Справа № 990/108/23
Суддя: Власов Юрій Леонідович
Дата ухвалення: 2024-11-07 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ОКРЕМА ДУМКА (збіжна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Погрібного С. О., Власова Ю. Л.
до постанови Великої Палати Верховного Суду від 07 листопада 2024 року
у справі № 990/108/23 (провадження № 11-181заі24)
за апеляційними скаргами ОСОБА_1 та Верховної Ради України (далі - ВРУ) на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 26 червня 2024 року Єресько Л. О., Мельник-Томенко Ж. М., Мартинюк Н. М., Жука А. В., Губської О. А.
в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до ВРУ про визнання протиправною та скасування постанови
І. ФАБУЛА СПРАВИ
Стислий виклад позиції позивача
Позивач 31 травня 2023 року засобами поштового зв`язку надіслав до суду позовну заяву, у якій просив визнати протиправною та скасувати Постанову Верховної Ради України (далі - ВРУ) від 10 квітня 2023 року № 3014-ІХ «Про висловлення недовіри ОСОБА_1 » (далі - Постанова № 3014-ІХ, оскаржувана постанова).
На думку позивача, ВРУ ухвалила Постанову № 3014-ІХ за межами власних повноважень, визначених Конституцією України. Стаття 85 Конституції України, визначаючи повноваження ВРУ щодо звільнення з посад Голови та інших членів Розрахункової палати (пункт 16 частини першої зазначеної статті), не наділяє ВРУ повноваженням щодо висловлення недовіри особам, які обіймають такі посади.
Оскаржувана постанова порушила не тільки конституційне право позивача на працю, але й принцип незалежності Рахункової палати, сутність якого унеможливлює звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати в іншому, ніж визначений Конституцією України та Законом України від 02 липня 2015 року № 576-VІІІ «Про Рахункову палату» (далі - Закон № 576-VIII), порядку, зокрема шляхом розширення переліку підстав для їх звільнення іншими законами без внесення відповідних змін у спеціальні норми. Конституція України, так само як і Закон № 576-VІІІ, не містить інституту висловлення недовіри Голові та іншим членам Рахункової палати. Тож оскільки перелік конституційних повноважень ВРУ є вичерпним і не містить повноважень щодо висловлення недовіри Голові або іншим членам Рахункової палати, тому під час ухвалення оскаржуваної постанови ВРУ не діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та застосовними до спірних правовідносин законами України.
Приписи частини четвертої статті 12 Закону України від 12 травня 2015 року № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану» (далі - Закон № 389-VIII), відповідно до якої позивач звільнений з посади, не визначають переліку підстав, у зв`язку з якими можливим є висловлення недовіри посадовій особі, призначення і звільнення якої з посади є компетенцією ВРУ, що суперечить принципам правової визначеності та правомірних (легітимних) очікувань, як складовим принципу правовладдя, та є ще одним чинником, який, зокрема, загрожує незалежності Розрахункової палати.
Правила зазначеної правової норми є неконституційними, оскільки Основний Закон (винятково яким визначені повноваження ВРУ) не наділяє ВРУ повноваженнями з висловлення недовіри посадовим особам, яких вона призначає на посаду. Бракує конституційного припису, який уможливлював б розширення кола повноважень ВРУ на підставі закону, на що неодноразово вказував Конституційний Суд України, зокрема, у рішенні від 27 травня 2009 року № 12-рп/2009 (підпункт 3.1. пункту 3 мотивувальної частини), у рішенні від 16 вересня 2020 року у справі № 11-р/2020 (підпункт 2.2 пункту 2 мотивувальної частини). Схвалюючи зміни до Закону № 389-VIII в частині доповнення статті 12 частиною четвертою (відповідно до якої у період дії воєнного стану ВРУ може прийняти рішення про звільнення посадової особи з посади, призначення на яку та звільнення з якої віднесено до повноважень ВРУ також у разі висловлення недовіри такій посадовій особі), ВРУ, на думку позивача, діяла у спосіб, який не відповідає Конституції України, та за межами власних конституційних повноваження.
Оскільки, на переконання позивача, приписи частини четвертої статті 12
Закону № 389-VIII не відповідають статтям 8, 22, 85, 98 Конституції України, суд під час вирішення його позову повинен був застосувати правила Конституції України як норми прямої дії, з подальшим вирішенням питання щодо внесення до Конституційного Суду України подання стосовно конституційності цих приписів Закону № 389-VIII.
