Справа № 620/9196/24
Суддя: Бєлова Людмила Василівна
Дата ухвалення: 2025-01-15 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/9196/24 Суддя (судді) першої інстанції: Лариса ЖИТНЯК
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 січня 2025 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого: Бєлової Л.В.

суддів: Аліменка В.О., Безименної Н.В.,

за участю секретаря судового засідання: Керімова К.Е.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Києві апеляційну скаргу Чернігівської обласної прокуратури на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2024 року у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави до Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації, третя особа - Міністерства культури та інформаційної політики України, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В:

У червні 2024 року Заступник керівника Чернігівської окружної прокуратури звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом, у якому просив:

1) визнати протиправною бездіяльність Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації щодо неподання пропозицій Міністерству культури та інформаційної політики України про занесення пам`ятки археології місцевого значення Фортеця «Седнівська», охоронний номер 6297-Чр, до Державного реєстру нерухомих пам`яток України;

2) зобов`язати Департамент культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації подати пропозиції Міністерству культури та інформаційної політики України про занесення пам`ятки археології місцевого значення Фортеця «Седнівська», охоронний номер 6297-Чр, до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2024 року у задоволенні позову відмовлено повністю.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, Чернігівська обласна прокуратура подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та позовні вимоги заступника керівника Чернігівської окружної прокуратури задовольнити у повному обсязі. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції порушено норми матеріального і процесуального права.

Апелянт в обґрунтування доводів апеляційної скарги наголошує, що судом залишено поза увагою, що пам`ятник археології місцевого значення Фортеця «Седнівська», визначений об`єктом культурної спадщини місцевого значення з 1998 року, до цього часу не внесений до Державного реєстру пам`яток України, що може призвести до порушення правового режиму його використання та, як наслідок, його пошкодження, руйнування та знищення. Підкреслює, що супереч висновків суду матеріали справи не містять доказів вчинення відповідачем реальних дій, спрямованих на занесення пам`ятки архітектури до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. При цьому вжиття заходів щодо внесення до такого реєстру ряду інших пам`яток не є свідченням того, що вони вживаються саме щодо Фортеці «Седнівська». Стверджує про помилковість твердження суду про відсутність нормативно врегульованого строку подання доопрацьованих документів для розгляду питання щодо занесення об`єкта культурної спадщини до реєстру. Зазначає про необґрунтованість посилання суду на існування зумовлених військовою агресією російської федерації перешкод в обстеженні пам`ятки архітектури. Окрім наведеного, підкреслюючи необхідність дотримання взятих Україною зобов`язань із охорони і збереження об`єктів культурної спадщини, також зазначає, попри неодноразові звернення прокуратури щодо вчинення дій із внесення Фортеці «Седнівська» до реєстру відповідачем таких дій вчинено не було, що безумовно свідчить про протиправну бездіяльність останнього.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2024 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Чернігівської обласної прокуратури на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2024 року у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави до Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації, третя особа - Міністерства культури та інформаційної політики України, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії.

У відзиві на апеляційну скаргу Департамент культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. Свою позицію обґрунтовує тим, що всупереч доводів апелянта відповідач протягом 2020-2023 років тричі подавав перелік всіх пам`яток області, у тому числі Фортецю «Седнівську», для занесення їх до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, однак, у зв`язку з поверненням переліку для доопрацювання, обмеженим фінансуванням та браком фахівців підготовка облікової документації саме по згаданій пам`ятці археології вчасно не здійснена, у той час як постійно здійснюється подання доопрацьованих документів до Міністерства культури та інформаційної політики України щодо інших об`єктів територіальних громад у порядку черговості. Підкреслює, що попри доводи апелянта суд правильно вказав на відсутності строків доопрацювання повернутих Міністерством документів, коли це стосується переліку пам`яток. Крім того, звертає увагу, що смт. Седнів перебувало під окупацією російської федерації й залишається відкритим питання очищення території пам`ятки археології від вибухонебезпечних предметів.

Відзиву на апеляційну скаргу від Міністерства культури та інформаційної політики України не надійшло.

