Справа № 580/7276/21
Суддя: Олексій РІДЗЕЛЬ
Дата ухвалення: 2024-12-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 грудня 2024 року справа № 580/7276/21

м. Черкаси

Черкаський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Рідзеля О.А.,

за участю:

секретаря судового засідання Мельникової О.М.,

прокурора Антощук С.В. (за посадою),

представника Міністерства культури та стратегічних комунікацій України Олексієнко В.М. (у порядку самопредставництва в режимі відеоконференції),

представника виконавчого комітету Черкаської міської ради Панченка В.В. (у порядку самопредставництва),

розглянувши в порядку загального позовного провадження справу за позовом заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах Держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до виконавчого комітету Черкаської міської ради, третя особа - товариство з обмеженою відповідальністю Інститут Харківпроект, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

До Черкаського окружного адміністративного суду звернулась Черкаська окружна прокуратура в інтересах Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до виконавчого комітету Черкаської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - ТОВ "Інститут Харківпроект", просить:

- визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Черкаської міської ради, яка полягає у невчиненні дій спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси;

- зобов`язати виконавчий комітет Черкаської міської ради вжити заходів щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси.

Обґрунтовуючи позовні вимоги прокурор, з огляду на інтереси держави, зазначав, що в ході опрацювання інформації Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації виявлено факт порушення відповідачем законодавства у сфері охорони культурної спадщини на території міста Черкаси, яке полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси, як складової частини Генерального плану м. Черкаси. Прокурором зазначено, що у зв`язку з бездіяльністю відповідача існує загроза самовільної, хаотичної, шкідливої для майбутніх поколінь, невідновлюваної та неконтрольованої забудови історичних місць на території міста, руйнування пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини територіальної громади.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 08.12.2021, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2022, позов задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Черкаської міської ради у нездійсненні замовлення з розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси та зобов`язано Виконавчий комітет Черкаської міської ради вжити заходи щодо замовлення розроблення у складі генерального плану історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси та затвердження науково-проектної документації щодо визначення меж і режимів використання історичних ареалів населених місць міста Черкаси. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Постановою Верховного Суду від 20.06.2023 рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 08.12.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2022 скасовано, а справу направлено на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

За наслідками нового розгляду справи, рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 15.11.2023, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.03.2024, відмовлено повністю у задоволення позову.

Постановою Верховного Суду від 11.09.2024 рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 15.11.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.03.2024 скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Направляючи справу на новий розгляд, Верховний Суд зазначив, що не надавши жодної оцінки обставинам щодо невжиття заходів Мінкультури та Управлінням культури та охорони культурної спадщини Черкаської ОДА із захисту інтересів держави у судовому порядку та не дослідивши докази, надані прокурором на їх підтвердження, не відобразивши відповідних мотивів у оскаржуваних судових рішеннях, суди попередніх інстанцій дійшли передчасного та необґрунтованого висновку про недоведеність прокурором у цьому випадку підстав для представництва інтересів держави у спірних правовідносинах й відсутності доказів, які б це підтверджували.

За наслідками автоматизованого розподілу, визначено головуючого суддю Рідзеля О.А.

Ухвалою від 04.10.2024 суд прийняв адміністративну справу до свого провадження та призначив підготовче засідання.

24.10.2024 виконавчий комітет Черкаської міської ради подав суду відзив на позовну заяву, в якому просив повернути позовну заяву позивачу.

В обґрунтування зазначив, що наявність/відсутність історико-архітектурного опорного плану не впливає на обов`язок дотримання суб`єктами містобудівної діяльності вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» та встановлених ним обмежень. Відповідно, теоретична відсутність історико-архітектурного плану не свідчить про наявність загрози об`єктам культурної спадщини та, відповідно, порушення інтересів держави, яке декларує позивач в межах цієї справи.

Таким чином, відсутній факт порушення інтересів держави та, як наслідок відсутні підстави для представництва прокуратурою інтересів держави в даній справі.

Крім того, відповідач вказує, що за відсутності компетенції у Міністерства культури та інформаційної політики України та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації в сфері містобудівної діяльності, відсутні підстави для представництва прокуратурою інтересів зазначених органів в межах справи №580/7276/21, яка стосується питань розроблення містобудівної документації.

29.10.2024 заступник керівника Черкаської окружної прокуратури подав суду відповідь на відзив, в якому обґрунтовував наявність повноважень прокурора на звернення в суд з позовом у справі, що розглядається.

Прокурор вказав, що Мінкультури є спеціально уповноваженим органом, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини. До його повноважень, крім іншого, відноситься забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони культурної спадщини. Водночас, Положенням №885 не визначено підстав, за наявності яких Мінкультури має право звертатися до суду з позовом.