Додатково до доводу щодо неконституційності частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII ОСОБА_1 стверджує, що ця норма унаочнює чітке розмежування законодавцем двох різних правових інститутів, відмінних за правовою сутністю, механізмом та процедурою реалізації, - висловлення недовіри (перше) та звільнення посадової особи з посади (друге). На переконання позивача, звільнення посадової особи на підставі такої екстраординарної підстави, як висловлення їй недовіри, передбачає прийняття ВРУ (щонайменше) двох рішень: (1) щодо висловлення недовіри (таке рішення приймається у визначеному Регламентом ВРУ (далі - Регламент) порядку з урахуванням особливостей, передбачених частиною четвертою статті 12 Закону № 389-VIII, а не процедур, визначених спеціальними законами); (2) щодо звільнення посадової особи з посади (таке рішення приймається у встановленому законодавством порядку; а щодо позивача - Регламентом та Законом № 576-VІІІ).
Об`єднавши у Постанові № 3014-ІХ дві різні процедури (висловлення ОСОБА_1 недовіри та його звільнення), ВРУ діяла не відповідно до Регламенту та Закону № 389-VIII.
ВРУ звільнила позивача з посади, яку він не обіймав, - з посади члена Рахункової палати, а не з посади Голови Рахункової палати, яку він дійсно обіймав. Оскільки припис пункту 16 частини першої статті 85 Конституції України розмежовує посади Голови та члена Рахункової палати, позивач вважає, що відповідач у Постанові № 3014-ІХ лише формально зазначив як підставу її прийняття цю норму Основного Закону без фактичного дотримання цього припису.
Стислий виклад змісту судового рішення суду першої інстанції
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 26 червня 2024 року позов задовольнив.
Суд першої інстанції виснував, що спеціальним законом, який відповідно до статті 98 Конституції України регламентує організацію, повноваження і порядок діяльності Рахункової палати та забезпечує гарантії її незалежності, однією з яких є встановлений порядок призначення на посади та звільнення з посад членів Рахункової палати, є Закон № 576-VIII.
Частина четверта статті 12 Закону № 389-VIII не визначає конкретного кола осіб, до яких вона може бути застосована, переліку підстав та процедури висловлення недовіри, що, на думку суду першої інстанції, дозволяє зробити висновок, що норми Закону № 389-VIII є загальними порівняно з нормами Закону № 576-VIII.
Суд першої інстанції зазначив, що, беручи до уваги підходи щодо суддівських дій у разі виявлення суперечливих норм одного ієрархічного рівня, визначені Конституційним Судом України у рішенні Другого сенату Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року № 5-р/(ІІ)/2020, звільнення з посади Голови або члена Рахункової палати регулюється правилами Закону № 576-VIII та
статті 208-2 Регламенту, частина перша якої передбачає урахування особливостей, визначених Законом № 576-VIII. Застосувавши формули «закон спеціальний має перевагу над загальним» (lex specialis derogat generali) та «закон загальний пізніший не має переваги над спеціальним давнішим» (lex posterior generalis non derogat priori speciali), Касаційний адміністративний суд виснував, що частина четверта статті 12 Закону № 389-VIII не застосовується у правовідносинах щодо звільнення з посади Голови або члена Рахункової палати. Підстави звільнення з цих посад встановлено статтею 20 Закону № 576-VIII, серед яких немає такої підстави, як «висловлення недовіри».
Стислий виклад вимог апеляційних скарг
ОСОБА_1 31 липня 2024 року засобами поштового зв`язку надіслав апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції, в якій просить змінити мотивувальну частину цього рішення, доповнивши викладеним у апеляційній скарзі обґрунтуванням, а в іншій частині рішення суду першої інстанції просить залишити без змін.
На думку позивача, суд першої інстанції не перевірив та не надав оцінки його звільненню з посади, яку він не обіймав, - з посади Голови Рахункової палати, проте його звільнено з посади члена Рахункової палати, що, на його думку, підтверджує невідповідність Постанови № 3014-ІХ приписам пункту 16 частини першої статті 85 Конституції України.
Позивач наголошує, що Конституція України та Закон № 576-VIII розмежовують посади Голови та члена Рахункової палати, їх правовий статус та повноваження. Фактично ж голосування ВРУ відбулося за висловлення йому недовіри як члену Рахункової палати. Голосування ж за його звільнення з посади Голови Рахункової палати не проводилося, а постанову про це ВРУ не ухвалювала.
Додатково Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду не надав оцінки тій обставині, що ВРУ прийняла Постанову № 3014-ІХ за межами наданих їй Конституцією України повноважень, на що також посилається в позові, зазначаючи, що повноваження ВРУ визначаються винятково Конституцією України (зокрема статтею 85), а їх перелік є вичерпним.
