Справа № 640/17904/20
Суддя: Єзеров А.А.
Дата ухвалення: 2025-01-15 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 січня 2025 року

м. Київ

справа № 640/17904/20

провадження № К/990/39167/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єзерова А.А., суддів: Коваленко Н.В., Стеценка С.Г.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг

на рішення Київського окружного адміністративного суду від 28.06.2024 (суддя Панченко Н.Д.) і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.10.2024 (головуючий суддя Аліменко В.О., судді Бєлова Л.В., Костюк Л.О.)

у справі №640/17904/20

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Київські енергетичні послуги" (YASNO)

до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг

про визнання протиправною бездіяльності, стягнення коштів.

І. РУХ СПРАВИ

1. У серпні 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Київські енергетичні послуги" (далі - ТОВ "Київські енергетичні послуги") звернулось до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП), в якому просило суд:

- визнати бездіяльність відповідача щодо неприйняття відповідних змін до постанов НКРЕКП від 05.10.2018 №1176 "Про затвердження Методики розрахунку тарифу на послуги постачальника універсальних послуг" (далі - Постанова №1176) та "Про затвердження Порядку формування цін на універсальні послуги" №1177 (далі - Постанова №1177) протиправною;

- стягнути з Державного бюджету України на користь позивача 2 900 100,00 грн в рахунок відшкодування шкоди (збитків), завданих відповідачем.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що затверджені відповідачем Методика розрахунку тарифу на послуги постачальника універсальних послуг та Порядок формування цін на універсальні послуги, з урахуванням внесених змін, не передбачають механізмів щодо компенсації витрат постачальників універсальних послуг, яким є ТОВ "Київські енергетичні послуги", пов`язаних із платою за небаланси, що виникають як різниця між замовленим погодинним обсягом купівлі електроенергії та фактичним погодинним обсягом спожитим споживачами. Позивач вважає, що внаслідок бездіяльності НКРЕКП, що полягає у неприйнятті змін до Методики розрахунку тарифу на послуги постачальника універсальних послуг та Порядку формування цін на універсальні послуги, які б передбачали покриття витрат, пов`язаних із платою за небаланси, понесені Товариством у результаті господарської діяльності збитки підлягають відшкодуванню згідно з частиною першою статті 23 Закону України від 22.09.2016 № 1540-VIII "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі - Закон №1540-VIII).

3. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 28.06.2024, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.10.2024, позов задоволено.

4. Відповідач з судовими рішеннями не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 28.06.2024 і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.10.2024 і прийняти нове рішення, яким відмовити у позові.

5. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги і залишити без змін судові рішення.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що ТОВ «Київській енергетичні послуги» відповідно до ліцензії з постачання електричної енергії споживачу, виданої постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 429, згідно зі Статутом та випискою з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, за основним видом економічної діяльності займається торгівлею електроенергією (код 35.14), та відповідно до пункту 13 розділу XVII «Прикінцеві та перехідні положення», статті 63 Закону України від 13.04.2017 №2019-VIII «Про ринок електричної енергії» (далі - Закон № 2019-VIII) здійснює постачання електричної енергії, як постачальник універсальних послуг на території України.

7. ТОВ «Київські енергетичні послуги» купує електричну енергію на ринку двосторонніх договорів, у тому числі у ТОВ «Д. ТРЕЙДІНГ» (код 42751799) за договором від 26.06.2019 № 2-1-2019/338.

8. За результатами березня-червня 2020 року додаткові витрати ТОВ «Київські енергетичні послуги» на врегулювання небалансів (різниці між вартістю купівлі-продажу електричної енергії на Балансуючому ринку за цінами Ринку на добу наперед та цінами Балансуючого ринку) склали 2 900 110,00 грн.

9. Відповідно до викладених позивачем пояснень, Постанова № 1177 не передбачала механізмів щодо компенсації витрат, пов`язаних із платою за небаланси і така ситуація призводила до значних збитків від діяльності з постачання універсальних послуг побутовим та малим не побутовим споживачам та була причиною зниження платоспроможності постачальників універсальних послуг, а також обмежувала ліквідність постачальника універсальних послуг на ринку електричної енергії.

