Справа № 300/4596/22
Суддя: Шарапа В.М.
Дата ухвалення: 2025-01-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 січня 2025 року

м. Київ

справа №300/4596/22

адміністративне провадження № К/990/6267/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів - Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Івано-Франківській області (далі - ГУ ПФУ в Івано-Франківській області) на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 9 грудня 2022 року у складі судді Шумея М.В. та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 8 лютого 2024 року у складі колегії суддів: Пліша М.А. (головуючий), суддів: Гудима Л.Я., Мікули О.І. у справі за позовом ОСОБА_1 до ГУ ПФУ в Івано-Франківській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,-

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій

1. Позивач звернулася до суду з позовом у якому просила:

1.1 визнати протиправною бездіяльність щодо не нарахування та невиплати їй з 8 травня 2022 року підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення в розмірі, визначеному статтею 39 Закону України від 28 лютого 1991 року № 796-XII «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі - Закон № 796-XII);

1.2 зобов`язати здійснити нарахування та виплату їй підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення в розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII, що дорівнює одній мінімальній заробітній платі (згідно із законом про Державний бюджет України на відповідний рік) з 8 травня 2022 року до зміни законодавства або зміни її правового статусу.

2. Івано-Франківський окружний адміністративний суд рішенням від 9 грудня 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 8 лютого 2024 року позов задовольнив.

Визнав протиправною бездіяльність ГУ ПФУ в Івано-Франківській області щодо не нарахування та не виплати ОСОБА_1 , з 8 травня 2022 року підвищення до пенсії, як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII.

Зобов`язав ГУ ПФУ в Івано-Франківській області здійснити нарахування та виплату ОСОБА_1 , підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII, що дорівнює одній мінімальній заробітній платі (згідно із законом про Державний бюджет України на відповідний рік) з 8 травня 2022 року до зміни законодавства або зміни його правового статусу.

Ухвалюючи рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції виходив із того, що справа, яка розглядається є типовою відносно зразкової справи №240/4937/18. Рішення Верховного Суду є зразковим для справ, у яких предметом спору є виплата пенсійними органами непрацюючим пенсіонерам, які проживають на територіях радіоактивного забруднення, підвищення до пенсії у розмірах, установлених частиною 2 статті 39 Закону №796-XII (у редакції, чинній до 1 січня 2015 року).

Суди зазначили, що відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року №6-р/2018 та статті 39 Закону №796-ХІІ, позивач має право на щомісячне отримання підвищення до пенсії, як непрацюючий пенсіонер, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі встановленому статтею 39 Закону №796-ХІІ, а бездіяльність відповідача, яка полягає у ненарахуванні та невиплаті позивачу підвищення до пенсії, є протиправною, тому вважали, що позов підлягає задоволенню.

3. Судами попередніх інстанцій встановлено:

3.1 ОСОБА_1 має статус особи, яка потерпіла від Чорнобильської катастрофи, що підтверджується посвідченням потерпілого від Чорнобильської катастрофи (категорія 1), третя група інвалідності, постійно проживає в с. Стецева Коломийського району Івано-Франківської області, що підтверджується відміткою про реєстрацію місця проживання в паспорті громадянина України, довідкою міської ради та довідкою МСЕК.

3.2 Населений пункт, у якому проживає позивач, відповідно до Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 106 від 23 липня 1991 року, тобто віднесено до зони гарантованого добровільного відселення, що підтверджується довідкою Виконавчого комітету Снятинської міської ради № 3 Коломийського району Івано-Франківської області № 1581 від 12 жовтня 2022 року.

3.3 Позивач, як непрацюючий пенсіонер, перебуває на обліку в ГУ ПФУ в Івано-Франківської області.

3.4 У позовній заяві позивач зазначає, що з моменту ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 відновлено право на отримання підвищення до пенсії непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення у зоні посиленого радіоекологічного контролю, на підставі статті 39 Закону № 796-ХІІ.

3.5 Позивач є непрацюючим пенсіонером, не працює з січня 2021 року, що підтверджується змістом її трудової книжки, а тому позивач уважає, що має право на отримання спірного підвищення до пенсії.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

4. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ГУ ПФУ в Івано-Франківській області звернулося із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позову.

4.1 На її обґрунтування скаржник зазначив, що суди попередніх інстанцій щодо спірних правовідносин неправильно застосували положення статті 39 Закону №796-XII, у зв`язку з чим дійшли помилкових висновків щодо наявності підстав для нарахування та виплати підвищення до пенсії ОСОБА_1 як непрацюючому пенсіонеру, що проживає на території радіоактивного забруднення. Звертає увагу, що суди помилково застосували правові висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 березня 2020 року за результати зразкової справи (справа №240/4937/18), оскільки зазначена справа не відповідає ознакам типової, зокрема, відсутні ознаки проживання позивача на території радіоактивного забруднення.

5. Позивач відзив на касаційну скаргу не подала. Ухвалу про відкриття касаційного провадження від 26 березня 2024 року позивачка отримала 5 квітня 2024 року.