Водночас, незалежно від того, хто саме звернувся до суду - орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах, чи прокурор, у судовому процесі держава бере участь у справі як позивач, а відповідний орган (незалежно від наявності в нього статусу юридичної особи) або прокурор здійснюють процесуальні дії на захист інтересів держави як суб`єкта процесуальних правовідносин. Таким чином, фактичним позивачем за позовом, поданим в інтересах держави, є держава, а не відповідний орган (незалежно від наявності в нього статусу юридичної особи) або прокурор.

Прокурор зазначає, що окружна прокуратура неодноразово зверталася до органу місцевого самоврядування та відповідних органів в інтересах яких подано позовну заяву в порядку статті 23 Закону України Про прокуратуру із запитами та листами, на які отримано відповідь, що історико-архітектурний опорний план міста Черкаси не розроблено. Таким чином, перед зверненням до суду окружною прокуратурою виконано вимоги визначені статтею 23 Закону України Про прокуратуру.

Ухвалою від 30.10.2024 суд допустив заміну первинного позивача Міністерство культури та інформаційної політики України на Міністерство культури та стратегічних комунікацій України.

Усною ухвалою від 03.12.2024 суд закрив підготовче провадження та призначив судовий розгляд справи по суті.

Ухвалою від 16.12.2024 суд відмовив повністю у задоволенні клопотання представника виконавчого комітету Черкаської міської ради від 24.10.2024 (вх. від 24.10.2024 №49837/24) про повернення позовної заяви.

Заслухавши пояснення учасників, дослідивши подані документи і матеріали, оцінивши належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності, з урахуванням висновків Верховного Суду у постанові від 11.09.2024, суд зазначає таке.

Щодо повноважень прокурора на звернення в суд з позовною заявою в інтересах Держави.

Відповідно до ч.1, абз.1, 2 ч.2, абз.1-3 ч.4 ст.23 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII Про прокуратуру (далі Закон №1697-VII)

Представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Згідно з ч.ч.3-5 ст.53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Так, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 8 листопада 2023 року у справі № 607/15052/16-ц наведено правову позицію про те, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Цей же висновок Велика Палата Верховного Суду наводила й у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.

Подібний висновок щодо застосування норм права викладено Великою Палатою Верховного Суду й у постанові від 13 лютого 2019 року в адміністративній справі №826/13768/16, у якій Суд, погоджуючись із правовою позицією Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладеною у постанові від 25 квітня 2018 року у адміністративній справі № 806/1000/17, зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України Про прокуратуру прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

У цій же постанові наголошено, що перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому підкреслено, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Крім того, за висновками щодо застосування норм права, які містяться у постанові Великої Палати Верховного Суду від 8 листопада 2023 року у справі № 607/15052/16-ц, оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia (суд знає закони) під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (аналогічна правова позиція викладена й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц).

У постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду виснувала, що звертаючись до компетентного органу перед пред`явленням позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України Про прокуратуру, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Підкреслювала, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.

Тому Велика Палата Верховного Суду констатувала, що за наявності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист інтересів держави саме у спірних правовідносинах, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України Про прокуратуру, і якщо цей компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо, чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 28 вересня 2022 року у справі №483/448/20 також зауважила, що у кожному випадку звернення до суду в інтересах держави, перед тим, як визначити коло відповідачів, прокурор має встановити, насамперед: (а) суб`єкта, якому належать повноваження звертатися до суду за захистом відповідного права або інтересу; (б) ефективний спосіб захисту такого права чи інтересу; (в) залежно від установленого коло відповідачів.

Підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду та повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 263/2038/16-а.

У пункті 298 постанови Верховного Суду від 16 березня 2023 року у справі №460/3890/20 зазначалось, що з урахуванням положень частини третьої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України та частини третьої статті 23 Закону України Про прокуратуру, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття інтерес держави.

Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно та з посиланням на відповідні норми права, визначає, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99).

У цьому ж Рішенні Конституційного Суду України виокремлено, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами органів державної влади, органів місцевого самоврядування.

Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття інтереси держави має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України Про прокуратуру.

За наведеного можна зробити висновок, що інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора до суду. Надмірна формалізація інтересів держави, особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Подібна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20, від 23 грудня 2021 у справі № 0440/6596/18 та від 1 червня 2022 року у справі №260/1815/21, від 22 листопада 2023 року у справі № 320/835/23

Вирішуючи справи, пов`язані із захистом культурної спадщини України, Верховний Суд неодноразово наголошував, що культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України Про охорону культурної спадщини відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.

За усталеною судовою практикою Верховного Суду збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Верховний Суд не оминає увагою і те, що Україною взято міжнародне зобов`язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України (постанова Верховного Суду в складі Судової палати від 31 січня 2023 року у справі №640/8728/21).