10. 24.02.2020 після відкритого обговорення проекту постанови НКРЕКП «Про внесення змін до Порядку формування цін на універсальні послуги», затвердженого протоколом №25-п, представники НКРЕКП погодилися повернутися до питання включення вартості електричної енергії на балансуючому ринку до закупівельної ціни електричної енергії після внесення змін до Правил ринку, яке відбулося 28.02.2020, однак питання покриття економічно обґрунтованих витрат постачальників універсальних послуг, у порушення пункту 15 частини другої статті 3 Закону України «Про ринок електричної енергії» так і не було вирішеним, що призвело до додаткових витрат ТОВ «Київські енергетичні послуги» як постачальника універсальної послуги у розмірі 2900110,00 грн за період діяльності із постачання універсальних послуг з 28.02.2020 до часу подання позовної заяви.

11. Не погоджуючись з правомірністю бездіяльності відповідача щодо неприйняття відповідних змін до Постанов НКРЕКП від 05.10.2018 №1176 та №1177, позивач звернувся до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що нормою частини першої статті 23 Закону № 1540-VIII встановлено відповідальність НКРЕКП перед суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, шляхом відшкодування збитків, понесених таким суб`єктом господарювання, зокрема внаслідок допущеної бездіяльності Регулятором. Ураховуючи, що питання компенсації витрат на небаланси, раніше понесених постачальниками універсальних послуг, що виникли при постачанні електричної енергії малим непобутовим споживачам у 2020 році, досі є невирішеним, суд першої інстанції дійшов висновку про наявність у діях Комісії ознак протиправної бездіяльності.

13. Щодо заявлених позивачем вимог про стягнення з Державного бюджету України на користь позивача 2900100,00 грн в рахунок відшкодування шкоди (збитків), завданих відповідачем, суд першої інстанції врахував, що на підтвердження понесення шкоди (збитків) завданих відповідачем у розмірі 2900110,00 грн позивачем надано суду копії актів купівлі - продажу електричної енергії, актів купівлі - продажу небалансів, зведених даних з електронної системи «Market management system», звітів про обсяги постачання постачальником універсальної послуги (форма 6-НКРЕКП), звітів про обсяги купівлі та продажу електричної енергії (форма 4-НКРЕКП), розрахунків вартості небалансів (профіцит), розрахунків вартості небалансів (дефіцит). Тож зважаючи на доведеність факту понесення позивачем, як постачальником універсальних послуг, витрат у зв`язку із платою за небаланси у розмірі 2900110,00 грн, що підтверджується матеріалами справи, суд дійшов висновку про наявність підстав для зобов`язання Регулятора відшкодувати позивачеві завдані збитки шляхом їх стягнення на користь ТОВ «Київські енергетичні послуги» саме у розмірі 2 900 110,00 грн.

14. Колегія суддів апеляційного адміністративного суду зауважила, що ТОВ «Київські енергетичні послуги» не зверталося до суду з вимогою про зобов`язання прийняти відповідача відповідний нормативно-правовий акт, а тому суд першої інстанції, визнаючи протиправною бездіяльність НКРЕНКП, не вийшов за межі повноважень та не втрутився у дискреційні функції державного органу щодо прийняття відповідного нормативно-правового акту. При цьому колегія суддів вважала правильним обраний судом першої інстанції спосіб захисту порушеного права позивача, а саме шляхом стягнення збитків саме з НКРЕКП за рахунок її бюджетних асигнувань.

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

15. У касаційній скарзі відповідач вважає, що існують підстави, визначені пунктами 1, 3 і 4 частини четвертої статті 328 КАС України для відкриття касаційного провадження, а саме посилається на те, що:

- за неправильного застосування норм матеріального права, а саме постанови НКРЕКП від 09.12.2020 № 2387 та постанови Кабінету Міністрів України від 05.08.2020 № 694, судами попередніх інстанцій не враховано можливість врахування додаткових витрат на оплату небалансів, та можливість НКРЕКП врахування небалансів електричної енергії за наслідками проведення перевірок, та враховуючи пункт 4 частини другої статті 245 КАС України, зобов`язати НКРЕКП вчинити такі дії. Суди попередніх інстанцій не встановили, що позивач у позовній заяві не зазначав, яким чином визнання протиправною бездіяльності відповідача призведе до поновлення його прав, а вимоги щодо зобов`язання вчинити певні дії, як наслідку визнання протиправною бездіяльності, позовна заява не містила;

- поза увагою судів попередніх інстанцій залишилось те, що на сьогодні, НКРЕКП розроблені зміни до Порядку формування цін на універсальні послуги, затвердженого постановою НКРЕКП від 05.10.2018 № 1177 (зміни до постанови № 1177), які передбачають врахування купівлі постачальниками універсальних послуг частини обсягів на балансуючому ринку у зв`язку з постачанням електричної енергії споживачам при розрахунку ціни на універсальну послугу;

