Справа № 120/10585/21-а
Суддя: Мацедонська В.Е.
Дата ухвалення: 2025-01-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 січня 2025 року

м. Київ

справа № 120/10585/21-а

адміністративне провадження № К/990/21748/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого-судді - Мацедонської В. Е.,

суддів: Уханенка С. А., Білак М. В.,

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за позовом Вінницької обласної державної адміністрації до Вінницької обласної ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, - Управління розвитку територій та інфраструктури Вінницької обласної державної адміністрації, про визнання протиправним та скасування рішення, встановлення компетенції у сфері управління, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Вінницької обласної ради на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 13 січня 2022 року (головуючий суддя Дончик В. В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2022 року (головуючий суддя Гонтарук В. М., судді: Біла Л. М., Матохнюк Д. Б.),

І. Суть спору

У вересні 2021 року Вінницька обласна державна адміністрація (далі - позивач, Вінницька ОДА) звернулася до суду з позовом до Вінницької обласної ради (далі - відповідач, Вінницька облрада), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, - Управління розвитку територій та інфраструктури Вінницької обласної державної адміністрації, у якому просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення чергової 11 сесії Вінницької облради 8 скликання від 30 липня 2021 року № 176 «Про Програму «Питна вода» Вінницької області на 2021-2025 роки»;

- встановити компетенцію суб`єкта владних повноважень - Вінницької ОДА щодо розроблення і реалізації місцевих програм у сфері питної води, питного водопостачання та водовідведення.

На обґрунтування позовних вимог Вінницька ОДА вказує на протиправні дії відповідача при погодженні та затвердженні проєкту рішення «Про Програму «Питна вода» Вінницької області на 2021-2025 роки», розробленої Вінницькою ОДА в особі Управління розвитку територій та інфраструктури Вінницької обласної державної адміністрації. Позивач уважає, що відповідач втрутився в дискреційні повноваження Вінницької ОДА щодо права на розробку та реалізацію вказаної Програми.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи.

На виконання Порядку формування, фінансування і моніторингу виконання регіональних (комплексних) програм, затвердженого рішенням 4 сесії Вінницької облради 8 скликання від 29 січня 2021 року № 38, Стратегії збалансованого регіонального розвитку Вінницької області на період до 2027 року, затвердженої рішенням 42 сесії Вінницької облради 7 скликання від 21 лютого 2020 року № 921, Управлінням розвитку територій та інфраструктури Вінницької ОДА розроблено Програму «Питна вода» Вінницької області на 2021-2025 роки».

11 червня 2021 року Департаментом міжнародного співробітництва та регіонального розвитку Вінницької ОДА надано експертний висновок, відповідно до якого проєкт Програми «Питна вода» Вінницької області на 2021-2025 роки» розроблено відповідно до критеріїв, визначених Порядком формування, фінансування і моніторингу виконання регіональних (комплексних) програм, затвердженим рішенням 4 сесії Вінницької облради 8 скликання від 29 січня 2021 року № 38. Департамент зазначив, що цей проєкт Програми може бути внесений на розгляд сесії Вінницької облради після отримання позитивного висновку від Департаменту фінансів облдержадміністрації.

Цього ж дня, Департамент фінансів обласної державної адміністрації розглянув проєкт Програми і додатки до нього та зазначив, що він відповідає вимогам Порядку формування, фінансування і моніторингу виконання регіональних (комплексних) програм, затвердженого рішенням 4 сесії Вінницької облради 8 скликання від 29 січня 2021 року № 38. При цьому, Департамент фінансів обласної державної адміністрації зауважив, що загальний обсяг фінансових ресурсів, необхідних для реалізації Програми на 2021-2025 роки становить 40 080,00 тис. грн, у тому числі, кошти обласного бюджету - 31 600,00 тис. грн, кошти місцевих бюджетів - 8 480,00 тис. грн.

15 червня 2021 року до відповідача надійшов лист Вінницької ОДА від 14 червня 2021 року № 01.01-53/4241 разом з проєктом рішення Вінницької облради «Про Програму «Питна вода» Вінницької області на 2021-2025 роки» та самою Програмою. У цьому листі позивач просив внести на розгляд сесії Вінницької облради питання «Про Програму «Питна вода» Вінницької області на 2021-2025 роки».

На виконання розпорядження голови Вінницької облради від 05 травня 2021 року № 140 «Про створення робочої групи з напрацювання пропозицій до проєкту обласної Програми «Питна вода на 2021-2025 роки», 08 липня 2021 року робочою групою запропоновано внести до Проєкту рішення «Про Програму «Питна вода» Вінницької області на 2021-2025 роки» правки.

19 липня 2021 року вказаний Проєкт було розглянуто Постійною комісією з питань будівництва, комунального майна, транспорту та розвитку інфраструктури Вінницької облради. За результатом розгляду Проєкту, врахувавши пропозиції робочої групи, Постійна комісія вирішила внести технічні правки до Програми, які були запропоновані Управлінням з питань майнових та орендних відносин, будівництва, інфраструктури, ЖКГ виконавчого апарату Вінницької облради та Управлінням юридичного забезпечення виконавчого апарату Вінницької облради. Також, Постійна комісія рекомендувала внести згаданий Проєкт до порядку денного чергової сесії Вінницької облради 8 скликання.

Листом Вінницької ОДА від 29 липня 2021 року № 01.01-53/5458 голову Вінницької облради повідомлено, що запропоновані Постійною комісією зміни дискредитують позивача та не відповідають нормам чинного законодавства. Вінницька ОДА уважає, що внесені зміни в запропонований Проєкт програми, зокрема до пунктів 5 та 8 Порядку розподілу і використання коштів обласного бюджету, що передбачаються на виконання заходів програми «Питна вода» Вінницької області на 2021-2025 роки» позбавляють позивача можливості виконати делеговані їй повноваження. Вінницька ОДА просила винести на розгляд чергової сесії Вінницької облради редакцію Програми, яка була запропонована позивачем, задля можливості прийняття об`єктивного рішення депутатським корпусом Вінницької облради.

