Справа № 160/10264/23
Суддя: Олефіренко Н.А.
Дата ухвалення: 2025-01-15 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

15 січня 2025 року м. Дніпросправа № 160/10264/23

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Олефіренко Н.А. (доповідач),

суддів: Божко Л.А., Дурасової Ю.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в залі судового засідання Третього апеляційного адміністративного суду в м. Дніпрі апеляційну скаргу Кам`янської міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04.10.2024 ( суддя Рянська В.В.) в адміністративній справі №160/10264/23 за позовом Керівника Кам`янської окружної прокуратури Дніпропетровської області до Кам`янської міської ради треті особи: Комунальне підприємство Кам`янської міської ради "Благоустрій", Департамент муніципальних послуг та регуляторної політики Кам`янської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення,-

ВСТАНОВИВ:

У травні 2023 року Керівник Кам`янської окружної прокуратури Дніпропетровської області звернувся до суду з позовом до Кам`янської міської ради, третя особа: Комунальне підприємство Кам`янської міської ради «Благоустрій», в якому просив визнати протиправним та нечинним рішення ХХІ сесії VІІ скликання Кам`янської міської ради №952 від 22 грудня 2017 року «Про деякі питання утримання об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янського».

Підставою звернення зазначено, що оскаржуване рішення не відповідає вимогам чинного законодавства, зокрема, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про благоустрій населених пунктів», якими не надано органам місцевого самоврядування повноважень на визначення порядку контролю за станом здійснення благоустрою, а також виокремлення тієї чи іншої сфери ринку з метою її контролю Кам`янська міська рада не наділена повноваженнями щодо прийняття та затвердження регуляторного акта щодо розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності.

Позивач вважає, що відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення, яке стосується неперсоніфікованих осіб, має необмежений термін дії та зумовлює настання правових наслідків для необмеженого кола осіб, тобто відповідає ознакам нормативно-правового (регуляторного) акта, не дотримано процедуру прийняття нормативно-правового акта, визначену Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» щодо внесення проекту рішення до плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на 2017 рік. Проект вказаного регуляторного акта було додатково внесено до плану відповідно до рішення Кам`янської міської ради від 29.09.2017 № 832-19/VII, без урахування висновків Державної регуляторної служби України. Недотримання встановленої процедури прийняття рішення призводить до порушення прав та законних інтересів мешканців міста, членів територіальної громади, які фактично позбавляються права на участь в обговореннях та громадському контролі, внесення пропозицій та зауважень. Позивач наполягає на порушенні відповідачем вимог законодавства щодо оприлюднення спірного рішення.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04.10.2024 позовні вимоги задоволені.

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, Кам`янська міська рада подала апеляційну скаргу.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги, апелянт посилається на неповне з`ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для розгляду справи, невідповідність висновків обставинам справи та порушення норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення правового спору.

У відзиві Дніпропетровська обласна прокуратура просить залишити рішення суду першої інстанції без змін, відмовивши у задоволенні апеляційної скарги.

Відповідно до частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Суд, заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, здійснюючи апеляційний перегляд у межах доводів та вимог апеляційної скарги, відповідно до частини 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, встановив наступне.

Під час апеляційного перегляду справи встановлено, рішенням Кам`янської міської ради 21 сесії VІІ скликання № 952-21/VІІ від 22.12.2017 «Про деякі питання утримання об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янського» внесено зміни до додатку до рішення міської ради від 29.02.2012 № 406-20/VI «Про затвердження Правил благоустрою міста Дніпродзержинськ» (зі змінами), доповнено його розділом 22 «Порядок здійснення благоустрою та контролю за його станом при реалізації потреб для об`єктів сфери споживчого ринку, відпочинку та послуг», що додається (додаток 1).

Затверджено: Порядок передачі об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янського в тимчасове використання не за цільовим призначенням при реалізації потреб для об`єктів сфери споживчого ринку, відпочинку та послуг (додаток 2); Порядок звільнення об`єктів (елементів) благоустрою м. Кам`янського від безхазяйного майна, самовільно розміщених об`єктів, тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, малих архітектурних форм, покинутих будівельних матеріалів і конструкцій, транспортних засобів, механізмів (додаток 3).