- суди попередніх інстанцій при прийнятті оскаржуваних рішень посилались на постанови Верховного Суду від 22.12.2021 у справі № 640/18697/20, від 27.07.2023 у справі №640/18341/20, проте такі справи не є релевантними до справи, що розглядається;

- суди попередніх інстанцій, приймаючи рішення, безпідставно вийшли за межі позовних вимог, визначаючи звернуті позивачем вимоги саме до Державної казначейської служби України щодо стягнення з Державного бюджету України на користь ТОВ "Київські енергетичні послуги" збитків, завданих НКРЕКП необґрунтованими, та вирішивши стягнути на користь Товариства саме за рахунок бюджетних асигнувань НКРЕКП 2 900 100,00 грн;

- суди при винесенні оскаржуваних рішень не застосували висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 14.04.2020 № 925/1196/18 (12-153гс19) та від 12.03.2019 у справі №920/715/17, та не встановили факту наявності таких збитків та їх розміру, а також причинного зв`язку між правопорушенням і збитками.

16. У відзиві на касаційну скаргу позивач погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, а також зазначає, що факт бездіяльності Регулятора встановлено, зокрема, у справі №640/18697/20.

17. Позивач наголошує, що за цією справою спірним є питання належного виконання відповідачем своїх повноважень як Регулятора у формування цін та тарифів, а також вимоги про стягнення суми за вже понесені позивачем витрати, тобто позовні вимоги не стосуються втручання в повноваження відповідача. При цьому позивач не звертався до суду з вимогою про зобов`язання відповідача прийняти відповідний нормативно-правовий акт.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

19. Правовий статус НКРЕКП, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначені Законом № 1540-VIII.

20. За приписами статті 1 Закону № 1540-VIII Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України. Регулятор є колегіальним органом, що здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

21. Відповідно до частини першої статті 2 Закону №1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема у сфері енергетики: - діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії; - діяльності з організації купівлі-продажу електричної енергії на ринку «на добу наперед» та внутрішньодобовому ринку, забезпечення купівлі електричної енергії за «зеленим» тарифом, трейдерської діяльності.

Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України (частина перша статті 3 Закону №1540-VIII).

22. У частині другій статті 3 Закону №1540-VIII зазначено, що Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

23. Згідно з частиною третьою статті 3 Закону №1540-VIII основними завданнями Регулятора є, зокрема: - забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; - реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; - інші завдання, передбачені законом.

24. НКРЕКП із огляду на пункт 6 частини третьої статті 3 Закону № 1540-VIII реалізує цінову і тарифну політику у сферах енергетики та комунальних послуг.

25. Порядок організації роботи Регулятора та прийняття рішень визначений статтею 14 Закону № 1540-VIII, передбачає, що Регулятор на своїх засіданнях, зокрема: приймає нормативно-правові акти з питань, що належать до його компетенції; розглядає справи про адміністративні правопорушення і щодо видачі ліцензій та дотримання суб`єктами господарювання ліцензійних умов, а також щодо застосування санкцій за порушення ліцензійних умов та законодавства з питань державного регулювання діяльності суб`єктів природних монополій та суміжних ринків.

26. Функції та повноваження Регулятора визначені статтею 17 Закону №1540-VIII, зокрема для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор: - приймає обов`язкові до виконання рішення з питань, що належать до його компетенції; - розробляє та затверджує нормативно-правові акти, у тому числі: ліцензійні умови провадження господарської діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; порядки контролю за дотриманням вимог законодавства у відповідній сфері регулювання та ліцензійних умов; правила ринку, правила ринку «на добу наперед» та внутрішньодобового ринку та зміни до них відповідно до Закону України «Про ринок електричної енергії»; порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення державних регульованих цін і тарифів для суб`єктів природних монополій у сферах енергетики та комунальних послуг, а також для інших суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо відповідні повноваження надані Регулятору законом.

27. Відповідно до частини четвертої статті 17 Закону №1540-VIII порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення державних регульованих цін і тарифів для суб`єктів природних монополій у сферах енергетики та комунальних послуг, а також для інших суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджені Регулятором, мають бути недискримінаційними і прозорими та підлягають оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора та в офіційному друкованому виданні. При розробленні та затвердженні зазначених методик Регулятор має забезпечити, щоб суб`єкти природних монополій у сферах енергетики та комунальних послуг отримали належні стимули на коротко- та довгостроковий періоди щодо підвищення ефективності, ліквідації перехресного субсидіювання між видами діяльності та групами споживачів, сприяння ринковій інтеграції та безпеці постачання.