Позивач стверджує, що норма частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII є неконституційною, оскільки Основний Закон не містить приписів щодо повноважень ВРУ висловлювати недовіру посадовим особам, яких вона призначає і звільняє з посади. Наділення ж на законодавчому рівні парламенту іншими повноваженнями, ніж ті, що передбачені Основним Законом, є можливим лише після внесення відповідних змін до Конституції України.
ВРУ 19 липня 2024 року засобами поштового зв`язку також надіслала апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції, в якій просить скасувати це рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову ОСОБА_1 .
В апеляційній скарзі ВРУ стверджує, що схвалила Постанову № 3014-ІХ відповідно до її конституційних повноважень та частини четвертої статті 12
Закону № 389-VIII.
На думку представника ВРУ, пункт 16 частини першої статті 85 Конституції України визначає виняткові повноваження ВРУ з призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати. Відповідно до приписів статей 85 та 92 Основного Закону саме законодавець уповноважений встановлювати підстави звільнення з посад осіб, стосовно яких приписи Конституції України не визначають виключного переліку підстав звільнення або застережень / обмежень щодо таких підстав чи їх критеріїв. Єдиною конституційною вимогою стосовно призначення на посаду та звільнення з посади Голови та інших членів Рахункової палати є здійснення цього повноваження саме ВРУ. Водночас механізм (спосіб) реалізації такого повноваження, підстави для звільнення з посади Голови та інших членів Рахункової палати визначаються законом.
Частина четверта статті 12 Закону № 389-VIII встановлює особливості звільнення посадових осіб, яких парламент відповідно до своїх виключних конституційних повноважень призначає та звільняє з посад, з визначенням кола осіб, до яких ця правова норма може бути застосована; екстраординарних умови дії цієї норми («у період дії воєнного стану»); ієрархії цієї норми щодо норм інших законів («крім підстав, передбачених спеціальними законами»); підставу для звільнення («висловлення недовіри посадовій особі»); процедуру розгляду питання парламентом.
Стаття 20 Закону № 576-VIII (як і цей Закон в цілому) не містить застережень, що виключний перелік підстав для звільнення з посади Голови, іншого члена Рахункової палати встановлено лише цією статтею. Окрема, спеціальна підстава для звільнення Голови, іншого члена Рахункової палати - висловлення недовіри - передбачена спеціальним (таким, що регулює особливості правових засад діяльності органів державної влади в умовах воєнного стану) Законом № 389-VIII та може бути застосованою лише у період введення в Україні особливого правового режиму - воєнного стану.
ВРУ тлумачить словосполучення «спеціальний закон» в абзаці першому частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII як таке, що не означає, що всі норми Закону № 576-VIII є спеціальними в аспекті гіпотетичного співіснування суперечливих норм одного ієрархічного рівня. З огляду на специфіку правових засад діяльності органів державної влади в умовах воєнного стану саме така підстава для звільнення особи з посади, як висловлення недовіри, є спеціальною стосовно усіх загальних підстав, передбачених Законом № 576-VIII. Водночас підстав вважати приписи Закону № 389-VIII загальними стосовно до норм Закону № 576-VIII немає, адже вони не можуть бути застосовані до правовідносин у мирний час. Немає й колізії між нормами зазначених законів: Закон № 389-VIII як пізніший у часі схвалення має перевагу над Законом № 576-VIII.
ВРУ вважає, що суд першої інстанції помилково ототожнив правові поняття «підстави звільнення» та «порядок звільнення» (в контексті висновку суду про створення загрози внаслідок запровадження частиною четвертою статті 12 Закону № 389-VIII додаткової підстави звільнення для незалежності Розрахункової палати). Звільнення особи з посади, на яку її було призначено, за умови дотримання законодавчо встановленого порядку, не є втручанням у незалежність органу, посаду в якому обіймала особа.
Стислий виклад вимог відзивів на апеляційні скарги
ОСОБА_1 16 вересня 2024 року засобами поштового зв`язку надіслав відзив на апеляційну скаргу ВРУ, в якому просить відмовити у задоволенні скарги, вважаючи її безпідставною.
На думку позивача, висновки суду першої інстанції про співвідношення норм Закону № 389-VIII та Закону № 576-VIII як спеціальних та загальних, а також, що звільнення Голови, члена Рахункової палати не на підставі Закону № 576-VIII порушує принцип незалежності Рахункової палати, є обґрунтованими та відповідають правильному застосуванню норм матеріального права.
