Справа № 420/34225/24
Суддя: Караван Р.В.
Дата ухвалення: 2025-01-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 січня 2025 року м. Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Каравана Р.В.

за участю секретаря судового засідання - Мілєвої М.С.,

прокурора - Євглевського А.В.,

представника відповідача

Одеської обласної ради - Свахи А.Я.,

представника третьої особи

Одеської обласної державної адміністрації - Трофімчука Н.І.,

представника третьої особи

Регіонального ландшафтного парку

«Тилігульський» - Богорела О.В.,

розглянув у спрощеному позовному провадженні у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) до Одеської обласної ради, за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Одеської обласної державної адміністрації, Регіонального ландшафтного парку «Тилігульський», Приватного підприємства «Тилігул плюс» про визнання протиправним та скасування рішення.

І. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ПОЗИЦІЙ СТОРІН

Заступника керівника Одеської обласної прокуратури 04.11.2024 звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Одеської обласної ради, за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Одеської обласної державної адміністрації, регіонального ландшафтного парку «Тилігульський», приватного підприємства «Тилігул плюс» про визнання протиправним та скасування рішення, у якому просить суд визнати протиправним та скасувати рішення Одеської обласної ради від 06.09.2024 № 704-VIII «Про дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів (рибальство) приватному підприємству «Тилігул плюс» у межах регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» у 2024 році».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірне рішення Одеської обласної ради від 06.09.2024 №709-VIII суперечить положенням природоохоронного законодавства України. Посилаючись на приписи ст.9, 14, 21, 24 ЗУ «Про природно-заповідний фонд України», Положення про РЛП Тилігульський заступник прокурора у позові зауважує, що здійснення господарської діяльності в межах регіонального ландшафтного парку Тилігульський є можливим при наявності зонування згідно з затвердженим Проектом організації території регіонального ландшафтного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів. Також, у позові звертається увага на те, що згідно ч.4 ст.7 ЗУ Про природно-заповідний фонд України, межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проєктів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду. Втім на теперішній час, Проєкт створення та Проєкт організації території регіонального ландшафтного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів відсутній. Відтак, неможливо встановити межі території регіонального ландшафтного парку Тилігульський за приписами ч.4 ст.7 ЗУ Про природно-заповідний фонд України, у зв`язку з відсутністю Проєкту створення, та також неможливо визначити зонування регіонального ландшафтного парку Тилігульський, у зв`язку з відсутністю Проєкту організації території регіонального ландшафтного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів. Вважає, що з урахуванням наявності згідно з приписами ст.21, 24 ЗУ Про природно-заповідний фонд України диференційованого режиму користування регіонального ландшафтного парку Тилігульський згідно з функціональним зонування (заповідна зона, зона регульованої рекреації, зона стаціонарної рекреації, господарська зона), Одеська обласна державна адміністрація погоджує, а Одеська обласна рада видає дозволи на спеціальне використання природних ресурсів в межах Парку, не розуміючи на якій саме зоні функціонального зонування буде проводитись господарська діяльність та взагалі не розуміючи інформації про межі Парку, що свідчить про невідповідність спірного рішення приписам ст. 7, 9, 14, 21, 24 вищезазначеного Закону, а відтак і про наявність підстав для його визнання протиправним і скасування. Також, в обґрунтування підстав для звернення до суду із цим позовом, заступник прокурора Одеської обласної прокуратури вказав про невжиття спеціально уповноваженим органом - Державною екологічною інспекцією Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) дій щодо захисту інтересів держави.

Відповідач з поданим позовом не погодився, вважає його необґрунтованим, безпідставним та таким, що не підлягає задоволенню. Вказує, що прийняте ним спірне рішення від 06.09.2024 №708-VIII «Про дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів (рибальство) Приватному підприємству Тилігул Плюс у 2024 році є законним та таким, що прийнято в межах повноважень і відповідно до вимог чинного законодавства. Відповідач зауважує, що видача дозволу здійснюється на підставі клопотання (заявки) природокористувача, погодженого із власником або постійним користувачем земельної ділянки та заінтересованими органами; видача дозволів на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду здійснюється на підставі клопотання (заявки) природокористувача з обґрунтуванням потреби в цих ресурсах та погоджується з органами, визначеними ст.91 ЗУ Про природно-заповідний фонд України (п.5 Положення про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду і встановлення лімітів використання ресурсів загальнодержавного значення, затвердженого постановою КМ України від 10.08.1992 №459). Зазначає, що Приватне підприємство Тилігул Плюс у встановленому постановою КМ України від 10.08.1992 №459 процедурою видачі відповідних дозволів звернулось до відповідача для отримання дозволу, яке було задоволено відповідачем. Вважає, безпідставними та такими, що ґрунтуються на довільному тлумаченні норм законодавства твердження заступника прокурора Одеської обласної прокуратури про те, що здійснення господарської діяльності, у тому числі використання природних ресурсів та відповідно надання обласною радою дозволу для цього, в межах РЛП Тилігульський можливо тільки при наявності зонування згідно із затвердженим Проєктом організації території регіонального ландшафтного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексі та об`єктів. Також, у своєму відзиві відповідач звертає увагу й на недоведеність заступником керівника Одеської обласної прокуратури завдання шкоди спірним рішенням інтересам держави або територіям природно-заповідного фонду місцевого значення - РЛП Тилігульський та його природним ресурсам.