Також, 30 липня 2021 року Вінницька ОДА повторно звернулася до Вінницької облради з листом № 01.01-53/5490, у якому, зокрема, повідомила, що відповідач втручається у делеговані повноваження позивача. Крім того, зауважила, що виконавчим апаратом Вінницької облради (Постійною комісією) без погодження Вінницької ОДА збільшено загальний обсяг фінансових ресурсів, необхідних для реалізації Програми, з 40 млн. грн до 345 млн. грн. Вінницька ОДА наполягала на виключенні з порядку денного 11 сесії Вінницької облради проєкту рішення «Про Програму «Питна вода» Вінницької області на 2021-2025 роки» та поверненні його на доопрацювання в установленому порядку.

Рішенням 11 сесії 8 скликання Вінницької облради від 30 липня 2021 року № 176 затверджено Програму «Питна вода» Вінницької області на 2021-2025 роки» у редакції, доопрацьованій Постійною комісією.

Указані обставини стали підставою для звернення позивача до суду з цим позовом.

ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 13 січня 2022 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2022 року, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення чергової 11 сесії Вінницької облради 8 скликання від 30 липня 2021 року № 176 «Про Програму «Питна вода» Вінницької області на 2021-2025 роки». Встановлено компетенцію суб`єкта владних повноважень -Вінницької ОДА щодо розроблення і реалізації місцевих програм у сфері питної води, питного водопостачання та водовідведення.

Задовольняючи позов у частині вимог про визнання протиправним та скасування рішення Вінницької облради, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що у разі внесення Постійною комісією змін до проєкту рішення «Про програму «Питна вода» Вінницької області на 2021-2025 роки», розробленого Вінницькою ОДА, і такі зміни безпосередньо вплинули на делеговані Вінницькій ОДА повноваження у цій сфері, в тому числі зумовили збільшення загального обсягу фінансових ресурсів для реалізації Програми, доопрацьований проєкт такого рішення має бути повторно погоджений з головою облдержадміністрації, завізованим заступником голови обласної державної адміністрації та керівником Управління розвитку територій та інфраструктури Вінницької обласної державної адміністрації. При цьому, доопрацьований проєкт рішення має пройти експертизу Департаменту міжнародного співробітництва та регіонального розвитку та Департаменту фінансів облдержадміністрації на предмет правильності визначення результативних показників, реальності та доцільності включених до неї зазначених змін.

Суди попередніх інстанцій уважають, що Проєкт рішення, який надано Вінницькою ОДА, пройшов процедуру візування (погодження) та містить необхідні експертні висновки. При цьому, згідно експертного висновку Департаменту фінансів обласної державної адміністрації загальний обсяг фінансових ресурсів, необхідних для реалізації Програми на 2021-2025 роки становить 40 080 тис. грн. У свою чергу, в доопрацьованому Постійною комісією проєкті Програми, серед іншого, змінено пункти 5 та 8 Порядку розподілу і використання коштів обласного бюджету (голову Вінницької облради наділено повноваженнями щодо утворення Комісії з відбору проектів, що будуть фінансуватись за рахунок коштів; уповноважено виконавчий апарат обласної Ради на безпосереднє одержання документів від заінтересованих учасників програми). Крім того, виконавчим апаратом обласної Ради, збільшено загальний обсяг фінансових ресурсів необхідних для реалізації Програми з 40 млн. грн до 345 млн. грн, в тому числі за рахунок коштів державного бюджету.

Суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що збільшення загального обсягу фінансових ресурсів необхідних для реалізації Програми, за наявності експертного висновку Департаменту фінансів обласної державної адміністрації про визначення необхідних фінансових ресурсів для реалізації програми, наявність якого є обов`язковою для її затвердження, зміна порядку реалізації Програми (повноваження по формуванню Комісії з відбору проектів), безумовно свідчить про порушення процедури розроблення та прийняття регіональної програми у сфері питної води, питного водопостачання та водовідведення, і такі порушення є наслідком втручання Вінницької облради у делеговану компетенцію Вінницької ОДА на участь у розробленні, реалізацію та здійсненні контролю за виконанням регіональної Програми. При цьому, суди не заперечують права участі Вінницької облради в формуванні Проєкту рішення регіональної програми шляхом внесення своїх пропозицій та змін до Проєкту рішення, розробленого Вінницькою ОДА, проте, такі зміни підлягали обов`язковій процедурі погодження (візування) та експертизи, тобто мала бути дотримана встановлена процедура характерна визначеним умовам та порядку для напрацювання проєкту рішення регіональної програми.

Суди дійшли висновку, що повноваження щодо розроблення, реалізації, участі у розробленні та здійсненні контролю за виконанням Програми «Питна вода» у Вінницькій області на 2021-2025 роки», у силу закону, належить Вінницькій ОДА, а оскільки проєкт Програми, затверджений рішенням чергової 11 сесії Вінницької облради 8 скликання від 30 липня 2021 року № 176, у редакції доопрацьованій Постійною комісією, не пройшов відповідної обов`язкової процедури погодження (візування) та експертизи, то таке рішення відповідача є протиправним та підлягає скасуванню.

Задовольняючи позов у частині вимог про встановлення компетенції суб`єкта владних повноважень - Вінницької ОДА щодо розроблення і реалізації місцевих програм у сфері питної води, питного водопостачання та водовідведення, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що пунктами 1, 2 частини першої статті 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що районні, обласні ради делегують відповідним місцевим державним адміністраціям, зокрема, повноваження щодо підготовки і внесення на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно районів і областей, цільових місцевих програм підготовки територіальної оборони та підготовки населення до участі в русі національного спротиву, цільових програм з інших питань, а в місцях компактного проживання національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку, проектів рішень, інших матеріалів з питань, передбачених цією статтею; забезпечення виконання рішень ради; підготовки пропозицій до програм соціально-економічного та культурного розвитку, розвитку молоді відповідно областей та загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального та культурного розвитку України.

Аналізуючи зазначену норму закону, суди уважають, що вона сформульована таким чином, що відповідна рада «делегує», а не «може делегувати» відповідні повноваження, що свідчить, що такі повноваження набуваються в силу закону, на реалізацію чого має бути прийняте рішення про делегування таких повноважень. Суди попередніх інстанцій зауважили, що такі повноваження, в межах предмету спору, надані Вінницькій ОДА спеціальним у цій сфері Законом, а саме статтею 12 Закону України «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення».