Позивач звертає увагу, що, по-перше, суд першої інстанції констатував факт наявності колізії двох норм одного ієрархічного рівня, що спростовує твердження ВРУ в апеляційній скарзі про встановлення судом відсутності такої колізії; по-друге, підстави звільнення Голови, іншого члена Рахункової палати можуть визначатися винятково в Законі № 576-VIII, статтею 20 якого встановлено вичерпний перелік підстав звільнення з цих посад. Іншими законами такі підстави не можуть встановлюватися без внесення відповідних змін до зазначеного Закону.
Відповідач 27 вересня 2024 року засобами поштового зв`язку надіслав відзив на апеляційну скаргу ОСОБА_1 , в якому просить відмовити у її задоволенні.
ВРУ зазначає, що «висловлення недовіри», передбачене статтею 12 Закону № 389-VIII, є не окремим конституційно-правовим інститутом, а лише визначеною законом підставою для реалізації ВРУ свого конституційного повноваження щодо звільнення з посади, зокрема Голови / члена Рахункової палати, що не суперечить Конституції України.
Оскільки Головою Рахункової палати може бути обраний лише один із членів Рахункової палати, який у такому разі не втрачає статусу члена Рахункової палати, тому ВРУ звільнила позивача з посади, на яку його було призначено.
ВРУ заперечує, що припис частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII, статті 208-3 Регламенту, статті 20 Закону № 576-VIII вимагають прийняття двох окремих актів або проведення двох голосувань про звільнення з посади Голови / члена Рахункової палати.
ІІ. РОЗГЛЯД СПРАВИ У ВЕЛИКІЙ ПАЛАТІ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Постановою від 07 листопада 2024 року Велика Палата Верховного Суду:
- залишила без задоволення апеляційну скаргу ОСОБА_1 ;
- задовольнила апеляційну скаргу ВРУ;
- скасувала рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 26 червня 2024 року та ухвалила нове рішення, яким відмовила у задоволенні позову ОСОБА_1 до ВРУ.
Велика Палата Верховного Суду навела такі аргументи на обґрунтування власної постанови.
Критерієм поділу правових норм, що співставляються, на загальні та спеціальні, є сфера дії кожної з таких норм, тобто сфера, визначена правотворчим органом у розподілі предмета правового регулювання шляхом виокремлення із роду суспільних відносин певного їх виду. Правові норми, що співвідносяться як загальні та спеціальні, мають сфери дії, що співвідносяться, як рід і вид. Правило, що вид ніколи не виходить за межі роду, застосовне і в правовому регулюванні. Якщо сфера дії норми, стосовно якої вирішується питання про можливість визнання її спеціальною, хоч би незначною мірою виходить за межі сфери дії норми, яку передбачається визнати загальною, зазначені правові норми не співвідносяться як загальна і спеціальна.
Встановлення нормою частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII припису щодо можливості прийняття рішення про звільнення посадової особи з посади, призначення на яку та звільнення з якої віднесено до повноважень ВРУ, крім підстав, передбачених спеціальними законами, також у разі висловлення недовіри такій посадовій особі, є встановленням додаткових підстав звільнення відповідних посадових осіб винятково у визначений цим Законом період - протягом воєнного стану, що власне ним і обумовлено.
Буквальне тлумачення цієї правової норми дає підстави стверджувати, що вона не скасовує (зокрема й під час дії воєнного стану) підстав для звільнення зі зазначених в ній посад, які встановлені спеціальними законами (тобто законами, які регулюють діяльність державних органів, в яких запроваджені такі посади), а лише доповнює їх з допустимою можливістю застосування під час воєнного стану.
Відповідно сфера дії цієї правової норми виходить за межі дії правил статті 20 Закону № 576-VIII, у зв`язку із чим підстав для їх співставлення як загальної та спеціальної немає. Додатково немає підстав для співставлення Закону № 389-VIII та Закону № 576-VIII за таким критерієм, як це зробив суд першої інстанції, враховуючи різні сфери правового регулювання цих Законів.
Встановлення частиною четвертою статті 12 Закону № 389-VIII окремої підстави для звільнення з посад, на які призначає і з яких звільняє ВРУ, зокрема й з посади Голови / члена Рахункової палати, не породжує колізію з нормами статті 20 Закону № 576-VIII, адже наявне не протиріччя між правовими нормами, а доповнення правової норми спеціальної дії (яка встановлює спеціальні підстави звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати та діє незалежно від впровадження воєнного стану) правовою нормою виняткової дії (яка регламентує звільнення із цих посад в умовах воєнного стану, тобто за виняткових обставин, та діє як додаткова підстава винятково у період впровадження воєнного стану).
Отже, ВРУ могла застосувати для звільнення позивача підставу, передбачену частиною четвертою статті 12 Закону № 389-VIII.