У разі застосування будь-якого способу державного регулювання цін порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення тарифів повинні забезпечити покриття економічно обґрунтованих витрат, залучення необхідних інвестицій, дотримання екологічних вимог, вимог якості та безпеки, обґрунтованої прибутковості. Такі порядки (методики) повинні сприяти використанню місцевих, відновлюваних та вторинних енергетичних ресурсів, а також сприятливих до навколишнього природного середовища технологій.

28. Згідно з частиною першою статті 23 Закону №1540-VIII збитки, завдані суб`єкту господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, внаслідок прийняття Регулятором неправомірного рішення, дій чи бездіяльності Регулятора, підлягають відшкодуванню в порядку, передбаченому законом.

29. Правові, економічні та організаційні засади функціонування ринку електричної енергії, регулює відносини, пов`язані з виробництвом, передачею, розподілом, купівлею-продажем, постачанням електричної енергії для забезпечення надійного та безпечного постачання електричної енергії споживачам з урахуванням інтересів споживачів, розвитку ринкових відносин, мінімізації витрат на постачання електричної енергії та мінімізації негативного впливу на навколишнє природне середовище визначає Закон №2019-VIII.

30. Відповідно до частини другої статті 2 Закону №2019-VIII основні умови діяльності учасників ринку електричної енергії та взаємовідносин між ними визначаються нормативно-правовими актами, що регулюють впровадження цього Закону, зокрема: 1) правилами ринку, які, в тому числі, визначають правила функціонування балансуючого ринку та ринку допоміжних послуг; 2) правилами ринку «на добу наперед» та внутрішньодобового ринку; 3) кодексом системи передачі, кодексом систем розподілу; 4) кодексом комерційного обліку; 5) правилами роздрібного ринку; 6) іншими нормативно-правовими актами.

31. Ринок електричної енергії функціонує на конкурентних засадах, крім діяльності суб`єктів природних монополій, з обмеженнями, встановленими цим Законом (частина перша статті 3 Закону №2019-VIII).

32. Частиною першою статті 4 Закону №2019-VIII встановлено, що учасники ринку електричної енергії провадять свою діяльність на ринку електричної енергії на договірних засадах. Для забезпечення функціонування ринку електричної енергії укладаються зазначені у вказаній статті Закону види договорів.

33. Відповідно до частини першої статті 6 Закону № 2019-VIII державне регулювання ринку електричної енергії здійснює Регулятор у межах повноважень, визначених цим Законом та іншими актами законодавства.

34. До повноважень Регулятора на ринку електричної енергії належать, з-поміж іншого, затвердження методики (порядку) формування цін на універсальні послуги та методики розрахунку ціни (тарифу) на послуги постачальника універсальних послуг (пункт 6 частини третьої статті 6 Закону № 2019-VIII).

35. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ТОВ «Київські енергетичні послуги» на підставі ліцензії з постачання електричної енергії споживачам відповідно до постанови НКРЕКП від 14.06.2018 № 429 та відповідно до пункту 13 «Прикінцеві та перехідні положення» та статті 63 Закону № 2019-VIII здійснює постачання електричної енергії, як постачальник універсальних послуг.

36. У частині першій статті 1 Закону № 2019-VIII надано визначення основних понять, серед яких постачальник універсальної послуги - це визначений відповідно до цього Закону електропостачальник, який виконує зобов`язання щодо надання універсальної послуги (пункт 67), а універсальна послуга - це постачання електричної енергії побутовим та малим непобутовим споживачам, що гарантує їхні права бути забезпеченими електричною енергією визначеної якості на умовах, визначених відповідно до цього Закону, на всій території України (пункт 93).

37. За змістом частини першої статті 62 Закону № 2019-VIII з метою забезпечення загального економічного інтересу в електроенергетичній галузі України, необхідного для задоволення інтересів громадян, суспільства і держави, та забезпечення сталого довгострокового розвитку електроенергетичної галузі і конкурентоспроможності національної економіки України на учасників ринку відповідно до цієї статті можуть бути покладені спеціальні обов`язки для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку електричної енергії.

38. Згідно з частиною другою цієї статті до спеціальних обов`язків, що покладаються на учасників ринку електричної енергії відповідно до цього Закону для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку електричної енергії, належать, зокрема: 1) забезпечення збільшення частки виробництва електричної енергії з альтернативних джерел енергії; 2) виконання функцій постачальника універсальних послуг; 3) виконання функцій постачальника «останньої надії»; 4) надання послуг із забезпечення розвитку генеруючих потужностей; 5) підвищення ефективності комбінованого виробництва електричної та теплової енергії.

