Справа № 500/1984/21
Суддя: Жук А.В.
Дата ухвалення: 2025-01-10 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 січня 2025 року

м. Київ

справа № 500/1984/21

провадження №К/990/18332/22, К/990/17132/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Жука А.В.,

суддів: Смоковича М.І., Мацедонської В.Е.,

розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Тернопільської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито

за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора та Тернопільської обласної прокуратури на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2022 року (у складі колегії суддів: головуючого судді - Іщук Л.П., суддів: Обрізка І.М., Онишкевича Т.В.) у справі №500/1984/21,

ВСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду із позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач-1), Тернопільської обласної прокуратури (далі - відповідач-2), в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення Четвертої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) №166 від 19.01.2021 про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації (далі також - Рішення №166 від 19.01.21);

- визнати протиправним та скасувати наказ Тернопільської обласної прокуратури від 15.03.2021 №126к про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника керівника Теребовлянської місцевої прокуратури Тернопільської області та органів прокуратури з 16.03.2021,

- поновити ОСОБА_1 в Тернопільській обласній прокуратурі на посаді, рівнозначній посаді заступника керівника місцевої прокуратури з 17.03.2021,

- стягнути з Тернопільської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 17.03.2021 по дату ухвалення рішення судом, без урахування належних до сплати податків та інших обов`язкових платежів,

- стягнути з Тернопільської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 вихідну допомогу при звільненні у розмірі середнього заробітку у сумі 29 185,26 без урахування належних до сплати податків та інших обов`язкових платежів.

2. В обґрунтування позовних вимог, зокрема, зазначено, що оскаржуване рішення Четвертої кадрової комісії не відповідає вимогам законодавства, є немотивованим, необґрунтованим, незаконним, не відповідає матеріалам атестації, порушує його права та інтереси, а тому підлягає скасуванню.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 07.09.2021 в задоволенні позову відмовлено.

4. Суд першої інстанції виходив з того, що наведені у оскаржуваному рішенні Комісії обґрунтування є достатні та зрозумілі, рішення є об`єктивним та обґрунтованим, а результати атестації об`єктивно свідчать про наявність підстав для ухвалення саме такого рішення і воно є винесеним на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачений Законом. Зазначено, що суд не може давати оцінку та аналіз наданим відповідям, а також оцінювати рівень професійної компетентності кандидата, такі повноваження належать виключно Комісії. Щодо складу Комісії суд першої інстанції встановив, що вона є сформованою у встановленому порядку. Вихідна допомога у зв`язку зі звільненням, на переконання суду першої інстанції, не може бути стягнута в користь позивача, оскільки застосування положень статті 44 КЗпП України до прокурорів, що звільняються за статтею 51 Закону України «Про прокуратуру», не передбачено.

5. Ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 24.09.2021 відмовлено в задоволенні заяви позивача про винесення додаткового рішення щодо стягнення витрат на правову допомогу.

6. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02.03.2022 апеляційні скарги ОСОБА_1 задоволено частково, рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 07.09.2021 та ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 24.09.2021 иу справі № 500/1984/21 скасовано, та прийнято постанову, якою позов задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення Четвертої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 19.01.2021 №166 «Про неуспішне проходження прокурором атестації».

Визнано протиправним та скасовано наказ Тернопільської обласної прокуратури від 15.03.2021 року №126к.

Поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника керівника Теребовлянської місцевої прокуратури Тернопільської області з 17 березня 2021 року.

Стягнуто з Тернопільської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період із 17 березня 2021 року по 02 березня 2022 року в розмірі 360 743, 26 грн. В решті позову відмовлено.

Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Офісу Генерального прокурора на користь позивача судові витрати в розмірі 7 270 грн, з яких судового збору в розмірі 2 270 грн та витрат професійну правничу допомогу в розмірі 5 000 грн.

Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Тернопільської обласної прокуратури на користь позивача судові витрати в розмірі 7 270 грн, з яких судового збору в розмірі 2 270 грн та витрат професійну правничу допомогу в розмірі 5 000 грн.

7. Суд апеляційної інстанції дійшов висновків, що оскаржуване рішення Четвертої кадрової комісії містить лише узагальнюючі висновки без наведення обґрунтування обставин і конкретних мотивів, а також не містить посилання на докази, на підставі яких ці обставини встановлено; не містить оцінку доводів та аргументів ОСОБА_1 ; не містить посилання на норми права, якими керувалася Комісія; у оскаржуваному рішенні не викладені судження Комісії щодо професійної, особистої, соціальної компетентності прокурора ОСОБА_1 , його доброчесності та професійної етики, а отже, його здатності на належному рівні здійснювати покладені на нього законом обов`язки на займаній посаді.

8. На думку апеляційного суду, зважаючи на відсутність у Рішенні №166 від 19.01.21 належних мотивів його ухвалення, а також аргументів на підтвердження дискреційних висновків Комісії щодо невідповідності ОСОБА_1 вимогам професійної компетентності та доброчесності, оскаржуване рішення слід скасувати, а отже і наказ Тернопільської обласної прокуратури №126к від 15.03.21 про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора також підлягав скасуванню. Суд апеляційної інстанції також дійшов висновку про поновлення позивача на посаді, з якої його було звільнено. Поряд з цим, суд апеляційної інстанції вважав безпідставною вимогу про стягнення на користь позивача вихідної допомоги у зв`язку із звільненням.

9. Із врахуванням висновків про необхідність скасування рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції вважав, що слід скасувати також ухвалу про відмову у стягненні витрат на правову допомогу, та, проаналізувавши докази, наявні в матеріалах справи, дійшов висновку про необхідність стягнення на користь ОСОБА_1 10 000 грн судових витрат на професійну правничу допомогу (по 5 000 грн з кожного з відповідачів).

Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзиву (заперечень) на них

10. Не погодившись із постановою суду апеляційної інстанції, Офіс Генерального прокурора звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02.03.2022 і залишити в силі рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 07.09.2021 та ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 24.09.2021.

11. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, відповідач-1 посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України і вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування: пунктів 9, 11, 17 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ та положень Порядку №221 (пункт 8 розділу І, пункти 15, 16 розділу IV, положень пункту 12 Порядку №233 щодо дискреційних повноважень кадрових комісій; пункту 13 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ та підпункту 3 пункту 6 розділу І Порядку №221, в частині врахування результатів перших двох етапів тестування при наданні оцінки відповідності прокурора вимогам професійної компетентності під час співбесіди.

12. Щодо оскарження постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2022 року в частині витрат на професійну правничу допомогу, скаржник зазначає, що судом не враховано постанови Верховного Суду від 07.05.2020 у справі №320/3271/19, від 27.04.2021 у справі №640/419/20, від 05.11.2021 у справі №640/537/20, та від 07.10.2021 у справі №640/449/20, а саме, щодо документального підтвердження витрат на правову допомогу, а також урахування категорії складності справи та співмірності суми витрат на правничу допомогу.

13. Відповідач-1 зазначає про те, що спірне рішення Четвертої кадрової комісії містить мотиви його прийняття, а висновки зроблені комісією за результатами дослідження матеріалів атестації і наданих позивачем пояснень; у рішенні кадрової комісії чітко викладено обставини, виходячи із яких Комісія дійшла висновку про невідповідність позивача вимогам доброчесності, професійної етики та професійної компетентності.

14. Також, не погоджуючись із постановою суду апеляційної інстанції, Тернопільська обласна прокуратура звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02.03.2022 і залишити в силі рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 07.09.2021 та ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 24.09.2021.

15. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, відповідач-2 також посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України і вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування: пунктів 9, 11, 17 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ та положень Порядку №221 (пункт 8 розділу І, пункти 15, 16 розділу IV, положень пункту 12 Порядку №233; пункту 13 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ та підпункту 3 пункту 6 розділу І Порядку №221.

16. У відзиві на касаційні скарги позивач просить відмовити у задоволенні касаційних скарг відповідачів, а оскаржувану постанову - залишити без змін.

ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

17. Касаційна скарга Офісу Генерального прокурора до Верховного Суду надійшла 06.07.2022.

18. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06.07.2022 визначено склад колегії суддів: Жук А.В. - головуючий суддя, судді: Смокович М.І., Мацедонська В.Е.

19. Ухвалою Верховного Суду від 12.09.2022 відкрито касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02.03.2022 у справі №500/1984/21. Іншою ухвалою Верховного Суду від 12.09.2022 Офісу Генерального прокурора відмовлено у задоволенні клопотання про зупинення виконання постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02.03.2022 у справі №500/1984/21 в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу (провадження №К/990/17132/22).

20. Касаційна скарга Тернопільської обласної прокуратури до Верховного Суду надійшла 18.07.2022.

21. Протоколом передачі судової справи раніше визначеному складу суду від 18.07.2022 визначено склад колегії суддів: Жук А.В. - головуючий суддя, судді: Смокович М.І., Мацедонська В.Е.

22. Ухвалою Верховного Суду від 12.09.2022 відкрито касаційне провадження за скаргою Тернопільської обласної прокуратури на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02.03.2022 у справі №500/1984/21. Іншою ухвалою Верховного Суду від 12.09.2022 Тернопільській обласній прокуратурі відмовлено у задоволенні клопотання про зупинення виконання постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02.03.2022 у справі №500/1984/21 в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу (провадження №К/990/18332/22).

23. Ухвалою Верховного Суду від 08.01.2025 касаційні скарги об`єднано в одне касаційне провадження, а справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.

ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

24. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 працював в органах прокуратури Тернопільської області з лютого 2002 року, зокрема з 15.12.2015 по 15.03.2021 на посаді заступника керівника Теребовлянської місцевої прокуратури Тернопільської області, на яку призначений на підставі наказу прокурора Тернопільської області від 15.12.2015 №1205к.

25. Наказом №126к від 15.03.2021 ОСОБА_1 звільнено з посади заступника керівника Теребовлянської місцевої прокуратури Тернопільської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 16.03.2021. Підставою вказано рішення Четвертої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 19.01.2021 №166.

26. Згідно вказаного рішення, кадровою комісією було досліджено рішення Бучацького районного суду від 21.09.2016, яким було засуджено ОСОБА_2 до 4 років позбавлення волі з випробуванням з іспитовим строком три роки. Встановлено, що такий вирок не відповідав позиції прокурора Теребовлянської місцевої прокуратури. У довідці про результати судового розгляду кримінального провадження, яка була підготовлена процесуальним керівником та надана ОСОБА_1 , зазначені відомості згідно з вироком суду та взагалі не зазначено відомості відповідно до статті 409 КПК України щодо підстав скасування вироку та позиції апеляційного оскарження.

З`ясовано, що рішення про необхідність оскарження цього вироку в апеляційному порядку було погоджено заступником керівника Теребовлянської місцевої прокуратури ОСОБА_1 лише після того, як 13.10.2016 було розпочато кримінальне провадження №0000132 за зверненням ОСОБА_2 про вимагання у нього адвокатом Мартинюком В.І. для працівника прокуратури ОСОБА_1 неправомірної вигоди в сумі 2500 доларів США за вирішення питання щодо неподання прокуратурою апеляційної скарги на вирок Бучацького районного суду від 21.09.2016 стосовно ОСОБА_2 (апеляційна скарга подана 19.10.2016).

Згідно з матеріалами службової перевірки за цим фактом опитаний під час службового розслідування ОСОБА_1 пояснив, що одразу ж після проголошення вироку, яким ОСОБА_2 визнано винним у вчинені кримінального правопорушення, ним та процесуальним керівником прийнято рішення про необхідність його оскарження в апеляційному порядку.

Комісія встановила, що ОСОБА_1 не зміг пояснити причини, з яких апеляційна скарга була подана лише 19.10.2016, не вказував на наявність об`єктивних причин, які б могли перешкодити подати апеляційну скаргу раніше, у зв`язку із чим не зміг спростувати наявний сумнів щодо особистої зацікавленості в такому зволіканні із поданням апеляційної скарги та відповідності вимогам доброчесності і професійної придатності.