ІV. Провадження в суді касаційної інстанції

15 серпня 2022 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Вінницької обласної ради на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 13 січня 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2022 року.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23 серпня 2022 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Відповідно до Протоколу повторного автоматизованого розподіл судової справи між суддями від 25 листопада 2024 року (у зв`язку із звільненням судді ОСОБА_1 у відставку) визначено склад колегії суддів: Мацедонська В. Е. (головуючий суддя), Уханенко С. А., Губська О. А.

Відповідно до Протоколу повторного автоматизованого розподіл судової справи між суддями від 08 січня 2025 року (у зв`язку з обранням судді Губської О. А. до складу Великої Палати Верховного Суду) визначено склад колегії суддів: Мацедонська В. Е. (головуючий суддя), Уханенко С. А., Білак М. В.

V. Касаційне оскарження

У касаційній скарзі відповідач просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову.

На обґрунтування позиції скаржник посилається на неврахування судами попередніх інстанцій висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постановах від 04 грудня 2019 року у справі № 826/6233/17 та від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17, при вирішенні питання, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача щодо застосування статті 12 Закону України «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення», частини першої статті 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», пункту 10 статті 15 Регламенту Вінницької обласної ради 8 скликання, затвердженого рішенням 1 сесії Вінницької облради 8 скликання від 20 листопада 2020 року № 2 «Про Регламент Вінницької обласної ради 8 скликання» (далі - Регламент Вінницької облради) та рішення 23 сесії Вінницької облради 3 скликання від 12 жовтня 2001 року № 483 «Про управління об`єктами спільної власності територіальних громад області».

Вінницька облрада зазначає, що оскаржуваними судовими рішеннями фактично створено такий порядок затвердження програм соціально-економічного розвитку області, при якому внесення змін до відповідного проєкту рішення та його прийняття сесією облради неможливий без наявної згоди обласної державної адміністрації, що, в свою чергу, є порушенням норм статті 140 Конституції України (відповідно до якої місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України).

Крім того, скаржник зауважує, що у цій справі відсутній компетенційний спір, оскільки як повноваження Вінницької облради, так і повноваження Вінницької ОДА в сфері питної води чітко визначені Законами України «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації», а також Регламентом Вінницької облради та рішенням 23 сесії Вінницької облради 3 скликання від 12 жовтня 2001 року № 483 «Про управління об`єктами спільної власності територіальних громад області».

Відповідач уважає, що реалізація повноважень Вінницької ОДА з підготовки і внесення на розгляд обласної ради проєкту Програми «Питна вода» Вінницької області на 2021-2025 роки» була повністю вичерпана з моменту надходження цього проєкту до управління з загальних питань виконавчого апарату Вінницької облради та передачі його на погодження до Постійної комісії.

Водночас, Вінницька облрада зазначає про помилковість висновків судів попередніх інстанції про обов`язкове проведення повторної експертизи нової редакції проекту Програми (після внесення правок Постійною комісією), оскільки таке не передбачено жодним законом.

Також відповідач звертає увагу, що судами першої та апеляційної інстанцій, усупереч правової позиції Верховного Суду та приписів законодавства, не вирішено питання компетенції облдержадміністрації щодо реалізації Програми «Питна вода» Вінницької області на 2021-2025 роки» (відповідно до рішення чергової 11 сесії Вінницької облради 8 скликання від 30 липня 2021 року № 176) та не встановлено жодних обмежень на участь Вінницької ОДА в реалізації цієї програми. Поряд з цим, координатором виконання програми, розпорядником коштів обласного бюджету, призначених для виконання згаданої Програми, відповідальним виконавцем та учасником програми є Управління розвитку територій та інфраструктури облдержадміністрації.

Вінницька ОДА подала відзив на касаційну скаргу, в якому просить відмовити в її задоволенні, рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін. Уважає, що Постійна комісія має право внести зміни до проєкту рішення, однак такі зміни можуть стосуватися питань, які належать до повноважень облради і відносяться до компетенції цієї комісії. Водночас, на думку позивача, розроблення, реалізація місцевих програм у сфері питної води, питного водопостачання та водовідведення, участь у розробленні і реалізації державних та регіональних програм у цій сфері, здійснення контролю за виконанням установлених у цій сфері правил і норм належить до повноважень Вінницької ОДА, як то передбачено статтею 12 Закону України «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення». Вінницька ОДА вважає, що доопрацьований Постійною комісією проєкт Програми «Питна вода» Вінницької області на 2021-2025 роки» має пройти експертизу Департаменту міжнародного співробітництва та регіонального розвитку і Департаменту фінансів облдержадміністрації на предмет правильності визначення результативних показників, реальності та доцільності включених до неї змін.

Також, позивач зазначає про неподібність правовідносин у цій справі та у справах № 826/6233/17 і № 826/3115/17, у яких Великою Палатою Верховного Суду було висловлено правовий висновок щодо компетенційності спору та на які скаржник посилається у касаційній скарзі.

Третя особа відзив на касаційну скаргу не подавала, що не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

VІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

Поряд з цим, статтею 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

За змістом статті 140 Основного Закону України передбачено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Згідно зі статтею 4 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) установлено, що місцеве самоврядування здійснюється на принципах, зокрема: народовладдя, законності, правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами, а також судового захисту прав місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (стаття 2 Закону № 280/97-ВР).

Відповідно до статті 10 цього Закону обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

За приписами статті 43 Закону № 280/97-ВР передбачено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: заслуховування звітів постійних комісій, керівників органів, які рада утворює, обирає та призначає; затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно району, області, цільових програм з інших питань, заслуховування звітів про їх виконання; прийняття рішень щодо делегування місцевим державним адміністраціям окремих повноважень районних, обласних рад.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 44 згаданого Закону встановлено, що районні, обласні ради делегують відповідним місцевим державним адміністраціям такі повноваження: 1) підготовка і внесення на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, розвитку молоді відповідно районів і областей, цільових програм з інших питань, а в місцях компактного проживання національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку, проектів рішень, інших матеріалів з питань, передбачених цією статтею; забезпечення виконання рішень ради.