Після надходження матеріалів справи до суду апеляційної інстанції ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2024 року справу призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 15 січня 2025 року.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, заслухавши пояснення представника апелянта, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, пам`ятку археології місцевого значення Фортеця «Седнівська», Х-ХІІІ, XV-XVIII ст., охоронний №6297-Чр, взято на державний облік розпорядженням Чернігівської обласної державної адміністрації від 28.12.1998 № 856 як середньовічну фортецю Х-ХШ, XV-XVII ст.

24.09.2015 з метою збереження пам`ятки археології місцевого значення Середньовічна фортеця, охоронний №6297-Чр, між начальником Відділу культури і туризму Чернігівської районної державної адміністрації та Седнівським селищним головою Чернігівського району Чернігівської області укладено охоронний договір.

За змістом акта від 24.09.2015 №6297-Чр/9 технічного огляду археологічної пам`ятки загальний стан вказаного об`єкта культурної спадщини задовільний, вал висотою до 3 м, рів глибиною до 3 м тягнеться до 200 м, розділяючи шкільну садибу і територію колишнього санаторію.

Наказом Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації від 28.08.2020 № 287 «Про впорядкування обліку об`єктів культурної спадщини» погоджено переліки пам`яток археології місцевого значення Чернігівської області для їх подання до Міністерства культури та інформаційної політики України для занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (п. 5), зокрема, пам`ятку археології Фортеця «Седнівська», охоронний №6297-Чр. Уточнено місце розташування пам`ятки - центральна частина смт. Седнева, поміж Батиєвим Валом, Басацевим Ровом і краєм тераси р. Снов.

Матеріали справи свідчать, що листом від 04.11.2020 №15-3327/1 на виконання п. 4 наказу Міністерства культури України від 27.06.2019 №501 Департамент підготував перелік 2 209 пам`яток археології Чернігівської області (3 881 із такими, що входять до складу комплексів), які були взяті на облік за розпорядчими документами до набрання чинності Законом України «Про охорону культурної спадщини», та подав їх на розгляд експертної комісії Міністерства культури та інформаційної політики України для вирішення питання про занесення цих об`єктів до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категорією пам`яток місцевого значення.

Судом першої інстанції встановлено, що через введення процедури електронного документообігу та змін в адміністративно-територіальному поділі області, з урахуванням коригувань Департамент у серпні 2021 року повторно подав переліки до Міністерства культури та інформаційної політики України листом від 04.08.2021 №15-2404/1.

У подальшому переліки повторно були подані листом від 02.01.2023 №15-7/1 на запит Міністерства культури та інформаційної політики України від 28.12.2022 №06/35-5241-22.

У серпні 2023 року після розгляду матеріалів фахівцями Міністерства культури та інформаційної політики України Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації була надана відповідь із зауваженнями щодо переліків пам`яток та вимогою їх врахування із пропозицією додатково перевірити точність подання відомостей про всі об`єкти, що пропонуються до занесення до Реєстру (лист від 08.08.2023 № 06/35/6913-23).

Листами від 04.04.2024 №15-764/1 та №15-765/1 Департамент направив Міністерству відкоригований перелік на 231 (364 із внутрішньокомплексними) пам`ятку археології Корюківського району Чернігівської області.

Матеріали справи свідчать, що Чернігівська обласна прокуратура та Чернігівська окружна прокуратура у листопаді-грудні 2023 року звернулися до Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації щодо пам`ятки археології місцевого значення Фортеця «Седнівська», охоронний №6294-Чр.

Листом від 28.12.2023 №15-3300/8 відповідач повідомив Чернігівську окружну прокуратуру, що матеріали перебувають на розгляді Міністерства культури та інформаційної політики України з серпня 2021 року.