На підставі досліджених матеріалів атестації, у тому числі отриманих пояснень прокурора, кадрова комісія зазначила також про наявні обґрунтовані сумніви щодо відповідності ОСОБА_1 критерію доброчесності у частині невідповідності витрат і набутого майна під час його роботи в органах прокуратури ним та його близькими особами, їхнім офіційним доходам, враховуючи, що доходи ОСОБА_1 та його близьких осіб є нижчими, ніж ринкова вартість набутого майна, зокрема щодо побудови приватного будинку з допоміжними приміщеннями.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

27. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

28. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

29. Відповідно до частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

30. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставами для відкриття касаційних проваджень та правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів зазначає наступне.

31. Статтею 4 Закону України «Про прокуратуру» (далі і по тексту - Закон №1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

32. Згідно з пунктом 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

33. Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі і по тексту - Закон №113-ІХ), який набрав чинності з 25.09.2019, передбачено реформу системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону №1697-VII були внесені зміни.

34. У тексті Закону №1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами: «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».

35. Згідно з пунктом 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.

Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором.

За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.

36. Згідно з пунктом 7 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX прокурори та слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів і слідчих у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

37. Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (пункт 9 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX).

38. Згідно з пунктами 11, 12 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.

Предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора.

39. За змістом пункту 13 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX атестація прокурорів включає такі етапи: 1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди; 2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.

40. Пунктом 15 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX передбачено, що для проведення співбесіди кадрові комісії вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі інформацію про:

1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарній комісії прокурорів та їх результати;

2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг;

3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора;

4) зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.

Фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Для цього графік проведення співбесід із зазначенням прізвища, імені та по батькові прокурора, його посади, заздалегідь оприлюднюється на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора.

41. Згідно з пунктом 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію.

Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється.

42. Згідно з пунктом 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї із наступних підстав:

1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;

2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;

3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;

4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.

43. За змістом пунктів 2, 4 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 №221 (далі і по тексту - Порядок №221; у редакції, чинній на момент виникнення правовідносин) атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями.

Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.

44. Відповідно до пункту 5 розділу І Порядку №221 предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок); 2) професійної етики та доброчесності прокурора.

45. Відповідно до пункту 6 розділу І Порядку №221 атестація включає такі етапи:

1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;

2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;

3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.

46. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів не допускається. Якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора, комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора (пункт 7 розділу І Порядку №221).

47. Пунктом 8 розділу І Порядку №221 визначено, що за результатами атестації прокурора відповідна кадрова комісія ухвалює одне із таких рішень: 1) рішення про успішне проходження прокурором атестації; 2) рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Форми типових рішень визначені у додатку 1 до цього Порядку.

48. Відповідно до пункту 1 розділу IV Порядку №221 у разі набрання прокурором за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки кількості балів, яка дорівнює або є більшою, ніж прохідний бал, прокурор допускається до співбесіди.

49. Пунктом 2 розділу IV Порядку №221 визначено, що до початку співбесіди прокурор виконує практичне завдання з метою встановлення комісією його рівня володіння практичними уміннями та навичками.

50. Відповідно до пункту 9 розділу IV Порядку №221 для проведення співбесіди кадрова комісія вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі про:

1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та їх результати;

2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг;

3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора;

4) інформацію про зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.

51. Відповідно до пункту 10 розділу IV Порядку №221 фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, у тому числі на визначену кадровою комісією електронну пошту, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Кадровою комісією під час проведення співбесіди та ухвалення рішення без додаткового офіційного підтвердження можуть братися до уваги відомості, отримані від фізичних та юридичних осіб (у тому числі анонімно).

52. Згідно із положеннями пункту 11 розділу IV Порядку №221 дослідження вказаної інформації, відомостей щодо прокурора, який проходить співбесіду (далі - матеріали атестації), здійснюється членами кадрової комісії.

Перед проведенням співбесіди члени комісії можуть надіслати на електронну пошту прокурора, яка вказана у заяві про намір пройти атестацію, повідомлення із пропозицією надати письмові пояснення щодо питань, пов`язаних з матеріалами атестації. У цьому випадку протягом трьох днів з дня отримання повідомлення, але не пізніше ніж за день до дня проведення співбесіди, прокурор може подати комісії електронною поштою письмові пояснення (у разі необхідності - скановані копії документів).

53. Співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами комісії матеріалів атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання (пункт 12 розділу ІV Порядку №221).

54. Відповідно до пунктів 14, 15 розділу ІV Порядку №221 члени комісії мають право ставити запитання прокурору, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Після завершення обговорення з прокурором матеріалів атестації та виконаного ним практичного завдання члени комісії без присутності прокурора, з яким проводиться співбесіда, обговорюють її результати, висловлюють пропозиції щодо рішення комісії, а також проводять відкрите голосування щодо рішення комісії стосовно прокурора, який проходить атестацію. Результати голосування вказуються у протоколі засідання.

55. Відповідно до пункту 6 розділу V Порядку №221 рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації є підставою для видання наказу Генерального прокурора, керівника регіональної (обласної) прокуратури про звільнення відповідного прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Відповідний наказ Генерального прокурора, керівника регіональної (обласної) прокуратури може бути оскаржений прокурором у порядку, встановленому законодавством.

56. Пунктом 12 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурора від 17.10.2019 №233 (далі і по тексту - Порядок №233) визначено, що рішення комісії, крім зазначених в абзаці другому цього пункту, в тому числі процедурні, обговорюється її членами і ухвалюються шляхом відкритого голосування більшістю голосів присутніх на засіданні членів комісії. Член комісії вправі голосувати «за» чи «проти» рішення комісії. У разі рівного розподілу голосів, приймається рішення, за яке проголосував голова комісії.

Рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди ухвалюється шляхом відкритого голосування більшістю від загальної кількості членів комісії. Якщо рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди не набрало чотирьох голосів, комісією ухвалюється рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

Рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

57. Під час проведення співбесіди члени комісії можуть користуватися рекомендаціями з оцінки відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності (абзац третій пункту 18 Порядку №233).