Такі висновки щодо застосування норм статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України Про прокуратуру та статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України викладені Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постановах від 9 жовтня 2023 року у справі № 640/4637/21 та від 30 січня 2024 року у справі № 420/10218/22.

Суд зазначає, що у обох вищеназваних справах, як і у справі, яка розглядається, позовна заява була подана до суду прокурором в інтересах Держави у сфері охорони культурної спадщини в особі Мінкультури (справа № 640/4637/21) та в особі органу охорони культурної спадщини структурного підрозділу відповідної місцевої (обласної) державної адміністрації (Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації) (справа № 420/10218/22).

Виходячи з повноважень, функцій, завдань та компетенції у сфері охорони культурної спадщини, закріплених за органами охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до Закону України Про охорону культурної спадщини, а також інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини, Верховний Суд у постанові від 30 січня 2024 року у справі № 420/10218/22 констатував, що цей орган є уповноваженим на захист інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини.

У вищезгаданій постанові Верховний Суд вказав і про те, що неналежне здійснення Департаментом культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини надавало прокурору право на звернення до суду в інтересах держави з позовом в особі такого органу, й зауважив, що аналогічна правова позиція міститься у постановах Верховного Суду від 2 вересня 2021 року у справі № 280/3319/20, від 28 квітня 2021 року у справі № 160/13338/20, від 29 листопада 2021 року у справі №280/1426/20, від 17 листопада 2022 року у справі № 640/16767/21 та від 9 жовтня 2023 року у справі №640/4637/21.

Відповідно до висновків Верховного Суду у постанові від 11.09.2024 у справі, що розглядається, правовідносини в частині обсягу повноважень органів охорони культурної спадщини обласних державних адміністрацій та порядку представництва інтересів держави у суді прокурором врегульовані тими ж самими нормами права, що й у справі № 420/10218/22, суб`єктний склад сторін в яких є схожим, а предмет спору в обох випадках пов`язаний із необхідністю захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, що дає підстави стверджувати про подібність правовідносин у вказаних справах і вказує на релевантність висновків щодо застосування норм права, їх застосовність до правовідносин у справі, яка розглядається.

Відповідно до Положення про Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням Черкаської обласної державної адміністрації від 28 березня 2017 року № 136 (у редакції розпорядження Черкаської обласної державної адміністрації від 28 грудня 2020 року № 808), яке було чинним станом на момент подання прокурором позову у справі, що розглядається, серед основних завдань Управління є: забезпечення: реалізації державної політики на території області у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, нематеріальної культурної спадщини, державної мовної політики, кінематографії, відновлення та збереження національної пам`яті, міжнаціональних відносин, релігії та захисту прав національних меншин: сприяння: збереженню та захисту об`єктів культурної спадщини (підпункти 1, 2 пункту 4 вказаного Положення).

Також Управління відповідно до покладених на нього завдань організовує: виконання Конституції і законів України, актів Президента України. Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради України, наказів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, розпоряджень голови облдержадміністрації, рішень обласної ради та здійснює контроль за їх реалізацією; створює умови для: збереження та відтворення традиційного характеру середовища історичних ареалів населених місць (підпункти 1, 4 пункту 5 Положення про Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації).

Повноваження місцевої державної адміністрації щодо забезпечення виконання Конституції та законів України, рішень Конституційного Суду України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади передбачені й нормами пункту 1 частини першої статті 25 та Закону України Про місцеві державні адміністрації, а за змістом частини першої статті 28 цього ж Закону для реалізації таких повноважень, місцева державна адміністрація має право, у тому числі, звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

Управління є юридичною особою публічного права, має самостійний баланс, реєстраційні рахунки в Головному управлінні Державної казначейської служби України у Черкаській області, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, власні бланки (пункт 16 Положення про Управління).

Тому Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, як юридична особа публічного права й орган охорони культурної спадщини, визначений у статті 6 Закону України Про охорону культурної спадщини, до компетенції якого належить: здійснення у межах відповідної адміністративної одиниці повноважень щодо забезпечення та організації виконання вказаного Закону та прийнятих відповідно до нього підзаконних актів, інших нормативних документів, якими врегульовані правовідносини у сфері охорони культурної спадщини; створення умов для збереження та відтворення традиційного характеру середовища історичних ареалів населених місць, уповноважений виконувати функції держави у таких правовідносинах і має право захищати інтереси держави у цій сфері відносин у судовому порядку.

Наявність таких повноважень витікає з прямих норм закону та підтверджена судовою практикою Верховного Суду, зокрема і у постанові від 11.09.2024 у справі, що розглядається.

Щодо права на звернення до суду Мінкультури з позовом стосовно захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, то це питання також вже було предметом дослідження у Верховному Суді, який у постанові від 9 жовтня 2023 року у справі № 640/4637/21, проаналізувавши норми частини першої статті 3 та пунктів 13, 14, 17 частини другої статті 5 Закону України Про охорону культурної спадщини, пункту 1 Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2019 року № 885, дійшов висновку про те, що Міністерство культури та інформаційної політики України є органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, які також стосувались охорони культурної спадщини.