У березні 2024 року Чернігівська окружна прокуратура направила до Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації звернення №55-77-2548ВИХ-24, в якому виключно з метою наявності підстав для представництва інтересів держави в суді просила надати належним чином завірені копії документів, які підтверджують отримання Міністерством поданого Департаментом переліку пам`яток археології Чернігівської області для занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, зокрема, пам`ятки археології місцевого значення Фортеця «Седнівська», охоронний №6294-Чр, а також надати інформацію щодо стану розгляду та тривалого невнесення до цього Реєстру згаданого об`єкта культурної спадщини. За відсутності відповідної інформації зазначити, які заходи вживалися Департаментом для з`ясування цих питань.

Листом Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації від 29.04.2024 №15-1211/8 повідомив Чернігівську окружну прокуратуру, що до Державного реєстру нерухомих пам`яток України було подано 2 209 пам`яток археології Чернігівської області (3 882 із такими, що входять до складу комплексів), які були взяті на облік за розпорядчими документами до набрання чинності Законом України «Про охорону культурної спадщини». У серпні 2023 року Департамент отримав від Міністерства культури та інформаційної політики України лист про необхідність доопрацювання подання: надання роз`яснень, коментарів і підтверджень інформації з переліків пам`яток.

При цьому відповідач у листі зазначив, що Мінкультури не розглядає якісь окремі пам`ятки із поданого переліку, а на час надання позивачу відповіді Департамент після зауважень Міністерства опрацював і подав пакет документів для занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України пам`яток археології Корюківського району, який є першим за сучасним адміністративно-територіальним поділом Чернігівської області.

Окрім цього у листі зазначено, що підготовлено новий перелік пам`яток археології району з додатковою колонкою пояснень щодо відмінностей між сучасною інформацією про пам`ятки та розпорядчими документами про їх взяття на облік. Опрацьовано всі наявні архівні матеріали (паспорти старого зразка, облікові картки зразка 2004 року з додатками, наукові звіти дослідників, література), Інтернет-видання, картографічні матеріали, в т. ч. ґуґл-карти та супутникова зйомка; було організовано спілкування із дослідниками, вивчення архівних даних наукових установ, бібліотек; підготовлено нову пояснювальну записку щодо принципів і порядку викладення матеріалів у переліках; складено історичні довідки на 5 найбільш проблемних пам`яток, складено. У телефонному режимі відбувалися постійні консультації, уточнення, апробація матеріалів із фахівцями відповідного відділу Мінкультури.

Також повідомлено, що аналогічний оновлений перелік пам`яток археології Чернігівського району, де перебуває і фортеця «Седнівська» стародавнього міста Сновська (Седнева), буде опрацьований і поданий до Держреєстру після переліків пам`яток Ніжинського, Новгород-Сіверського та Прилуцького районів.

Вважаючи таку бездіяльність відповідача протиправною, Заступника керівника Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави звернувся до суду з цим позовом.

Суд першої інстанції у задоволенні позову відмовив та зазначив, що наявне документальне підтвердження вчинення відповідачем дій, спрямованих на включення переліку пам`яток культурної спадщини Чернігівської області, зокрема, Фортеці «Седнівська», до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, свідчить про відсутність правових підстав стверджувати про протиправну бездіяльність Департаменту щодо цього питання. Окремо суд зауважив, що положення чинного законодавства не встановлюють строків, протягом яких повинно бути здійснене доопрацювання документів, повернутих Міністерством культури та інформаційної політики України.

З такими висновками суду першої інстанції колегія суддів погоджується з огляду на наступне.

Згідно частини першої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Суд першої інстанції правильно зазначив, що чинним законодавством України не визначено органу, який наділений повноваженнями щодо звернення до суду з позовом до Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації про визнання протиправної бездіяльності та зобов`язання до вчинення дій, як невизначено і будь-якого іншого порядку оскарження дій чи бездіяльності таких органів, крім судового.

За нормами Закону України «Про прокуратуру» прокурор одержує передбачену законом можливість захищати права та інтереси не конкретного державного органу, а дещо абстрактні інтереси держави, що в широкому сенсі можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів і являти собою потребу в здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих, зокрема, на гарантування державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, а також охорону землі, лісів, водойм як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання, в тому числі, й територіальних громад.