Крім того, положення статті 47 Закону № 280/97-ВР передбачають, що постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.

Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.

За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації. Висновки і рекомендації постійної комісії приймаються більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії, а в разі його відсутності - заступником голови або секретарем комісії. Протоколи засідань комісії підписуються головою і секретарем комісії. Висновки і рекомендації постійної комісії, протоколи її засідань є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Постійні комісії є підзвітними раді та відповідальними перед нею.

Перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначаються регламентом відповідної ради та Положенням про постійні комісії, що затверджується радою з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» щодо реалізації повноважень ради у здійсненні державної регуляторної політики постійними комісіями відповідної ради.

За приписами статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Частина перша статті 72 Закону № 280/97-ВР установлює, що місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань.

Поряд з цим, організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначає Закон України від 09 квітня 1999 року

№ 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (далі - Закон № 586-XIV у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), за частиною третьої статті 1 якого передбачено, що місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Місцеві державні адміністрації в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечують, серед іншого: виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку; звіт про виконання відповідних бюджетів та програм; взаємодію з органами місцевого самоврядування; реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень (стаття 2 Закону № 586-XIV).

Відповідно до статті 13 Закону № 586-XIV до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань: 1) забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; 2) соціально-економічного розвитку відповідних територій; 3) бюджету, фінансів та обліку; 4) управління майном, приватизації, сприяння розвитку підприємництва та здійснення державної регуляторної політики; 5) промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв`язку; 6) науки, освіти, культури, охорони здоров`я, фізкультури і спорту, сім`ї, жінок, молоді та дітей; 7) використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля; 8) зовнішньоекономічної діяльності; 9) оборонної роботи та мобілізаційної підготовки; 10) соціального захисту, зайнятості населення, праці та заробітної плати. Місцеві державні адміністрації вирішують й інші питання, віднесені законами до їх повноважень.

За частиною першою статті 14 цього Закону передбачено, що місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження місцевого самоврядування, делеговані їм відповідними радами.

Місцева державна адміністрація розробляє проекти програм соціально-економічного розвитку і подає їх на затвердження відповідній раді, забезпечує їх виконання, звітує перед відповідною радою про їх виконання (пункт 1 частини першої статті 17 Закону № 586-XIV).

Відносини місцевих державних адміністрацій з обласними та районними радами регулюються статтею 34 Закону № 586-XIV, за положеннями якої визначено, що місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм відповідними обласними, районними радами. Місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні відповідним радам у частині делегованих повноважень.

Водночас, стаття 35 Закону № 586-XIV передбачає, що місцеві державні адміністрації не мають права втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень.

Правові, економічні та організаційні засади функціонування системи питного водопостачання, спрямовані на гарантоване забезпечення населення якісною та безпечною для здоров`я людини питною водою визначає Закон України від 10 січня 2002 року № 2918-III «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення» (далі - Закон № 2918-III у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до статті 12 Закону № 2918-III до повноважень Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері питної води, питного водопостачання та водовідведення належать: (…) розроблення і реалізація місцевих програм у сфері питної води, питного водопостачання та водовідведення, участь у розробленні і реалізації державних та регіональних програм у цій сфері; здійснення контролю за виконанням установлених у цій сфері правил і норм.

Згідно зі статтею 13 Закону № 2918-III до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері питної води, питного водопостачання та водовідведення належать: (…) затвердження та реалізація місцевих програм у сфері питної води, питного водопостачання та водовідведення, участь у розробленні та реалізації відповідних державних і місцевих програм.

VІІ. Висновки Верховного Суду

У силу положень статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Ухвалою Верховного Суду від 23 серпня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі № 120/10585/21-а на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України, у зв`язку з неврахуванням судами попередніх інстанцій висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 04 грудня 2019 року у справі № 826/6233/17 та від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17, щодо змісту та підстав віднесення адміністративного спору, який виник між суб`єктами владних повноважень, до компетенційного спору з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

Водночас, Верховний Суд звертає увагу, що суду касаційної інстанції не заборонено вийти за межі доводів та вимог касаційної скарги, відповідної підстави касаційного оскарження, якщо таке необхідно з метою забезпечення сталості та єдності судової практики, задля виправлення допущених судами попередніх інстанцій помилок та (або) для виключення подальших протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.

Спірним питанням у цій справі та предметом касаційного перегляду є належність (неналежність) цього спору до компетенційного, а саме: у частині реалізації Вінницькою ОДА делегованих їй Вінницькою облрадою повноважень щодо підготовки, внесення на розгляд обласної ради проєкту Програми у сфері питної види, а також подальше виконання рішення Вінницької облради про затвердження такої Програми у співвідношенні до положень Законів

№ 280/97-ВР, № 586-XIV, № 2918-III та Регламенту Вінницької облради стосовно розподілу компетенцій між органами місцевого самоврядування (у тому числі Постійної комісії) та місцевих державних адміністрацій щодо внесення змін до первинної редакції проєкту Програми та погодження таких змін.

Водночас, підставою позову у цій справі є незгода суб`єкта владних повноважень (Вінницької ОДА) з рішенням іншого суб`єкта владних повноважень (Вінницької облради в особі Постійної комісії), зокрема, щодо процедури затвердження проєкту Програми, а також внесення змін до неї в частині визначення загальних обсягів фінансових ресурсів, необхідних для реалізації Програми.

Таким чином, колегія суддів вважає, що слід переглянути рішення судів першої та апеляційної інстанцій та надати належну оцінку їх висновкам як в частині задоволення позовних вимог про встановлення компетенції Вінницької ОДА щодо розроблення і реалізації місцевих програм у сфері питної води, питного водопостачання та водовідведення, так і в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення чергової 11 сесії Вінницької облради 8 скликання від 30 липня 2021 року № 176 «Про Програму «Питна вода» Вінницької області на 2021-2025 роки» (у редакції, після внесення Постійною комісією змін до попереднього проєкту Програми, розробленим Вінницькою ОДА).