Заступником керівника Одеської обласної прокуратури надана відповідь на відзив, у якій наголошує, що з огляду на приписи ст.9, 9-1, 14 ЗУ «Про природно-заповідний фонд України», використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду, у тому числі регіональних ландшафтних парків, має відбуватись з урахуванням цільового призначення таких територій, у відповідності до їх режимів (в яких визначається призначення таких територій та характер допустимої діяльності в них). Здійснення господарської діяльності у вигляді рибальства, як слідує з положень ч.1 ст.24 та ч.1 ст.21 ЗУ «Про природно-заповідний фонд України» дозволяється виключно у господарській зоні регіонального ландшафтного парку. При цьому, відповідно до п.3.4, 3.5 Положення про РЛП «Тилігульський», затвердженого Наказом Державного управління екологічної безпеки в Одеській області» від 19.06.1998 №45, на території Парку встановлюється диференційований режим охорони, відновлення та використання природних комплексів згідно з функціональним призначенням, визначеним проектом організації території парку. Зонування території Парку виконується відповідно до ЗУ «Про природно-заповідний фонд України». Межі та режим зон визначаються проектом організації території Парку, у відповідності до якого і здійснюється визначення функціонального зонування РЛП та диференційованого режиму використання природних комплексів. Щодо правового значення Положення про регіональний ландшафтний парк «Тилігульський», затвердженого рішенням Одеської обласної ради від 10.08.2020 №1376-VII заступник керівника Одеської обласної прокуратури у відповіді на відзив відповідача також зазначає, що таке не має юридичної сили, оскільки обласні ради в силу приписів ЗУ «Про природно-заповідний фонд України» не наділені повноваженнями щодо затвердження положень про будь-які території та об`єкти природно-заповідного фонду. Аналогічним чином, на думку заступника керівника Одеської обласної прокуратури, не має жодного правового значення проєктно-функціональне зонування РЛП «Тилігульський» , затверджене науковою радою вказаного Парку (протокол від 08.10.2021 №12), позаяк жодних повноважень науково-технічним радам щодо визначення функціонального зонування РЛП законодавством не надано. Таким чином, наразі, функціональне зонування РЛП «Тилігульський» із картографічним зображенням розташування таких зон відсутнє. За наведених обставин, заступник керівника Одеської обласної прокуратури вважає, що відповідачем не надано жодних спроможних доводів на спростування позовних вимог прокурора.

Від Одеської обласної державної адміністрації надійшли письмові пояснення, у яких також просить відмовити у задоволенні позовної заяви заступника керівника Одеської обласної прокуратури, вважаючи їх необґрунтованими, вказуючи аналогічні доводи тим, що викладені відповідачем у його відзиві на позов, зокрема, що видача дозволу здійснюється на підставі клопотання (заявки) природокористувача, погодженого із власником або постійним користувачем земельної ділянки та заінтересованими органами; видача дозволів на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду здійснюється на підставі клопотання (заявки) природокористувача з обґрунтуванням потреби в цих ресурсах та погоджується з органами, визначеними ст.91 ЗУ Про природно-заповідний фонд України (п.5 Положення про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду і встановлення лімітів використання ресурсів загальнодержавного значення, затвердженого постановою КМ України від 10.08.1992 №459). У спірному випадку наведені вимоги законодавства були дотримані. Більше жодних вимог, необхідних для видачі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду, ані Положенням, ані ЗУ Про природно-заповідний фонд України не встановлено.

Від заступника керівника Одеської обласної прокуратури надійшла відповідь на пояснення третьої особи, у якій викладені аналогічні доводи тим, що були вказані у відповіді на відзив відповідача щодо правових підстав надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів в межах території природно-заповідного фонду. Додатково, у цій відповіді, заступник керівника Одеської обласної прокуратури наголошує на наявності у нього права на звернення до суду із цим позовом та з даного приводу зазначає, що у даній справі, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту підлягають інтереси держави у сфері охорони територій і об`єктів природно-заповідного фонду, які в свою чергу в силу приписів чинного законодавства підлягають особливій державній охороні, а природні ресурси, в межах таких територій надаються у користування лише у порядку, визначеному законодавством у сфері природно-заповідного фонду. Тому, посиленої уваги потребують факти порушення правових норм під час використання природних ресурсів в межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

ІІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 06.11.2024 відкрито провадження по вказаній справі за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) учасників справи відповідно до статті 262 КАС України.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 06.11.2024 відмовлено у задоволенні заяви Заступника керівника Одеської обласної прокуратури про забезпечення адміністративного позову у справі за позовом Заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) до Одеської обласної ради; за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Одеської обласної державної адміністрації, регіонального ландшафтного парку «Тилігульський», приватного підприємства «Тилігул плюс» про визнання протиправним та скасування рішення.

Протокольною ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 04.12.2024 відкладено судове засідання у справі на 11 год. 00 хв. 18 грудня 2024 року.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 04.12.2024 витребувано від регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» належним чином засвідчені копії: клопотання регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» від 19.03.2024 № 46, яке слугувало підставою для затвердження ліміту на використання природних ресурсів (рибальство) у межах регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» на 2024 рік; повного тексту рішення науково-технічної ради регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» від 23 квітня 2024 р. (протокол № 3) та відповідного протоколу щодо його прийняття; положення про науково-технічну раду регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» (за наявності) та витребувано від Одеської обласної ради належним чином засвідчену копію Порядку встановлення лімітів на використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення Одеської області, затвердженого рішенням Одеської обласної ради від 10 серпня 2020 року № 1377-VІІ.

Протокольною ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 18.12.2024 відкладено судове засідання у справі на 11 год. 00 хв. 27 грудня 2024 року.

Протокольною ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 27.12.2024 відкладено судове засідання у справі на 11 год. 00 хв. 06 січня 2025 року.

Протокольною ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 06.01.2025 відкладено судове засідання у справі на 11 год. 00 хв. 10 січня 2025 року.

Протокольною ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 10.01.2025 відкладено судове засідання у справі на 14 год. 00 хв. 20 січня 2025 року.

В судовому засіданні представники сторін та третьої особи Одеської обласної державної адміністрації підтримали доводи, вказані у заявах по суті справи та своїх письмових поясненнях.

Представник прокуратури підтримав позов, просив його задовольнити, наголошуючи на протиправністю спірного рішення, прийнятого відповідачем.

Представник відповідача та представник третьої особи - Одеської обласної державної адміністрації проти задоволення позову заперечували, просили у його задоволенні відмовити.

Представник третьої особи - Регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» у судовому засіданні надав усні пояснення, у яких просив відмовити у задоволенні позову.

ІІІ. ОБСТАВИНИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ

Суд, дослідивши матеріали справи та обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги і заперечення, а також ті, які мають інше значення для вирішення справи, повно, всебічно та об`єктивно дослідив докази у справі

ВСТАНОВИВ:

Рішенням Одеської обласної ради від 25.11.1997 №176-ХХІІ створено на території Комінтернівського та Березівського районів без вилучення земель у землекористувачів регіональний ландшафтний парк «Тилігульський», загальною площею 13954 га , з них 9981 га - площа частини акваторії лиману. Пунктом 4 вказано рішення передбачено створення дирекції регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» з правами юридичної особи.