Поняття «інтереси держави» охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.09.2019 у справі № 815/724/15, від 28.01.2021 у справі № 380/3398/20, від 05.10.2021 у справі № 380/2266/21, від 02.12.2021 у справі № 320/10736/20 та від 23.12. 2021 у справі № 0440/6596/18.

При цьому інтереси держави, у тому числі охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як охорона культурної спадщини, оскільки відповідно до ст. 11 Конституції України держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, а також розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування законодавства у сфері охорони культурної спадщини, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Такий висновок узгоджується також з позицією Верховного Суду, висловленою у постанові від 25.05.2024 у справі № 480/7612/22.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулюються Законом України «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон).

У преамбулі Закону також зазначено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать, центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини, орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації та виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.

Частиною 2 статті 5 Закону передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема: реалізація державної політики з питань охорони культурної спадщини; ведення Державного реєстру нерухомих пам`яток України, здійснення координації та контролю за паспортизацією нерухомих об`єктів культурної спадщини; занесення об`єктів культурної спадщини місцевого значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та внесення змін до нього щодо пам`яток місцевого значення.

Приписи п. 2 ч. 1 ст. 6 Закону визначають, що до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить, зокрема: подання пропозицій центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та про внесення змін до нього.

За правилами статті 13 Закону об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (далі - Реєстр) за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки. Порядок визначення категорій пам`яток встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам`ятки) щодо пам`ятки місцевого значення провадиться рішенням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини або за поданням Українського товариства охорони пам`яток історії та культури, інших громадських організацій, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, протягом одного місяця з дня одержання подання (п. «б» ч. 1 ст. 14 Закону).

Пунктом 3 розділу X «Прикінцевих положень» Закону встановлено, що об`єкти, включені до списків (переліків) пам`яток історії та культури відповідно до Закону Української РСР «Про охорону і використання пам`яток історії та культури», визнаються пам`ятками відповідно до цього Закону.

При цьому за статтею 6 Закону Української РСР «Про охорону і використання пам`яток історії та культури» (у редакції, чинній на час прийняття розпорядження Чернігівської обласної державної адміністрації від 28.12.1998 №856) до пам`яток історії та культури відповідно належать пам`ятки археології - городища, кургани, залишки стародавніх поселень, укріплень, виробництв, каналів, шляхів, стародавні місця поховань, кам`яні скульптури, наскельні зображення, старовинні предмети, ділянки історичного культурного шару стародавніх населених пунктів.

Єдину систему обліку об`єктів культурної спадщини незалежно від їх видів та типів, а також порядок переміщення (перенесення) пам`ятки визначає Порядок обліку об`єктів культурної спадщини, затверджений наказом Міністерства культури України 11.03.2013 № 158 (у редакції, чинній на момент звернення відповідача у листопаді 2020 року, у серпні 2021 року та у січні 2023 року (далі - Порядок).

За визначеннями, що містяться у п. 2 розд. І Порядку, Державний реєстр нерухомих пам`яток України - банк даних, сформованих за єдиними ознаками та принципами, що містить відомості про пам`ятки культурної спадщини (далі - Реєстр); об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом - об`єкт культурної спадщини, який набув статус пам`ятки відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом, в тому числі відповідно до законодавства Союзу РСР і Української РСР; уповноважений орган - орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні (військові) адміністрації.

Пунктом 3 розділу І Порядку передбачено, що система обліку об`єктів культурної спадщини включає комплекс заходів із взяття на облік об`єкта культурної спадщини, оформлення облікової документації, занесення чи незанесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру, ведення Реєстру, інвентаризації об`єктів культурної спадщини, включення до Реєстру об`єкта культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом, формування облікових справ та внесення змін до Реєстру (зміна категорії пам`ятки та вилучення пам`ятки з Реєстру).