Велика Палата Верховного Суду виснувала, що питання щодо висловлення недовіри Голові Рахункової палати ОСОБА_1 було винесено на пленарне засідання ВРУ з дотриманням процедури, передбаченої статтею 208-2 Регламенту.
Закон № 389-VIII у будь-який спосіб не розширює конституційні повноваження ВРУ, зокрема й щодо звільнення з посад Голови / іншого члена Рахункової палати. У зв`язку із цим Велика Палата Верховного Суду відхилила довід позивача, що ВРУ прийняла оскаржувану постанову за межами наданих Конституцією України повноважень і що його звільненню повинна була передувати процедура висловлення йому недовіри.
За висновком Великої Палати Верховного Суду, припис частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII підлягає застосуванню під час вирішення позову ОСОБА_1 відповідно до частини першої статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), якою, зокрема, передбачено, що суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України. Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для висновку, що Закон № 389-VIII в частині зазначеної норми суперечить Конституції України.
ІІІ. ДОВОДИ ОКРЕМОЇ ДУМКИ СУДДІ
З висновками Великої Палати Верховного Суду загалом погоджуємося.
Водночас не згідні у частині висновків про невстановлення колізії між приписами частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII та статті 20 Закону № 576-VIII.
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України викладаємо окрему думку.
Поява спеціальних правових норм обумовлена потребою у врегулюванні певних суспільних відносин, які не можуть бути ефективно охоплені загальними нормами права. Такі приписи мають чітко визначену сферу дії та спрямовані на досягнення конкретної, заздалегідь визначеної мети. Їхня основна функція полягає у тому, щоб забезпечити належне регулювання правовідносин, які потребують детального, вузькоспрямованого підходу, створюючи умови для ефективного виконання правових приписів саме у цій сфері суспільних відносин. Отже, спеціальні правові норми покликані гарантувати досягнення чітко окреслених результатів у межах їх дії, що робить їх невід`ємною складовою правової системи.
Спеціальні норми права мають низку характерних ознак, які визначають їх роль і місце в правовій системі.
По-перше, ці правові норми мають субсидіарний, тобто допоміжний характер. Вони слугують своєрідним доповненням до основних норм, допомагаючи забезпечити праву завершеність, повноту та системність. Їхня допоміжна функція дозволяє усунути прогалини у регулюванні суспільних відносин і підвищити ефективність механізму їх правового регулювання.
По-друге, спеціальні норми права самостійно не регулюють суспільні відносини. Вони, образно кажучи, «приєднуються» до регулятивних або охоронних норм, створюючи разом із ними єдину правову систему. У такій структурі спеціальні норми виконують функцію додаткових, допоміжних елементів, які підсилюють і деталізують основні норми. Це дозволяє більш точно адаптувати правові приписи до конкретних обставин.
По-третє, спеціальні норми права створюються на основі первинних або базових норм, водночас вони їх доповнюють новими розпорядженнями, які додають їм нові регулятивні якості. Метою появи спеціальних норм є потреба в охопленні нових груп суспільних відносин, які потребують особливого (специфічного) правового врегулювання. Тож ці норми права зберігають зв`язок із вихідними нормами, але водночас відображають зміни у правовій реальності та суспільних потребах.
Однією з основних причин колізій у праві є те, що суспільні відносини є більш динамічними у порівнянні з правовими приписами, які регулюють ці відносини [законодавство загалом є більш статичним порівняно з суспільними відносинами, на регулювання яких воно спрямовано].
За характером утворення, спеціальні норми є похідними від основних норм права. Вони виникають на основі загальних правил, проте набувають індивідуальних рис, які дозволяють їм ефективно реагувати на специфіку окремих суспільних відносин. Це робить їх важливим інструментом у правозастосовній діяльності та дозволяє адаптувати право до динаміки суспільного життя.
Наведемо приписи законодавства, визначення співвідношення яких є основним правовим питанням цієї окремої думки.
