Справа № 460/6789/24
Суддя: Іщук Лариса Петрівна
Дата ухвалення: 2025-01-08 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 січня 2025 рокуЛьвівСправа № 460/6789/24 пров. № А/857/24002/24
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

судді-доповідача Іщук Л. П.,

суддів Обрізка І. М., Шинкар Т.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу заступника керівника Рівненської обласної прокуратури на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2024 року (головуючий суддя Комшелюк Т.О., м. Рівне) у справі № 460/6789/24 за позовом керівника Здолбунівської окружної прокуратури до Великомежиріцької сільської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

в с т а н о в и в :

Керівник Здолбунівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Поліського округу звернувся до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Великомежиріцької сільської ради Рівненського району, в якому просить суд визнати протиправною бездіяльність Великомежиріцької сільської ради Рівненського району Рівненської області щодо невжиття заходів із забезпечення розроблення та затвердження документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки на території Великомежиріцької об`єднаної територіальної громади Рівненського району Рівненської області, за 1,4 км на південний захід від с. Великі Межирічі за координатами 50°40'10" ПнШ 26°50'43''СхД, орієнтовною площею 2,0 га, з розташованим на ній місцем видалення відходів, винесення в натурі та встановлення (на місцевості) її меж, а також здійснення державної реєстрації прав на неї; зобов`язати Великомежиріцьку сільську раду Рівненського району Рівненської області вжити заходи із забезпечення розроблення та затвердження документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки на території Великомежиріцької об`єднаної територіальної громади Рівненського району Рівненської області, за 1,4 км на південний захід від с. Великі Межирічі за координатами 50°40'10" ПнШ 26°50'43'' СхД, орієнтовною площею 2,0 га, з розташованим на ній місцем видалення відходів, винесення в натурі та встановлення (на місцевості) її меж, а також здійснення державної реєстрації прав на неї.

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2024 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, заступник керівника Рівненської обласної прокуратури оскаржив його в апеляційному порядку, вважає, що судом першої інстанції неправильно застосовані норми матеріального права, а також не досліджено обставини, що мають значення для справи.

Апеляційну скаргу обґрунтовує тим, що Великомежиріцькою сільською радою тривалий час не вживались заходи щодо розроблення та затвердження документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки на території Великомежирицької об`єднаної територіальної громади, орієнтовною площею 2,0 га, з розташованим на ній місцем видалення відходів, винесення в натурі та встановлення (на місцевості) її меж. Зазначає, що про тривалу бездіяльність свідчить також те, що вказане місце видалення відходів функціонує з 1977 року, однак до даного часу, незважаючи на акти реагування Державної екологічної інспекції Поліського округу, за результатами двох перевірок, землевпорядна документація на земельну ділянку, на якій розташоване місце видалення відходів, відсутня. Наголошує, що в даному випадку використання вказаної земельної ділянки комунальної форми власності здійснюється із порушенням вимог чинного законодавства, шляхом користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів та без державної реєстрації відповідного права.

Просить скасувати рішення суду першої інстанції і ухвалити нове судове рішення, яким позов задовольнити.

Відповідач подав до суду відзив на апеляційну скаргу, в якому заперечив щодо її задоволення. Зазначає, що з метою формування ділянок, як об`єктів цивільних прав, що передбачає визначення їх площ, меж та внесення інформації про них до Державного земельного кадастру та державної реєстрації права комунальної власності земельної ділянки місця видалення відходів Великомежиріцької сільської ради Рівненського району Рівненської області 20 червня 2024 року прийнято рішення № 1294 Про проведення інвентаризації та надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель під сміттєзвалищами твердих побутових відходів на території Великомежиріцької сільської ради. На підставі даного рішення Великомежиріцькою сільською радою та Товариством з обмеженою відповідальністю ЗЕМЛЕВПОРЯДНА КОМПАНІЯ ЮРЗЕМГЕОПРОЕКТ укладено Договір про надання послуг з розроблення технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок населених пунктів № 319-Ін24 від 25 червня 2024 року, який передбачає розроблення технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель комунальної власності під існуючими сміттєзвалищами на території Великомежиріцької сільської ради Рівненського району Рівненської області. Просить залишити рішення суду першої інстанції без змін.

Оскільки апеляційну скаргу подано на рішення суду першої інстанції, яке ухвалено в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у письмовому провадженні), апеляційний суд відповідно до вимог пункту 3 частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України розглядає справу в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів прийшла до висновку, що апеляційну скаргу слід задовольнити частково.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що Здолбунівською окружною прокуратурою в ході реалізації конституційної функції представництва інтересів держави в суді проведено вивчення стану законності у сфері забезпечення екологічної безпеки, у тому числі при використанні природних ресурсів та екологічної безпеки поводження з відходами на території Великомежиріцької сільської ради Рівненського району Рівненської області.