39. Умови виконання спеціальних обов`язків мають забезпечувати покриття економічно обґрунтованих витрат учасника ринку на виконання таких обов`язків (частина сьома статті 62 Закону № 2019-VIII).

40. За змістом частини першої статті 63 Закону №2019-VIII універсальні послуги надаються постачальником таких послуг виключно побутовим та малим непобутовим споживачам.

41. Відповідно до частини третьої статті 63 Закону №2019-VIII постачальник надає універсальні послуги за економічно обґрунтованими, прозорими та недискримінаційними цінами, що формуються ним відповідно до методики (порядку), затвердженої Регулятором, та включають, зокрема, ціну купівлі електричної енергії на ринку електричної енергії, ціну (тариф) на послуги постачальника універсальних послуг, ціни (тарифи) на послуги оператора системи передачі та оператора системи розподілу відповідно до укладених договорів про надання відповідних послуг.

Для забезпечення постачання електричної енергії споживачам постачальник універсальних послуг здійснює купівлю-продаж електричної енергії на ринку електричної енергії за вільними цінами. Методика (порядок) розрахунку ціни електричної енергії, що застосовується постачальником універсальних послуг при формуванні цін на універсальні послуги, затверджується Регулятором.

Ціна (тариф) на послуги постачальника універсальних послуг визначається за результатами проведення конкурсу з визначення постачальника універсальних послуг.

Постачальник універсальних послуг здійснює постачання електричної енергії у порядку, визначеному правилами роздрібного ринку, та на умовах договору постачання універсальних послуг. Договір про постачання універсальних послуг є публічним договором приєднання та розробляється постачальником універсальної послуги на підставі типового договору, форма якого затверджується Регулятором. Постачальник універсальних послуг розміщує договір постачання універсальних послуг на своєму офіційному веб-сайті.

42. Пунктом 13 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 2019-VIII установлено, що під час здійснення заходів з відокремлення оператора системи розподілу вертикально інтегрований суб`єкт господарювання повинен до 01 січня 2019 року вжити заходів для відокремлення оператора системи розподілу від виробництва, передачі, постачання електричної енергії шляхом створення відповідних суб`єктів господарювання. З метою забезпечення надійного та безперервного постачання електричної енергії побутовим та малим непобутовим споживачам відокремлення оператора системи розподілу, кількість приєднаних споживачів до системи розподілу якого перевищує 100 тисяч, здійснюється з урахуванням вимог цього пункту, а саме: суб`єкт господарювання, створений у результаті здійснення заходів з відокремлення з метою забезпечення постачання електричної енергії споживачам, у строк не пізніше ніж 12 місяців з дня набрання чинності цим Законом зобов`язаний в установленому порядку отримати ліцензію на провадження господарської діяльності з постачання електричної енергії упродовж двох років (у редакції від 21 липня 2020 року - трьох років) з 01 січня 2019 року такий електропостачальник, який отримав ліцензію на провадження господарської діяльності з постачання електричної енергії, виконує функції постачальника універсальних послуг на закріпленій території, яка визначається як область, міста Київ та Севастополь, Автономна Республіка Крим, на якій до відокремлення провадив свою діяльність з передачі електричної енергії місцевими (локальними) електричними мережами та постачання електричної енергії за регульованим тарифом вертикально інтегрований суб`єкт господарювання.

43. З системного аналізу правових норм у цій справі вбачається, що постачальник універсальних послуг надає відповідні послуги за економічно обґрунтованими, прозорими та недискримінаційними цінами, що формуються ним відповідно до методики (порядку), затвердженої Регулятором. В свою чергу, вартість відповідних послуг має забезпечувати покриття економічно обґрунтованих витрат на їх надання.

44. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 05.10.2018 Комісією прийнято Постанови №1176 та №1177 про затвердження Методики розрахунку тарифу на послуги постачальника універсальних послуг і Порядку формування цін на універсальні послуги відповідно.

45. З початком дії ринку електричної енергії (відбулося 01.07.2019) набули чинності Правила ринку, затверджені постановою НКРЕКП від 14.03.2018 № 307 (у редакції постанови НКРЕКП від 24.06.2019 № 1168), які визначають порядок реєстрації учасників ринку, порядок та вимоги до забезпечення виконання зобов`язань за договорами про врегулювання небалансів електричної енергії, правила балансування, правила функціонування ринку допоміжних послуг, порядок проведення розрахунків на балансуючому ринку та ринку допоміжних послуг, порядок виставлення рахунків, порядок внесення змін до цих Правил, положення щодо функціонування ринку при виникненні надзвичайної ситуації в ОЕС України.