Крім того, на підставі частини першої статті 28 Закону України Про центральні органи виконавчої влади міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Тобто наявність у органів охорони культурної спадщини обласних державних адміністрацій та Мінкультури повноважень на здійснення функцій держави у правовідносинах, пов`язаних з охороною культурної спадщини, а також на захист інтересів держави у цих правовідносинах у судовому порядку підтверджується нормами права та висновками Верховного Суду щодо їх застосування.

Так, у поданій прокурором позовній заяві зазначалось, що у зв`язку з невчиненням відповідачами дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси, як складової частини Генерального плану м. Черкаси, виникає загроза самовільної, хаотичної, шкідливої для майбутніх поколінь, невідновлюваної та неконтрольованої забудови історичних місць на території міста, руйнування пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини територіальної громади.

Отже, звернення до суду з цим позовом обумовлене необхідністю захисту інтересів Держави у сфері охорони культурної спадщини, які у спірних правовідносинах виражаються у забезпеченні виконання усіх визначених законом заходів, у тому числі замовлення розроблення відповідної містобудівної та науково проектної документації, з метою збереження та захисту традиційного характеру середовища історичного ареалу міста Черкаси і розташованих у його межах об`єктів культурної спадщини.

Верховний Суд у постанові від 11.09.2024 у справі, що розглядається, дійшов висновку, що наведені прокурором у позовній заяві обґрунтування є сумісними з поняттям інтереси держави, а твердження про те, що ці інтереси уповноважені захищати Мінкультури та відповідний орган охорони культурної спадщини обласної державної адміністрації, яким у спірних правовідносинах виступає Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, визнає слушними і такими, що ґрунтуються на законі та судовій практиці Верховного Суду. Прокурор у цій справі мав право на звернення до суду в особі Мінкультури та вищезгаданого Управління Черкаської ОДА й довів наявність інтересів держави, які можуть бути об`єктом судового захисту за таким позовом.

Водночас, Верховний Суд у вказаній постанові наголосив, що суди попередніх інстанцій повинні були перевірити, чи було дотримано прокурором встановлений статтею 23 Закону України Про прокуратуру порядок звернення до суду у випадку, коли існує орган, уповноважений на виконання функцій держави у спірних правовідносинах та на захист цих інтересів у судовому порядку, але не здійснює, або неналежним чином здійснює захист таких інтересів держави.

Вирішуючи наведене питання, суд зазначає, що постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 до Списку по Черкаській області включені наступні історично населені місця: міста Черкаси, Городище, Звенигородка, Золотоноша, Кам`янка, Канів, Корсунь-Шевченківський, Сміла, Тальне, Умань, Чигирин та смт. Лисянка і Стеблів.

Листом Міністерства культури України від 26.04.2018 №638 надані роз`яснення обласним державним адміністраціям щодо неможливості здійснення нового будівництва в населених пунктах, віднесених до Списку історичних населених місць України.

Міністерством культури та інформаційної політики України на адреси обласних державних адміністрацій направлено рекомендаційний лист від 11.08.2020 №9996/6.11.6 щодо необхідності додержання вимог ст. 17 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності та ст. 32 Закону України Про охорону культурної спадщини, інших законодавчих вимог в частині розробки та затвердження в установленому порядку історико-архітектурного опорного плану.

На виконання відповідного листа Управлінням культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації надіслано лист від 21.09.2020 №02/01-01-08/9295 до органів управління адміністративних одиниць, віднесених до історичних населених місць щодо вжиття відповідних заходів в межах компетенції із розробки та затвердження у визначеному Кабінетом Міністрів України порядку історико-архітектурних опорних планів у складі генеральних планів історичних населених місць Черкаської області.

Крім того, Управлінням культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації надіслано лист до Департаменту будівництва Черкаської обласної державної адміністрації від 11.12.2020 № 22698/02/01-03-25 щодо вжиття відповідних заходів та листи Черкаської обласної державної адміністрації від 21.12.2020 №23231/01/01-57, від 17.02.2021 №3558/01/01-56 до органів управління адміністративних одиниць, віднесених до Історичних населених місць щодо вжиття відповідних заходів в межах компетенції із розробки та затвердження у визначеному Кабінетом Міністрів України порядку історико-архітектурних опорних планів у складі генеральних кланів історичних населених місць Черкаської області, копії яких містяться в матеріалах справи.

25.03.2021 окружною прокуратурою, в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» на адресу виконавчого комітету Черкаської міської ради направлено запит (вихідний номер 145-206 вих-21), у якому крім іншого, порушувалось питання щодо розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.