Що стосується визначення характеру спірних правовідносин, а також віднесення спору, який розглядається, до компетенційного (чи належним чином реалізована компетенція відповідача (Вінницької облради, у тому числі Постійної комісії) та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача (Вінницької ОДА), колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до правових висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17, від 04 грудня 2019 року у справі № 826/6233/17 (на які посилається скаржник у касаційній скарзі), спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління - компетенційні спори, під якими слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі -делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

Крім того, у постанові від 10 липня 2018 року у справі № 825/1808/17 Верховний Суд дійшов висновку, що під компетенційним спором необхідно розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Їхня особливість: сторони у них - як позивач, так і відповідач - є суб`єктами владних повноважень. Завдання суду в таких спорах - встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.

Компетенційні спори виникають виключно в межах реалізації функцій публічно-правового характеру суб`єктами владних повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача. Сталою судовою практикою є визначення спірної компетенції між двома суб`єктами владних повноважень. Розмежування компетенції різних органів має ґрунтуватися зокрема на положенні щодо недопущення дублювання їхніх повноважень.

Крім того, у постанові від 16 серпня 2023 року у справі № 440/3862/18 Верховний Суд виснував, що «компетенційний» спір - це спір за позовом одного суб`єкта владних повноважень до іншого, в якому позивач захищає свої права шляхом доведення, що певні повноваження за законом належать йому (встановлення судом наявності компетенції), але протиправно привласнюються відповідачем, або шляхом доведення, що певні повноваження за законом належать відповідачу (встановлення судом відсутності компетенції), який не визнає цього та наполягає на тому, що такі повноваження покладені законом на позивача. Метою вирішення такого спору є гарантування принципу правової визначеності, унеможливлення дублювання однакових повноважень декількома суб`єктами владних повноважень або ухилення держави в особі створених нею органів від виконання певних функцій. Вирішуючи такий спір, адміністративний суд втілює в життя конституційну норму, згідно з якою «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» (частина друга статті 19 Основного Закону України).

Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, на виконання приписів Законів № 280/97-ВР, № 586-XIV, рішенням 23 сесії Вінницької облради 3 скликання від 12 жовтня 2001 року № 483 «Про управління об`єктами спільної власності територіальних громад області» делеговано повноваження в галузі житлово-комунального господарства, зокрема, в управлінні об`єктами водопостачання та водовідведення, - Вінницькій ОДА.

Відповідно до рішення від 12 жовтня 2001 року № 483, до компетенції Вінницької ОДА у сфері житлово-комунального господарства віднесено, серед іншого: підготовка пропозицій щодо комплексного розвитку житлово-комунального господарства області, вдосконалення роботи об`єктів спільної власності територіальних громад області, їх розташування, спеціалізацій розвитку.

З огляду на вказані вище норми Законів № 280/97-ВР, № 586-XIV, № 2918-III та рішення Вінницької облради від 12 жовтня 2001 року № 483, убачається, що до компетенції Вінницької ОДА належать:

- розроблення і реалізація місцевих програм у сфері питної води, питного водопостачання та водовідведення, участь у розробленні і реалізації державних та регіональних програм у цій сфері (як власні повноваження відповідно до статті 12 Закону № 2918-III);

- підготовка і внесення на розгляд Ради проєктів програм соціально- економічного та культурного розвитку, розвитку молоді відповідно районів і областей, цільових програм з інших питань, а в місцях компактного проживання національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку, проектів рішень, інших матеріалів з питань, передбачених цією статтею; забезпечення виконання рішень Ради; підготовка пропозицій до програм соціально-економічного та культурного розвитку, розвитку молоді відповідно областей та загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального та культурного розвитку України; підготовка пропозицій щодо комплексного розвитку житлово-комунального господарства області, вдосконалення роботи об`єктів спільної власності територіальних громад області, їх розташування, спеціалізацій розвитку (як делеговані повноваження на виконання приписів статті 44 Закону № 280/97-ВР та рішення № 483).

Тобто, законодавством чітко визначено компетенцію Вінницької ОДА під час здійснення нею своїх повноважень у сфері житлово-комунального господарства (питної води, питного водопостачання та водовідведення), і такі повноваження охоплюють підготовку і внесення на розгляд Ради проєктів місцевих програм.

Водночас, рішенням 1 сесії Вінницької облради 8 скликання від 20 листопада 2020 року № 2 затверджено Регламент Вінницької облради (зі змінами, внесеними згідно з рішенням 7 сесії обласної Ради 8 скликання від 19 березня 2021 року № 101), главою 4 якого визначено повноваження Постійної комісії.

Так, за статтею 30 Регламенту Вінницької облради передбачено, що Постійні комісії Ради є органами Ради і обираються нею на строк її повноважень. Постійні комісії діють відповідно до статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», цього Регламенту та на основі Положення про постійні комісії, що затверджуються Радою. Постійні комісії здійснюють свої повноваження шляхом прийняття висновків і рекомендацій, які приймаються більшістю голосів від загального складу постійної комісії (частина четверта статті 32 цього Регламенту).

Згідно з пунктом 5 статті 15 Регламенту Вінницької облради, проєкти рішень Ради, а також матеріали, пропозиції і зауваження до них, в обов`язковому порядку попередньо розглядаються відповідними постійними комісіями.

За приписами пунктів 10 - 14 статті 15 Регламенту Вінницької облради установлено, що постійна комісія, за дорученням голови Ради, його першого заступника, заступників на своєму засіданні розглядає проєкт рішення та пропозиції до нього у присутності ініціаторів розгляду цього питання.

Постійна комісія має право внести зміни до проєкту рішення, а також підготувати свій проєкт рішення.

Повернення проєкту рішення ініціатору на доопрацювання здійснюється через управління з загальних питань виконавчого апарату обласної Ради, з додержанням вимог нормативних актів щодо організації реєстрації та проходження документів, на підставі рішення постійної комісії з чітким визначенням пропозицій, зауважень та зазначенням терміну передачі його до комісії.

