Справа № 9901/203/21
Суддя: Кривенда Олег Вікторович
Дата ухвалення: 2024-12-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

судді Великої Палати Верховного Суду Кривенди О. В.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 17 грудня 2024 року у справі № 990/203/21 (провадження № 11-215заі24) за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Надра Вест Груп» до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Ради національної безпеки і оборони України, Служби безпеки України, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 25 березня 2021 року № 123/2021 у частині
за апеляційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Надра Вест Груп», в інтересах якого діє адвокат Гойдик Тетяна Леонідівна, на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 серпня 2024 року
Короткий виклад обставин справи
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що Указ № 123/2021 в оспорюваній частині не відповідає критеріям законності, обґрунтованості та іншим вимогам, які передбачені для актів суб`єкта владних повноважень, а введені цим Указом санкції істотно порушують охоронювані законом права та інтереси позивача.
3. Посилався на те, що рішення про застосування до позивача санкцій не ґрунтується на встановлених Законом України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII «Про санкції» (далі - Закон № 1644-VII, у редакції, чинній станом на дату виникнення спірних правовідносин) підставах, суперечить статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), рішенням Конституційного Суду України та Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд) і не містить умов для застосування санкцій. Представник позивача переконує, що застосування санкцій саме до позивача Законом
№ 1644-VII не передбачено, не обумовлено інтересами суспільства, не є співмірним порушенню, вчинення якого до того ж позивач не визнає.
4. У цьому контексті стверджував, що Указ № 123/2021 в оспорюваній частині не відповідає принципам законності та прозорості, передбаченим частиною другою статті 3 Закону № 1644-VII, а також критеріям законності рішення суб`єкта владних повноважень, визначеним у пункті 1 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). При цьому санкції застосовані до позивача без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для його прав, свобод та інтересів і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, та є втручанням у його право на мирне володіння майном, яке гарантує стаття 1 Першого протоколу до Конвенції.
5. Крім того, ТОВ «Надра Вест Груп» наполягало на тому, що відповідно до
Закону № 1644-VII позивач не може бути суб`єктом накладення персональних санкцій, оскільки є юридичною особою, яка зареєстрована та провадить свою діяльність в Україні, його кінцевим бенефіціарним власником є громадянин України, а структура власності в ньому не передбачає будь-якого контролю з боку іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, і до того ж позивач не може розглядатися як суб`єкт, який здійснює терористичну діяльність.
6. Суд першої інстанції встановив такі обставини у справі.
8. Учасниками ТОВ «Надра Вест Груп» є дві юридичні особи:
- Товариство з обмеженою відповідальністю «Авант Трейд Лімітед», яке є резидентом України та власником частки в розмірі 40 %. Учасниками цього товариства є дві фізичні особи - громадяни України ОСОБА_1 та ОСОБА_2 ;
- Товариство з обмеженою відповідальністю «БНК Інвест», яке також є резидентом України та власником частки в статутному капіталі позивача в розмірі 60 %. Єдиним учасником цього товариства є ТОВ «Авант Трейд Лімітед», кінцевим бенефіціарним власником якого є ОСОБА_1 .
9. Кінцевим бенефіціарним власником ТОВ «Надра Вест Груп» є ОСОБА_1 .
10. У березні 2021 року СБУ ініціювала перед РНБО питання про застосування до ТОВ «Надра Вест Груп» обмежувальних санкцій відповідно до вимог
Закону № 1644-VII у зв`язку із встановленими фактами протиправної діяльності на шкоду інтересам держави.
11. Рішенням РНБО від 19 березня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» вирішено підтримати внесені СБУ пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).
12. Цим рішенням застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) до юридичних осіб згідно з додатком.