Листом від 12.04.2021 №6635-01-21 виконавчий комітет Черкаської міської ради поінформував, що історико-архітектурний опорний план міста Черкаси не розроблено. Рішенням Черкаської міської ради від 01.10.2020 №2-6393 частково підтримана петиція стосовно розроблення архітектурно-опорного плану м. Черкаси. На виконання цього рішення в Департамент фінансової політики Черкаської міської ради у 2020 році поданий бюджетний запит з пропозиціями щодо передбачення у бюджеті 1570,0 тис. грн. на вказані цілі, однак видатки не затверджені.

25.03.2021 окружною прокуратурою, в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», на адресу Черкаської міської ради направлено запит (вихідний номер 145-207вих21) щодо вжитих заходів спрямованих на розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.

Листом від 27.04.2021 № 6637-01-21 виконавчий комітет Черкаської міської ради поінформував, що історико-архітектурний опорний план міста Черкаси не розроблено та зазначив відомості, аналогічні листу від 17.04.2021 №6635-01-21.

17.05.2021 окружною прокуратурою, в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», на адресу Черкаської міської ради направлено запит (вихідний номер 145-1204вих-21) щодо вжитих заходів спрямованих на розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.

Листом від 24.06.2021 №10679-01-21 Виконавчий комітет Черкаської міської ради поінформував, що історико-архітектурний опорний план міста Черкаси не розроблено. Додатково зазначено, що Черкаською міською радою прийнято рішення від 15.06.2021 №6-37 «Про розроблення містобудівної документації «Внесення змін до Плану зонування міста Черкаси», що є підставою для замовлення розробки проекту в комплексі із коригуванням історико-архітектурного опорного плану.

17.06.2021 окружною прокуратурою, в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», направлено запит (вихідний номер 145-1855вих-21) на адреси Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації щодо вжитих заходів спрямованих на розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.

Листом від 30.06.2021 Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації поінформувало, що ними направлено відповідні листи до органів місцевого самоврядування, які внесені до Списку історичних населених місць України про необхідність розроблення містобудівної документації історико-архітектурний опорний план. Заходи реагування не вживалися.

Листом від 02.07.2021 Міністерство культури та інформаційної політики України поінформувало окружну прокуратуру про звернення до Черкаської міської ради з листом про необхідність розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.

Також у вказаному листі зазначається, що Міністерство не заперечує про звернення прокурора до суду з відповідною позовною заявою.

Листом від 17.09.2021 №54-145-3186 вих-21 окружною прокуратурою, в порядку ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» повідомлено Міністерство культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної, що окружною прокуратурою буде вжито заходів представницького характеру з метою розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.

Зміст, вищевказаних звернень свідчить, що Черкаською окружною прокуратурою вживаються заходи з метою встановлення підстав для представництва інтересів держави у суді з огляду на існування загрози руйнування та знищення об`єктів культурної спадщини пам`яток археології та архітектури, які розташовані в історичному ареалі міста Черкаси, у зв`язку з отриманням вихідних даних у вигляді містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки для проектування нового об`єкта будівництва, які затверджені наказом Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 9 листопада 2020 року №581 приватному підприємству Надія.

Враховуючи вищевказане, прокурор до позивачів із запитами, з посиланням на норми статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України Про прокуратуру вказував на установлення ним факту порушення інтересів держави у сфері дотримання законодавства про охорону культурної спадщини на території масті Черкаси й просив повідомити, чи вживались вказаними органами заходи щодо захисту порушеного права, зокрема, шляхом скерування до суду позовної заяви зобов`язального характеру до Черкаської міської ради або її виконавчих органів. Якщо такі заходи не вживались, прокурор просив повідомити причини та вказати, чи будуть ці органи вживати заходи представницького характеру з метою захисту цих інтересів у судовому порядку.

Отримавши від Мінкультури та Управління відповідь, що відповідних заходів із захисту інтересів держави у судовому порядку ними не вживалось і ці органи не заперечують проти звернення прокурора до суду з відповідним позовом, листом Черкаської окружної прокуратури ці ж органи повідомлено про те, що на виконання вимог частини четвертої статті 23 Закону України Про прокуратуру прокуратурою підготовлено позовну заяву в інтересах держави в особі Мінкультури та Управління до Виконкому Черкаської міськради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вжити заходів щодо замовлення розроблення історико архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси.

Таким чином, на переконання суду, перед зверненням до суду окружною прокуратурою в інтересах Держави, дотримано вимоги визначені статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», зокрема, направлено запити до уповноважених органів, отримано відповіді, з яких з`ясовано невчинення такими органами дій щодо звернення до суду із позовом про зобов`язання відповідача замовити розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.