За результатами опрацювання матеріалів щодо наявності підстав для представництва інтересів держави в суді встановлено, що на території Великомежиріцької сільської ради розташовано діюче місце видалення твердих побутових відходів за 1,4 км на південний захід від с. Великі Межирічі за координатами 50°40'10" ПнШ 26°50'43'' СхД, орієнтовною площею 2,0 га.

Вказане МВВ розташоване за межами с. Великі Межирічі Рівненського району Рівненської області згідно паспорту від 06.04.2004 № 63.

Згідно вищевказаного паспорту місце видалення відходів - сміттєзвалище експлуатується з 1977 року, воно знаходиться на земельній ділянці площею 2,0 га, за за 1,4 км на південний захід від с. Великі Межирічі за координатами 50°40'10" ПнШ 26°50'43'' СхД.

Водночас земельна ділянка, на якій розташовано вищевказане місце видалення твердих побутових відходів, не сформована, кадастровий номер не присвоєно, межі в натурі на місцевості не винесені та речове право на неї не зареєстроване.

З 04.08.2021 по 31.08.2021 Державною екологічною інспекцією Поліського округу було проведено планову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства на території Великомежиріцької територіальної громади. Зокрема об`єктом перевірки було діюче сміттєзвалище твердих побутових відходів, розташоване на території Великомежиріцької територіальної громади МВВ №63 від 06.04.2004.

У ході перевірки встановлено, що правовстановлюючі документи на земельну ділянку під вказаним МВВ відсутні, земельна ділянка під вказаним об`єктом не сформована та не виділена, про що було складено акт перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства від 31.08.2021 № 23.

31.08.2021 державним інспектором Державної екологічної інспекції Поліського округу винесено вимогу № 23 щодо приведення у відповідність із законодавством, якою вимагається вирішити питання, зокрема, щодо забезпечення оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки, що зайняті під сміттєзвалищами в населених пунктах громади, визначити в натурі межі цих ділянок з встановленням межових знаків.

З 15.12.2021 по 22.12.2021 Державною екологічною інспекцією Поліського округу проведено позапланову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства Великомежиріцької територіальної громади Рівненського району Рівненської області.

За наслідками проведення вказаної перевірки складено акт від 22.12.2021.

За результатами перевірки встановлені факти порушень у сфері дотримання вимог природоохоронного законодавства: нe розроблено та не погоджено проект Схеми санітарного очищення населених пунктів; порушуються правила експлуатації сміттєзвалищ, що на балансі Великомежиріцької сільської ради (в кількості 7 шт.); не проведено ревізію та оновлення Паспортів МВВ; не визначено виконавця та не заключено договору на послуги з вивезення ТПВ, на території Великомежиріцької територіальної громади не забезпечено роздільного збирання та допускається змішування відходів; відсутній дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря від стаціонарних джерел, що перебувають на балансі Великомежиріцької сільської ради; не оформлені речові права на земельні ділянки сміттєзвалищ Великомежиріцької територіальної громади Рівненського району Рівненської області.

Листом від 16.05.2024 №02-12/563/24 Великомежиріцька сільська рада повідомила, що відповідно Закону України Про управління відходами органами місцевого у сфері управління відходами не передбачено розробляти Схеми санітарного очищення населених пунктів та проводити ревізію і оновлення Паспортів МВВ. Одночасно відповідач повідомив, що на території сільської ради розташовані паспортизовані місця видалення відходів в кількості сім штук, які погоджені і затверджені згідно чинного законодавства. Також зазначив, що органи місцевого самоврядування не є суб`єктами у сфері поводження з відходами. Тому, оформити земельну ділянку, на якій розміщено місця видалення відходів, у користування сільській раді не є можливим. Такі земельні ділянки можуть бути відведені спеціалізованим підприємствам з відкритим КВЕД 38 або 39 та з урахуванням вимог ст. 134 Земельного кодексу України. Земельні ділянки де розміщені місця видалення відходів можуть бути передані відповідному комунальному підприємству у постійне користування.

Керівник Здолбунівської окружної прокуратури, вважаючи, що Великомежиріцька сільська рада зобов`язана вчинити відповідні дії щодо оформлення права власності на земельну ділянку, зайняту під сміттєзвалище для захоронення твердих побутових відходів, звернувся до суду з даним позовом.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем прийнято рішення № 1294, на підставі якого Великомежиріцькою сільською радою та Товариством з обмеженою відповідальністю ЗЕМЛЕВПОРЯДНА КОМПАНІЯ ЮРЗЕМГЕОПРОЕКТ укладено Договір про надання послуг з розроблення технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок населених пунктів № 319-Ін24 від 25 червня 2024 року. Даний договір передбачає розроблення технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель комунальної власності під існуючими сміттєзвалищами на території Великомежиріцької сільської ради Рівненського району Рівненської області. З огляду на викладене, суд першої інстанції прийшов до висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

Надаючи правову оцінку обставинам справи у взаємозв`язку з нормами законодавства, що регулюють спірні правовідносини, в межах доводів та вимог апеляційної скарги колегія суддів апеляційного суду виходить з наступного.