Внесено зміни до рішення міської ради від 29.09.2017 № 833-19/VII «Про затвердження порядку розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у місті Кам`янське», виключено додаток 3 «Порядок звільнення території міста Кам`янське від самовільно встановлених тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності» та додаток 4 «Положення про комісію з питань звільнення території міста Кам`янське від самовільно встановлених тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності» до рішення.

Спірне рішення прийнято з метою забезпечення належного стану благоустрою міста на територіях, що належать до об`єктів сфери споживчого ринку, відпочинку та послуг, створення умов для ефективного використання об`єктів (елементів) благоустрою, враховуючи службову записку директора комунального підприємства Кам`янської міської ради «Благоустрій» ОСОБА_1 від 15.09.2017 № 550/01-04, відповідно до ст.15 Закону України «Про благоустрій населених пунктів», керуючись ч. 1 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

План діяльності Кам`янської міської ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2017 рік було затверджено рішенням міської ради від 16.12.2016 № 566-12/VII.

Проект регуляторного акта «Про деякі питання утримання об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янського» був включений до плану діяльності міської ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2017 рік (строки підготовки IV квартал) рішенням Кам`янської міської ради від 29.09.2017 № 832-19/VII «Про внесення доповнень до рішення міської ради від 16.12.2016 № 566-12/VII (зі змінами)».

Розробником проекту регуляторного акта департаментом муніципальних послуг та регуляторної політики Кам`янської міської ради було здійснено підготовку аналізу регуляторного впливу до проекту рішення «Про деякі питання утримання об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янського».

15.11.2017 у газеті «Відомості» опубліковано повідомлення департаменту муніципальних послуг та регуляторної політики Кам`янської міської ради про оприлюднення 16.11.2017 проекту регуляторного акта рішення Кам`янської міської ради «Про деякі питання утримання об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янського» та аналізу регуляторного вливу до нього на офіційному веб-сайті міської ради. У повідомленні зазначено про прийняття зауважень та пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань протягом місяця з дня оприлюднення проекту.

14.12.2017 на розгляд департаменту муніципальних послуг та регуляторної політики Кам`янської міської ради надійшли пропозиції профспілкової організації малого та середнього бізнесу «Єднання» до проекту регуляторного акта «Про деякі питання утримання об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янського».

За результатами розгляду проекту регуляторного акта рішення «Про деякі питання утримання об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янського» постійною комісією Кам`янської міської ради VII скликання з питань законності, правової, регуляторної та антикорупційної політики, розвитку підприємництва, депутатської діяльності та етики надано висновок про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4, 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та можливість його внесення на розгляд Кам`янської міської ради.

Рішення Кам`янської міської ради 21 сесії VІІ скликання № 952-21/VІІ від 22.12.2017 «Про деякі питання утримання об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янського» було оприлюднено в газеті «Любимый город» від 10.01.2018 № 2 (137) із зазначенням про можливість ознайомлення з додатками рішення на офіційному сайті міської ради.

Проекти рішень «Про внесення змін до рішення міської ради від 22.12.2017 № 952-21/VІІ» було внесено до планів діяльності міської ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2022 рік та 2023 рік, затверджених рішеннями Кам`янської міської ради від 12.11.2021 № 335-11/VIII та від 29.11.2022 № 711-25/VIII відповідно.

Приймаючи рішення по суті про задоволення вимог позову, суд першої інстанції дійшов висновку, що рішення Кам`янської міської ради 21 сесії VІІ скликання № 952-21/VІІ від 22.12.2017 «Про деякі питання утримання об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янського» прийнято не в межах повноважень Кам`янської міської ради.

Надаючи правову оцінку в контексті доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до статей 6 та 19 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтями 140, 144 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначає Закон України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (Закон № 3038-VI).

За приписами частини першої статті 6 Закону № 3038-VII управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється, зокрема, органами місцевого самоврядування. Інструментом державного регулювання планування територій є містобудівна документація, яка поділяється на документацію державного, регіонального та місцевого рівнів (частини друга статті 2 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").

