про реалізацію експериментального проекту щодо оформлення паспорта громадянина України та паспорта громадянина України для виїзду за кордон громадянам України, які перебувають за межами України, оформлення, обміну іноземцям та особам без громадянства, які постійно проживають в Україні, посвідки на постійне проживання під час їх перебування за межами України» визначає процедуру прийняття у громадян України, які перебувають за межами України, документів для оформлення паспорту, а також їх видачі.

Відокремлений підрозділ державного підприємства, що належить до сфери управління Державної міграційної служби та є адміністратором Єдиного державного демографічного реєстру, здійснює прийняття документів для оформлення паспорта громадянина України та паспорта громадянина України для виїзду за кордон громадянам України, які перебувають за межами України, оформлення, обміну іноземцям та особам без громадянства, які постійно проживають в Україні, посвідки на постійне проживання під час їх перебування за межами України.

Відокремлений підрозділ за рахунок коштів заявника надсилає паспорт громадянина України, паспорт громадянина України для виїзду за кордон разом із заявою-анкетою та долученими документами та актом приймання-передачі у двох примірниках до територіального органу/територіального підрозділу ДМС, який оформив паспорт громадянина України, паспорт громадянина України для виїзду за кордон.

Територіальний орган/територіальний підрозділ ДМС, який оформив паспорт громадянина України, паспорт громадянина України для виїзду за кордон, надсилає його територіальному органу/територіальному підрозділу ДМС, яким буде здійснюватися видача паспорта громадянина України, паспорта громадянина України для виїзду за кордон, разом із копіями заяви, заяви-анкети та актом приймання-передачі (у двох примірниках) та надає доступ до заяви-анкети у відомчій інформаційній системі ДМС для проведення процедури верифікації. Другий примірник акта приймання-передачі та копія заяви-анкети з датою видачі та підписом заявника про отримання паспорта громадянина України, паспорта громадянина України для виїзду за кордон надсилається до територіального органу/територіального підрозділу ДМС, який оформив паспорт.

Відповідно до умов Публічного договору про надання послуг, що розміщений на офіційному веб-сайті ДП «Документ» (https://pasport.org.ua/files/Publichnyy-dohovir-pro-nadannia-posluh.pdf) даний Договір є публічним, відповідно до ст. ст. 633, 641 Цивільного кодексу України, та його умови є однакові для всіх Замовників, беззастережне прийняття умов якого вважаються акцептуванням цієї оферти Замовником, для чого Виконавець публікує цей Договір.

Згідно розділу 1.1. Публічного договору, сервісна послуга діяльність Виконавця, що здійснюється за індивідуальним замовленням Замовника, для задоволення його особистих потреб та включає в себе в тому числі, але не виключно, послуги організаційно-технічного характеру, експертно-фаховий аналіз документів, консультації, із застосуванням сучасних інформаційних технологій та забезпеченням комфортних умов обслуговування (надалі за текстом послуга):

- з питань отримання громадянами України, іноземцями та особами без громадянства адміністративних послуг, пов`язаних з оформленням дозволу на імміграцію в Україну, дозволу для виїзду за кордон на постійне місце проживання, документів про запрошення в Україну, посвідки на тимчасове або постійне проживання, продовження терміну перебування в Україні;

- з питань отримання громадянами України, іноземцями та особами без громадянства адміністративних послуг, пов`язаних з набуттям або припиненням громадянства України;

- з питань оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон;

- з питань оформлення паспорта громадянина України;

- з питань представництва Замовника в центральних органах виконавчої влади з питань вчинення апостилю та/або подвійного апостилю;

- з питань представництва Замовника у підрозділах МВС України, з метою проведення перевірки Замовника за обліками МВС і отримання інформаційної довідки встановленого зразка про відсутність або наявність судимості;

- з питань обміну посвідчення водія;

- з питань реєстрації/перереєстрації транспортних засобів.

Послуга надається відповідно до діючих Тарифів Виконавця. Сервісна послуга надається громадянам України, іноземцям та особам без громадянства, якщо інше не передбачено Тарифами, у день звернення (подання документів), для отримання послуги

Пунктами 1.2.1, 1.2.2, 1.2.3 вказаного договору передбачено, що підтвердженням повного та безумовного акцептування публічної оферти є оформлення (підписання) замовником заяви-приєднання до договору та/або внесення ним плати за замовлені послуги, що свідчить про прийняття ним публічної оферти.