У разі необхідності, за дорученням голови Ради, його першого заступника, заступників, голів постійних комісій виконавчий апарат Ради проводить попередню експертизу поданих проєктів рішень, матеріалів, пропозицій і зауважень до них.

Після розгляду матеріалів на засіданні комісії проєкти рішень з питань, що вносяться на розгляд пленарного засідання сесії Ради, подаються до управління з загальних питань виконавчого апарату обласної Ради.

Після розгляду постійними комісіями проєкти рішень візуються головами відповідних постійних комісій обласної Ради.

Також, відповідно до Положення про постійні комісії Вінницької облради, затвердженого рішенням 1 сесії Вінницької облради 8 скликання від 20 листопада 2020 року № 7 (далі - Положення), Постійні комісії є органами обласної Ради, що обираються з числа її депутатів. У межах своїх повноважень, вивчають, попередньо розглядають та готують питання для внесення на пленарні засідання обласної Ради, здійснюють контроль за виконанням рішень сесій обласної Ради та власних рекомендацій і висновків.

Постійна комісія підзвітна обласній Раді та відповідальна перед нею (пункт 1.8 Положення).

Згідно з підпунктом 1 пункту 5.1, підпунктами 1, 3 пункту 5.2 Положення, Комісія з питань економіки, фінансів та бюджету (далі - комісія) вивчає та попередньо розглядає питання про виконання обласного бюджету за попередній рік, проєкти обласного бюджету та програм економічного та соціального розвитку на наступний рік, звіти про виконання обласних програм і бюджету, готує висновки з цих питань, виступає з доповідями та співдоповідями на сесіях.

Комісія з питань будівництва, комунального майна, транспорту та розвитку інфраструктури (далі - комісія) вивчає та попередньо розглядає питання щодо сфери будівництва, житлово-комунального господарства області, здійснення Радою правомочностей щодо володіння, користування і розпорядження об`єктами права спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області, що перебувають в управлінні обласної Ради, розвитку транспорту та іншої інфраструктури області, проводить аналіз ситуації в області, вивчення, попередній розгляд цих питань, готує висновки та/або рекомендації з питань, які належать до повноважень Ради та відносяться до компетенції цієї комісії.

Комісія за дорученням Ради, голови, першого заступника, заступників голови Ради або з власної ініціативи (в сфері будівництва, розвитку транспорту та іншої інфраструктури) погоджує програми соціально-економічного розвитку Вінницької області у сфері будівництва, архітектури, розвитку населених пунктів, транспорту та зв`язку, цільових програм з цих питань, заслуховує звіти про їх виконання.

Аналіз вищенаведених правових норм дає підстави для висновку, що Постійна комісія в обов`язковому порядку попередньо розглядає проєкти рішення, які вносяться на розгляд Вінницької облради, погоджує або готує висновки та рекомендації з питань, які належать до повноважень Ради та відносяться до компетенції цієї комісії.

При цьому, Постійна комісія має право внести зміни до проекту рішення, відправити на доопрацювання проєкт рішення його ініціатору або прийняти свій проєкт. Крім того, Постійна комісія підзвітна обласній Раді та відповідальна перед нею.

Отже, колегія суддів уважає, що нормами законодавства також чітко встановлені повноваження постійних комісій під час підготовки і внесення на розгляд Ради проєктів місцевих програм.

Таким чином, Верховний Суд дійшов висновку, що реалізація повноважень Вінницької ОДА з підготовки і внесення на розгляд Вінницької облради проєкту Програми «Питна вода» Вінницької області на 2021-2025 роки» була повністю вичерпана в момент надходження цього проєкту до відповідача, зокрема, на погодження Постійною комісією.

Водночас, з моменту надходження проєкту Програми на розгляд до Вінницької облради, компетенція щодо погодження його, внесення змін до нього та подальша передача цього проєкту на пленарне засідання обласної Ради належить Постійній комісії, при цьому, остання наділена повноваженнями як відправити відповідний проєкт Програми на доопрацювання до Вінницької ОДА, так і погодити його в цілому з внесенням свої змін (врахувати пропозиції робочої групи, внести правки, прийняти свій проєкт).

Ураховуючи викладене, колегія суддів вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій помилково розглянули цей спір, як компетенційний, оскільки компетенція обласної Ради (зокрема Постійної комісії) реалізована належним чином і при її реалізації компетенція позивача не порушена, оскільки кожен з суб`єктів владних повноважень діяв чітко і виключно в межах приписів Законів № 280/97-ВР, № 586-XIV, № 2918-III, а також Регламенту Вінницької облради та її рішень і розпорядження.

З огляду на викладене, Верховний Суд не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у частині задоволення позову про встановлення компетенції суб`єкта владних повноважень - Вінницької ОДА щодо розроблення і реалізації місцевих програм у сфері питної води, питного водопостачання та водовідведення.

Більш того, Верховний Суд уважає, що встановлення судами саме такої компетенції як «розроблення і реалізації місцевих програм у сфері питної води, питного водопостачання та водовідведення» ніяким чином не підтверджує факт обов`язкового направлення Вінницькою облрадою проєкта Програми, у який внесено зміни та прийнято відповідні висновки Постійною комісією, на повторне проходження візування (погодження) Вінницькою ОДА. Крім того, вказане і не підтверджує обов`язковість проведення повторної експертизи, з прийняттям Департаментами Вінницької ОДА нових експертних висновків.

Що стосується позовних вимог у частині визнання протиправним та скасування спірного рішення Вінницької облради від 30 липня 2021 року № 176 «Про Програму «Питна вода» Вінницької області на 2021-2025 роки», колегія суддів уважає за необхідне зазначити таке.

Як вбачається зі змісту позовних вимог, Вінницька ОДА, посилаючись на, нібито, порушення її делегованих повноважень, фактично не погоджується зі змістом нової редакції проєкту Програми «Питна вода» Вінницької області на 2021-2025 роки» (зі змінами, внесеними Постійною комісією), а саме: у частині збільшення загальний обсяг фінансових ресурсів, необхідних для реалізації цієї Програми, з 40 млн. грн до 345 млн. грн. Про це, Вінницька ОДА зазначала й у своїх листах, адресованих відповідачу, і наполягала на виключенні з порядку денного 11 сесії Вінницької облради проєкту рішення «Про Програму «Питна вода» Вінницької області на 2021-2025 роки».