Відповідно до частин першої, четвертої статті 12 Закону України «Про основи містобудування» до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій; до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування належать: затвердження детальних планів територій за наявності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території; визначення територій для містобудівних потреб; внесення пропозицій щодо встановлення і зміни меж населених пунктів відповідно до закону.

Своєю чергою у пункті 3 частини першої статті 1 Закону № 3038-VII визначено, що детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

У свою чергу відповідно до статті 2 Закону України від 21.05.1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування" місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Частиною першою статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування" визначено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Згідно з частиною першою статті 25, пункту 42 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування" сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема, затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.

Механізм розроблення або внесення змін до містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України та містобудівної документації з планування території на регіональному і місцевому рівнях визначає Порядок розроблення містобудівної документації, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 № 290 (Порядок № 290).

Відповідно до пункту 4.1 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 16.11.2011 № 290, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 20.12.2011 за № 1468/20206 (який був чинний на час прийняття спірного рішення), рішення про розроблення генерального плану, плану зонування території, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, а також внесення змін до цієї містобудівної документації приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Згідно із пунктом 4.3 Порядку, замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї є: при розробленні генерального плану населеного пункту, плану зонування території, а також детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, - виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; при розробленні детального плану території, яка розташована за межами населеного пункту, - районна державна адміністрація, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Як зазначено вище, систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (Закон № 280/97-ВР).

Місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування (стаття 4 Закону № 280/97-ВР).

Згідно із статтею 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Приписами статті 59 Закону № 280/97-ВР унормовано, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Предметом цього спору є визнання протиправним і скасування нормативно-правового акта - рішення Кам`янської міської ради від 22.12.2017 року № 952-21/VІІ «Про деякі питання утримання об`єктів благоустрою на території м.Кам`янького».

Отже, у межах предмета спору, необхідно з урахуванням норм статті 9 КАС України, встановити і дослідити всі обставини щодо підготовки, прийняття вказаного нормативно-правового акта та відповідності його вимогам містобудівного законодавства.

Згідно з підпунктом 7 пункту "а" частини першої статті 30 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема, організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.

Повноваження сільських, селищних і міських рад та їх виконавчих органів у сфері благоустрою населених пунктів визначені також статтею 10 Закону України "Про благоустрій населених пунктів", згідно з частиною 2 якої до повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить: 1) забезпечення виконання місцевих програм та здійснення заходів з благоустрою населених пунктів; 2) організація забезпечення на території населеного пункту чистоти і порядку, дотримання тиші в громадських місцях; 3) організація місць відпочинку для населення; 4) затвердження схем санітарного очищення населених пунктів та впровадження систем роздільного збирання побутових відходів; 5) здійснення самоврядного контролю за станом благоустрою та утриманням територій населених пунктів, інженерних споруд та об`єктів, підприємств, установ та організацій, майданчиків для паркування транспортних засобів (у тому числі щодо оплати послуг з користування майданчиками для платного паркування транспортних засобів), озелененням таких територій, охороною зелених насаджень, водних об`єктів тощо; 6) визначення місць стоянок транспортних засобів та майданчиків для паркування на об`єктах благоустрою; 7) визначення графіків роботи зовнішнього освітлення території; 8) визначення на об`єктах благоустрою місць розміщення громадських вбиралень; 9) залучення на договірних засадах коштів і матеріально-технічних ресурсів юридичних та фізичних осіб для здійснення заходів з благоустрою населених пунктів; 10) визначення обсягів пайової участі власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення в утриманні об`єктів благоустрою; 11) визначення в установленому порядку розміру відшкодування юридичними та фізичними особами за забруднення довкілля та інші екологічні збитки, спричинені порушенням законодавства у сфері благоустрою та охорони навколишнього природного середовища; 12) інформування населення про здійснення заходів з благоустрою населених пунктів; 13) участь у проведенні щорічного всеукраїнського конкурсу "Населений пункт найкращого благоустрою і підтримки громадського порядку"; 14) видача дозволу на порушення об`єктів благоустрою у випадках та порядку, передбачених цим Законом.

Частиною 1 статті 40 цього ж Закону встановлено, що самоврядний контроль у сфері благоустрою населених пунктів здійснюється сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами.