58. Спір у цій справі виник у зв`язку із ухваленням Четвертою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) Рішення №166 від 19.01.2021 про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації, яке, у свою чергу, стало підставою для прийняття наказу про звільнення позивача з посади та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII.

59. Судами попередніх інстанцій установлено, що на виконання вимог Закону №113-IX та Порядку № 221, ОСОБА_1 подав заяву про допуск до проходження атестації. Також підтвердив своє бажання пройти атестацію, вказав на ознайомлення та погодження з усіма умовами та процедурами проведення атестації, зокрема і щодо того, що у разі неуспішного проходження будь-якого з етапів атестації його буде звільнено з посади.

60. Позивач успішно пройшов перші два етапи атестації та був допущений до наступного етапу - співбесіди.

61. За наслідками проведення співбесіди з позивачем кадрова комісія прийняла спірне рішення про неуспішне проходження атестації, яке мотивовано наявністю обґрунтованих сумнівів щодо його відповідності вимогам професійної етики, доброчесності та професійної компетентності.

62. Отже, спірні правовідносини, які склались у цій справі, зводяться до питання правомірності прийняття кадровою комісією рішення про неуспішне проходження позивачем атестації та прийняття на підставі цього наказу про звільнення.

63. В контексті доводів касаційних скарг, які стали підставами для відкриття касаційних проваджень, колегія суддів зазначає, що Верховний Суд неодноразово надавав оцінку та висловлював правову позицію щодо дискреційних повноважень кадрових комісій (в рамках атестації прокурорів) і меж судового контролю у справах про оскарження рішень останніх за наслідками третього етапу атестації (співбесіди). У постановах від 21.10.2021 у справі №640/154/20, від 02.11.2021 у справах №120/3794/20-а та №640/1598/20, від 04.11.2021 у справі №640/537/20, від 02.12.2021 у справі №640/25187/19, від 16.12.2021 у справі 640/26168/19, від 22.12.2021 у справі №640/1208/20 Верховний Суд висловився щодо обґрунтованості і вмотивованості рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації як необхідної умови його відповідності критеріям, визначеним статтею 2 КАС України, а також, що рішення цього органу (кадрової комісії) можуть піддаватися судовому контролю, що аж ніяк не заперечує й не протирічить дискреційним повноваженням цього органу під час атестування прокурорів й ухвалення за наслідками цієї процедури відповідних рішень.

64. У постановах від 29.06.2022 у справі №420/10211/20, від 11.08.2022 у справі №160/8111/20, від 07.07.2022 у справі №560/214/20, не заперечуючи наявність у кадрової комісії дискреційних повноважень надавати оцінку дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності та ухвалювати рішення за наслідками проходження прокурорами атестації, Верховний Суд зазначив, що така дискреція не може бути свавільною, а повинна ґрунтуватися на приписах закону.

65. За загальним правилом під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин. Тобто дискреційним є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною.

66. Належна мотивація рішення (як форма зовнішнього вираження дискреційних повноважень) дає можливість перевірити, як саме (за якими ознаками) відбувалася процедура атестації і чи була дотримана процедура його прийняття.

67. Обсяг і ступінь мотивації рішення залежить від конкретних обставин, які були предметом обговорення, але у будь-якому випадку має показувати, приміром, що доводи/пояснення прокурора взято до уваги і, що важливо, давати розуміння чому і чим керувалася Комісія, коли оцінювала прокурора під час проведення співбесіди, тобто встановити мотиви ухваленого рішення. Особливо-виняткової значимості обґрунтованість/вмотивованість рішення набуває тоді, коли йдеться про непроходження прокурором атестації, з огляду на наслідки, які це потягне.

68. Загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їх обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб`єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття.

69. З приводу зазначеного є сталою позиція Верховного Суду, що вмотивоване рішення демонструє особі, що вона була почута, дає стороні можливість апелювати проти нього. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися належний публічний та, зокрема, судовий контроль за адміністративними актами суб`єкта владних повноважень. І навпаки, ненаведення мотивів прийнятих рішень «суб`єктивізує» акт державного органу і не дає змоги суду встановити дійсні підстави та причини, з яких цей орган дійшов саме таких висновків, надати їм правову оцінку, та встановити законність, обґрунтованість, пропорційність рішення (постанови Верховного Суду від 18.09.2019 у справі №826/6528/18, від 10.04.2020 у справі №819/330/18, від 10.01.2020 у справі №2040/6763/18).

70. Отже, в аспекті порушених у касаційній скарзі питань та з огляду на існуючу правозастосовчу практику Верховного Суду у цій категорії спорів, колегія суддів відхиляє посилання відповідачів на дискреційність повноважень кадрових комісій та відсутності повноважень у суду здійснювати оцінку предмету атестації.

71. Скасовуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення Комісії містить лише узагальнюючі висновки без наведення обґрунтування обставин і конкретних мотивів, а також не містить посилання на докази, на підставі яких ці обставини встановлено; не містить оцінку доводів та аргументів ОСОБА_1 ; не містить посилання на норми права, якими керувалася Комісія; у оскаржуваному рішенні не викладені судження Комісії щодо професійної, особистої, соціальної компетентності прокурора ОСОБА_1 , його доброчесності та професійної етики, а отже, його здатності на належному рівні здійснювати покладені на нього законом обов`язки на займаній посаді.

72. Суд апеляційної інстанції зауважив, що Комісія мала у своєму розпорядженні документи та матеріали, що стосувалися позивача, зокрема, матеріали службового розслідування, письмові пояснення ОСОБА_1 , надані Комісії, а також те, що у ході співбесіди ОСОБА_1 надавав Комісії детальні пояснення щодо джерел походження коштів та майна членів його сім`ї з долученням на підтвердження своїх доводів відповідних документів.

73. На переконання суду апеляційної інстанції, висновки Комісії про невідповідність ОСОБА_1 вимогам доброчесності та професійної компетентності через наявні у Комісії обґрунтовані сумніви, зроблені поспішно, без урахування результатів попередніх етапів атестації та без врахування доказів, наданих ОСОБА_1 і без врахування наявних у Комісії документів. Суд апеляційної інстанції вважав, що суд першої інстанції, не дослідив та не надав жодної оцінки як обґрунтованості та вмотивованості рішення Комісії, так і доводам позивача, підтвердженим письмовими доказами, тому визнав необґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що результати атестації об`єктивно свідчать про наявність підстав для ухвалення саме такого рішення.