Наказом Державного управління екологічної безпеки в Одеській області від 19.06.1998 №45 затверджено Положення про регіональний ландшафтний парк Тилігульський (далі - Положення №45).

Згідно з п.1.2 Положення №45, парк створений з метою забезпечення в природоохоронних, рекреаційних, оздоровчих, наукових, освітніх цілях природних комплексів Тилігульського лиману та прилеглих територій в межах Одеської області.

Відповідно до п. 1.3, 1.4 та 1.6. Положення № 45 парк є об`єктом природно-заповідного фонду України і знаходиться у віданні обласної державної адміністрації. Парк є юридичною особою, має самостійний баланс, рахунки банку, має гербову печатку із своєю назвою. Охорона парку здійснюється землекористувачами та службою охорони парку. Фізичні та юридичні особи, винні в порушенні режиму Парку, притягуються до відповідальності згідно з чинним законодавством.

Положеннями п. 1.8. Положення № 45 визначено, що зона діяльності Парку обмежується його територією. Землі Парку є об`єктами комплексної охорони.

Відповідно до п. 2.1. Положення № 45 основними завданнями та функціями парку є регулювання господарської діяльності та інших видів діяльності з метою збереження природних ландшафтів парку, його водних об`єктів, рослинного та тваринного світу, пам`яток історії та культури (мистецтва).

Рішенням Одеської обласної ради від 10.08.2020 №1376-VI затверджено у новій редакції Положення про регіональний ландшафтний парк «Тилігульський» (далі за текстом - Положення).

Відповідно до п. 1.5. Положення загальна площа РЛП становить 13 954 га, з них 9981 площа частини акваторії Тилігульського лиману. РЛП огранізовано без вилучення земельних ділянок, водних та інших природних об`єктів у їх власників та користувачів.

Відповідно до п. 2.2. Положення основними завданнями РЛП зокрема є регулювання господарської, рекреаційної та інших видів діяльності з метою збереження природних ландшафтів РЛП, його водних об`єктів, рослинного і тваринного світу, пам`яток історії та культури (мистецтва), вивчення порушених господарською діяльністю територій в цілях відродження корінних природних комлексів, розробка та впровадження наукових методів збереження ландшафту в умовах господарського та рекреаційного використання.

12.04.2024 головою (начальником) Одеської обласної державної (військової) адміністрації видано розпорядження №346/А-2024, яким затверджено ліміт на використання природних ресурсів (рибальство) у межах регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» Одеської області на 2024 рік, відповідно до якого встановлено обсяг використання на кабалу-глоса - 0,3 т, атерина, хамса чорноморська, кефалеві, бички, піленгас - не лімітуються, креветка - 0, інші види риб - 0. В графі особливі умови встановлено, що спеціальне використання природних ресурсів у межах регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» забороняється: у визначені законодавством періоди під час нересту водних живих ресурсів; на території оргітологічного заказника «Коса стрілка»; у Тилігульському лимані на північ від лінії, що з`єднує південну частину с. Гуляївка та причал Будинку рибалки ГО «Військово-мисливське товариство «Південь» (с. Волкове), до гирла р. Тилігул та у цій річні від гирла до автошляху, що з`єднує села Косівка і Мар`янівка; вилов гідробіонтів занесених до Червоної книги України. Кількість плавзасобів і знарядь лову, що використовуються при здійсненні рибальства, повинні відповідати науково-обгрунтованим вимогам, визначеним у Обгрунтуванні встановлення лімітів на спеціальне використання природних ресурсів (водних біоресурсів) у межах регіонального ландшафтного парку «Тилігульський», що погоджено 14.03.2024р. державною установою інститут морської біології національної академії наук України.

27.05.2024 ПП «Тилігул Плюс» звернулось до Одеської обласної ради з клопотаннями про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів (рибальство) у межах регіонального ландшафтного парку «Тилігульський».

До клопотань були надані наступні документи:

- розпорядження голови (начальника) Одеської обласної державної (військової) адміністрації від 12.04.2024 №346/А-2024 «Про затвердження ліміту на використання природних ресурсів (рибальство) у межах регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» Одеської області на 2024 рік»,

-погодження РЛП «Тилігульський» ПП «Тилігул Плюс» від 24.04.2024 № 85 на отримання дозволу Одеської обласної ради на спеціальне використання природних ресурсів (рибальство) у межах регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» у встановлених обсягах,

-витяг з рішення науково-технічної ради РЛП «Тилігульський» від 23.04.2024 (протокол № 3) щодо розподілу ліміту використання природних ресурсів в межах парку між зацікавленими особами,

-витяг з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань стосовно ПП «Тилігул Плюс» станом на 19.03.2024.

- довідка про матеріально-технічну базу підприємства;

-звіт про обсяги вилову водних біоресурсів від 31.12.2023,

-картосхема проектно-функціонального зонування РЛП «Тилігульський», яке затверджено науково-технічною радою РЛП «Тилігульський» з визначенням ділянок для здійснення спеціального використання природних ресурсів (рибальства),

- копія договору з Держрибагентством на право спеціального використання водних біоресусів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах) від 30.01.2024.

04.09.2024 головою (начальником) Одеської обласної державної (військової) адміністрації видано розпорядження №834/А-2024 «Про погодження видачі Приватному підприємству «Тилігул Плюс» дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» на 2024 рік», яким погоджено видачу Підприємству дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межха РЛП «Тилігульський» у 2024 році на здійснення рибальства (камбала-глоса - 0,047 т, атерина, хамса чорноморська, кефалеві, бички, піленгас - не лімітуються, креветка - 0, інші види риб -0).