13. Так, пунктом 14 додатка до рішення РНБО від 19 березня 2021 року до ТОВ «Надра Вест Груп» застосовано безстроково такі обмежувальні заходи (санкції):
1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном;
2) обмеження торговельних операцій;
3) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України;
4) запобігання виведенню капіталів за межі України;
5) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань;
6) анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами;
7) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах;
8) заборона здійснення публічних та оборонних закупівель товарів, робіт і послуг у юридичних осіб - резидентів іноземної держави державної форми власності та юридичних осіб, частка статутного капіталу яких знаходиться у власності іноземної держави, а також публічних та оборонних закупівель у інших суб`єктів господарювання, що здійснюють продаж товарів, робіт, послуг походження з іноземної держави, до якої застосовано санкції згідно з цим Законом;
9) заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України;
10) повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом;
11) заборона видачі дозволів, ліцензій Національного банку України на здійснення інвестицій в іноземну державу, розміщення валютних цінностей на рахунках і вкладах на території іноземної держави;
12) припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави;
13) заборона збільшення розміру статутного капіталу господарських товариств, підприємств, у яких резидент іноземної держави, іноземна держава, юридична особа, учасником якої є нерезидент або іноземна держава, володіє 10 і більше відсотками статутного капіталу або має вплив на управління юридичною особою чи її діяльність;
14) запровадження додаткових заходів у сфері екологічного, санітарного, фітосанітарного та ветеринарного контролю;
15) припинення дії торговельних угод, спільних проектів та промислових програм у певних сферах, зокрема у сфері безпеки та оборони;
16) заборона передання технологій, прав на об`єкти права інтелектуальної власності;
17) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом.
14. 25 березня 2021 року на підставі статті 107 Конституції України відповідач видав Указ № 123/2021, яким увів у дію рішення РНБО від 19 березня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».
15. Позивач, уважаючи протиправним цей Указ у частині введення в дію пункту 14 додатка до вказаного рішення РНБО про застосування до нього персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), звернувся до суду з позовом за захистом своїх прав.
16. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 12 серпня 2024 року в задоволенні позову відмовив.
17. В апеляційній скарзі, поданій до Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата), представник позивача просить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 серпня 2024 року та ухвалити нове, яким позов задовольнити.
18. Загалом на обґрунтування апеляційної скарги позивач навів мотиви, якими були обґрунтовані вимоги позовної заяви, зокрема зазначив, що позивач не належить до кола суб`єктів, до яких можуть застосовуватися персональні санкції відповідно до частини другої статті 1 Закону № 1644-VII.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати
19. Велика Палата постановою від 17 грудня 2024 року апеляційну скаргу ТОВ «Надра Вест Груп» залишила без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 серпня 2024 року - без змін.
20. Велика Палата дійшла висновку, що Президент України, видаючи Указ № 123/2021 в оскаржуваній частині, діяв у межах своїх конституційних повноважень, у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно.
21. Відповідаючи на доводи позивача про те, що ТОВ «Надра Вест Груп» не належить до кола суб`єктів, до яких можуть застосовуватися персональні санкції відповідно до Закону № 1644-VII, Велика Палата зазначила, що текстуальний виклад пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII та його граматичне й логічне тлумачення дає підстави виснувати, що дію цього припису не обмежено за колом осіб, на що вказує вжите законодавцем у ньому формулювання «інших суб`єктів», а вирішальне значення для застосування санкцій має саме певна діяльність суб`єктів. Інакше кажучи, основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є його діяльність, указана в пункті 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII.
Підстави і мотиви для викладення окремої думки
22. Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
23. Вважаю помилковими висновки Великої Палати щодо можливості застосування передбачених Законом № 1644-VII санкцій по відношенню до юридичних осіб, зареєстрованих в Україні, які не знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента та не здійснюють терористичну діяльність.
24. Мої міркування ґрунтуються на такому.
25. Закон № 1644-VII направлений на захист суверенітету України (захисний принцип покладено в основу цього Закону преамбулою та частиною першою статті 1), і поширює свою дію на певне, чітко визначене у частині другій статті 1 коло осіб незалежно від їх місцезнаходження за вчинення дій, що посягають на основоположні інтереси нашої держави. Означену норму закону (частину другу статті 1), якою визначено вичерпний перелік осіб, на яких поширюється його дія, й слід вважати тією спеціальною вказівкою, що визначає сферу його дії за колом осіб.
26. Потреба з`ясування належності суб`єкта до кола осіб, на яких поширюється функціональна дія цього Закону, випливає з самого його призначення і сфери регулювання та зумовлена персональним принципом його прийняття як засобу досягнення задекларованої захисної мети.
27. Так, у частині другій статті 1 Закону № 1644-VII визначено коло суб`єктів, по відношенню до яких можуть бути застосовані передбачені цим Законом санкції.