Задовольняючи позовні вимоги у цій частині та скасовуючи спірне рішення Вінницької облради, суди попередніх інстанцій зазначили, що у разі внесення Постійною комісією до проєкту Програми «Питна вода» Вінницької області на 2021-2025 роки» (підготовлений позивачем) змін, у тому числі, збільшення загального обсягу фінансових ресурсів для реалізації Програми, доопрацьований проєкт має бути повторно погоджений з головою облдержадміністрації, завізованим заступником голови обласної державної адміністрації та керівником Управління розвитку територій та інфраструктури Вінницької обласної державної адміністрації. При цьому, суди наголосили, що згідно експертного висновку Департаменту фінансів обласної державної адміністрації загальний обсяг фінансових ресурсів, необхідних для реалізації такої Програми (у первинній редакції) становить 40080 тис. грн. Однак, після збільшення Постійною комісією загального обсягу фінансових ресурсів до 345 млн. грн та внесення змін в проєкт Програми, такий проєкт повинен пройти повторну експертизу та отримати експертний висновок Департамента фінансів обласної державної адміністрації. Підсумовуючи, суди попередніх інстанцій уважають, що проект Програми затверджений рішенням чергової 11 сесії 8 скликання Вінницької обласної Ради від 30 липня 2021 року № 176 (у редакції доопрацьованій Постійною комісією) не пройшов відповідної обов`язкової процедури погодження (візування) та експертизи, а тому рішення чергової 11 сесії 8 скликання Вінницької обласної Ради від 30 липня 2021 року № 176 є протиправним та підлягає скасуванню.

Верховний Суд не погоджується з такими висновками судів першої та апеляційної інстанцій та вважає за необхідне зазначити таке.

За змістом частини другої статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до частин першої та третьої статті 124 Основного Закону України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди; юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення; у передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

У Рішенні Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року № 6-зп Суд зазначив, що частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

Крім того, Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року

№ 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 5 КАС України.

При цьому, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

Неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб`єктивне право особи та її юридичний обов`язок. Відтак, судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах.

Також, У Рішенні від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 Конституційний Суд України розтлумачив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально-правовим засадам.

Отже, охоронюваний законом інтерес полягає у прагненні особи набути певних матеріальних або нематеріальних благ з метою задоволення певних потреб, якщо такі прагнення є абстрактними, тобто випливають із певного суб`єктивного права у конкретних правовідносинах. Тому порушення охоронюваного законом інтересу, яке дає підстави для звернення особи за судовим захистом, є створення об`єктивних перешкод на шляху до здобуття відповідного матеріального та/або нематеріального блага.

При цьому, позивач на власний розсуд визначає чи порушені його права, свободи чи інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас, задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об`єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин.

Суд наголошує, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003).

Поряд з цим, за змістом пункту 9 частини п`ятої статті 160 КАС України убачається, що у позовній заяві повинно бути обґрунтовано порушення оскаржуваним рішенням прав, свобод або інтересів позивача.

Отже, адміністративне судочинство спрямоване на справедливе вирішення судом спорів з метою захисту саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Обов`язковою умовою визнання протиправними рішень суб`єкта владних повноважень є доведеність позивачем порушених його прав та інтересів цим рішенням суб`єкта владних повноважень.

Крім того, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для відновлення порушеного права у зв`язку із прийняттям рішення суб`єктом владних повноважень особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.

При цьому, порушення вимог закону рішенням чи діями суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх судом протиправними, оскільки обов`язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушення його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями чи рішенням з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

Також, відповідно до висновку, що сформований у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі № 802/2474/17, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб твердження про порушення прав було обґрунтованим. Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту (постанова Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі №802/2474/17).

Водночас, відсутність у заявника прав чи обов`язків у зв`язку із вчиненням оскаржуваних дій не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

Аналогічна правова позиція неодноразово була викладена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 12 червня 2018 року у справі № 826/4406/16, від 23 грудня 2019 року у справі № 712/3842/17, від 27 лютого 2020 року у справі № 500/477/15-а та від 12 травня 2021 року у справі № 640/11938/20.

Крім того, у постанові від 18 лютого 2022 року у справі № 520/3601/19 Верховний Суд дійшов висновку про те, що охоронюваний законом інтерес, за захистом якого особа звертається до суду, судам варто оцінювати в межах судового розсуду (дискреції), визначеного процесуальним законом, зокрема, на предмет обґрунтованості наявності та доведеності такого інтересу. Такі повноваження щодо визначення «штучності заявленого особою охоронюваного законом інтересу» та відповідного реагування на них сприяють дотриманню судами принципів правової визначеності, процесуальної економії, ефективності, розумності (раціональності), а також принципу обов`язковості виконання судового рішення.

Наявність у особи права на звернення до суду має вирішуватися на етапі відкриття провадження у справі. При вирішенні цього питання суди мають враховувати поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, яке слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Такий правовий висновок викладений, зокрема в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 05 лютого 2019 року у справі № 9901/638/18 та від 27 лютого 2019 року у справі № 9901/798/18.

Поряд з цим, в ухвалі від 18 листопада 2022 року у справі № 990/152/22 Верховний Суд звернув увагу, що у разі, якщо оскаржуване рішення суб`єкта владних повноважень не створює для позивача жодних правових наслідків, то прийняття такого рішення не породжує для останнього права на судовий захист, тобто права на звернення із адміністративним позовом, адже для ефективного захисту порушених прав необхідно, щоб існував чіткий зв`язок між стверджуваним порушенням та способом захисту прав або інтересів; відсутність публічно-правового спору зумовлена також відсутністю безпосереднього причинно-наслідкового зв`язку між прийнятим суб`єктом владних повноважень рішенням і порушеними правами суб`єкта приватного права.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 березня 2019 року у справі № 9901/947/18, поміж іншим, зазначила, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Як убачається з матеріалів справи, Вінницька ОДА, посилаючись нібито на втручання в її делеговані повноваження, фактично оскаржує процедуру затвердження проєкту Програми, а також висновки Постійної комісії щодо збільшення загального обсягу фінансових ресурсів, необхідних для реалізації цієї Програми, а саме в частині суми цих ресурсів.