06.09.2024 року, відповідно до п.22 ч.1 ст.43 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», ст.9-1 ЗУ «Про природно-заповідний фонд України», ЗУ «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», постанови КМ України від 10.08.1992 №459 (зі змінами) «Про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду і встановлення лімітів використання ресурсів загальнодержавного значення» та з урахуванням клопотань ПП «Тилігул Плюс» від 25.04.2024 №3 та від 26.07.2024 № 9, розпорядження Одеської обласної державної (військової) адміністрації від 12.04.2024 №346/А-2024 «Про затвердження ліміту на використання природних ресурсів (рибальство) у межах регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» Одеської області на 2024 рік», погодження адміністрації регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» від 24 квітня 2024 № 85; розпорядження голови Одеської обласної (військової) адміністрації від 04.09.2024 №834/А-2024 «Про погодження видачі товариству з приватному підприємству «Тилігул Плюс» дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» на 2024 рік», обласна рада прийняла рішення №708-VIII, яким:

1. Дозволила спеціальне використання природних ресурсів (рибальство) у межах регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» Приватному підприємству «Тилігул Плюс» у 2024 році обсягом згідно з додатком 1;

2. Затвердила умови дозволу на спеціальне використання природних ресурсів (рибальство) на території регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» у 2024 році обсягом згідно з додатком 2.

Додатком 1 до вказаного рішення визначено обсяги спеціального використання природних ресурсів (рибальства) ПП «Тилігул Плюс» у межах регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» у 2024 році за наступними видами водних біоресурсів та їх обсягами використання: камбала - глоса - до 0, 015 тонн, атерина - не лімітується, хамса чорноморська - не лімітується, кефалеві - не лімітується, бички - не лімітується, піленгас - не лімітується, креветки - 0, інші види риб - 0.

Додатком 2 до вказаного рішення визначено умови дозволу на спеціальне використання природних ресурсів (рибальство), відповідно до якого місця використання (вилову) водних біоресурсів визначається адміністрацією регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» (п. 3), забороняється рибальство та перебування на території орнітологічного заказника загальнодержавного значення «Коса стрілка» (п. 4) та забороняється рибальство протягом усього року в Тилігульському лимані та р. Тилігул на північ від лінії, що з`єднує південну частину с. Гуляївка та північні околиці с. Волкове, до гирла р. Тилігул та в заплаві цією річки до автошляху, що з`єднує села Косівка і Мар`янівка

Вважаючи прийняте відповідачем рішення протиправним, заступник керівника Одеської обласної прокуратури звернувся до суду із цим позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Досліджуючи питання наявності у заступника прокурора достатніх підстав для подання даного позову, що заперечується відповідачем суд зазначає таке.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні, діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

За правилами частини 3 статті 5 КАС України, до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Частинами 3, 4 та 5 статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

За правилами частини 1 статті 55 КАС України сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника, крім випадку, встановленого частиною дев`ятою статті 266 цього Кодексу.

Відповідно до статті 15 Закону України "Про прокуратуру" (Закон - №1697-VII) прокурором органу прокуратури, серед інших, є перший заступник та заступник керівника обласної прокуратури.

Відповідно до вимог частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Відповідно до частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У постанові від 13.06.2023р. у справі № 580/8729/21 Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду дійшов висновку, що Кодекс адміністративного судочинства України та Закон №1697-VII розрізняють випадки, коли прокуратура діє як самостійний учасник справи і коли прокуратура діє як представник інтересів держави або громадянина. Так, у першому випадку в суді забезпечується представництво інтересів самої прокуратури через інститут самопредставництва або представництва. У цьому випадку застосуванню підлягають частина перша статті 55 КАС України та відповідно частина 3 статті 9, частина 3 статті 11 та частина 3 статті 13 Закону №1697-VII. В другому випадку прокуратура діє як представник і тоді застосуванню підлягають правила частини 3 статті 53 КАС України та частини 3 статті 24 №1697-VII.

Постановою КМУ від 19 квітня 2017 р. № 275 затверджено Положення про Державну екологічну інспекцію України, де зазначено, що Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів та яка відповідно до покладених на неї завдань: звертається до суду із позовом щодо, зокрема: визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб.

Оскільки орган уповноважений здійснювати контроль та нагляд за виконанням відповідачем охоронного законодавства та забезпечення режиму охорони навколишнього природного середовища, а саме Державна екологічна інспекція у відповідності до своїх повноважень зазначених у Положенні, не здійснювала ніяких заходів, чим допустила бездіяльність, то прокурор в інтересах держави у відповідності до підстав ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» вжив заходи представницького характеру і звернувся до суду з даним позовом в інтересах держави.

Вказана позиція викладена Верховним Судом у постанові від 28.02.2023р. у справі № 380/9160/21 за позовом керівника Жовківської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області до Кам`янка-Бузької міської ради Львівської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії.

Стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019р. у справі №826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, зазначила:

«Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб».

Отже, ключовою підставою для визначення права прокурора на звернення до суду з цим позовом є встановлення факту невжиття компетентним органом заходів щодо захисту інтересів держави.

Прокурор зазначав, що з метою встановлення підстав для представництва інтересів держави в суді обласною прокуратурою до Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Одеська та Миколаївська області) було направлено лист від 08.10.2024 №12-1251вих-24, яким повідомлено про обставини порушення вимог законодавства при надання Одеською обласною радою дозволу на спеціальне використання природних ресурсів в межах регіонального ландшафтного парку «Тилігульський», та також запропоновано надати інформацію про вжиті Інспекцією заходи або намір їх вжити, у тому числі шляхом звернення з позовом до суду до обласної ради про скасування прийнятого рішення.

У відповідь на звернення, Інспекцією було повідомлено листом від 10.10.2024 №5037/1.2, що заходи позовного характеру щодо скасування рішення Одеської обласної ради Інспекцією в судовому порядку не вживались. Будь-якої інформації про намір вжити такі заходи Інспекцією не надано.

Зазначене свідчить про невжиття Державною екологічною інспекцією Піденно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) дій щодо захисту інтересів держави.

Правова позиція щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладена у постанові Верховного Суду від 22.12.2022р. у справі №360/6282/21 та від 25.01.2023р. у справі № 380/8385/21.

При цьому суд зазначає, що інтереси держави, у тому числі охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як охорона навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, та екологічних прав, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 17.10.2019р. у справі № 569/4123/16-а.

З огляду на вищезазначене, на переконання суду, у цій справі подання прокурора адміністративного позову мало на меті захист «інтересів держави».