28. Такими суб`єктами є:
- іноземні держави;
- іноземні юридичні особи;
- юридичні особи, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента;
- особи без громадянства;
- суб`єкти, які здійснюють терористичну діяльність.
29. Отже, у наведеному переліку лише суб`єкти, які здійснюють терористичну діяльність, та юридичні особи, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, зазначені безвідносно до їх іноземної приналежності, із чого можна дійти висновку, що наведені законодавцем кваліфікуючі ознаки є визначальними для включення такого суб`єкта до переліку, проте в межах цієї справи такі не наводились і не доводились відповідними органами влади.
30. Доводи відповідача з цього питання зводяться до того, що диспозицією пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII означений перелік доповнено «іншими суб`єктами, що створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України».
31. Оцінюючи такі доводи, слід зауважити, що за приписами пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII підставами для застосування санкцій дійсно вказані: «дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод».
32. Буквальний і семантичний аналіз наведеної правової норми та, зокрема, використання займенника «інший» дає підстави стверджувати, що законодавець мав на увазі інші суб`єкти, відмінні від тих, що згадані в реченні раніше, але в будь-якому випадку ті, перелік яких наведений у частині другій статті 1 Закону № 1644-VII.
33. На підтвердження цього варто звернути увагу на частину третю статті 5 Закону № 1644-VII, у якій наведено вичерпний перелік суб`єктів, щодо яких РНБО уповноважена приймати рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій.
34. Так, за приписами цієї норми рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймаються Радою національної безпеки та оборони України та вводяться в дію Указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.
35. Тобто у частині другій статті 1 Закону № 1644-VII, яка визначає коло суб`єктів, по відношенню до яких з боку України можуть застосовуватися санкції, йдеться про тих же суб`єктів, щодо яких РНБО відповідно до вимог частини третьої статті 5 цього Закону може приймати рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій. Юридичні особи (створені і зареєстровані за законодавством України) у зазначених нормах згадуються у поєднанні з такими умовами: знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента; здійснюють терористичну діяльність.
36. У зв`язку із цим варто наголосити, що можливості суду обмежені рамками конституційного принципу поділу влади (стаття 6 Конституції України) та процесуального кодексу як єдиного джерела визначення юрисдикції та повноважень адміністративного суду (стаття 1 КАС України). Тобто суд, діючи виключно в межах, визначених частиною першою статті 2, частиною другою статті 9, пунктами 5, 6 частини четвертої статті 246 КАС України, своїм рішенням може лише конкретизувати (розтлумачити) зміст юридичної норми, а не доповнювати чи змінювати її.
37. Слід нагадати, що Законом № 1644-VII задекларовано принципи законності, прозорості, об`єктивності, відповідності меті та ефективності (частина друга статті 3) та відповідні принципи та норми міжнародного права (стаття 2), які насамперед пред`являють до закону вимоги якості та передбачуваності.
38. За правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005, із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі.
39. Розширене тлумачення судом наведених законодавчих приписів у спосіб, що уможливлює поширення його дії на юридичних осіб, створених і зареєстрованих за законодавством України, без встановлення таких обставин як: знаходження їх під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента; здійснення ними терористичної діяльності, суперечить статтям 3, 6, 8 та частині другій статті 19 Конституції України, не відповідає завданню адміністративного судочинства, принципам правової визначеності та верховенства права (частині другій статті 2, частинам першій, другій статті 6 КАС України), призводить до неоднакового правозастосування (залежно від тлумачення) та не є необхідним запобіжником («загороджувальним засобом») від сваволі в розумінні практики Європейського суду з прав людини.
40. Зважаючи на те, що законодавець знає правила законодавчої техніки й нормотворення, про все, що він хотів вказати і мав на увазі, він виклав у тексті закону чітко і недвозначно. Досліджуючи ключові питання правозастосування - дії закону у часі, просторі та за колом осіб, суд повинен виходити з прямих приписів самого закону, а не вдаватися до нормотворення через тлумачення. Ще більш обережним слід бути під час тлумачення закону у випадках обмеження прав особи та її відповідальності, яке за жодних обставин не може ґрунтуватися на підставі віртуальних конструкцій, відсутніх у чинному законодавстві.