74. Колегія суддів Верховного Суду указані висновки суду апеляційної інстанції вважає помилковими та такими, що ухвалені із неправильним застосуванням норм матеріального права.

75. Відповідно до позиції Верховного Суду у цій категорії спорів, яка викладена, зокрема у постанові від 07.07.2022 у справі №560/214/20, рішення кадрової комісії, ухвалене за результатами атестації, зокрема її третього етапу, має містити обґрунтований висновок про те, за якими саме критеріями (компетентності, професійної етики або доброчесності) та на підставі яких доведених фактів, прокурор не відповідає займаній посаді та, відповідно, підлягає звільненню. Тобто рішення кадрової комісії про невідповідність прокурора, який проходить атестацію, критеріям компетентності, професійної етики або доброчесності, не просто містило мотиваційну частину, а щоб ця мотиваційна частина доповнювалася документами, які перевіряються, і які містять інформацію та посилання на порушення прокурором певних стандартів професійної етики та доброчесності.

76. Отже, рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути достатньою мірою (зрозумілою сторонньому спостерігачу) обґрунтованим, тобто у ньому, серед іншого, зазначаються не лише загальні причини чи/та обставини його прийняття, але й мотиви з посиланням на відповідні докази, які б створювали підстави для негативних висновків. Також таке рішення повинно відповідати критерія ясності, чіткості, доступності та зрозумілості.

77. Виходячи із суті процедури атестації, Верховний Суд у постанові від 12.05.2022 у справі №540/1053/21 дійшов висновку, що особливість цієї процедури, її нормативно-правове регулювання не дає підстав вважати, що кадрові комісії не мають обов`язку доводити, обґрунтовувати свої рішення. Скоріше навпаки, адже це стосується проходження публічної служби чинними прокурорами. Тут не йдеться про необхідність відтворювати перебіг обговорення чи позицію кожного із членів Кадрової комісії стосовно прокурора за наслідками співбесіди, як вважає відповідач, а про потребу належно обґрунтувати колегіальне рішення в обсязі, якого буде достатньо (у кожному конкретному випадку) для розуміння підстав і мотивів його ухвалення, адже на відміну від перших двох етапів, на цьому етапі (співбесіди) результат атестації визначає не кількість балів, а думка членів кадрової комісії, їхній обґрунтований сумнів у відповідності прокурора критеріям професійної компетентності, професійної етики і доброчесності.

78. Вказане дає підстави для висновку, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації може бути предметом оцінки судом адміністративної юрисдикції, зокрема, на відповідність його обґрунтованості та вмотивованості, тобто дотриманню пункту 12 Порядку №233 (аналогічні висновки викладені також у постанові Верховного Суду від 18.10.2022 у справі №640/1358/20.

79. Згідно з пунктом 10 частини першої статті 3 Закону №1697-VII діяльність прокуратури ґрунтується, зокрема, на засадах неухильного дотримання вимог професійної етики та поведінки.

80. Відповідно до частин третьої, четвертої статті 19 Закону №1697-VII прокурор зобов`язаний неухильно додержуватися присяги прокурора. За порушення присяги прокурор несе відповідальність, передбачену законом.

Прокурор зобов`язаний: 1) виявляти повагу до осіб під час здійснення своїх повноважень; 2) не розголошувати відомості, які становлять таємницю, що охороняється законом; 3) діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 4) додержуватися правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури.

81. Відповідно до статті 3 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, затвердженого всеукраїнською конференцією працівників прокуратури від 27.04.2017, правову основу регулювання відносин у сфері професійної етики поведінки прокурорів становлять Конституція України, Закони України «Про прокуратуру», «Про захист суспільної моралі», «Про запобігання корупції», «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» та інше законодавство, що стосується діяльності органів прокуратури, накази Генерального прокурора та цей Кодекс.

82. Також, Кодексом професійної етики та поведінки прокурорів передбачено, що прокурор повинен постійно дбати про свою компетентність, професійну честь і гідність (стаття 11); зобов`язаний не розголошувати і не використовувати в інший спосіб конфіденційну та іншу інформацію з обмеженим доступом, що стала йому відома у зв`язку з виконанням своїх службових повноважень та професійних обов`язків, крім випадків, встановлених законом (стаття 12); при виконанні службових обов`язків прокурор має дотримуватися загальноприйнятих етичних норм поведінки, бути взірцем доброчесності, вихованості і культури (стаття 16); прокурор має суворо дотримуватися обмежень, передбачених антикорупційним законодавством, не допускати будь-яких проявів, які можуть створити враження корупційних (стаття 19); прокурору слід уникати особистих зв`язків, фінансових і ділових взаємовідносин, що можуть вплинути на неупередженість і об`єктивність виконання професійних обов`язків, скомпрометувати звання прокурора, не допускати дій, висловлювань і поведінки, які можуть зашкодити його репутації та авторитету прокуратури, викликати негативний суспільний резонанс (стаття 21).

83. Відповідно до пунктів 1, 3 Керівних принципів, що стосуються державних обвинувачів, які прийнято восьмим Конгресом Організації об`єднаних націй з попередження злочинності та поводження з правопорушниками (Гавана, Куба, 27 серпня - 07 вересня 1990 року), особи, відібрані для здійснення судового переслідування, повинні мати високі моральні якості та здібності, а також відповідну підготовку та кваліфікацію. Особи, які здійснюють судове переслідування, будучи найважливішими представниками системи здійснення кримінального правосуддя, завжди зберігають честь та гідність своєї професії.

84. Відповідно до пункту 39 Бордоської декларації «Судді та прокурори в демократичному суспільстві» прокурорами мають бути особи з високими моральними якостями; через характер повноважень, на виконання яких вони свідомо погодились, прокурори є постійно відкриті для публічної критики; будучи головними суб`єктами здійснення правосуддя, вони мають повсякчасно підтримувати честь і гідність своєї професії.