Щодо суті позовних вимог, суд зазначає наступне.

Землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення відповідно до пункту в) частини 1 статті 19 ЗК України є однією з категорій, на які за основним цільовим призначенням поділяються землі України.

Згідно з приписами ст.43-45 ЗК України, землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

До земель природно-заповідного фонду включаються природні території та об`єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об`єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва).

Вони можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Порядок використання земель природно-заповідного фонду визначається законом.

Відповідно до ст. 46-1 ЗК України, землі територій та об`єктів природно-заповідного фонду використовуються з урахуванням обмежень у їх використанні, визначених відповідно до Закону України «Про природно-заповідний фонд України» та положеннями про ці території, об`єкти.

В силу вимог ч.1 ст.13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є суб`єктами права владності Українського народу. Від імені українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Як визначено ч.1,2 ст.5 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» державній охороні і регулюванню використання на території України підлягають: навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і невикористовувані в економіці в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси.

Особливій державній охороні підлягають території та об`єкти природно-заповідного фонду України й інші території та об`єкти, визначені відповідно до законодавства України.

Правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об`єктів визначає Закон України «Про природно-заповідний фонд України» №2456-ХІІ (надалі Закон №2456-ХІІ зі змінами).

Преамбулою вказаного Закону №2456-ХІІ визначено, що природно-заповідний фонд становлять ділянки суші і водного простору, природні комплекси та об`єкти яких мають особливу природоохоронну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність і виділені з метою збереження природної різноманітності ландшафтів, генофонду тваринного і рослинного світу, підтримання загального екологічного балансу та забезпечення фонового моніторингу навколишнього природного середовища.

У зв`язку з цим законодавством України природно-заповідний фонд охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення і використання. Україна розглядає цей фонд як складову частину світової системи природних територій та об`єктів, що перебувають під особливою охороною.

Завданням законодавства України про природно-заповідний фонд України є регулювання суспільних відносин щодо організації, охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду, відтворення їх природних комплексів, управління у цій галузі. (ст. 1 Закону № 2456-XII).

У відповідності до ст.3 Закону №2456-ХІІ до природно-заповідного фонду України належать також регіональні ландшафтні парки.

Стаття 7 Закону №2456-ХІІ визначає, що землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Землі природно-заповідного фонду України, а також землі територій та об`єктів, що мають особливу екологічну, наукову, естетичну, господарську цінність і є відповідно до статті 6 цього Закону об`єктами комплексної охорони, належать до земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення.

На землях природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення забороняється будь-яка діяльність, яка негативно впливає або може негативно впливати на стан природних та історико-культурних комплексів та об`єктів чи перешкоджає їх використанню за цільовим призначенням.

Межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Відповідно до ч.5 ст.8 Закону №2456-ХІІ збереження території та об`єктів природно-заповідного фонду забезпечується шляхом додержання вимог щодо охорони територій та об`єктів природно-заповідного фонду під час здійснення господарської, управлінської та іншої діяльності, розробки проектної і проектно-планувальної документації, землевпорядкування, лісовпорядкування, проведення екологічних експертиз.

Згідно із ст.9, ч.1-8 ст.9-1 Закону №2456-ХІІ, території та об`єкти природно-заповідного фонду з додержанням вимог, встановлених цим Законом та іншими актами законодавства України, можуть використовуватися: у природоохоронних цілях; у науково-дослідних цілях; в оздоровчих та інших рекреаційних цілях; в освітньо-виховних цілях; для потреб моніторингу навколишнього природного середовища.

Встановлені частиною першою цієї статті основні види використання, а також заготівля деревини, лікарських та інших цінних рослин, їх плодів, сіна, випасання худоби, мисливство, рибальство та інші види використання можуть здійснюватися лише за умови, що така діяльність не суперечить цільовому призначенню територій та об`єктів природно-заповідного фонду, встановленим вимогам щодо охорони, відтворення та використання їх природних комплексів та окремих об`єктів.

Спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду здійснюється в межах ліміту та на підставі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Перелік встановлених цим Законом видів використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду і порядок їх використання визначаються режимом територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення здійснюється в межах ліміту на використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду, затвердженого органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, а також на підставі дозволів.

Спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення (крім корисних копалин) здійснюється на підставі дозволів, що видаються місцевими радами за погодженням з органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів і встановлення лімітів на використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення визначається Кабінетом Міністрів України. Видача дозволів на спеціальне використання природних ресурсів здійснюється на безоплатній основі.

Видача дозволів здійснюється на підставі заяви природокористувача, погодженої із власником або постійним користувачем земельної ділянки та заінтересованими органами.

Постановою КМ України від 10.08.1992 №459 затверджено Положення про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду, яке визначає порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду, крім лісових та водних ресурсів, підприємствам, установам, організаціям і громадянам.

Відповідно до п. 2 постанови КМ України від 10.08.1992 №459 визначено, що до природних ресурсів, на які видається дозвіл на спеціальне використання, належать: природні ресурси континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони; тварини та морські ссавці, які перебувають у стані природної волі, а також інші об`єкти тваринного світу, віднесені до природних ресурсів загальнодержавного значення; природні ресурси в межах території та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення; види тварин і рослин, занесені до Червоної книги України; корисні копалини, за винятком загальнопоширених; природні ресурси місцевого значення; природні рослинні угруповання, занесені до Зеленої книги України; водні біоресурси.

Суд зауважує, що можливість видачі дозволів на спеціальне використання водних біоресурсів було визначено постановою КМ № 819 від 25.10.2017.

Положеннями п. 4 постанови КМ України від 10.08.1992 №459 визначено, що видача дозволів на спеціальне використання природних ресурсів здійснюється зокрема природних ресурсів місцевого значення (крім корисних копалин)

- місцевими радами за погодженням з обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, а в разі видачі дозволів на використання ресурсів тваринного світу також за погодженням з територіальними

органами Держлісагентства.

Відповідно до п. 5 постанови КМ України від 10.08.1992 №459 видача дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду здійснюється на підставі клопотання (заявки) природокористувача з обґрунтуванням потреби в цих ресурсах та погоджується з органами, визначеними статтею 9-1 Закону України «Про природно-заповідний фонд України».