Голова, інший член Рахункової палати до закінчення строку його повноважень звільняється з посади Верховною Радою України у разі: 1) подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням; 2) призначення чи обрання на іншу посаду за його згодою; 3) неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров`я протягом чотирьох місяців підряд; 3-1) досягнення шістдесяти п`яти років; 4) припинення громадянства України, наявності (набуття) громадянства іншої держави або виїзду на постійне місце проживання за межі України; 5) невідповідності обмеженням щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності, визначеними Законом України «Про запобігання корупції», що встановлено рішенням суду, яке набрало законної сили; 6) набрання законної сили рішенням суду про притягнення його до відповідальності за адміністративне правопорушення, пов`язане з корупцією; 7) набрання законної сили обвинувальним вироком суду стосовно нього; 8) набрання законної сили рішенням суду про визнання його активів чи активів, набутих за його дорученням іншими особами або в інших передбачених статтею 290 Цивільного процесуального кодексу України випадках, необґрунтованими та їх стягнення в дохід держави; 9) порушення вимог Закону України «Про запобігання загрозам національній безпеці, пов`язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів)» у частині подання, дотримання строків подання декларації про контакти. Повноваження Голови, іншого члена Рахункової палати припиняються у разі набрання законної сили рішенням суду про визнання його недієздатним або обмеження його цивільної дієздатності, визнання безвісно відсутнім чи оголошення померлим, а також у разі його смерті (частина сьома статті 20 Закону № 576-VIII).
Згідно з частиною четвертою статті 12 Закону № 389-VIII у період дії воєнного стану Верховна Рада України може прийняти рішення про звільнення посадової особи з посади, призначення на яку та звільнення з якої віднесено до повноважень Верховної Ради України, крім підстав, передбачених спеціальними законами, також у разі висловлення недовіри такій посадовій особі (за винятком посадових осіб, призначення на посади та звільнення з посад яких здійснюється Верховною Радою України за поданням Президента України або Кабінету Міністрів України). Питання про висловлення недовіри може бути ініційовано Головою Верховної Ради України або не менш як однією четвертою народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Таке питання розглядається на пленарному засіданні Верховної Ради України невідкладно згідно з Регламентом Верховної Ради України, без урахування процедур, передбачених спеціальними законами, що визначають правовий статус відповідних посадових осіб. Рішення про висловлення недовіри вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість від конституційного складу Верховної Ради України. Висловлення Верховною Радою України недовіри має наслідком звільнення посадової особи із займаної посади.
Отже, правила Закону № 576-VIII визначають загальне право ВРУ на звільнення члена Рахункової палати з посади. Ці правила не обмежені ані за колом осіб, ані за темпоральними характеристиками, ані за особливими умовами їх застосування.
Законодавець виклав правила Закону № 576-VIII щодо підстав звільнення згаданих посадових осіб у виді вичерпного («закритого») переліку, зокрема законодавець не зробив застереження, що можуть бути й інші підстави звільнення члена Рахункової палати із займаної посади (до прикладу, передбачені іншими законами). Тобто законодавець намагається убезпечити певних посадових осіб від звільнення з посади з будь-яких інших підстав.
Втім, наведений Закон не передбачає особливих правил врегулювання таких відносин в умовах воєнного стану, в якому перебуває нині Україна.
Особливість правового режиму воєнного стану, його правове регулювання визначає Закон № 389-VIII. Зокрема стосовно всіх посадових осіб в державі, які призначаються ВРУ і мають повноваження на їх звільнення, ВРУ запровадила спеціальне правило (частина четверта статті 12).
Стосовно того, чи наявна колізія між наведеними нормами права
Відповідь на запитання, чи наявна колізія між приписами частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII та статті 20 Закону № 576-VIII: є ствердною. З одного боку, у Законі № 576-VIII є вичерпний перелік підстав звільнення члена Рахункової палати (частина сьома статті 20), а з іншого - Закон № 389-VIII, незважаючи на такий вичерпний характер наведеного переліку, запровадив таку додаткову підставу (частина четверта статті 12), яка не узгоджується із загальним правилом (частина сьома статті 20 Закону № 576-VIII).
З метою вирішення наведеної колізії між нормативними приписами вдамося до такої аргументації.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України (другий сенат) від 18 червня 2020 року № 5-р(ІІ)/2020 особливу роль у системі інституційного забезпечення «верховенства права» (правовладдя) відведено судовій владі загалом, а зокрема й - конституційному й адміністративному видам судочинства. Саме ці два види судочинства покликані забезпечувати узгоджений характер усієї юридичної системи в умовах співіснування суперечливих норм, завдяки чому досягається дієвість верховенства права (правовладдя), тобто його ефективність. Принцип верховенства права (правовладдя) вимагає суддівської дії у ситуаціях, коли співіснують суперечливі норми одного ієрархічного рівня. У таких ситуаціях до судів різних видів юрисдикції висунуто вимогу застосовувати класичні для юридичної практики формули (принципи): «закон пізніший має перевагу над давнішим» (lex posterior derogat priori); «закон спеціальний має перевагу над загальним» (lex specialis derogat generali); «закон загальний пізніший не має переваги над спеціальним давнішим» (lex posterior generalis non derogat priori speciali). Якщо суд не застосовує цих формул (принципів) за обставин, що вимагають від нього їх застосування, то принцип верховенства права (правовладдя) втрачає свою дієвість.