За встановлених обставин, суд констатує наявність правових підстав для ініціювання прокурором Черкаської окружної прокуратури судового захисту інтересів Держави в особі органів, уповноважених охороняти культурну спадщину, у зв`язку із допущеною протиправною бездіяльністю відповідачем у здійсненні повноважень щодо замовлення розробки історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.

Щодо суті спору, суд зазначає таке.

Згідно з ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом, держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність.

Правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності в Україні і спрямований на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини визначає Закон України від 16 листопада 1992 року №2780-XII Про основи містобудування (далі Закон № 2780-XII).

Згідно зі ст.1 Закону №2780-XII містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.

Відповідно до ст.2 Закону №2780-XII головними напрямами містобудівної діяльності є: планування, забудова та інше використання територій; розробка і реалізація містобудівної документації та інвестиційних програм розвитку населених пунктів і територій; визначення територій, вибір, вилучення (викуп) і надання земель для містобудівних потреб; здійснення архітектурної діяльності; розміщення будівництва житлово-цивільних, виробничих та інших об`єктів, формування містобудівних ансамблів і ландшафтних комплексів, зон відпочинку та оздоровлення населення; створення соціальної, інженерної і транспортної інфраструктур територій та населених пунктів; створення та ведення містобудівних кадастрів населених пунктів; захист життєвого та природного середовища від шкідливого впливу техногенних і соціально-побутових факторів, небезпечних природних явищ; збереження пам`яток культурної спадщини; розвиток національних і культурних традицій в архітектурі і містобудуванні;

забезпечення високих архітектурно-планувальних, функціональних і конструктивних якостей об`єктів містобудування, формування і реконструкція містобудівних ансамблів, кварталів, районів і ландшафтних комплексів, зон відпочинку та природних лікувальних ресурсів; розробка правових актів, національних стандартів, норм і правил, пов`язаних з містобудуванням; контроль за дотриманням містобудівного законодавства; підготовка кадрів для містобудування, підвищення їх кваліфікації; ліцензування видів господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми та значними наслідками, за переліком видів робіт та в порядку, що визначаються Кабінетом Міністрів України.

Стаття 5 Закону №2780-XII визначає, що при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені: розробка містобудівної документації, проектів конкретних об`єктів згідно з вихідними даними на проектування, з дотриманням норм і правил; розміщення і будівництво об`єктів відповідно до затверджених у встановленому порядку містобудівної документації та проектів цих об`єктів; раціональне використання земель та територій для містобудівних потреб, підвищення ефективності забудови та іншого використання земельних ділянок; охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів; урахування державних та громадських інтересів при плануванні та забудові територій; урахування законних інтересів та вимог власників або користувачів земельних ділянок та будівель, що оточують місце будівництва; інформування через засоби масової інформації громадян про плани перспективного розвитку територій і населених пунктів, розміщення важливих містобудівних об`єктів; участь громадян, об`єднань громадян в обговоренні містобудівної документації, проектів окремих об`єктів і внесення відповідних пропозицій до державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій; захист прав громадян та громадських організацій згідно із законодавством.

Отже, під час здійснення містобудівної діяльності повинна бути забезпечена охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів. З метою належного контролю її межі повинні бути чітко визначені в передбаченому законодавством порядку.

Законом України Про охорону культурної спадщини (далі Закон №1805) визначено:

охорона культурної спадщини це система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини;

історичний ареал населеного місця це частина населеного місця, що берегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку;

історичне населене місце це населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України.

Відповідно до ч.1 ст.3 Закону № 1805 державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Отже, відповідач належить до спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини.

Згідно зі ст.6 Закону №1805 до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, серед іншого, належить забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини надання висновків щодо відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках місцевого значення, історико-культурних заповідних територіях та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм та проектів, реалізація яких може позначитися на стані об`єктів культурної спадщини; підготовка пропозицій та проектів розпоряджень щодо проведення робіт з консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування об`єктів культурної спадщини, відповідного використання пам`яток та подання їх на розгляд відповідному органу виконавчої влади: виконання функції замовника, укладення з цією метою контрактів на виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування об`єктів культурної спадщини та інші заходи щодо охорони культурної спадщини.

Отже, відповідач на підставі Закону зобов`язаний виконувати вказані вище повноваження у сфері охорони культурної спадщини.

Згідно з ч.ч.1, 4 ст.32 Закону №1805 з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій та об`єктів всесвітньої спадщини визначаються зони охорони (охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару) і буферні зони.

Межі та режими використання зон охорони визначаються науково-проектною документацією, що складається за результатами проведених досліджень.

З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.

Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, затверджується Кабінетом Міністрів України.

У кожному історичному населеному місці визначається один або більше історичний ареал.

Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, що затверджується центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Відповідно до ч.7 ст.32 Закону №1805-III на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Як установлено судом, постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 до Списку по Черкаській області включені наступні історично населені місця: міста Черкаси, Городище, Звенигородка, Золотоноша, Кам`янка, Канів, Корсунь-Шевченківський, Сміла, Тальне, Умань, Чигирин та смт. Лисянка і Стеблів.

Отже, на території міста Черкаси забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності для забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів встановлює Закон України від 17 лютого 2011 року №3038-VI Про регулювання містобудівної діяльності (далі Закон №3038-VI).

Сукупність містобудівної документації відповідно до п.п.2, 3, 7-9 ч.1 ст.1 Закону № 3038-VI складається з:

генерального плану населеного пункту - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;

детального плану території - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;

містобудівну документацію - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій;

містобудівних умов та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією;

плану зонування території (зонінг) - документація, що є складовою комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади або генерального плану населеного пункту і визначає умови та обмеження використання території у межах визначених функціональних зон.

Згідно з ч.1 ст.17 Закону №3038-VI генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Відповідно до ч.3 ст.17 Закону №3038-VI генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Розробником генерального плану населеного пункту може бути суб`єкт господарювання, який має право здійснювати розроблення містобудівної документації відповідно до Закону України "Про архітектурну діяльність" та документації із землеустрою відповідно до Закону України "Про землеустрій".

Генеральні плани населених пунктів можуть поєднуватися з детальними планами всієї території населених пунктів або її частин.

Згідно з ч.ч.4, 5, 6, 7 ст.17 Закону №3038-VI для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, у межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини та зони їх охорони.

Склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації.

Відомості про зазначені в історико-архітектурному опорному плані: об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території вносяться до Державного земельного кадастру в порядку, встановленому відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр" як обмеження у використанні земель у сфері забудови.

Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.

Отже, для міста Черкаси має бути розроблений історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини та зони їх охорони.

Відповідно до п.1 Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 1 вересня 2021 року №926 (далі Порядок № 926), цей Порядок визначає склад, зміст, механізм розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації на місцевому рівні: комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади, генерального плану населеного пункту, детального плану території, а також склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту.

Відповідно до підп.12 п.2 Порядку №926 історико-архітектурний опорний план - науково-проектна документація, яка розробляється і затверджується у складі генерального плану населеного пункту, внесеного до Списку історичних населених місць України, згідно із Законом України Про регулювання містобудівної діяльності, містить відомості про об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території.

На підставі п.п.54, 55, 60 Порядку №926 рішення про розроблення (внесення змін) історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін, погодження та подання історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної місцевої ради.

Історико-архітектурні опорні плани та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними місцевими радами протягом трьох місяців з дня їх подання.

Як установлено судом, на звернення окружної прокуратури від 25.03.2021 (вихідний номер 145-206вих-21), від 17.05.2021 (вихідний номер 145-207вих-21) щодо вжитих заходів спрямованих на розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси, виконавчий комітет Черкаської міської ради листами від 27.04.2021 №6635-01-21, від 24.06.2021 №10679-01-21 проінформував, що історико-архітектурний опорний план міста Черкаси не розроблено. Вказано також, що рішенням Черкаської міської ради від 01.10.2020 №2-6393 частково підтримана петиція стосовно розроблення архітектурно-опорного плану м. Черкаси. На виконання цього рішення в Департамент фінансової політики Черкаської міської ради у 2020 році поданий бюджетний запит з пропозиціями щодо передбачення у бюджеті 1570,0 тис. грн. на вказані цілі, однак видатки не затверджені.

Крім того, відповідно до бюджетного запиту Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради на 2021-2023 роки (додаткового) заплановане розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси, орієнтовною вартістю 1570000,00 грн.

Також, із бюджетного запиту Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради на 2022-2024 роки, заплановано впровадження бюджетної програми, одним із завдань якої є розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.

Проте відомості про фінансування вказаних запитів в матеріалах справи відсутні.

З огляду на викладене, суд дійшов висновку, що бездіяльність відповідача щодо невжиття заходів, спрямованих на розроблення історико-архітектурного опорного плану є протиправною, як загроза для самовільної, хаотичної, неконтрольованої забудови історичних центрів та місць на території громади, руйнуванню пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини громади.

Стосовно доводів відповідача, що в складі Генерального плану м. Черкаси наявна «Схема обмежень обумовлених історико-архітектурним опорним планом», суд зазначає таке.

Суд встановив, що в матеріалах справи наявний Генеральний план міста Черкаси, затверджений рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 №3-505, а також План зонування території міста Черкаси, затверджений рішенням Черкаської міської ради від 04.12.2014 №2-513.