За змістом частини 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Надаючи оцінку правомірності дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно частини першої статті 10 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР Про місцеве самоврядування в Україні (далі - Закон № 280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Пунктом 38 частини першої статті 26 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: надання відповідно до законодавства згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об`єктів, у тому числі місць чи об`єктів для управління відходами, сфера екологічного впливу діяльності яких згідно з діючими нормативами включає відповідну територію.

Згідно підпункту 6 пункту а стаття 30 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: організація управління побутовими відходами, відходами будівництва та знесення, знешкодження та захоронення трупів тварин.

Підпунктом 1 пункту а статті 29 Закону № 280/97-ВР визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, власні (самоврядні) повноваження, управління в межах, визначених радою, майном, що належить до комунальної власності відповідних територіальних громад.

Відповідно до частини п`ятої статті 60 Закону № 280/97-ВР органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, укладати договори в рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійні договори, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.

В силу вимог статті 327 Цивільного кодексу України у комунальній власності є майно, яке належить територіальній громаді. Управління майном, що є у комунальній власності, здійснюють безпосередньо територіальна громада та утворені нею органи місцевого самоврядування.

Правові, організаційні, економічні засади діяльності щодо запобігання утворенню, зменшення обсягів утворення відходів, зниження негативних наслідків від діяльності з управління відходами, сприяння підготовці відходів до повторного використання, рециклінгу і відновленню з метою запобігання їх негативному впливу на здоров`я людей та навколишнє природне середовище визначає Закон України від 20.06.2022 № 2320-IX Про управління відходами (далі - Закон № 2320-IX).

Пунктом 5 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 2320-IX передбачено, що якщо регіональним планом управління відходами передбачено продовження строку експлуатації місць розміщення відходів (полігонів, звалищ), які не відповідають вимогам цього Закону, суб`єкт господарювання, що здійснює управління таким місцем розміщення відходів, повинен разом з документами на отримання дозволу на здійснення операцій з оброблення відходів подати план та техніко-економічне обґрунтування приведення місця розміщення відходів у відповідність з вимогами законодавства. Вимоги до плану приведення місця розміщення відходів у відповідність з вимогами законодавства затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища. Якщо регіональним планом управління відходами передбачено припинення експлуатації місця розміщення відходів (полігону, звалища), яке не відповідає вимогам цього Закону, власник (балансоутримувач) такого місця розміщення відходів повинен забезпечити розроблення та виконання проекту рекультивації місця розміщення відходів та догляд за ним після припинення експлуатації протягом строку, встановленого цим Законом. Установлено, що з 1 січня 2030 року експлуатація місць розміщення відходів (полігонів, звалищ), що не оснащені системами вилучення та знешкодження біогазу та фільтрату, системами моніторингу викидів в атмосферне повітря та моніторингу забруднення ґрунтів і підземних вод, забороняється. Ці вимоги не застосовуються, якщо суб`єкт господарювання, що здійснює управління місцем розміщення відходів, виконує план приведення місця розміщення відходів у відповідність з вимогами законодавства у відповідності згідно з графіком, визначеним умовами дозволу на здійснення операцій з оброблення відходів.

Згідно із вимогами статей 125, 126 Земельного кодексу України право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.

Колегія суддів зазначає, що визначальним у спірних правовідносинах є встановлення наявності або відсутності бездіяльності органу місцевого самоврядування.

Зі змісту апеляційної скарги вбачається, що прокурор просить визнати протиправною бездіяльність сільської ради щодо нерозроблення та незатвердження документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки під сміттєзвалище, невстановлення (на місцевості) її меж, а також нездійснення державної реєстрації прав на неї.

Апеляційний суд вважає, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень має місце у тому випадку, коли в межах повноважень суб`єкта владних повноважень існує обов`язок вчинити конкретні дії, але він не виконаний.

Колегія суддів наголошує, що бездіяльність суб`єкта владних повноважень може бути визнана протиправною адміністративним судом лише у випадку, якщо відповідач ухиляється від вчинення дій, які входять до кола його повноважень та за умови наявності правових підстав для вчинення таких дій. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість і межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 07.07.2021 у справі № 9901/345/20 зазначила, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Сторонами визнається той факт, що станом на момент подання позову дій щодо розроблення та затвердження документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки на території Великомежирицької об`єднаної територіальної громади Рівненського району Рівненської області, за 1,4 км на південний захід від с. Великі Межиричі за координатами 50°40'10" ПнШ 26°50'43"СхД, орієнтовною площею 2,0 га, з розташованим на ній місцем видалення відходів, винесення в натурі та встановлення (на місцевості) її меж, а також здійснення державної реєстрації прав на неї, відповідачем вчинено не було.