Для підтвердження тези про існування колізії між приписами частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII та статті 20 Закону № 576-VIII потрібно використати наведені вище класичні формули подолання суперечностей норм права.
ВРУ прийняла Закон № 576-VIII 02 липня 2015 року, який набрав чинності 09 серпня 2015 року (крім окремих його приписів). Закон № 576-VIII відповідно до його преамбули визначає організацію, повноваження та порядок діяльності Рахункової палати. Отже, Закон № 576-VIII є загальним законом (lex generalis), що набрав чинності раніше (lex priori).
В Україні з лютого 2022 року настали особливі умови у зв`язку з повномасштабною збройною агресією російської федерації проти неї, через що в країні запроваджений правовий режим воєнного стану.
У зв`язку з військовою агресією російської федерації проти України на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України відповідно до пункту 12 частини першої статті 106 Конституції України, Закону № 389-VIII Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 запроваджено воєнний стан на всій території України з 24 лютого 2022 року, який продовжений (триває) до часу викладення цієї окремої думки.
Вочевидь правовий режим воєнного стану обумовлює потребу запроваджувати більш швидкі та спрощені процедури у сфері державного управління, зокрема й стосовно вирішення кадрових питань. Україна у 2022 році повідомила Раду Європи про відступи від кількох статей Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод внаслідок повномасштабної російської агресії та триваючого воєнного стану в країні. Україна регулярно інформує Раду Європи про ці відступи.
ВРУ схвалила Закон України № 2259-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану» (далі - Закон № 2259-IX), який доповнив статтю 12 Закону № 389-VIII частиною четвертою, 12 травня 2022 року, він набрав чинності 20 травня 2022 року. Відповідно він є законом, що набрав чинності пізніше (lex posterior).
Згідно з пояснювальною запискою до законопроєкту обґрунтуванням необхідності його прийняття були такі обставини:
«В умовах воєнного стану критично важливим є забезпечення належного та безперервного функціонування органів місцевого самоврядування.
Особливо актуальною є потреба в оперативному прийнятті рішень, які безпосередньо впливають як на життєздатність територіальної громади (її спроможність якісно опрацьовувати виклики воєнного часу), так і обороноздатність і безпеку територіальних громаді і держави на тлі повномасштабної збройної агресії російської федерації проти України.
Отож існує потреба у прискоренні прийняття управлінських рішень в умовах війни, забезпечення безперервності функціонування органів публічної влади, в тому числі комунального сектору економіки на усіх рівнях».
Метою прийняття законопроєкту законодавець визначив врегулювання особливостей здійснення повноважень органів місцевого самоврядування в умовах воєнного стану, спрощення процедури прийняття кадрових рішень щодо посад в органах місцевого самоврядування, посад керівників суб`єктів комунального сектору економіки в умовах воєнного стану.
Ураховуючи викладене, Закон № 389-VIII (після змін, внесених
Законом № 2259-IX) є спеціальним законом (lex specialis).
Імператив надання дієвості принципові верховенства права (правовладдя) вимагає одночасного застосування всіх трьох класичних формул. Узяті сукупно формули lex posterior derogat priori, lex specialis derogat generali, lex posterior generalis non derogat priori speciali вказують на те, що Закон № 2259-IX, який доповнив статтю 12 Закону № 389-VIII частиною четвертою, як такий, що є одночасно і спеціальним законом, і таким, що набрав чинності пізніше в часі, має перевагу над Законом № 576-VIII, що набрав чинності раніше. Тому
Закон № 576-VIII як загальний не є застосовним у вирішенні спору між ОСОБА_1 та ВРУ. Натомість застосовним є Закон № 389-VIII за двома підставами: і тому, що він є спеціальним законом (lex specialis), який має перевагу над загальним (lex specialis derogat generali), і тому, що прийнятий пізніше у часі спеціальний закон (Закон № 2259-IX, який доповнив статтю 12 Закону № 389-VIII частиною четвертою) має перевагу над давнішим Законом № 576-VIII (lex posterior derogat priori).
Тому вважаємо помилковим висновки Великої Палати Верховного Суду про те, що встановлення частиною четвертою статті 12 Закону № 389-VIII окремої підстави для звільнення з посад, на які призначає і з яких звільняє ВРУ, зокрема і з посад Голови / члена Рахункової палати, не породжує колізію з нормами статті 20 Закону № 576-VIII, адже наявне не протиріччя між правовими нормами, а доповнення норми спеціальної дії нормою виняткової дії.
