Справа № 990/236/24
Суддя: Мазур Микола Вікторович
Дата ухвалення: 2024-11-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

суддів М. В. Мазура, Ю. Л. Власова до постанови
Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2024 року
справа № 990/236/24
провадження № 11-190заі24
65. Крім того, право на доступ до суду має бути «практичним та ефективним», а не «теоретичним чи ілюзорним». Це зауваження особливо стосується гарантій, передбачених статтею 6, з огляду на важливе місце, яке займає в демократичному суспільстві право на справедливий суд (там само, § 77, з подальшими посиланнями). Для того, щоб право на доступ до суду було ефективним, особа повинна мати чітку, практичну можливість оскаржити дію, яка є втручанням у її права (див. рішення у справі «Белле проти Франції» (Bellet v. France) від 4 грудня 1995 року, § 36, Series A № 333-B), або чітку, практичну можливість вимагати відшкодування в суді (див. рішення у справі «Джорджел і Джорджета Стоіческу проти Румунії» (Georgel and Georgeta Stoicescu v. Romania), № 9718/03, §§ 74-76, від 26 липня 2011 року).
66. Суд повторює, що гарантії доступу до суду застосовуються однаковою мірою як до приватних спорів, так і до спорів за участю держави.
Рішення Європейського суду з прав людини від 13 лютого 2024 р.

у справі «Jann-Zwicker and Jann v. Switzerland» (№ 4976/20)

Вступ

1. 14 листопада 2024 року Велика Палата Верховного Суду винесла постанову у справі про застосування санкцій до іноземця (справа № 990/236/24). Однак ця постанова стосувалася не розгляду позовної заяви по суті, а перегляду ухвали суду першої інстанції про повернення позовної заяви позивачу у зв`язку з пропуском строку звернення до суду та відсутністю підстав для поновлення цього строку. Іншими словами, зазначена постанова стосується двох пов`язаних між собою аспектів права на доступ до суду: 1) застосування правил визначення моменту, від якого починається перебіг визначеного статтею 122 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) строку звернення до суду, 2) вирішення питання про поновлення такого строку, якщо він був пропущений.

2. Варто зауважити, що 14 листопада 2024 Велика Палата вирішила одразу три справи, які стосувалися названих питань (№ 990/236/24, № 990/240/24 і № 990/241/24). В усіх трьох справах суд першої інстанції повернув позовні заяви, в яких оскаржувалися Укази Президента щодо застосування санкцій, в усіх трьох справах Велика Палата залишила оскаржені судові рішення без зміни і в усіх трьох справах ми мали окрему думку. Однак лише в цій справі окрема думка є розбіжною, тоді як в двох інших справах ми не погодилися лише з мотивувальною частиною рішень. У бідь-якому разі в усіх справах ми не погодилися з висновками Великої Палати щодо порядку визначення «дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів» (ч. 2 ст. 122 КАС), тобто порядку визначення моменту, від якого починається перебіг шестимісячного строку звернення до адміністративного суду, встановленого цією нормою. Тому для повного розуміння нашої позиції відносно різних фактичних ситуацій читач може порівняти обставини всіх трьох справ і мотиви відповідних окремих думок.

Обставини справи і короткий зміст судових рішень

3. У цій справі позивач оскаржував Указ Президента України від 12.05.2023 №279/2023 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12 травня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ Президента) в частині запровадження санкцій щодо нього.

4. Цей позов було подано 23 липня 2024 року. У заяві про поновлення строку звернення до адміністративного суду представник позивача, зокрема, посилався на такі обставини:

- станом на дату прийняття Указу позивач не мав жодних зв`язків з Україною (у нього не було близьких родичів і друзів в Україні; бізнес інтересів; активів, у тому числі, рахунків в українських банківських установах; зареєстрованих в Україні торговельних марок або інших об`єктів інтелектуальної власності);

- з 12.05.2023 по 22.05.2024 українські державні органи не повідомляли ОСОБА_1 про застосування до нього санкцій. У цей період часу позивач вільно пересувався різними країнами світу, вільно розпоряджався своїми грошовими коштами, в тому числі, які знаходяться у нього на рахунку в банківській установі у Великій Британії;

- 23.05.2024 на адресу постійного місця проживання ОСОБА_1 надійшла позовна заява Міністерства юстиції України до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 про застосування санкцій, передбачених пунктом 1-1 частини першої статті 4 Закону № 1644-VII, зі змісту якої він дізнався про застосування до нього персональних санкцій згідно з Указом.

5. Як підсумок, представник позивача стверджував, що з боку ОСОБА_1 не було умисного або необачного порушення строку звернення до адміністративного суду, а недотримання ним строку обумовлено об`єктивними обставинами, що є підставою для поновлення позивачу зазначеного строку

6. Касаційний адміністративний суд спочатку ухвалою від 25 липня 2024 року залишив позовну заву без руху, а потім ухвалою від 8 серпня 2024 року, відмовивши у задоволенні заяви представника позивача про поновлення строку звернення до адміністративного суду, повернув позовну заяву позивачу на підставі ч. 2 ст. 123, п. 9 ч. 4 ст. 169 КАС України.