Згідно з частиною другою статті 28 Закону №3038-VI тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.

Тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності може мати закрите приміщення для тимчасового перебування людей (павільйон площею не більше 30 квадратних метрів по зовнішньому контуру) або не мати такого приміщення.

Відповідно до частини четвертої статті 28 Закону № 3038-VI розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

На час правовідносин, щодо яких виник спір у цій справі порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності був затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 № 244 (Порядок № 244) у відповідній редакції.

Згідно з пунктом 1.3. Порядку № 244 тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.

Відповідно до частини першої статті 16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад, генеральних планів населених пунктів і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Статтею 34 зазначеного Закону визначено, що Правила благоустрою території населеного пункту (Правила) - нормативно-правовий акт, яким установлюються вимоги щодо благоустрою території населеного пункту.

Правила розробляються на підставі Типових правил благоустрою території населеного пункту для всіх сіл, селищ, міст і затверджуються відповідними органами місцевого самоврядування.

Типові правила розробляються та затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.

У разі якщо відповідною сільською, селищною, міською радою не прийнято рішення про затвердження Правил, застосовуються Типові правила.

На виконання норм статті 34 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27.11.2017 № 310 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 18.12.2017 за № 1529/31397) затверджені Типові правила благоустрою території населеного пункту.

Пунктом 5 розділу VIII вказаних Типових правил визначено, що розміщення тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності здійснюється відповідно до Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 № 244, зареєстрованого у Міністерстві юстиції України 22.11.2011 за № 1330/20068, та Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30.12.2014 № 1417, зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 05.03.2015 за № 252/26697.

Пунктами 2.1., 2.2. та 2.12. Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 № 244, зареєстрованого у Міністерстві юстиції України 22.11.2011 за № 1330/20068 визначено, що підставою для розміщення ТС є паспорт прив`язки ТС (додаток 1).

Замовник, який має намір встановити ТС, звертається до відповідного виконавчого органу сільської, селищної, міської ради або районної державної адміністрації із відповідною заявою у довільній формі про можливість розміщення ТС.

Паспорт прив`язки ТС підписується керівником (заступником керівника) відповідного органу з питань містобудування та архітектури сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації.

Аналіз зазначених норм права свідчить про те, що питання, пов`язані з благоустроєм території населеного пункту, зокрема здійснення заходів щодо благоустрою населених пунктів, самоврядного контролю дотримання правил благоустрою, видачі паспортів прив`язки для розміщення тимчасових споруд та інші відносяться до компетенції виконавчих органів, зокрема, у правовідносинах, щодо яких виник спір у цій справі - виконавчого комітету Кам`янської міської ради.

Містобудівна документація на місцевому рівні істотно та протягом тривалого часу впливає на життєвий простір мешканців міста, навколишнє середовище, розвиток міста.

Тому під час розробки містобудівної документації важливим є врахування інтересів держави, територіальної громади, окремих груп та осіб. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, відповідальні за розробку та затвердження містобудівної документації, діючи з дотриманням принципів належного урядування, повинні забезпечувати збалансований підхід до різних інтересів.

Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема у постановах Верховного Суду від 14 серпня 2018 року у справі № 280/759/16-а, від 30 серпня 2018 року у справах № 675/1905/16-а та № 500/2992/16-а, від 26 червня 2019 року у справі № 344/9913/15-а, від 4 вересня 2019 року у справі № 826/13852/17, від 21 листопада 2019 року у справі № 807/166/16, від 4 листопада 2020 року у справі № 824/376/19-а, від 11 листопада 2020 року у справі № 191/1169/16-а(2-а/191/7/17), від 2 грудня 2021 року у справі № П/320/900/20, від 13 лютого 2022 року у справі № 210/3729/17(2-а/210/204/17), від 27 вересня 2022 року у справі № 320/1510/20, від 19 січня 2023 року у справі № 640/9995/20 та від 23 лютого 2023 року у справі № 400/3396/19.

Стосовно порушеного права та законні інтереси позивача, колегія суддів зазначає наступне.