Розділом 10 «Охорона культурної спадщини» Генерального плану передбачається, що межі охоронних зон та пам`яток культурної спадщини, режими використання територій визначаються в роботі Історико-архітектурний опорний план та зони охорони пам`яток м. Черкас в межах міста 19-початку 20 століття (розроблена Центром пам`яткознавства, м. Київ, 2009 в складі генерального плану Історико-архітектурний опорний план та зони охорони пам`яток центральної частини м. Черкас).

Також, згідно позитивного висновку державної експертизи №00-0238-11 щодо містобудівної документації Генеральний план м. Черкаси, складеного 30.11.2011 на замовлення виконавчого комітету Черкаської міської ради, паралельно із розробленням генерального плану було використано роботи, у т.ч. «Історико-архітектурний опорний план та зони охорони пам`яток м. Черкас XIX-початок XX ст. (Центр пам`яткознавства)».

Однак вказаний «Історико-архітектурний опорний план та зони охорони пам`яток м. Черкас XIX-початок XX ст. (Центр пам`яткознавства)» не є історико-архітектурним опорним планом міста Черкаси у розумінні вищевказаних вимог законодавства України, оскільки не містить усіх визначених п.62 Порядку №926 відомостей: про об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та за наявності буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та за наявності зони охорони пам`ятки; пов`язану з об`єктами культурної спадщини історичну забудову (значні і рядові історичні будівлі); землі історико-культурного призначення; місця втрачених будинків, споруд, оборонних укріплень, що мали важливе історичне або містобудівне значення; дисгармонійні будівлі та споруди; природоохоронні території та об`єкти, охоронювані археологічні території; за наявності режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та за наявності їх зони охорони.

Крім того, листом виконавчого комітету Черкаської міської ради від 12.04.2021 №6635-01-21 підтверджується, що в складі Генерального плану міста Черкаси, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 № 3-505, наявна «Схема обмежень обумовлених історико-архітектурним опорним планом». Схема виконана в 2009 році розробником генплану ДП «УДНДІПМ «Діпромісто» ім. Ю.М. Білоконя за матеріалами інститутів «Центр пам`яткознавства» та «Науково-дослідний інститут теорії та історії архітектури і містобудування».

У цьому листі зазначено, що недоліком роботи є те, що вона розроблена в межах центральної частини міста Черкаси без зазначення чітких режимів використання історичних ареалів.

З огляду на викладене, суд вважає необґрунтованими твердження відповідача про наявність розробленого та затвердженого історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.

Зважаючи, що затвердження історико-архітектурного плану здійснюється відповідною місцевою радою, суд дійшов висновку для повного захисту інтересів Держави відповідно до ст.9 КАС України зобов`язати виконавчий комітет Черкаської міської ради здійснити замовлення розробки та подання на затвердження історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.

Позовна вимога в частині зобов`язати вжити заходів щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси не підлягає задоволенню у вказаному формулюванні з огляду на те, що поняття «історично населене місце» не є тотожним поняттю «місто», як населеного пункту.

Тому у вказаній редакції позовна вимога є необґрунтованою.

З огляду на викладене, позовні вимоги підлягають частковому задоволенню.

Згідно з ч.ч.1, 3 ст.139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

При частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.

Дотримуючись вказаних вимог, суд дійшов висновку, що сплачений прокурором судовий збір підлягає стягненню на його користь за рахунок бюджетних асигнувань відповідача пропорційно задоволеній частині позовних вимог у розмірі 2270,00 грн.

Керуючись ст. 6, 9, 14, 139-143, 241-246, 255, 295, 370 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

1. Позов заступника керівника Черкаської окружної прокуратури задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Черкаської міської ради щодо вчинення дій, спрямованих на замовлення розробки та подання на затвердження історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.

Зобов`язати виконавчий комітет Черкаської міської ради здійснити замовлення розробки та подання на затвердження історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.

У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовити.

2. Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань виконавчого комітету Черкаської міської ради на користь Черкаської окружної прокуратури судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 2270,00 грн. (дві тисячі двісті сімдесят гривень 00 коп.).

3. Копію рішення направити учасникам справи.

4. Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. Апеляційна скарга може бути подана до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного його тексту.

Учасники справи:

1) Черкаська окружна прокуратура (18001, м. Черкаси, вул. Богдана Хмельницького, буд.60);

2) позивач 1 Міністерство культури та стратегічних комунікацій України (01601, м. Київ, вул.Івана Франка, буд.19, );

2) позивач 2 Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації (18001, м. Черкаси, б-р Шевченка, буд.185, );

3) відповідач виконавчий комітет Черкаської міської ради (18001, м. Черкаси, вул. Байди Вишневецького, буд.36, );

4) третя особа товариство з обмеженою відповідальністю Інститут Харківпроект (61166, м.Харків, пр-т Науки, буд.38, ).

Повне судове рішення виготовлено 03.01.2025.

Суддя Олексій РІДЗЕЛЬ