При цьому, Вінницька ОДА не зазначає, яким чином такі зміни вплинули на права облдержадміністрації, не надано доказів на підтвердження порушення охоронюваних законом інтересів позивача.

Також, Вінницька ОДА взагалі не аргументувала протиправність рішення Вінницької облради від 30 липня 2021 року № 176 у розумінні положень статтей 5, 19 КАС України, а посилалася виключно на неможливість без повторного погодження (візування) посадовими особами Вінницької ОДА затвердження та прийняття проєкту Програми у редакції, після внесення змін Постійною комісією.

Верховний Суд уважає, що у цій справі обраний позивачем спосіб захисту є неналежним та неефективним, оскільки не відповідає способам захисту, визначеним у статті 5 КАС України, а також вимогам щодо реальності, обґрунтованості, індивідуальної вираженості прав чи інтересів позивача порушених відповідачем.

Що стосується доводів позову про необхідність проходження проєктом Програми повторної експертизи після внесення змін, які, в свою чергу, були підтримані й судами попередніх інстанцій, Верховний Суд вважає їх безпідставними та помилковими, з огляду на таке.

Пунктом 1 розділу ІV «Порядок проходження експертизи, погодження та затвердження програм» Порядку формування, фінансування і моніторингу виконання регіональних (комплексних) програм, затвердженого рішенням 4 сесії Вінницької облради 8 скликання від 29 січня 2021 року № 38 (далі - Порядок № 38) передбачено, що підготовлений проєкт регіональної (комплексної) програми надається Департаменту міжнародного співробітництва та регіонального розвитку та Департаменту фінансів обласної державної адміністрації, які проводять його експертизу на предмет правильності визначення результативних показників, реальності та доцільності включених до неї заходів, тощо. До здійснення експертизи можуть залучатися фахівці інших структурних підрозділів обласної державної адміністрації, територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, науковці.

Кожен з органів, що приймає участь в проведенні експертизи, не пізніше ніж через 10 робочих днів, надає розробнику (відповідальному виконавцю) програми висновок довільної форми, в якому, за наявності, викладаються зауваження до проєкту програми. За наявності зауважень, розробник (відповідальний виконавець) програми доопрацьовує її та усуває усі недоліки, викладені у висновках.

Висновок повторної експертизи надається органами, що її проводили, не пізніше ніж через 5 робочих днів з дня надання доопрацьованого проєкту програми.

Після отримання позитивного висновку проєкт програми надається обласній Раді та розглядається на засіданнях відповідних галузей постійних комісій та постійної комісії з питань економіки, фінансів та бюджету обласної Ради. Постійні комісії обласної Ради надають висновок щодо погодження до розгляду на сесії обласної ради проєкту програми або її повторного доопрацювання.

Пункт 2 розділу ІV Порядку № 38 установлює, що погоджений на засіданні постійної комісії обласної ради проєкт програми розглядається на сесії обласної Ради.

Тобто, колегія суддів звертає увагу, що повторна експертиза можлива виключно на етапі розробки проєкту програми відповідальним виконавцем (у цій справі - під час розроблення проєкту Програми Вінницькою ОДА) та у випадку, якщо були залучені фахівці інших структурних підрозділів обласної державної адміністрації, територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, науковці, які за результатами участі в проведенні експертизи мають зауваження до цього проєкту програми.

Проведення повторної експертизи проєкту програми після надання його на розгляд та затвердження (погодження) до Вінницької облради (Постійної комісії) приписами Порядку № 38 не передбачено.

Більш того, колегія суддів звертає увагу, що як позивач, так і суди попередніх інстанцій застосували метод «підміни понять», зокрема, стверджуючи що Постійна комісія повинна була направити виправлений нею проєкт Програми на доопрацювання Вінницькою ОДА.

Водночас, колегія суддів зауважує, що відповідно до Протоколу засідання Постійної комісії № 19 від 19 липня 2021 року, остання врахувала пропозиції робочої групи, створеної відповідно до розпорядження голови обласної Ради № 140 від 05 травня 2021 року «Про створення робочої групи з напрацювання пропозицій до проєкту обласної програми «Питна вода на 2021-2025 роки» та внесла технічні правки, запропоновані управлінням з питань майнових та орендних відносин, будівництва, інфраструктури, ЖКГ виконавчого апарату обласної Ради та управлінням юридичного забезпечення виконавчого апарату обласної Ради відповідно до висновків. А також, Постійна комісія вирішила погодити доопрацьований проєкт рішення «Про програму «Питна вода» Вінницької області на 2021-2025 роки» та рекомендувала внести до порядку денного чергової сесії обласної Ради 8 скликання.

Тобто, під час засідання щодо розгляду проєкту Програми Постійна комісія не приймала рішення про повернення проєкту Програми ініціатору (у цьому випадку Вінницькій ОДА) на доопрацювання, як це передбачено статтею 15 Регламенту, а фактично затвердила цей проєкт в цілому і внесла відповідні зміни, врахувавши пропозиції робочої групи.

Таким чином, Верховний Суд уважає помилковими висновки судів першої та апеляційної інстанцій про задоволення позову в частині визнання протиправним та скасування рішення чергової 11 сесії Вінницької облради 8 скликання від 30 липня 2021 року № 176 «Про Програму «Питна вода» Вінницької області на 2021-2025 роки».

З огляду на зазначене, колегія суддів уважає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно визначили характер спору між Вінницькою ОДА та Вінницькою облрадою, як наслідок не врахували наслідки подання такого позову, який містить ознаки «штучного».

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.

За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Вінницької обласної ради задовольнити частково.

Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 13 січня 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2022 року скасувати.

Закрити провадження у справі № 120/10585/21-а за позовом Вінницької обласної державної адміністрації до Вінницької обласної ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, - Управління розвитку територій та інфраструктури Вінницької обласної державної адміністрації, про визнання протиправним та скасування рішення, встановлення компетенції у сфері управління.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя В. Е. Мацедонська

Судді С. А. Уханенко

М. В. Білак