7. Основні мотиви такого рішення зводилися до наступного:

- Указ № 279/2023 опублікований в офіційних друкованих виданнях 16.05.2023 (газета «Урядовий кур`єр», № 97), відтак, набрав чинності з 16.05.2023; з позовною заявою позивач звернувся 23.07.2024, тобто з пропуском шестимісячного строку звернення до адміністративного суду, установленого частиною другою статті 122 КАС.

- Застосування санкцій до іноземців здійснюється на підставі, в порядку і спосіб, які визначені Конституцією України і законами України, які діють/застосовуються однаково щодо всіх підсанкційних осіб. Особливого порядку сповіщення (доведення до відома, оприлюднення) про застосування санкцій щодо іноземців, незалежно від їхнього громадянства/підданства, закони України не передбачено. Водночас незнання іноземцем, який опинився під дією санкцій, українського законодавства не створює для держави обов`язку вживати додаткових заходів для інформування про існуючі в Україні закони та акти їх застосування, а також не звільняє його [іноземця] від настання юридичних наслідків, зумовлених дією санкцій.

8. Це судове рішення було оскаржено представником позивача в апеляційному порядку до Великої Палати.

9. Велика Палата дійшла висновку, що суд першої інстанції ухвалив рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а тому відсутні підстави для втручання в нього.

10. Серед іншого Велика Палата зробила такі висновки:

- Оприлюднення Указу № 279/2023 16.05.2023 є належним способом доведення його до відома зацікавлених осіб. Незнання цього не звільняє осіб, яких стосується Указ, від породжених ним юридичних наслідків, а також від дотримання встановленого частиною другою статті 122 КАС строку звернення до суду в разі його оскарження. Іншими словами, опублікування Указу № 279/2023 в офіційному виданні - газеті «Урядовий кур`єр» № 97 за 16.05.2023, за загальним правилом дозволяє обчислювати строк на його оскарження в суді, починаючи з дня, наступного за днем опублікування, тобто з 17.05.2023. Опублікування Указу (тобто його оприлюднення) презюмує, що його зміст доведено до всіх зацікавлених осіб.

- Позивач звернувся до Касаційного адміністративного суду з позовом про оскарження Указу № 279/2023 лише 23.07.2024, тобто з пропуском зазначеного строку.

- Доводи позивача про те, що він раніше не знав про застосування до нього санкцій є непереконливими і не спростовують презумпцію його обізнаності про цей факт, оскільки цим Указом Президента санкції було застосовано не тільки до Позивача, але й до російської компапнії «Група Поліплаcтик», в якій він займав посаду директора адміністративно-управлінського блоку та мав частку її статутного капіталу до 04 березня 2024 року. «Застосування санкцій до ТОВ «Група Поліплаcтик» [ООО «Группа Полипластик»] так чи інакше позначилося на його діяльності, що не могло залишитися поза увагою ОСОБА_1 як одного із його засновників та топменеджерів». «Окрім наведених вище обставин, які дають підстави не сумніватися, що позивач міг і повинен був дізнатися про чинність щодо нього оскаржуваного Указу після його оприлюднення, Велика Палата Верховного Суду бере до уваги, що статус позивача як іноземця не надає йому переваг ні щодо порядку інформування про застосування персональних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), ані щодо визначення початку перебігу строку на оскарження до адміністративного суду акта про їх застосування».

- Підставою для поновлення пропущеного строку на звернення до адміністративного суду можуть бути визнані лише обставини, які становили об`єктивну непереборну перешкоду для звернення до суду. Натомість, представник позивача, як у заяві про поновлення строку звернення до суду, так і в апеляційній скарзі таких обставин не вказав.

Мотиви окремої думки

11. На жаль, ми вважаємо наведену вище позицію Великої Палати помилковою як в частині висновків щодо визначення моменту, від якого починається відлік строку звернення до суду, так і в частині вирішення питання про поновлення пропущеного строку звернення до суду (якщо вже Велика Палата вирішила, що він пропущений).

12. В інтерпретації, викладеній у постанові Великої Палати, ст. 122 КАС має розумітися як така, що створює надзвичайно сильну презумпцію знання особи про прийняття Указу Президента щодо введення в дію санкцій, яка виводиться виключно з факту його публікації в Інтернеті. Тут Велика Палата витлумачила слова «повинна була дізнатися», які вживаються в ч. 2 ст. 122 КАС («Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів»), скоріше як «вірогідно могла дізнатися». Хоча публікація Указу Президента України в Інтернеті дійсно надає зацікавленій особі практичну й ефективну можливість його знайти, але для того, щоб скористатися такою можливістю, особі вочевидь потрібен привід - вона повинна знати про існування такого акта або зіткнутися з його наслідками в своєму житті (адже якщо особа не знає і не здогадується про існування відповідного Указу Президента і не відчуває на собі жодних його наслідків, вона не буде його й шукати). Давайте будемо чесними із собою і нехай читач надасть самому собі відповідь на таке питання: як часто особисто він проводить час у пошуках на просторах Інтернету індидідуальних правових актів, які можуть його стосуватися, у тому числі на сайтах органів влади іноземних держав?