46. Постановою НКРЕКП від 28.02.2020 № 516 «Про затвердження Змін до Правил ринку» до Правил ринку внесено зміни, внаслідок чого запроваджено новий підхід до формування платежів за небаланси та балансуючу енергію, а також значно розширено діапазон відхилення ціни Балансуючого ринку від ціни на Ринку на добу наперед, що значно підвищило витрати постачальників на врегулювання небалансів.

47. Суди попередніх інстанцій вважали, що питання щодо покриття економічно обґрунтованих витрат постачальників універсальних послуг залишилося невирішеним та призвело до додаткових витрат позивача, як постачальника універсальної послуги, що є порушенням пункту 15 частини другої статті 3 Закону №2019-VIII.

48. Судами також встановлено, що на засіданні НКРЕКП у формі відкритого слухання 09.09.2020 розроблено та схвалено проект постанови «Про внесення змін до Порядку формування цін на універсальні послуги», якою передбачено врахування при визначенні ціни купівлі електричної енергії на ринку електричної енергії додаткових витрат на оплату небалансів, що виникають у постачальників універсальних послуг при купівлі електричної енергії для потреб малих непобутових споживачів. Зазначений проект постанови 09.09.2020 оприлюднено на офіційній сторінці НКРЕКП у мережі Інтернет за адресою: www.nerc.gov.ua з метою одержання зауважень і пропозицій.

49. Отже, зміни, які передбачалися проектом названої постанови НКРЕКП передбачали врахування при визначені ціни купівлі електричної енергії на ринку електричної енергії додаткових витрат на оплату небалансів, що виникають у постачальників універсальних послуг при купівлі електричної енергії для потреб малих непобутових споживачів.

50. Відповідно, зазначені обставини підтверджують той факт, що постачальники універсальних послуг несли збитки від оплати небалансів, пов`язаних із постачанням електричної енергії споживачам.

51. На тлі цього висновується, що неврегулювання НКРЕКП упродовж тривалого часу питання щодо врахування у ціні на універсальні послуги складової для компенсації витрат постачальників універсальних послуг у зв`язку з небалансами електричної енергії, що виникають при постачанні електричної енергії малим непобутовим споживачам, шляхом унесення відповідних змін до нормативних актів Комісії власне і є підтвердженням бездіяльності відповідача, що фактично визнає й сам відповідач. Як наслідок, незапровадження нового підходу до формування платежів за небаланси та балансуючу енергію значно підвищило витрати постачальників на врегулювання небалансів.

52. У світлі описаних обставин Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про обґрунтованість позовних вимог ТОВ «Київські енергетичні послуги» у частині визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо неприйняття відповідних змін до Постанов № 1176 та №1177 і, відповідно, наявність підстав для їх задоволення.

53. За такого ж правового підходу Верховний Суд дійшов аналогічного висновку, який викладений у постановах від 22.12.2021 у справі № 640/18697/20 та від 27.07.2023 у справі №640/18341/20.

54. У касаційній скарзі відповідач стверджує, що на засіданні НКРЕКП, що проходило у формі відкритого слухання, прийнято постанову від 09.12.2020 № 2387 «Про внесення змін до Порядку формування цін на універсальні послуги», якою передбачено врахування додаткових витрат на оплату небалансів, що виникають у постачальників універсальних послуг при купівлі електричної енергії для потреб малих непобутових споживачів.

55. Також постановою Кабінету Міністрів України від 05.08.2020 № 694 прийнято зміни до Положення про покладення спеціальних обов`язків на учасників ринку електричної енергії для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку електричної енергії, відповідно до яких запроваджено перехідну модель покладення спеціальних обов`язків (далі - ПСО) на учасників ринку електричної енергії для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку електричної енергії.

56. У відзиві на касаційну скаргу позивач стверджує про те, що на момент подачі позову, Регулятор не здійснював жодних дій (проявив бездіяльність) щодо вирішення питання відшкодування додаткових витрат (збитків), що виникли від постачання електричної енергії споживачам універсальних послуг з 28.02.2020 і лише постановою НКРЕКП від 09.12.2020 №2387 були внесені зміни до Постанови № 1177, якими до формули розрахунку ціни було включено коефіцієнти, які мали забезпечити покриття додаткових витрат, пов`язаних з небалансами.