85. У Європейських керівних принципах з етики і поведінки для прокурорів («Будапештські керівні принципи»), прийнятих на 6-й конференції Генеральних прокурорів Європи у Будапешті 31 травня 2005 року, відзначено, що прокурори відіграють ключову роль у системі кримінальної юстиції, і повинні твердо дотримуватися професійних стандартів та підтримувати честь і гідність своєї професії; відповідати найвищим стандартам чесності і спілкування, прокурори не повинні компрометувати своїми вчинками в приватному житті такі позитивні якості співробітників органів прокуратури, як чесність, справедливість і неупередженість.

86. Аналогічні положення викладені у Стандартах професійної відповідальності та викладення основних прав і обов`язків прокурорів, прийнятих Міжнародною асоціацією прокурорів 21.04.1999.

87. Критерій доброчесності є надзвичайно важливим з огляду на те, яку роль прокуратура відіграє у становленні правової держави, особливо з урахуванням зміни її статусу у результаті вищевказаних конституційних змін. Саме доброчесність є ключовою категорією у формуванні морально-етичного образу прокурорів, запорукою формування довіри народу до прокурорів та органів прокуратури в цілому.

88. Доброчесність - це необхідна морально-етична складова діяльності прокурорів, які віднесені до української системи правосуддя, яка, серед іншого, визначає межу і спосіб його поведінки, що базується на принципах чесності у способі власного життя та виконанні своїх професійних обов`язків.

89. Авторитет та довіра до органів прокуратури формуються залежно від персонального складу осіб, які обіймають посади прокурорів та формують корпус органів прокуратури.

90. Легітимна мета вимірювання доброчесності полягає в здобутті доказів умисного порушення норм прокурорської етики чи свідомого нехтування стандартами поведінки, які забезпечують суспільну довіру до органів прокуратури як складової органів правосуддя, а також допущення поведінки, що підриває авторитет правосуддя.

91. Чинне законодавство не містить визначення поняття «доброчесність», яке використовується у процедурі атестації прокурорів.

92. Водночас, відсутність у законі визначення цього терміну не звільняє суб`єктів правовідносин використовувати його в процесі правозастосування та під впливом як змісту (суті) зовнішніх поведінкових факторів, так і через їхнє зіставлення з якостями, чеснотами чи властивостями, під якими в моральному, етичному, соціально-правовому, світоглядному та іншому сенсах розуміється (сприймається) поняття доброчесність, пояснити і мотивувати за якими ознаками той чи інший прокурор не може бути віднесений до доброчесних.

93. Вказаний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 03.11.2022 у справі №600/1450/20-а.

94. Оцінка відповідності прокурора критеріям професійної етики здійснюється Кадровою комісією крізь призму вищеозначених етичних вимог, встановлених до професії прокурора, і стандартів, що стосуються його позаслужбової поведінки й іншої дозволеної діяльності (аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 31.05.2023 у справі №160/5323/21).

95. Під час розгляду цієї справи колегія суддів зауважує, що Верховний Суд у постанові від 22.09.2022 у справі №200/7541/20-а дійшов висновку, що відсутність факту притягнення позивача до кримінальної або дисциплінарної відповідальності не спростовує встановленого службовим розслідування існування в його діях проступку, який, за переконанням чи обґрунтованим сумнівом членів кадрової комісії, свідчить про порушення вимог професійної етики прокурора чи його невідповідність таким вимогам.

96. Належним до врахування у цій справі також є те, що атестація за законом не є дисциплінарним провадженням; це, попри певну схожість, сутнісно різні, відмінні процедури. На стадії атестації відповідна Комісія не встановлює і не кваліфікує наявності в діях прокурора ознак складу дисциплінарного проступку, що є обов`язковою складовою процедури атестації. На цій стадії відбувається оцінювання фактів (явищ) минулої поведінки прокурора в сенсі виявлення і визначення [нових] якостей (характеристик, ознак чи рис) прокурора, на підставі яких формується висновок про його здатність бути прокурором.

97. Урахування відомостей про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності є лише композиційним елементом характеристики особи прокурора. Ці відомості наче «повідомляють», чи може обіймати посаду прокурора особа, котра вчиняла дії, які за визначенням є неприйнятними і несумісними зі статусом прокурора.

98. Відтак можна стверджувати, що процедура атестації не є процедурою повторного притягнення прокурора до юридичної відповідальності за одне й те саме правопорушення.

99. Аналогічна правова позиція у викладена Верховним Судом у постанові від 04.08.2022 у справі №160/12019/20.

100. Також Верховний Суд зазначає, що оцінка професійної етики та доброчесності прокурора (пункт 12 «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ) - це суб`єктивне відображення інформації про прокурора, отриманої в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті КДКП, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади, через яку може виникнути обґрунтований сумнів щодо доброчесності першого.

101. Тому завданням кадрової комісії є не доведення того, що прокурор порушив закон, а визначення наявності обґрунтованих сумнівів щодо його відповідності вимогам професійної етики і доброчесності прокурора.

102. Вказані обґрунтовані сумніви можуть виникати у тих випадках, коли наявні підстави вважати, що дії (бездіяльність) прокурора свідчать про його невідповідність критеріям навіть за відсутності з приводу таких дій (бездіяльності офіційного рішення уповноважених посадових осіб чи органів державної влади (або у випадку прийняття рішення на користь прокурора, якщо є сумніви щодо об`єктивності такого рішення).

103. Визначення відповідності або невідповідності прокурора критеріям має відбуватися на основі сумарної оцінки всієї інформації, яка свідчить про порушення вимог професійної етики і доброчесності (за винятком грубих порушень, наявність яких само по собі є достатньою для твердження про невідповідність прокурора критеріям професійної етики чи доброчесності).

104. Подібні за змістом висновки викладені у постанові Верховного Суду від 18.10.2022 у справі №640/1358/20 та підтримані у постановах від 26.12.2024 у справі №600/2119/21-а, від 03.01.2025 у справі №640/524/20.