Відповідно до п. п. 4 - 6 розд. І Порядку ініціаторами розгляду питань занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру, внесення змін до відомостей Реєстру, передбачених абзацами другим - п`ятим пункту 1 розділу V цього Порядку, та внесення змін до Реєстру (далі - Ініціатор) є, зокрема, уповноважений орган за категорією пам`ятки місцевого значення, суб`єктом прийняття рішення про занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру, внесення змін до відомостей Реєстру, передбачених абзацами другим - п`ятим пункту 1 розділу V цього Порядку, внесення змін до Реєстру щодо пам`яток місцевого значення є Мінкультури, яке також є суб`єктом розгляду питань занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру, внесення змін до відомостей Реєстру, передбачених абзацами другим - п`ятим пункту 1 розділу V цього Порядку, внесення змін до Реєстру.

Згідно з приписами Положенням про Департамент культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням начальника Чернігівської обласної військової адміністрації від 01.12.2022 №443, основним завданням Департаменту є забезпечення реалізації державної політики у сфері культури та мистецтва, охорони культурної спадщини, музейної справи, міжнаціональних відносин, релігії та захисту прав національних меншин на території Чернігівської області.

Підпунктом 78 пункту 5 указаного Положення закріплено одне із завдань Департаменту щодо підготовки пропозицій для подання центральному органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини про занесення (вилучення) об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та про внесення змін до нього.

Викладене свідчить, що вчинення дій, визначених, наведеними нормами законодавства, покладається, зокрема, на відповідача - Департамент культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації.

У площині наведеного Верховний Суд у постанові від 01.02.2023 у справі №260/2284/21 наголосив, що обов`язком державних органів та органів місцевого самоврядування є створення належних умов для забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини, зокрема, шляхом взяття їх на облік та занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки.

За змістом приписів розділу ІІ Порядку взяття на облік об`єкта культурної спадщини забезпечують уповноважені органи, повноваження яких поширюється на територію розміщення такого об`єкта, шляхом занесення його до Переліку об`єктів культурної спадщини (далі - Перелік).

У свою чергу, питання занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру регламентовано розділом IV Порядку.

Так, відповідно до п. 1 розд. IV Порядку для розгляду питання занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру Ініціатором подаються Мінкультури такі документи: подання за формою, наведеною у додатку 3 до цього Порядку, засвідчене підписом керівника установи, організації, що виступає Ініціатором; облікова документація.

Згідно з п. 2 розд. IV Порядку Мінкультури здійснює перевірку поданих документів на їх комплектність та відповідність вимогам визначених цим Порядком. Подання документів, визначених пунктом 1 цього розділу, не в повному обсязі або невідповідність облікової документації вимогам, установленим розділом III цього Порядку, є підставою для повернення їх Ініціатору з обґрунтуванням підстав у строк, що не перевищує 10 робочих днів з дня їх надходження.

Якщо відомостей в поданих документах недостатньо для надання висновків, Експертна комісія рекомендує доопрацювати документи з врахуванням зауважень її членів, висловлених під час засідання (п. 5 розд. IV Порядку).

За нормами п. 6 розд. IV Порядку Мінкультури у строк, що не перевищує 10 робочих днів з дня оформлення протоколу Експертної комісії та з врахуванням її рішень, здійснює одну з таких дій, про що повідомляє Ініціатора, зокрема, надсилає подані документи на доопрацювання з метою уточнення позицій разом із відповідним протоколом Експертної комісії.

Відповідно до п. 10 розд. IV Порядку у разі направлення поданих документів на доопрацювання Ініціатором забезпечується їх опрацювання з урахуванням зауважень, висловлених у протоколі Експертної комісії, у строк, що не перевищує 30 днів з дня їх отримання.

Якщо в строк, передбачений абзацом першим цього пункту, Ініціатором не подано Мінкультури доопрацьовані документи із врахуванням зауважень, висловлених у протоколі Експертної комісії, Мінкультури приймає рішення про зобов`язання уповноваженого органу забезпечити відповідне доопрацювання документів.

Як правильно зазначено судом першої інстанції, до вказаного Порядку наказом Міністерства культури та інформаційної політики України від 01.03.2024 №158 внесено зміни, які набрали чинності 12.04.2024. Зокрема, пунктом 5.6 розділу V Порядку передбачено, що якщо відомостей в поданих документах недостатньо для надання висновків, Експертна комісія рекомендує доопрацювати документи з врахуванням зауважень її членів, висловлених під час засідання.