Правовстановлюючих документів на вказану земельну ділянку під сміттєзвалище для захоронення твердих побутових відходів відповідачем не оформлено також станом на дату розгляду справи по суті в суді першої інстанції.

Водночас, як вбачається зі змісту відзиву на апеляційну скаргу, Великомежиріцькою сільською радою Рівненського району Рівненської області 20 червня 2024 року прийнято рішення № 1294 Про проведення інвентаризації та надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель під сміттєзвалищами твердих побутових відходів на території Великомежиріцької сільської ради.

На підставі даного рішення Великомежиріцькою сільською радою та Товариством з обмеженою відповідальністю ЗЕМЛЕВПОРЯДНА КОМПАНІЯ ЮРЗЕМГЕОПРОЕКТ укладено Договір про надання послуг з розроблення технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок населених пунктів № 319-Ін24 від 25 червня 2024 року, який передбачає розроблення технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель комунальної власності під існуючими сміттєзвалищами на території Великомежиріцької сільської ради Рівненського району Рівненської області.

Крім того, 29 листопада 2024 року відповідачем на адресу суду надіслано рішення Великомежиріцької сільської ради від 22.11.2024 року № 1453 «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земельних ділянок під існуючими сміттєзвалищами на території Великомежиріцької сільської ради".

Зі змісту даного рішення вбачається, що таким 22.11.2024 вирішено затвердити технічну документацію із землеустрою щодо інвентаризації земельних ділянок комунальної власності під існуючими сміттєзвалищами, зокрема, за межами с. В. Межирічі площею 1,4613 га.

Колегія суддів враховує доводи апелянта про те, що сільською радою до даного моменту тривалий час не вживались заходи щодо розроблення та затвердження документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки на території Великомежирицької об`єднаної територіальної громади.

Органом місцевого самоврядування не наведено жодного доказу поважності причин невиконання таких заходів.

Про тривалу бездіяльність свідчить також те, що вказане місце видалення відходів функціонує з 1977 року, однак до даного часу, незважаючи на акти реагування Державної екологічної інспекції Поліського округу, за результатами двох перевірок, землевпорядна документація на земельну ділянку, на якій розташоване місце видалення відходів, відсутня.

Враховуючи наведені обставини, колегія суддів приходить до висновку про допущення Великомежиріцькою сільською радою протиправної бездіяльності в частині невжиття заходів щодо виконання вимог законодавства у сфері поводження з відходами.

Водночас, враховуючи прийняття 22.11.2024 відповідачем рішення № 1453 «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земельних ділянок під існуючими сміттєзвалищами на території Великомежиріцької сільської ради", вимоги прокурора про зобов`язання вжити заходи із забезпечення розроблення та затвердження документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки на території Великомежиріцької об`єднаної територіальної громади Рівненського району Рівненської області, за 1,4 км на південний захід від с. Великі Межирічі за координатами 50°40'10" ПнШ 26°50'43'' СхД, орієнтовною площею 2,0 га, з розташованим на ній місцем видалення відходів, винесення в натурі та встановлення (на місцевості) її меж, а також здійснення державної реєстрації прав на неї, до задоволення не підлягають.

Враховуючи положення статті 317 КАС України, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що судом першої інстанції під час розгляду справи неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи та неправильно застосовані норми матеріального права, що має наслідком скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового судового рішення про часткове задоволення позову.

Щодо розподілу судових витрат, то такий відповідно до ст. 139 КАС України не здійснюється.

Керуючись статтями 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України,

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу керівника Рівненської обласної прокуратури задовольнити частково.

Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2024 року у справі № 460/6789/24 скасувати та ухвалити постанову, якою позов задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність Великомежиріцької сільської ради Рівненського району Рівненської області щодо невжиття заходів із забезпечення розроблення та затвердження документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки на території Великомежиріцької об`єднаної територіальної громади Рівненського району Рівненської області, за 1,4 км на південний захід від с. Великі Межирічі за координатами 50°40'10" ПнШ 26°50'43''СхД, орієнтовною площею 2,0 га, з розташованим на ній місцем видалення відходів, винесення в натурі та встановлення (на місцевості) її меж, а також здійснення державної реєстрації прав на земельну ділянку.

В решті позовних вимог відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України.

Головуючий суддя Л. П. Іщук
судді І. М. Обрізко
Т. І. Шинкар