57. Колегія суддів відхиляє доводи скаржника про те, що суди попередніх інстанцій не врахували та не дослідили той факт, що постановою НКРЕКП від 09.12.2020 № 2387 було внесено зміни до Постанови № 1176, якими враховано додаткові витрати на оплату небалансів, оскільки цією постановою урегульовано питання небалансів на 2021 рік, тоді як спірні правовідносини виникли у період березня - червня 2020 року і полягають якраз у тому, що станом на час подання позовної заяви та до прийняття відповідачем названої Постанови №2387, затверджені НКРЕКП 05 жовтня 2018 року Порядок формування цін на універсальні послуги та Методика розрахунку тарифу на послуги постачальника універсальних послуг не передбачали механізмів компенсації витрат постачальників універсальних послуг у зв`язку з небалансами електричної енергії, що виникають при постачанні електричної енергії малим непобутовим споживачам.

58. Відповідаючи на аргументи касаційної скарги про те, що вирішення питання щодо визнання протиправною бездіяльності, яка полягає у неприйнятті відповідних змін до нормативно-правових актів, виходить за межі повноважень судів, визначених статтею 242 КАС України, і є грубим втручанням у дискреційні повноваження Регулятора, колегія суддів зазначає наступне.

59. Під поняттям «дискреційних повноважень суб`єкта владних повноважень» слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

60. Дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

61. Отже, під дискреційним повноваженням розуміється таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.

62. Вказані критерії неодноразово застосовані Верховним Судом у низці своїх рішень при наданні оцінки означеному поняттю і колегія суддів не вбачає підстав для їхнього незастосування у розглядуваній ситуації.

63. У цьому зв`язку колегія суддів звертає увагу, що чинне законодавство чітко визначає, що умови виконання спеціальних обов`язків мають забезпечувати покриття економічно обґрунтованих витрат учасника ринку на виконання таких обов`язків; постачальник надає універсальні послуги за економічно обґрунтованими, прозорими та недискримінаційними цінами, що формуються ним відповідно до методики (порядку), затвердженої Регулятором; у разі застосування будь-якого способу державного регулювання цін порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення тарифів повинні забезпечити покриття економічно обґрунтованих витрат.

64. Отже, НКРЕКП має здійснювати формування цін і тарифів таким чином, щоб вони забезпечували, зокрема покриття економічно обґрунтованих витрат постачальника.

65. За таких умов, у даному випадку Регулятор має лише один законний спосіб дії (правильний варіант поведінки) у вигляді забезпечення покриття економічно обґрунтованих витрат.

66. Однак, у ході судового розгляду справи підтверджено тривалу бездіяльність НКРЕКП щодо невнесення змін до нормативних актів з метою урахування у ціні на універсальні послуги витрат постачальників універсальних послуг на оплату небалансів електричної енергії, що привезло до завдання збитків позивачу.

67. У цій справі ТОВ "Київські енергетичні послуги" не зверталося до суду з вимогою про зобов`язання прийняти відповідача відповідний нормативно-правовий акт, а тому суди першої та апеляційної інстанцій, визнаючи протиправною бездіяльність НКРЕНКП, не вийшли за межі повноважень та не втрутився у дискреційні функції державного органу щодо прийняття відповідного нормативно-правового акту. Натомість, оскаржуваними судовими актами лише констатовано факт бездіяльності суб`єкта владних повноважень.

68. При цьому колегія суддів уважає правильним обраний судами попередніх інстанцій спосіб захисту порушеного права позивача, а саме шляхом стягнення збитків саме з НКРЕКП за рахунок її бюджетних асигнувань.

69. У справі, що розглядається, судами встановлено, що позивач купує електричну енергію на ринку двосторонніх договорів у т.ч. у ТОВ «Д.Трейдінг» згідно з договором від 26.06.2019 № 2-1-2019/338 копія якого наявна в матеріалах справи.

70. Відповідно до пунктів 4.6 та 5.6 вказаного договору купівля оформлюється відповідними актами купівлі-продажу, копії яких позивачем додано до позовної заяви, що відображають всі необхідні витрати, а саме, купівлю електричної енергії як товарну продукцію та купівлю-продаж небалансу електричної енергії з урахуванням додаткових витрат на врегулювання небалансів пов`язаних з різницею цін Ринку на добу наперед та цінами Балансуючого ринку.