Дії щодо погодження видачі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів вчиняються без залучення особи, що звернулася за одержанням дозволу, в межах строку, встановленого для видачі дозволу.

Для здійснення погодження орган, який видає дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів, не пізніше дня, що настає за днем одержання клопотання (заявки) від заявника, надсилає його копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді органам, зазначеним в абзаці першому цього пункту, та встановлює строк розгляду зазначених документів.

За результатами розгляду документації, надісланої на погодження, органи, зазначені у статті 9-1 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», надають погодження, які у паперовому або електронному вигляді надсилають органу, який

видає дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів.

У разі ненадання органами, зазначеними у статті 9-1 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», погодження протягом встановленого строку вважається, що клопотання (заявка) погоджене.

Окрім того, постановою від 10.08.1992 №459 затверджено Положення про порядок установлення лімітів використання природних ресурсів загальнодержавного значення, в якому відсутній порядок встановлення лімітів на водні біоресурси.

З аналізу діючого законодавства вбачається, що наразі існує прогалина в регулювання питання затверджені лімітів на використання водних біоресурсів, дозвіл на спеціальне використання яких надається місцевими радами за погодженням з обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями.

Відповідно до частини 6 статті 7 КАС України у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права). Аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.

У даному разі, прокурором оскаржується рішення щодо видачі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів (рибальство), тобто дозволу на використання водних біоресурсів.

Відповідно до преамбули Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» від 08.07.2011 № 3677-VI (далі Закон № 3677-VI) цей Закон визначає основні засади діяльності та державного регулювання в галузі рибного господарства, збереження та раціонального використання водних біоресурсів, порядок взаємовідносин між органами державної влади, органами місцевого самоврядування і суб`єктами господарювання, які здійснюють рибогосподарську діяльність у водних об`єктах (їх частинах), внутрішніх морських водах і територіальному морі, континентальному шельфі, виключній (морській) економічній зоні України та відкритому морі.

Статтею 1 вказаного Закону № 3677-VI визначено, що водні біоресурси (водні біологічні ресурси) - сукупність водних організмів (гідробіонтів), життя яких неможливе без перебування (знаходження) у воді. До водних біоресурсів належать прісноводні, морські, анадромні та катадромні риби на всіх стадіях розвитку, круглороті, водні безхребетні, у тому числі молюски, ракоподібні, черви, голкошкірі, губки, кишковопорожнинні, наземні безхребетні у водній стадії розвитку, водорості та інші водні рослини.

Положеннями вказаної статті також визначено, що ліміт спеціального використання водних біоресурсів - обсяг добування (вилову) конкретних видів (груп видів) водних біоресурсів на відповідному рибогосподарському водному об`єкті (його частині), встановлений на календарний рік з метою ощадливого використання та запобігання перевищенню граничного обсягу вичерпання запасів водних біоресурсів, які інтенсивно експлуатуються та/або характеризуються незадовільним станом.

Згідно зі статтею 28 Закону № 3677-VI спеціальне використання водних біоресурсів здійснюється відповідно до лімітів спеціального використання водних біоресурсів. Порядок встановлення лімітів спеціального використання водних біоресурсів затверджується Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до частини 2 та 3 статті 29 Закону № 3677-VI підставою для встановлення лімітів спеціального використання водних біоресурсів є науково-біологічні обґрунтування, розроблені науковими установами, що належать до сфери управління центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері рибного господарства, науковими установами, що належать до сфери управління Національної академії наук України та Національної академії аграрних наук України, на замовлення центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері рибного господарства, які подаються щороку, до 15 серпня, до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері рибного господарства. Ліміти спеціального використання водних біоресурсів затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері рибного господарства та рибної промисловості.

Постановою Кабінету Міністрів України від 22 грудня 2023 р. № 1347 затверджений Порядок здійснення спеціального використання водних біоресурсів (далі Порядок № 1347).

Відповідно до п. 1 Порядку № 1347 останній визначає механізм встановлення лімітів спеціального використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах), внутрішніх морських водах, територіальному морі, виключній (морській) економічній зоні та континентальному шельфі України (далі - рибогосподарські водні об`єкти (їх частини) для здійснення промислового рибальства та дослідного вилову та їх затвердження.

Відповідно до п. 6 Порядку№ 1347 встановлення лімітів здійснюється на підставі науково-біологічних обґрунтувань, розроблених науковими установами, що належать до сфери управління Держрибагентства, науковими установами, що належать до сфери управління Національної академії наук або Національної академії аграрних наук, на замовлення Держрибагентства на конкурсних засадах відповідно до Порядку проведення конкурсного відбору наукових, науково-технічних робіт, що плануються до виконання за рахунок коштів державного бюджету, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2018 р. № 739.

Згідно з п.п. 1 п. 8 Порядку № 1347 науково-біологічне обґрунтування щодо встановлення лімітів подається щороку до 15 серпня на розгляд Держрибагентства та повинне містити щодо встановлення лімітів для здійснення промислового рибальства: перелік методик, використаних під час проведення оцінки запасів водних біоресурсів; перелік видів водних біоресурсів, стосовно яких встановлюються ліміти, із зазначенням рибогосподарських водних об`єктів (їх частин), у яких такі водні біоресурси можуть добуватися (виловлюватися); результати оцінки впливу біотичних, абіотичних та антропогенних чинників на біологічний стан водних біоресурсів; обсяг добування (вилову) водних біоресурсів за попередні п`ять років у відповідному рибогосподарському водному об`єкті (його частині); дані про стан запасів водних біоресурсів, обсяг встановлених на їх основі лімітів; пропозиції стосовно здійснення рибницьких, меліоративних та інших заходів щодо поліпшення середовища перебування водних біоресурсів, відновлення чисельності та оптимізації видового складу; дані про навантаження на рибогосподарський водний об`єкт (його частину).

У той же час, наявне в матеріалах справи обґрунтування встановлення лімітів на спеціальне використання природних ресурсів (водних біоресурсів) у межах регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» Одеської області на 2024 рік від 12.03.2024 за підписом юриста та в.о. директора РЛП «Тилігульський», який було надано разом з клопотання про затвердження лімітів на 2024 рік для рибальства на адресу начальника Одеської обласної військової адміністрації вих. № 46 від 19.03.2024 не відповідає вказаним вище вимогам п.п. 1 п. 8 Порядку № 1347.