Як роз`яснено Рішенням Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року № 6-зп, частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

У Рішенні Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 дано визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес». Зокрема, зазначено, що у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова) означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Тобто обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України та конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Отже, суд захищає лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин.

Визнання протиправним рішення суб`єкта владних повноважень можливе лише за позовом особи, право або законний інтерес якої порушені цим рішенням.

Відтак, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів.

Тому для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи щодо особа дійсно має місце факт порушення права, свободи чи інтересу, та це право, свобода або інтерес порушені відповідачем. При цьому, обставину дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів позивача має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

Таким чином, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду; порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально вираженого права чи інтересу особи, яка стверджує про їх порушення; вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача; під час розгляду кожної справи суд повинен встановити, чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання адміністративного судочинства.

Вищенаведені висновки узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду України, що міститься у постанові від 10 квітня 2012 року у справі № 21-1115во10, та Верховного Суду, викладеною у постановах від 12 червня 2018 року у справі № 826/4406/16, від 15 серпня 2019 року у справі № 1340/4630/18, від 19 грудня 2018 року у справі № 826/37/17, від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17, від 29 грудня 2020 року у справі № 140/ 2630/18, від 3 грудня 2021 року у справі № 369/7844/17, від 31 березня 2021 року у справі № 640/21611/19, від 14 лютого 2022 року у справі № 200/9772/18-a та від 28 липня 2022 року у справі № 640/31850/20.

Відповідно до частини другої статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

В даному випадку, позивачем за період з 2017 року до моменту звернення до суду з даним позовом, не встановлено будь-яких порушень, які б мали місце у зв`язку з прийняттям спірного рішення.

Щодо організації розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї.

Згідно з пунктом 4.3 Порядку № 290 замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї є, зокрема, при розробленні генерального плану населеного пункту, плану зонування території, а також детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, - виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Також пунктом 4.9 Порядку № 290 визначено, що крім функцій, визначених у пункті 1.4 розділу I цього Порядку, замовник розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні, зокрема забезпечує проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у проекті містобудівної документації на місцевому рівні в порядку, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України № 555.

Пунктом 4.11 Порядку № 290 передбачено, що Генеральні плани населених пунктів, плани зонування території та зміни до них затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами.

Відповідачем оприлюднено проект регуляторного акта на офіційній веб-сторінці Кам`янської міської ради в мережі «Інтернет», про що розміщено повідомлення у газеті «Відомості» від 15.11.2017року.

Під час здійснення регуляторної процедури на адресу розробника протягом місяця з моменту оприлюднення проекту були надані пропозиції від профспілкової організації малого та середнього бізнесу «Єднання», які у подальшому було враховано та включено до проекту регуляторного акта. Результати обговорення проекту регуляторного акта оприлюднені на офіційному веб-сайті Кам`янської міської ради.

Сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи відповідно до частини третьої статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забезпечують:

оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення проектів містобудівної документації з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками;

оприлюднення розроблених проектів містобудівної документації і доступ громадськості до зазначеної інформації;

реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації;

узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками проектів містобудівної документації через погоджувальну комісію (у разі її утворення);

оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації.

Отже, громадські слухання щодо проєктів містобудівної документації на місцевому рівні проводяться шляхом оприлюднення таких проєктів, надання особам, які мають право на подання пропозицій до проєктів містобудівної документації на місцевому рівні, строку для подання таких пропозицій, а також шляхом безпосереднього подання пропозицій громадськістю до відповідного органу місцевого самоврядування; утворення погоджувальної комісії у разі необхідності та, відповідно, оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проєктів містобудівної документації.

При цьому, правові висновки щодо застосування Порядку № 555, згідно з якими процедурні порушення, коли йдеться про порушення суто формальні, не можуть бути самостійною підставою для скасування правомірного по суті рішення суб`єкта владних повноважень, викладені в постановах Верховного Суду від 3 грудня 2021 року у справі № 369/7844/17 та від 21 лютого 2023 року у справі № 369/7737/16-а.

Отже, встановлено, що на виконання Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та низки інших законів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні Кам`янською міською радою дотримано вимоги щодо порядку проведення громадських слухань, оприлюднення проекту та рішення на офіційному веб-сайті.