На нашу думку, зазначене спеціальне правило не порушує фундаментальні засади загального правила. Таке спеціальне правило обмежується темпоральними умовами, а також особливими обставинами - умовами збереження в країні правового режиму воєнного стану.
Колізія між приписами частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII та статті 20 Закону № 576-VIII є прикладом того, як конфлікт між загальними та спеціальними правовими нормами може виникати через недостатню синхронізацію законодавства із суспільними змінами. З одного боку, Закон № 576-VIII надає вичерпний перелік підстав для звільнення члена Рахункової палати. З іншого - Закон № 389-VIII додає нову вимогу, яка не передбачена в загальному законі, що і призводить до колізії, адже ця вимога вступає у суперечність із загальним правилом, яке мало б діяти як основа для правового регулювання.
Така ситуація викликає труднощі в реалізації законодавства, оскільки правозастосовувачам доводиться орієнтуватися у виборі між двома нормативними актами, які містять різні підходи. На практиці це може призвести до ситуацій, коли особи, на яких поширюється дія цих законів, потрапляють у правову невизначеність. Адже правозастосовні органи можуть мати різні потрактування одного й того самого питання, що своєю чергою спричиняє юридичну нестабільність та ставить під сумнів прогнозованість правової системи.
До того ж, колізія між законами наочно демонструє обмеженість правових норм у відображенні динаміки суспільних відносин. Законодавство, будучи системою чітких і фіксованих приписів, може відставати від швидкоплинних змін у суспільстві, що особливо актуально в умовах складної політичної чи економічної ситуації, коли запроваджуються додаткові правові режими, такі як воєнний стан. Ці додаткові правила вносять елемент гнучкості у механізм правового регулювання надзначущих суспільних відносин, який може бути критичним для ефективного функціонування державних інститутів у кризових умовах війни. Втім, така гнучкість потребує чітких меж і має бути гармонізована з основними принципами права, щоб не порушувати засадничі правові підходи.
Отже, проблема колізій у праві є багатогранною і не обмежується окремими випадками. Вона підкреслює потребу в постійному вдосконаленні законодавчого процесу, де не лише приймаються нові закони, а й здійснюється перегляд чинних законодавчих правил із метою узгодження їх із сучасними реаліями. Саме такі заходи допомагають мінімізувати правову невизначеність, яка виникає через прогалини в правовому регулюванні, і забезпечують стабільність правової системи в довгостроковій перспективі.
В умовах надзвичайних ситуацій, як-от: введення правового режиму воєнного стану, подібні законодавчі колізії можуть набувати ще більшої значущості, оскільки саме в цей час держава повинна мати можливість швидко адаптувати законодавство до нових викликів. Правова система має бути гнучкою, щоб реагувати на критичні зміни, але водночас зберігати юридичну стабільність і передбачуваність. Це завдання стоїть перед законотворцями, які мають враховувати не лише поточний стан суспільних відносин, а й можливі напрямки їхнього розвитку, щоб уникнути майбутніх колізій і зберегти баланс між стабільністю й адаптивністю законодавчої системи.
Підсумовуючи, наголосимо на тому, що припис частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII є обмеженим у часі, оскільки умовою його застосування є особливі обставини - воєнний стан як особливий правовий режим в Україні. З огляду на це, у досліджуваних відносинах сфера застосування спеціального правила є завжди вужчою, ніж сфера застосування загального правила. З урахуванням наведеного критерію, порівнюючи зазначені норми, однозначним має бути висновок про те, що сфера застосування частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII є вужчою. Ця правова норма застосовується за особливих умов, а тому вона є спеціальною до статті 20 Закону № 576-VIII, у зв`язку з чим має пріоритет у регулюванні спірних правовідносин.
ІV. ЗАГАЛЬНІ ВИСНОВКИ АВТОРА ОКРЕМОЇ ДУМКИ
Переконані, що існує колізія між приписами частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII та статті 20 Закону № 576-VIII.
Закон № 576-VIII встановлює вичерпний перелік підстав для звільнення членів Рахункової палати, тоді як Закон № 389-VIII запроваджує нові правила для умов воєнного стану. Згідно з класичними принципами юридичної практики, такі як lex specialis derogat generali і lex posterior derogat priori, спеціальний і пізніший закон має перевагу, що вказує на доцільність застосування Закону № 389-VIII до спірних у цій справі правовідносин.
На нашу думку, Велика Палата Верховного Суду помилково виснувала про відсутність колізії між приписами частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII та статті 20 Закону № 576-VIII, хоча, загалом, дійшла правильних висновків щодо вирішення спору по суті.
Судді: С. О. Погрібний