Договір вважається укладеним без його подальшого підписання з моменту отримання виконавцем заяви-приєднання від замовника та/або оплати замовником замовлених послуг чи вчинення інших дій, передбачених договором, що свідчать про згоду дотримуватися умов договору, без підписання письмового примірника сторонами.

Замовник дає згоду дотримуватися умов договору та згоду отримати послуги на встановлених Виконавцем умовах з моменту оформлення (підписання) Виконавцем заяви-приєднання та/або оплати замовлених Послуг.

Зі змісту доданих до позовної заяви документів вбачається, що позивач оформив заяву-приєднання №1918915 від 11.04.2024 до публічного Договору про надання послуг державним підприємством «Документ» та замовив послугу 7.1.1. Пакет сервісних послуг «Стандарт» з питань оформлення громадянами України паспортних документів (Закордонний паспорт).

Суд зазначає, що державне підприємство «Документ» не є суб`єктом владних повноважень, оскільки не є органом державної влади, не виконує жодних владних функцій та повноважень відносно позивача. Між сторонами склались договірні відносини відповідно до вимог Цивільного кодексу України, про що зазначено у вищенаведеному договорі.

Державне підприємство «Документ» фактично є лише посередником між позивачем та органом Державної міграційної служби України, однак не вирішує питання про наявність чи відсутність права позивача на отримання паспорту громадянина України для виїзду за кордон.

З урахуванням зазначених обставин, суд наголошує, що державне підприємство «Документ» не належить до юридичних осіб публічного права, не є суб`єктом владних повноважень або особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, а тому оскарження його рішень, дій чи бездіяльності не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.

У цьому контексті суд вважає за необхідне зазначити, що захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, які виникають із цивільних підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

За правилами частини першої статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Відповідно до частини першої статті 4 ЦПК України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.

Згідно з положеннями частини першої статті 5 ЦПК України здійснюючи правосуддя, суд захищає права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб, державні та суспільні інтереси у спосіб, визначений законом або договором.

Отже, правовідносини, пов`язані з виконанням умов договору підпадають під визначення приватноправових і з урахуванням суб`єктного складу сторін мають вирішуватися судами за правилами цивільного судочинства.

Окремо слід зазначити, що згідно з положеннями статті 318 КАС України, рішення суду підлягає скасуванню з направленням справи на розгляд за встановленою законом підсудністю, якщо рішення прийнято судом з порушенням правил юрисдикції (підсудності), визначених статтями 20, 22, 25-28 цього Кодексу.

Таким чином, розгляд даної справи Черкаським окружним адміністративним судом призведе до порушення правил підсудності, а також до зволікання у вирішенні спору.

У рішенні Європейського Суду з прав людини (далі - Суд) від 20.07.2016 у справі Сокуренко і Стригун проти України (заяви №29458/04, №29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики Суду термін встановленим законом у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом [див. рішення у справі Занд проти Австрії (Zand v.Austria), заява №7360/76]. У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. (…) фраза встановленого законом поширюється не лише на правову основу самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках Суд дійшов висновку, що не може вважатися судом встановленим законом, національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.

Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено право особи, права та свободи якої було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Відтак, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушених прав та бути адекватним наявним обставинам.

Суд роз`яснює позивачу, що даний спір належить до юрисдикції місцевого загального суду з урахуванням територіальної підсудності відповідача, або за місцем проживання (реєстрації) позивача.

Враховуючи, що для захисту порушених позивач має звернутись до загального суду у порядку ЦПК України, суд дійшов висновку про відмову у відкритті провадження у справі.

Відповідно до п.1 ч.1 ст. 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Згідно ч. 6 ст. 170 КАС України у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.

Отже, на стадії відкриття провадження у справі з`ясовано, що позовну заяву не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, що є підставою для відмови у відкритті провадження у справі.

Керуючись ст. 170, 171, 242, 243, 248, 256, 294, 295, КАС України, суд, -

УХВАЛИВ:

Відмовити у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Горбачова Анна Михайлівна, до державного підприємства «Документ» про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.

Роз`яснити позивачу, що повторне звернення до адміністративного суду з таким самим адміністративним позовом, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.

Роз`яснити позивачу право на звернення до суду в порядку цивільного судочинства.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання, однак може бути оскаржена до Шостого апеляційного адміністративного суду в порядку та строки, передбачені статями 294, 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України.

СуддяВалентин ГАРАЩЕНКО