Пунктом 9 Порядку № 1347 визначено, що Держрибагентство узагальнює наукові обґрунтування обсягів і подає їх разом з проектом лімітів до 15 вересня поточного року на розгляд Мінагрополітики, яке затверджує ліміти протягом 15 календарних днів з дня надходження зазначених матеріалів.

Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України

від 09 листопада 2023 року N 1939, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 23 листопада 2023 р. за N 2027/41083 затверджені Ліміти спеціального використання водних біоресурсів загальнодержавного значення у причорноморських лиманах для здійснення промислового рибальства та дослідного вилову на 2024 рік на території Тилігульського лиману, яким визначені ліміти зокрема для промислового рибальства у наступних обсягах: глось - 0,475 т, бички - 4,750 т., атерина піщана - 171,000 т., піленгас - 4,750 т., креветка - 85,500 т. та інші види. Жодна з позицій не визначена, як безлімітна. При цьому, в примітці до вказаних лімітів визначено, що спеціальне використання водних біоресурсів на територіях та об`єктах природно-заповідного фонду здійснюється відповідно до статті 9-1 Закону України "Про природно-заповідний фонд України".

Отже вказані ліміти спеціального використання водних біоресурсів на 2024 рік на території Тилігульського лиману, затверджені наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 09 листопада 2023 року N 1939 були встановлені у повній відповідності до встановленого діючим законодавством механізму встановлення лімітів спеціального використання водних біоресурсів.

Суд також звертає увагу, що наказом Міністерство охорони навколишнього природного середовища України від 24.01.2008 № 27 було затверджено Інструкцію про застосування порядку установлення лімітів на використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, пунктом 4 якого було визначено, що якщо використання водних біоресурсів здійснюється у межах території або об`єкту природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, який є частиною водного об`єкту загальнодержавного значення, ліміт на таке використання встановлюється із врахуванням ліміту або прогнозу допустимого спеціального використання водних біоресурсів загальнодержавного значення, затвердженого Міндовкілля для цього водного об`єкту, і не повинен його перевищувати.

З системного аналізу вказаних положень діючого законодавства та фактичних обставин справи, суд дійшов висновку, що під час видачі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів (рибальство) у межах регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» Приватному підприємству «Тилігул Плюс» у 2024 році з зазначенням хамса чорноморська - не лімітується, кефалеві - не лімітується, бички - не лімітується, піленгас - не лімітується, відповідачем були допущені порушення механізму встановлення лімітів спеціального використання водних біоресурсів.

Загалом, на переконання суду, визначення відповідачем можливості безлімітного вилову відповідних видів водних біоресурсів не відповідає вимогам Закону України «Про природно-заповідний фонд України», Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» та цілям створення РЛП «Тилігульський».

За вказаних обставин, суд дійшов висновку про наявність правових та фактичних підстав для визнання протиправним рішення Одеської обласної ради від 06.09.2024 № 704-VIII «Про дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів (рибальство) приватному підприємству «Тилігул плюс» у межах регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» у 2024 році».

У той же час, суд вважає необґрунтованим посилання позивача в обґрунтування протиправності оскаржуваного рішення на положення ст. 14 та 24 Закону України «Про природно-заповідний фонд України».

Відповідно до частини 3 статті 14 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» з метою визначення та обґрунтування заходів щодо провадження відповідно до законодавства та вимог міжнародних договорів природоохоронної, науково-дослідної, рекреаційної, господарської діяльності, охорони, відтворення та використання природних комплексів та об`єктів, які передбачається здійснити протягом п`яти років, а також стратегії розвитку об`єкта природно-заповідного фонду на десять років розробляється проект організації території об`єкта природно-заповідного фонду.

Згідно частини 2 статті 24 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» проект організації території регіонального ландшафтного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів і порядок його реалізації затверджуються державним органом, який прийняв рішення про організацію парку.

Вказані норми Закону не містять прямої вказівки на те, що здійснення господарської діяльності в межах регіональних ландшафтних парків є можливим виключно після затвердження Проекту організації території регіонального ландшафтного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів і порядок його реалізації.

При цьому, суд зауважує, що регіональний ландшафтний парк «Тилігульський» було створено у 1997 році на території Комінтернівського та Березівського районів без вилучення земель у землекористувачів та основними завданнями та функціями парку було регулювання господарської діяльності та інших видів діяльності з метою збереження природних ландшафтів парку, його водних об`єктів, рослинного та тваринного світу, пам`яток історії та культури (мистецтва).

Як свідчать листи Департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації від 02.02.2022 №429/06/05-41/2-22/253, від 04.09.2024 №4459/06/05-35/2-24/3481 архівні матеріали Проєкту створення регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» (його текстова та графічна частини) в Департаменті відсутні.

Відповідно до листа регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» від 26.09.2024 №166 проінформовано про відсутність Проєкту створення та Проєкту організації території регіонального ландшафтного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів. Щодо Проєкту організації повідомлено, що в РЛП «Тилігульський» наявна комерційна пропозиція по його розробленню від Державної екологічної академії післядипломної освіти та управління, згідно якої вартість робіт становить 800 тис.грн. Питання фінансування досі вирішується.

Протягом 2021-2023 років адміністрацією РЛП «Тилігульський» неодноразово надсилались відповідні запити до Одеської обласної ради, Державного архіву Одеської області та університету ім. І.І. Мечникова з метою встановлення місця зберігання та отримання копії Проєкту створення РЛП «Тилігульський». Однак щоразу отримувались відповіді про відсутність в даних установах вказаного документу.

За таких обставин, вбачається, що суб`єкти владних повноважень з 1997 року не змогли віднайти або відновити Проєкт створення регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» та розробити Проєкт організації території регіонального ландшафтного парку.