41. Необхідно наголосити і на тому, що у диспозиції частини другої статті 1 Закону № 1644-VII законодавець використав логічну операцію протиставлення. Так, санкції застосовуються з боку України по відношенню до наведеного переліку суб`єктів іноземної приналежності чи суб`єктів, які знаходяться під їхнім контролем. Юридичні особи - резиденти, що контролюються громадянами України, самій Україні як державі не можуть протиставлятися законом, бо знаходяться під юрисдикцією і захистом її Конституції.
42. З`ясовуючи дійсну волю законодавця, варто проаналізувати законопроєктну роботу та процедуру проходження законопроєктом відповідних етапів (історії ухвалення), що дасть змогу зрозуміти його задум і наміри.
43. Так, унесеним за законодавчої ініціативи Кабінету Міністрів України 8 серпня 2014 року законопроєктом (проєкт Закону у Верховній Раді від імені уряду України представляв Яценюк А. П.) пропонувався такий перелік суб`єктів його застосування: «Санкції можуть застосовуватись з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, громадян України, юридичних осіб, створених за законодавством України, а також інших суб`єктів».
44. Проєкт Закону про санкції (реєстраційний № 4453а) було прийнято депутатами за основу в першому читанні 12 серпня 2014 року в наведеній вище редакції.
46. До другого читання законопроєкт зазнав змін, і частина друга його статті 1 передбачала можливість застосування санкцій з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, в якій іноземна юридична чи фізична особа є власником істотної участі, іноземців, осіб без громадянства, громадян України, юридичних осіб, створених за законодавством України, а також інших суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність.
47. У другому читанні законопроєкт розглядався на пленарному засіданні Верховної Ради України 14 серпня 2014 року, на якому, зокрема, обговорювалася можливість застосування санкцій по відношенню до громадян України та юридичних осіб, зареєстрованих в Україні.
48. Як убачається зі стенограми засідання, перед голосуванням за законопроєкт його автору Прем`єр-міністру України Яценюку А. П. депутати поставили питання щодо можливості застосування санкцій по відношенню до громадян України.
49. ОСОБА_3 відповів: «Санкції стосуватимуться тільки держави-агресора, тільки іноземних суб`єктів підприємницької діяльності, тільки іноземних компаній, іноземної агентури і всякої іншої гидоти, яка не дає можливості Україні жити».
50. Перед вирішальним голосуванням за законопроєкт головуючий повідомив, що дуже багато правок було оголошено Прем`єр-міністром Яценюком А. П. і узгоджено прямо на засіданні, тому буде необхідно провести техніко-юридичне редагування цього Закону після його прийняття. Потім головуючий попросив депутатів підтримати законопроєкт у другому читанні і в цілому з урахуванням зауважень і правок, про які говорили Прем`єр-міністр Яценюк А. П. і представник профільного комітету - народний депутат Развадовський В. Й.
51. Лише після цього законопроєкт був поставлений на голосування і за нього проголосувало 244 народних депутати.
52. Після набрання Законом № 1644-VII чинності частина друга його статті 1 була викладена в такій редакції: «Санкції можуть застосуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність».
53. Зазначене дає підстави для висновку, що рішення про вилучення з переліку суб`єктів, щодо яких застосовуються санкції, юридичних осіб, створених за законодавством України, свідомо ухвалене єдиним органом законодавчої влади в Україні. Наведені вище послідовні дії парламенту чітко й однозначно демонструють волю законодавця, направлену на неможливість застосування санкцій стосовно таких осіб, за винятком випадків, коли вони знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента та/або здійснюють терористичну діяльність.
54. У зв`язку із цим слід наголосити, що відповідно до вимог частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
55. Зважаючи на імперативні приписи цієї норми Основного Закону України та частини третьої статті 5 Закону № 1644-VII, можна переконатися в тому, що РНБО уповноважена приймати, а Президент України вводити в дію рішення про застосування санкцій виключно щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність.
56. У цій справі не встановлено, що ТОВ «Надра Вест Груп»знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента та/або здійснює терористичну діяльність, а відтак відсутні підстави для застосування до нього передбачених Законом № 1644-VII санкцій.
57. Якщо ж дії позивача є протиправними, відповідними органами мають бути задіяні передбачені чинним законодавством України механізми притягнення винних осіб до відповідальності.
Суддя О. В. Кривенда