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

6. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 КАС України, згідно яких Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

7. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

8. Стаття 39 Закону №796-ХІІ, (у редакції чинній до 1 січня 2015 року), передбачала:

"Громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, провадиться доплата в таких розмірах:

- у зоні безумовного (обов`язкового) відселення - три мінімальні заробітні плати;

- у зоні гарантованого добровільного відселення - дві мінімальні заробітні плати;

- у зоні посиленого радіоекологічного контролю - одна мінімальна заробітна плата.

Пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях, і стипендії студентам, які там навчаються, підвищуються у розмірах, встановлених частиною першою цієї статті. Пенсіонерам, які працюють у зонах радіоактивного забруднення, оплата праці додатково підвищується на 25 процентів від розміру мінімальної заробітної плати.

Громадянам, які працюють у зоні відчуження, а також у зоні безумовного (обов`язкового) відселення після повного відселення жителів, за рішенням Адміністрації зони відчуження, встановлюється доплата згідно з положенням, затвердженим Кабінетом Міністрів України."

9. 28 грудня 2014 року прийнято Закон України №76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України», який набрав чинності 1 січня 2015 року, підпунктом 7 пункту 4 Розділу І якого внесено зміни до Закону №796-ХІІ шляхом виключення статей 31, 37, 39 та 45.

10. 4 лютого 2016 року прийнято Закон України №987-VIII «Про внесення зміни до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», який згідно Прикінцевих положень, набрав чинності з 1 січня 2016 року, яким включено до Закону №796-ХІІ статтю 39 такого змісту:

"Стаття 39. Доплата громадянам, які працюють у зоні відчуження

Громадянам, які працюють у зоні відчуження, встановлюється доплата у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України".

11. Рішенням Конституційного Суду України №6-р/2018 від 17 липня 2018 року визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), зокрема, підпункт 7 пункту 4 розділу І Закону №76-VІІІ. Вирішено, що положення підпункту 7 пункту 4 розділу І Закону №76-VІІІ визнані неконституційними та втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

12. За змістом частин другої і третьої статті 152 Конституції України, закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

13. Водночас Закон № 796-ХІІ не регулює питання поділу території на відповідні зони, режим їх використання та охорони, умови проживання та роботи населення, господарську, науково - дослідну та іншу діяльність у цих зонах тощо.

14. Зазначені правовідносини, зокрема питання поділу території на відповідні зони врегульовано Законом України від 27 лютого 1991 року № 791а-ХІІ «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі - Закон № 791а-ХІІ).

15. Визначення категорій зон радіоактивного забруднення передбачено статтею 2 Закону №791а-ХІІ.

16. Частина перша цієї статті, (у редакції чинній до 1 січня 2015 року), визначала чотири зони радіоактивного забруднення, а саме: зона відчуження; зона безумовного (обов`язкового) відселення; зона гарантованого (добровільного) відселення; зона посиленого радіоекологічного контролю.

17. Відповідно до частин другої-третьої статті 2 Закону № 791а-ХІІ повноваження щодо установлення меж цих зон, визначення переліку населених пунктів, які відносяться до конкретної зони радіоактивного забруднення делеговані Кабінету Міністрів України.

18. Перелік населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення затверджено постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 23 липня 1991 року № 106. Відповідно до додатку 1 Переліку с. Стецева Коломийського району Івано-Франківської області, (раніше був Снятинський район с. Стецева) де проживає позивач, віднесено до зони посиленого радіоекологічного контролю (4 зона).

19. Пунктом 2 розділу І Закону № 76-VІІІ у статтю 2 Закону № 791а-ХІІ внесено зміни, якими абзац 5 частини другої статті 2 цього закону виключено. Зазначені зміни набрали законної сили з 1 січня 2015 року.

20. З 1 січня 2015 року стаття 2 Закону № 791а-ХІІ визначає такі категорії зон радіоактивного забруднення територій: зона відчуження; зона безумовного (обов`язкового) відселення; зона гарантованого добровільного відселення.

21. Отже, з 1 січня 2015 року зона посиленого радіоекологічного контролю виключена з переліку зон радіоактивного забруднення територій, визначених Законом № 791а-ХІІ.

22. Законом № 76-VIII виключено, також, статтю 23 Закону № 796-XII, яка встановлювала компенсації та пільги громадянам, віднесеним до категорії 4.

23. Рішенням Конституційного Суду України №6-р/2018 від 17 липня 2018 року, яке стало однією з підстав звернення до суду з цим позовом, визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), зокрема, підпункт 2, абзаци перший, другий підпункту 3, підпункт 4, абзаци перший, другий підпункту 5, абзаци перший - четвертий підпункту 6, підпункт 7 пункту 4 розділу I Закону № 76-VIII.

24. Водночас жодні зміни, внесені Законом № 76-VIII до Закону № 791а-ХІІ неконституційними не визнавались.