71. Також на виконання означеного договору позивач приєднався до договору врегулювання небалансів з ТОВ «Д.Трейдінг» та входить в балансуючу групу з ТОВ «Д.Трейдінг». Учасники балансуючої групи несуть фінансову відповідальність за небаланс перед своєю СВБ у рамках своїх небалансів електричної енергії.

72. На підтвердження понесення шкоди (збитків) завданих відповідачем у розмірі 2900110,00 грн позивачем надано суду копії актів купівлі - продажу електричної енергії, актів купівлі - продажу небалансів, зведених даних з елекронної системи «Market management system», звітів про обсяги постачання постачальником універсальної послуги (форма 6-НКРЕКП), звітів про обсяги купівлі та продажу електричної енергії (форма 4-НКРЕКП), розрахунків вартості небалансів (профіцит), розрахунків вартості небалансів (дефіцит).

73. Отже, факт понесення позивачем збитків у розмірі 2900110,00 грн за період діяльності із постачання універсальних послуг з 28.02.2020 до часу подання позовної заяви, у зв`язку з покриттям небалансів електричної енергії, які виникли у зв`язку з внесенням постановою Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 28.02.2020 № 516 «Про затвердження Змін до Правил ринку» змін до Правил ринку, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 14.03.2018 №307 підтверджується наявними в матеріалах справи документами.

74. Відповідно до частини другої статті 1 Закону № 1540-VIII Регулятор є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, що є державною власністю, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням.

75. Згідно з частиною четвертою статті 5 Закону №1540-VIII Регулятор має достатньо людських та фінансових ресурсів для виконання своїх завдань відповідно до цього Закону та інших законів. Регулятор самостійно розподіляє кошти, виділені Регулятору на відповідний рік, та розпоряджається ними.

76. Фінансування Регулятора, його центрального апарату і територіальних органів здійснюється за рахунок надходження до спеціального фонду Державного бюджету України внесків на регулювання, які сплачуються суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, відповідно до статті 13 цього Закону. Внески на регулювання зараховуються до доходів спеціального фонду Державного бюджету України, не підлягають вилученню та використовуються за цільовим призначенням на фінансування діяльності Регулятора, його центрального апарату і територіальних органів (частина перша статті 10 Закону № 1540-VIII).

77. У свою чергу, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 19 червня 2018 року у справі №910/23967/16 (провадження №12-110гс18) в частині формулювання резолютивної частини судових рішень про задоволення позову в спорах де відповідачем є держава, яка бере участь у справі через відповідний орган (органи) державної влади, щодо необхідності зазначення таких відомостей, як орган, через який грошові кошти мають перераховуватись, або номера чи виду рахунку, з якого має бути здійснено стягнення/списання, у пункті 6.21 зазначила про те, що такі відомості не впливають ні на підстави, ні на обов`язковість відновлення права позивача в разі встановлення судом його порушення, та за своєю суттю є регламентацією способу та порядку виконання судового рішення, що має відображатися у відповідних нормативних актах, а не резолютивній частині рішення.

78. Наведене дає підстави колегії суддів погодитися з позицією судів першої та апеляційної інстанцій про те, що завдана позивачу майнова шкода підлягає стягненню безпосередньо з НКРЕКП, а не через ДКС України.

79. Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 22.12.2021 у справі №640/18697/20 та від 27.07.2023 у справі №640/18341/20.

80. Колегія суддів відхиляє посилання скаржника на те, що суди попередніх інстанцій при прийнятті оскаржуваних рішень помилково посилались на постанови Верховного Суду від 22.12.2021 у справі № 640/18697/20, від 27.07.2023 у справі №640/18341/20 нібито як на нерелевантні, оскільки предметом спору у вказаних справах (як і у справі, що розглядається) було визнання протиправною бездіяльності НКРЕКП щодо неприйняття відповідних змін до постанов НКРЕКП №1176, №1177 та зобов`язання стягнути кошти у рахунок відшкодування шкоди (збитків), завданих НКРЕКП. Тобто, постанови Верховного Суду від 22.12.2021 у справі №640/18697/20, від 27.07.2023 у справі №640/18341/20 ухвалені у подібних спорах і є застосовними до справи, що розглядається.

81. Відтак, доводи касаційної скарги відповідача не знайшли свого підтвердження та не дають підстав вважати, що судами першої і апеляційної інстанцій було порушено норми матеріального або процесуального права при прийнятті оскаржених судових рішень.

82. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

83. З огляду на викладене, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції і постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 28.06.2024 і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.10.2024 у справі №640/17904/20 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя Н.В. Коваленко

Суддя С.Г. Стеценко