Щодо передачі об`єктів благоустрою на території м.Кам`янська в тимчасове використання не за цільовим призначенням при реалізації потреб для об`єктів сфери споживчого ринку, відпочинку та послуг, згідно спірного рішення.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про землеустрій» (у редакції, чинній на момент ухвалення рішення від 20 вересня 2017 року № 82/24) цільове призначення земельної ділянки - використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.

Верховний Суд, зокрема у постановах від 4 лютого 2020 року у справі № 915/47/17, від 14 липня 2020 року у справі № 916/1998/19, від 16 травня 2023 року у справі № 640/4844/22 та від 12 грудня 2023 року у справі № 640/10893/22, виклав правовий висновок, відповідно до якого «цільове призначення земельної ділянки (категорія земель та певний вид використання земельної ділянки в межах відповідної категорії земель)» в розумінні ЗК України та «функціональне призначення території» в розумінні містобудівної документації, розробленої відповідно до містобудівного законодавства та державних будівельних норм, не є тотожними і однорідними поняттями в регулюванні земельних правовідносин, оскільки в межах певної функціональної території населеного пункту, визначеної містобудівною документацією, зокрема Генеральним планом, можуть бути різні цільові призначення земельних ділянок.

При цьому, позивачем не надано схеми розташування територій, щодо яких вносяться зміни, у функціонально-планувальній структурі населеного пункту, план існуючого використання території, щодо якої вносяться зміни, схему планувальних обмежень території, щодо якої вносяться зміни, тощо.

На підставі встановлених у справі обставин суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що твердження позивача щодо прийняття оскаржуваного рішення з порушенням вимог нормативно-правових актів України є хибними.

Також суд апеляційної інстанцій зазначає, що під час апеляційного перегляду справи не було встановлено порушеного права чи законного інтересу позивача або іншої особи, в інтересах якої позивач звернувся до суду, позивач не наводить жоден аргумент та не довів зловживання з боку органів влади під час прийняття рішення, яке приймалося в інтересах мешканців територіальної громади.

Колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанцій та зазначає, що відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду і доведеність позивачем порушення відповідним рішенням, дією чи бездіяльністю його прав та законних інтересів, порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення, що не дозволяє скаржитися щодо певних обставин абстрактно лише тому, що заявник вважає, що спірне рішення начебто впливає на правове становище позивача та третіх осіб.

Порушення прав та інтересів слід відрізняти від порушення закону. Підставою звернення до суду є протиправні рішення (дії чи бездіяльність), які порушують права (свободи чи інтереси) конкретної особи. Саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

Саме лише порушення закону, яке не призводить до порушення прав особи, не дає підстав для задоволення позову такої особи.

Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.

Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

Верховний Суд також наголосив, що відповідно до практики Європейського суду з прав людини скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.

Колегія судів доходить висновку про відсутність підстав для задоволення позову, адже у цій справі не доведено і не встановлено, що були допущенні процедурні порушення, що могли б мати наслідком порушення прав та охоронюваних законом інтересів.

Враховуючи, що судом першої інстанції порушені норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а також, що висновки суду не відповідають обставинам справи, колегія суддів, керуючись п.п.3, 4 ч.1 ст. 317 КАС України вважає необхідним, скасовуючи рішення суду першої інстанції, ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позову

Керуючись ст.ст. 308, 311, п.2 ч.1 ст. 315, п.п.3, 4 ч.1 ст. 317, ст.ст. 321, 322, 325, ч.5 ст. 328 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Кам`янської міської ради задовольнити.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04.10.2024 в адміністративній справі №160/10264/23 скасувати.

Ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позову Керівника Кам`янської окружної прокуратури Дніпропетровської області до Кам`янської міської ради треті особи: Комунальне підприємство Кам`янської міської ради "Благоустрій", Департамент муніципальних послуг та регуляторної політики Кам`янської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили 15 січня 2025 року та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України.

Повне судове рішення складено 20 січня 2025 року.

Головуючий - суддя Н.А. Олефіренко

суддя Л.А. Божко

суддя Ю. В. Дурасова