Отже, чинними до 12.04.2024 нормами Порядку було передбачено обов`язок Ініціатора забезпечити доопрацювання поданих ним документів з урахуванням зауважень, висловлених у протоколі Експертної комісії, у строк, що не перевищує 30 днів з дня їх отримання. При цьому у випадку неподання Ініціатором документів в установлений строк Мінкультури мало прийняти рішення про зобов`язання уповноваженого органу забезпечити відповідне доопрацювання документів.

Починаючи з 12.04.2024 пункт 5.8 розділу V Порядку передбачає, що у разі отримання повідомлення МКІП про відмову в занесенні об`єкта культурної спадщини до Реєстру, уповноважений орган у строк, що не перевищує 3 місяців з дня отримання такого повідомлення:

або приймає рішення про виключення цього об`єкта із Переліку з одночасним повідомленням власника цього об`єкта або уповноваженого(ої) ним органу (особи) рекомендованим листом з описом вкладення та повідомленням про вручення. При цьому завірена належним чином копія рішення також направляється до МКІП;

або подає до МКІП доопрацьовані документи для повторного розгляду питання щодо занесення цього об`єкта культурної спадщини до Реєстру у відповідності до положень цього розділу.

Отже, чинними до 12.04.2024 нормами Порядку не було встановлено саме уповноваженому органові граничний строк доопрацювання поданих до Мінкультури документів з урахуванням зауважень Експертної комісії. Починаючи ж з 12.04.2024 тримісячний строк встановлений для випадків, коли МКІП повідомляє про відмову у занесенні об`єкта культурної спадщини до Реєстру. Водночас, строків доопрацювання переліку об`єктів культурної спадщини, що належать бути включеними до Реєстру, Порядок не визначає.

Як вбачається з матеріалів справи, однак залишено поза увагою апелянтом, пунктом 4 наказу Міністерства культури України від 27.06.2019 № 501 «Про внесення змін до Порядку обліку об`єктів культурної спадщини» органам виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органам охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій приписано до 01 жовтня 2019 року подати Міністерству культури України, зокрема, переліки об`єктів культурної спадщини, які взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом України «Про охорону культурної спадщини», та не включених до Державного реєстру нерухомих пам`яток України станом на день набрання чинності цим наказом за формою, згідно з додатком до цього наказу.

При цьому аналіз змісту форми Переліку об`єктів культурної спадщини, які взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом України «Про охорону культурної спадщини», та не включених до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, свідчить, що наявність облікової документації на об`єкт не визначалася обов`язковою для формування такого Переліку.

Як було правильно встановлено судом першої інстанції, у листопаді 2020 року Департамент подав до Мінкультури 2209 (3882 із такими, що входять до складу комплексів) пам`яток археології Чернігівської області. Через введення процедури електронного документообігу та змін в адміністративно-територіальному поділі області, з урахуванням коригувань Департамент у серпні 2021 року повторно подав переліки до Мінкультури. У подальшому, переліки були подані на запит Мінкультури на початку січня 2023 року.

У серпні 2023 року після розгляду матеріалів фахівцями Міністерства культури та інформаційної політики України Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації була надана відповідь із зауваженнями щодо переліків пам`яток та вимогою їх врахування із пропозицією додатково перевірити точність подання відомостей про всі об`єкти, що пропонуються до занесення до Реєстру (лист від 08.08.2023 № 06/35/6913-23).

Листами від 04.04.2024 №15-764/1 та №15-765/1 Департамент направив Міністерству відкоригований перелік на 231 (364 із внутрішньокомплексними) пам`ятку археології Корюківського району Чернігівської області.