105. Повертаючись до матеріалів даної справи та обсягу встановлених судами попередніх інстанцій обставин, слідує, що доходячи висновків про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації, Четверта кадрова комісія з`ясувала обставини, які свідчили (на переконання членів Комісії) про невідповідність позивача вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

106. Так, щодо невідповідності прокурора вимогам професійної компетентності та професійної етики, оскаржуване у межах спірних правовідносин рішення кадрової комісії містить такі мотиви:

В ході співбесіди кадровою комісією було з`ясовано, що наказом керівника Теребовлянської місцевої прокуратури "Про розподіл обов`язків між працівниками Теребовлянської місцевої прокуратури" від 05.09.2016 №70 на заступника керівника Теребовлянської місцевої прокуратури ОСОБА_1 покладено обов`язки щодо забезпечення організації діяльності Теребовлянської місцевої прокуратури на території Бучацького району, зокрема здійснення організації нагляду за додержанням законів у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням слідчими, участі у судовому провадженні та оскаржені судових рішень щодо кримінальних правопорушень. У зв`язку з цим, кадровою комісією було досліджено рішення Бучацького районного суду від 21 вересня 2016 року, яким було засуджено ОСОБА_2 за ст.185, із ст.70 КК України до 4 років позбавлення волі з випробуванням з іспитовим строком три роки. Встановлено, що такий вирок не відповідав позиції прокурора Теребовлянської місцевої прокуратури. У довідці про результати судового розгляду кримінального провадження, яка була підготовлена процесуальним керівником та надана ОСОБА_1 , зазначені відомості згідно з вироком суду та взагалі не зазначено відомості відповідно до ст.409 КПК України щодо підстав скасування вироку та позиції апеляційного оскарження.

Проте з`ясовано, що рішення про необхідність оскарження цього вироку в апеляційному порядку було погоджено заступником керівника Теребовлянської місцевої прокуратури ОСОБА_1 лише після того, як 13.10.2016 було розпочато кримінальне провадження №0000132 за зверненням ОСОБА_2 про вимагання у нього адвокатом ОСОБА_3 для працівника прокуратури ОСОБА_1 неправомірної вигоди в сумі 2500 доларів США за вирішення питання щодо неподання прокуратурою апеляційної скарги на вирок Бучацького районного суду від 21.09.2016 стосовно ОСОБА_2 (Апеляційна скарга подана 19.10.2016).

Згідно з матеріалами службової перевірки за цим фактом опитаний під час службового розслідування ОСОБА_1 пояснив, що одразу ж після проголошення вироку, яким ОСОБА_2 визнано винним у вчинені кримінального правопорушення, ним та процесуальним керівником прийнято рішення про необхідність його оскарження в апеляційному порядку.

ОСОБА_1 не зміг пояснити причини, з яких апеляційна скарга була подана лише 19.10.2016, не вказував на наявність об`єктивних причин, які б могли перешкодити подати апеляційну скаргу раніше, у зв`язку із чим не зміг спростувати наявний сумнів щодо особистої зацікавленості в такому зволіканні із поданням апеляційної скарги та відповідності вимогам доброчесності і професійної придатності.

107. Щодо невідповідності прокурора вимогам доброчесності зазначено:

На підставі досліджених матеріалів атестації, у тому числі отриманих пояснень прокурора, у кадрової комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо відповідності ОСОБА_1 критерію доброчесності у частині невідповідності витрат і набутого майна під час його роботи в органах прокуратури ним та його близькими особами, їхнім офіційним доходам, враховуючи, що доходи ОСОБА_1 та його близьких осіб є нижчими, ніж ринкова вартість набутого майна, зокрема щодо побудови приватного будинку з допоміжними приміщеннями.

108. Беручи до уваги вказані вище висновки щодо критеріїв оцінки рішення кадрової комісії, як акта суб`єкта владних повноважень, враховуючи висновки судів першої та апеляційної інстанцій крізь призму встановлених у справі обставин та змісту спірного рішення Комісії, колегія суддів Верховного Суду вважає, що обсяг наведеного у рішенні обґрунтування є цілком достатнім та зрозумілим, а результати атестації об`єктивно свідчать про наявність підстав для ухвалення комісією рішення про неуспішне проходження позивачем атестації. А тому, таке рішення відповідає принципу об`єктивності та обґрунтованості, і вважати прийняте Четвертою кадровою комісією рішення немотивованим, необґрунтованим, незаконним, підстав не було.

109. Отже, висновки, зроблені судом першої інстанції за результатом розгляду цієї справи, є такими, що ухвалені у зв`язку із правильним застосуванням норм матеріального права та дотриманням норм процесуального права. Водночас, суд апеляційної інстанції дійшов помилкових висновків про наявність підстав для часткового задоволення позовних вимог і скасував рішення суду першої інстанції, яке відповідало закону.

110. Поряд з цим, як видно зі змісту позовних вимог, позивачем одночасно було заявлено про стягнення вихідної допомоги при звільненні.

111. В обґрунтування заявленої позовної вимоги позивач зазначав про необхідність застосування до спірних правовідносин положень статті 44 КЗпП України, якою передбачено виплата вихідної допомоги при звільненні.

112. Відмовляючи у задоволенні позову в цій частині, суд першої інстанції виходив з того, що застосування положень статті 44 КЗпП України до прокурорів, які звільняються з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», не передбачено. При цьому суд першої інстанції врахував, що норми Закону №1697-VII та Закону №113-ІХ, які визначають умови і підстави звільнення прокурора з посади, є спеціальними по відношенню до інших нормативних актів, у тому числі КЗпП України.

113. Отже, суд першої інстанції вважав безпідставним застосування до спірних правовідносин загальних засад трудового законодавства, оскільки питання, пов`язані із проходженням прокурорами публічної служби та звільнення з підстав, що оспорюються в даному позові, врегульовані спеціальними законодавчими актами.

114. Колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне вийти за межі доводів і вимог касаційних скарг відповідачів, які стали підставами для відкриття касаційних проваджень, та зазначити, що висновки суду першої інстанції щодо відмови в задоволені позовної вимоги про стягнення на користь позивача вихідної допомоги при звільненні є передчасними.

115. Так, статтею 4 Закону №1697-VII встановлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

116. Статтею 51 Закону №1697-VII передбачено загальні умови звільнення прокурора з посади, припинення його повноважень на посаді.

117. Відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

118. Законом №113-ІХ статтю 51 Закону №1697-VII було доповнено частиною п`ятою, відповідно до якої на звільнення прокурорів з посади з підстави, передбаченої пунктом 9 частини першої цієї статті, не поширюються положення законодавства щодо пропозиції іншої роботи та переведення на іншу роботу при звільненні у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці, щодо строків попередження про звільнення, щодо переважного права на залишення на роботі, щодо переважного права на укладення трудового договору у разі поворотного прийняття на роботу, щодо збереження місця роботи на період щорічної відпустки та на період відрядження.

119. Законом №113-ІХ було внесено зміни також і до КЗпП України, а саме:

статтю 32 доповнено частиною п`ятою такого змісту: Переведення прокурорів відбувається з урахуванням особливостей, визначених законом, що регулює їхній статус;

статтю 40 доповнено частиною п`ятою такого змісту: Особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус;

частину дев`яту статті 252 після слів «дисциплінарної відповідальності та звільнення» доповнено словами і цифрами «а також положення частин другої і третьої статті 49-4 цього Кодексу».

120. Пунктом 1 частини першої статті 40 КЗпП України встановлено що трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом у випадку, зокрема, змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.

121. Відповідно до частини четвертої статті 40 КЗпП України особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частини першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.

122. Згідно зі статтею 44 КЗпП України при припиненні трудового договору з підстав, зазначених у пункті 6 статті 36 та пунктах 1, 2 і 6 статті 40 цього Кодексу, працівникові виплачується вихідна допомога у розмірі не менше середнього місячного заробітку; у разі призову або вступу на військову службу, направлення на альтернативну (невійськову) службу (пункт 3 статті 36) - у розмірі двох мінімальних заробітних плат; внаслідок порушення власником або уповноваженим ним органом законодавства про працю, колективного чи трудового договору (статті 38 і 39) - у розмірі, передбаченому колективним договором, але не менше тримісячного середнього заробітку; у разі припинення трудового договору з підстав, зазначених у пункті 5 частини першої статті 41, - у розмірі не менше ніж шестимісячний середній заробіток.

123. Як свідчать матеріали справи та наведені у цій постанові висновки, позивача звільнено з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, а в матеріалах справи відсутні відомості, що на день звільнення йому була виплачена вихідна допомога, передбачена нормами КЗпП України.

124. Згідно усталених висновків, вихідна допомога - це державна гарантія, яка полягає в грошовій виплаті працівнику у випадках, передбачених законом, роботодавцем в колективному договорі або сторонами. Під вихідною допомогою зазвичай розуміють грошові суми, які виплачуються працівникові у передбачених законодавством випадках у разі припинення трудового договору з незалежних від працівника обставин.

125. В той же час приписами Закону №1697-VII не врегульовано питання виплати вихідної допомоги при звільненні прокурорів у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Нормою, що регулює порядок виплати вихідної допомоги у разі звільнення, є стаття 44 КЗпП України. Внесені Законом №113-ІХ зміни до КЗпП України не визначають особливостей регулювання трудових відносин прокурорів, а лише передбачають, що ці особливості встановлюються спеціальним законом.

126. Таким чином, Верховний Суд доходить висновку, що частиною п`ятою статті 51 Закону №1697-VII та частиною четвертою статті 40 КЗпП України передбачений виключний перелік випадків коли до правовідносин щодо звільнення прокурорів не застосовуються норми КЗпП України. Разом з тим, у такий перелік не включено питання виплати вихідної допомоги при звільненні прокурора, а отже, не заборонено застосування положень статті 44 КЗпП України при вирішенні спірного питання.

127. Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 27.01.2021 у справі №380/1662/20, від 18.02.2021 у справі №640/23379/19, від 17.03.2021 у справі №420/4581/20, від 15.04.2021 у справі №440/3166/20, від 15.06.2023 у справі №560/2807/20, а також підтримана у постанові Верховного Суду від 06.12.2024 у справі №260/1683/21, та яка враховується під час розгляду цієї справи на підставі частини третьої статті 341 КАС України.

128. Враховуючи наведене та беручи до уваги, що судом першої інстанції не було встановлено, чи виплачувалася позивачу вихідна допомога при звільненні, а також необхідні для обчислення такої суми відомості, справа в цій частині підлягає направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

129. Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

130. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду (частина п`ята статті 242 КАС України).

131. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

132. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

133. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційних скарг, які стали підставами для відкриття касаційних проваджень, колегія суддів дійшла висновків, що касаційні скарги слід задовольнити частково, постанову суду апеляційної інстанції - скасувати, а справу в частині відмови в задоволенні позовних вимог про стягнення на користь позивача вихідної допомоги при звільненні - направити на новий розгляд до суду першої інстанції. В іншій частині рішення суду першої інстанції та ухвала про відмову в ухваленні додаткового рішення підлягають залишенню в силі.

134. Під час нового розгляду необхідно врахувати висновки, зроблені у цій постанові та на основі закріплених у КАС України принципів, забезпечити вивчення всіх обставин даної справи, необхідних для прийняття законного й обґрунтованого судового рішення.

135. Колегія суддів вважає, що Судом надано відповідь на всі доводи сторін, які можуть вплинути на правильність розгляду справи на цій стадії судового розгляду.

136. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 2, 242, 341, 345, 349, 352, 353, 355, 356, 359, КАС України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційні скарги Офісу Генерального прокурора та Тернопільської обласної прокуратури задовольнити частково.

2. Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2022 року у справі №500/1984/21 скасувати.

3. Справу в частині позовних вимог про стягнення з Тернопільської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 вихідної допомоги при звільненні у розмірі середнього заробітку у сумі 29 185,26 грн, без урахування належних до сплати податків та інших обов`язкових платежів, - направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

4. В іншій частині рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 07 вересня 2021 року та ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду 24 вересня 2021 року у справі №500/1984/21 залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

...........................

...........................

...........................

А.В. Жук

М.І. Смокович

В.Е. Мацедонська

Судді Верховного Суду