Верховним Судом у постанові від 27 червня 2024 року у справі № 990/305/23 сформовано правовий висновок, відповідно до якого для публічно-правових спорів, що вирішуються адміністративними судами, властивим є принцип легітимних очікувань, який у сукупності з принципами правової визначеності та належного урядування створює надійну основу для гарантування реалізації в Україні основної ідеї/мети системи адміністративних судів, а саме захист «малої людини» від «великої держави» в особі її численних суб`єктів владних повноважень, які наділені множинністю повноважень та низкою механізмів владного примусу.

Наведене переконливо доводить, що кожна особа має бути впевненою у своїх законних очікуваннях, а також у тому, що набуте нею на законних підставах право, його зміст та обсяг буде нею реалізовано. Установивши невідповідність акта законодавства критерію «якість закону», суд, за загальним правилом, повинен тлумачити законодавство так, щоб результат цього тлумачення відповідав верховенству права з урахуванням усіх складових цього принципу, зокрема справедливості та розумності.

Відповідно до вимог принципу правової визначеності правозастосовний орган у разі неточності, недостатньої чіткості, суперечливості норм позитивного права має тлумачити норму на користь невладного суб`єкта. Тож у випадку існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов`язків особи, наявність у національному законодавстві правових «прогалин» щодо захисту прав людини та основоположних свобод органи державної влади зобов`язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи.

Отже, у взаєминах із державою в особі відповідних суб`єктів владних повноважень суд має застосовувати правило пріоритету правової норми за найбільш сприятливим тлумаченням для особи - суб`єкта приватного права.

За таких умов, у разі визнання неможливості здійснення господарської діяльності в межах регіональних ландшафтних парків до затвердження Проекту організації території регіонального ландшафтного парку, фактично буде заблоковано будь-яку господарську діяльність землекористувачів та інших суб`єктів господарювання на території РЛП «Тилігульський».

На переконання суду, подібного роду трактування положень Закону України «Про природно-заповідний фонд України» не буде відповідати принципу належного урядування та принципу правової визначеності, оскільки покладає невиправданий тягар на землекористувачів та суб`єктів господарської діяльності на території РЛП «Тилігульський».

Окрім того, суд зауважує, що предметом спору у вказаній справі є дозвіл на спеціальне використання водних біоресурсів, які знаходяться в межах акваторії Тилігульського лиману. Прокурором у поданому позові не наведено жодної норми діючого законодавства, яка передбачає необхідність та можливість визначення в натурі меж акваторій (водного простору) відповідного водного об`єкту. При цьому, як було встановлено судом, у оскаржуваному ліміті відповідачем було визначено відповідні обмеження щодо місць вилову риби з прив`язкою до місцевості.

Щодо вимоги про скасування рішення Одеської обласної ради від 06.09.2024 № 704-VIII «Про дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів (рибальство) приватному підприємству «Тилігул плюс» у межах регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» у 2024 році» суд зазначає наступне.

Суд зауважує, що оскільки рішення Одеської обласної ради від 06.09.2024 № 704-VIII «Про дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів (рибальство) приватному підприємству «Тилігул плюс» у межах регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» у 2024 році» як акт індивідуальної дії вже реалізований, він не підлягає скасуванню, а відновлення порушеного права держави має бути здійснено у межах визнання такого рішення протиправним.

Тобто, констатація факту неправомірності оскаржуваного рішення, яке припинило свою дію в силу реалізації, в умовах, коли його скасування не відновить порушеного права, є достатнім способом захисту прав та інтересів держави. Тому в задоволенні позову в частині скасування рішення Одеської обласної ради від 06.09.2024 № 704-VIII «Про дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів (рибальство) приватному підприємству «Тилігул плюс» у межах регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» у 2024 році» слід відмовити.

Частиною 1 статті 9 КАС України визначено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Відповідно до частин 1, 2 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Таким чином, перевіривши юридичну та фактичну обґрунтованість доводів сторін та третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, суд доходить висновку, що даний позов підлягає частковому задоволенню.

З урахуванням положень частини 2 статті 139 КАС України, а також з огляду на відсутність витрат суб`єкта владних повноважень, пов`язаних із залученням свідків та проведенням експертиз, відсутні підстави для відшкодування таких витрат.

Керуючись статтями 2-9, 90, 139, 241, 243, 246, 250, 255, 293, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ВИРІШИВ:

Адміністративний позов заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) до Одеської обласної ради, за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Одеської обласної державної адміністрації, Регіонального ландшафтного парку «Тилігульський», Приватного підприємства «Тилігул плюс» про визнання протиправним та скасування рішення задовольнити частково.

Визнати протиправним рішення Одеської обласної ради від 06.09.2024 № 704-VIII «Про дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів (рибальство) приватному підприємству «Тилігул плюс» у межах регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» у 2024 році».

У задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Стягнути з Одеської обласної ради за рахунок її бюджетних асигнувань на користь Одеської обласної прокуратури суму сплаченого за подання адміністративного позову судового збору у розмірі 3028 грн 00 коп.

Рішення суду, відповідно до частини 1 статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення суду може бути оскаржене до П`ятого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення за правилами, встановленими статтями 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до П`ятого апеляційного адміністративного суду.

Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частину рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручене у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.

Повне найменування сторін:

Позивач Одеська обласна прокуратура, місцезнаходження: 65026, м. Одеса, вул. Пушкінська, 3; ідентифікаційний код в , в інтересах держави в особі:

Державна екологічна інспекція Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області, місцезнаходження: 65114, м. Одеса, Лінія, 12, 6 ст. Люстдорфської дороги, 22; ідентифікаційний код в .

Відповідач Одеська обласна рада, місцезнаходження: 65032, м. Одеса, просп. Шевченка, 4; ідентифікаційний код в .

Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Одеська обласна державна адміністрація, місцезнаходження: 65032, м. Одеса, просп. Шевченка, 4, ідентифікаційний код в .

Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Регіональний ландшафтний парк «Тилігульський», місцезнаходження: 67500, Одеська обл., Одеський р-н, смт Доброслав, вул. Центральна, 33, ідентифікаційний код в .

Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Приватне підприємство «Тилігул плюс», місцезнаходження: 67555, Одеська обл., Одеський р-н, с. Сичавка, вул. Центральна, 10; ідентифікаційний код в .

Повний текст рішення складений 27.01.2025.

Суддя Роман КАРАВАН