25. Отже, чинна на момент звернення до суду редакція статті 2 Закону № 791а-ХІІ не змінювалась, не виключалась іншими законами та не визнавалась неконституційною.

26. При цьому суд встановив, що до Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 23 липня 1991 року № 106, зміни щодо виключення зони посиленого радіоекологічного контролю не вносилися.

27. Відтак, станом на час звернення до суду із зазначеним позовом, згідно з вказаним Переліком с. Стецева відносилось до зони посиленого радіоекологічного контролю, яке, передусім, виключено із Закону № 791а-ХІІ.

28. Конституція України не встановлює пріоритету застосування того чи іншого закону, у тому числі залежно від предмета правового регулювання. Немає також закону України, який би регулював питання подолання колізії норм законів, що мають однакову юридичну силу.

29. Водночас Конституційний Суд України у пункті 3 мотивувальної частини рішення від 3 жовтня 1997 року № 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України зазначив: «Конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше".

30. Колегія суддів зазначає, що у разі існування неузгодженості між нормами, виданими одним і тим самим нормотворчим органом, застосовується акт, виданий пізніше, навіть якщо прийнятий раніше акт не втратив своєї чинності. Така неузгодженість може виникнути внаслідок того, що прийняття нової норми не завжди супроводжується скасуванням «застарілих» норм з того самого питання.

31. У разі існування суперечності між актами, прийнятими різними за місцем в ієрархічній структурі органами, застосовується акт, прийнятий вищим органом, як такий, що має більшу юридичну силу.

32. Згідно зі статтею 75 Конституції України Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні.

33. Вирішуючи зазначену правову колізію, суд вказує, що Закон № 791а-ХІІ має вищу юридичну силу порівняно з постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 23 липня 1991 року № 106.

34. Відтак, незважаючи на відсутність змін щодо виключення зони посиленого радіоекологічного контролю, внесених до Переліку, застосуванню підлягає саме Закон №791а-ХІІ (3 редакції зі змінами, внесеними Законом № 76-VIII).

35. Відтак, Суд дійшов висновку, що відновлення дії статті 39 Закону № 796-XII (у редакції, чинній до 1 січня 2015 року), не надає права на отримання підвищення пенсії у розмірі однієї мінімальної заробітної плати непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території, що відносилась до зони посиленого радіоекологічного контролю.

36. Підвищення пенсії, передбачене статтею 39 Закону № 796-XII, є соціальною пільгою, яка встановлена за проживання на території радіоактивного забруднення, водночас станом на день звернення до суду з цим позовом с. Стецева, не відноситься до території радіоактивного забруднення, а позивач, відповідно, не є особою, яка проживає на такій території.

37. Конституційний Суд України у рішенні від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011 наголосив, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства.

38. Також суд не приймає посилання судів попередніх інстанцій на рішення Верховного Суду у зразковій справі № 240/4937/18 через фактичну відмінність обставин порівняно із розглядуваною, оскільки однією з ознак зразкової справи є проживання позивача на території радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, тоді як у цій справі вказана ознака на момент виникнення спірних відносин була відсутня.

39. Суд зазначає, що надання правової оцінки факту визнання неконституційними положень Закону №76-VІІІ, якими з 1 січня 2015 року виключено, зокрема, статтю 39 Закону №796-ХІІ, у контексті права на виплату підвищення до пенсії громадянам, які проживають на території, що відносилась до зони посиленого радіоекологічного контролю, нерозривно пов`язано з тим, що скасування законодавчого визначення відповідної зони неконституційним не визнано та вказана норма є чинною.

40. Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що у позивача із 8 травня 2022 року не виникло права на отримання підвищення до пенсії як непрацюючого пенсіонера на підставі статті 39 Закону №796-ХІІ через відсутність ознаки проживання на території радіоактивного забруднення.

41. Аналогічний висновок сформовано в рішенні Верховного Суду у зразковій справі №580/2371/20 від 23 вересня 2020 року, яке залишене без змін постановою Великої Палати Верховного Суду від 31 березня 2021 року.

42. За таких обставин позовні вимоги в частині зобов`язання ГУ ПФУ в Івано-Франківській області нарахувати та виплатити ОСОБА_1 щомісячне підвищення до пенсії в розмірі однієї мінімальної заробітної плати відповідно до статті 39 Закону №796-ХІІ задоволенню не підлягають.

43. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

44. За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій.

45. Оскільки у цій справі суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права, колегія суддів, уважає, що касаційна скарга ГУ ПФУ в Івано-Франківській області підлягає задоволенню, а рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 9 грудня 2022 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 8 лютого 2024 року - скасуванню з ухваленням нового рішення.

Керуючись статтями 139, 341, 345, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Івано-Франківській області задовольнити.

Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 9 грудня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 8 лютого 2024 року скасувати.

Ухвалити нове рішення.

У задоволенні позову ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Івано-Франківській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач В.М. Шарапа

Судді: Я.О. Берназюк С.М. Чиркін