Крім того, як Міністерство культури та інформаційної політики України у своїх поясненнях в суді першої інстанції, листом Департаменту від 02.01.2023 №15/7-1 (вхідний реєстраційний номер МКІП від 03.01.2023 №84/06-23) на розгляд третьої особи були направлені переліки пам`яток культурної спадщини, пропонованих до занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. У тому числі до зазначених переліків було включено пам`ятку «Фортеця «Седнівська», Х-ХІІІ, XV-XVIII ст., розташованої у центральній частині смт Седнів, поміж Батиєвим Валом, Басанцевим Ровом і краєм тераси р. Снову (копія додається). Включення її до переліку підтверджується також матеріалами справи (т. 3 а.с. 54).

Отже, твердження позивача про те, що доказів подання відповідачем пропозицій до Мінкультури про занесення саме пам`ятки археології місцевого значення Фортеця «Седнівська», охоронний №6297-Чр, до Реєстру, не надано, та всупереч вимог законодавства України Департаментом не вжито законодавчо закріплених заходів, спрямованих на забезпечення занесення пам`ятки археології місцевого значення Фортеця «Седнівська», охоронний №6297-Чр, до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, є помилковими, на чому правильно наголосив суд першої інстанції.

Колегія суддів звертає увагу, що Велика Палата Верховного Суду неодноразово у своїх рішеннях застосовувала підхід до розуміння протиправної бездіяльності. Так, протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.

Самі по собі строки поза зв`язком із конкретною правовою ситуацією, набором фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають жодного значення. Сплив чи настання строку набувають (можуть набути) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк.

Така правова позиція була викладена, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 19.04.2018 у справі №П/9901/137/18 (800/426/17), від 27.02.2020 у справі № 800/304/17, від 07.07.2021 у справі №9901/345/20, від 08.09.2022 у справі №9901/276/19, від 30.05.2024 у справі № 9901/506/21.

Як правильно зазначив суд першої інстанції, матеріалами справи підтверджується, що на теперішній час відповідно до рекомендацій третьої особи відбувається доопрацювання зазначених переліків, зокрема, готуються історичні довідки та акти візуального обстеження на пам`ятки, що потребують зміни відомостей (назви, датування). Тобто, відповідачем поступово здійснюються заходи з занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, у тому числі зазначеного об`єкту культурної спадщини, що виключає можливість стверджувати про протиправну бездіяльність Департаменту.

Посилання ж апелянта на те, що відповідачем жодним чином не доведено наявність правових підстав для самостійного встановлення послідовності подання до Мінкультури переліків об`єктів культурної спадщини для внесення до Реєстру колегія суддів як підставу для задоволення позову оцінює критично, оскільки, як зазначає Департамент у відзиві на позов, така послідовність узгоджена в усному режимі з працівниками Мінкультури з метою оптимізації процесу занесення пам`яток до Реєстру, що позивачем не спростовано. При цьому, на переконання судової колегії, самостійне визначення способів взаємодії Департаменту і Мінкультури у питаннях занесення переліку об`єктів культурної спадщини Чернігівської області до Реєстру за наявності документального підтвердження вчинення відповідачем дій, спрямованих на досягнення передбаченого законодавством результату, не зумовлює порушення відповідачем правових норм, які б свідчили про допущення протиправної бездіяльності при виконанні законодавчо покладених обов`язків.

За таких обставин колегія суддів повністю погоджується з висновками суду першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Доводи апеляційної скарги жодним чином не спростовують висновків суду першої інстанції і не дають підстав вважати, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права, а відтак не є підставою для скасування рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2024 року.

Враховуючи вищевикладене, з`ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог.

Згідно з положеннями статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до вимог статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що рішення суду першої інстанції постановлене з додержанням норм матеріального і процесуального права, обставини справи встановлено повно та досліджено всебічно.

Заслухавши доповідь головуючого судді, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

Керуючись ст. 243, 315, 316, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд

П О С Т АН О В И В:

Апеляційну скаргу Чернігівської обласної прокуратури на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2024 року - залишити без задоволення.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2024 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень ст. 329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст постанови виготовлено 17 січня 2025 року.

Головуючий суддя Л.В. Бєлова

Судді В.О. Аліменко,

Н.В. Безименна