13. При цьому, як зазначено в постанові, «статус позивача як іноземця не надає йому переваг ні щодо порядку інформування про застосування… санкцій…, ані щодо визначення початку перебігу строку на оскарження до адміністративного суду акта про їх застосування». Цим Велика Палата, по суті заявила по небажання оцінювати конкретну ситуацію та достатньо розумні аргументи позивача, а зайняла доволі формальний підхід, який не залишає місця для оцінки пропорційності втручання у право людини на доступ до суду (чого послідовно вимагає Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ).

14. Не рятує ситуацію і те, що Велика Палата послалась на кілька рішень ЄСПЛ і навіть навела кілька цитат із них. Насправді ці справи не є релевантними до обставин справи, що розглядалася Великою Палатою, а наведені цитати були вирвані з контексту.

15. Наприклад, справа «Пономарьов проти України» (заява № 3236/03, рішення від 03.04.2008) стосувалася поновлення строку на апеляційне оскарження остаточного судового рішення, винесеного на користь заявника у цивільній справі, через понад 2 роки після закінчення цього строку. У справі «Устименко проти України» (заява № 32053/13, рішення від 29.10.2015) мова йшла про поновлення десятиденного строку на апеляційне праваження судового рішення, ухваленого на користь заявника, через рік після його отримання. Тому наведені в постанові Великої Палати позиції ЄСПЛ та цитати з його рішень стосувалися не строків звернення до суду чи позовної давності, а строків оскарження судових рішень, де інтересу однієї особи в оскарженні судового рішення, протистоїть інтерес іншої особи в забезпеченні правової визначеності і дотриманні припципу res judicata - недопущення випадків скасування остаточного судового рішення, яке набрало законної сили, після завершення визначених законом строків його оскарження без належних і дійсно «поважних» причин пропуску таких строків. Очевидно, що коли мова йтиме про право на доступ до суду з метою оскарження акту органу державної влади, яке втручається у права людини, ЄСПЛ застосовуватиме дещо інші критерії оцінки.

16. Більше того, у справі «Перетяка та Шереметьев проти України» (заяви № 17160/06 та № 35548/06, рішення від 21 грудня 2010 року), на яку також послалася Велика Палата і яка стосувалася ретроактивного застосування скороченого строку на касайне оскарження, передбаченого новим законодавством, ЄСПЛ встановив порушення ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) саме внаслідок недопуску заявників до суду касаційної інстанції через надмірно формальний підхід судів щодо застосування норм нового законодавства без оцінки конкретної ситуації заявників і пропорційності втручання у їх право на доступ до суду: «Суд доходить висновку, що рішення Вищого адміністративного суду застосувати одномісячний строк у кожній справі, що призвело до відмови у розгляді по суті касаційних скарг заявників, не було пропорційним меті процесуального обмеження, про яке йдеться. Інший висновок був би надто формальним і суперечив би принципу практичного та ефективного застосування Конвенції» (п. 40 рішення).

17. Але навіть протлумачивши ч. 2 ст. 122 КАС таким чином, як це зробила Велика Палата, вона могла виправити ситуацію більш поміркованим підходом до вирішення питання про поновлення пропущеного строку звернення позивача до суду. Однак надавши такої ваги презумпції обізнаності позивача про втручання у його права з дня публікації Указу Президента, Велика Палата відкинула всі його доводи (про те, що він насправді просто не знав цей Указ, оскільки не жив в Україні і не мав жодних стосунків із Україною) та зазначила, що позивач, не спростував презумцію обізнаності, оскільки не навів доводів, які б указували, що він об`єктивно не мав можливості подати позов протягом шести місяців після публікації цього Указу.

18. Велика Палата послалася на те, що позивач раніше займав високу посаду в ТОВ «Група Поліплаcтик» і мав частку в його статутному капіталі, а тому введення санкцій проти цього підпримства «так чи інакше позначилося на його діяльності, що не могло залишитися поза увагою ОСОБА_1 ». Проте це є не більше, ніж припущенням - дійшовши таких висновків, Великій Палати варто було більш детально пояснити, як саме введення в Україні санкцій проти цього підприємтсва, яке здійснює свою діяльність в Росії, позначилося на його роботі. Лише за такої умови, можна було б погодитися із таким твердженням.

19. Саме тому ми вважаємо, що в цій справі не було обгрунтовано спростовано розумні і достатньо переконливі доводи позивача про те, що він не знав про втручання у його права до дня, коли він отримав позовну заяву в іншій справі про застосування санкцій. Тому апеляційну скаргу позивача необхідно було задовольнити, а оскаржене судове рішення підлягало скасуванню.

20. Далі ми наведемо мотиви, якими, на наше переконання, мала керуватися Велика Палата.

Загальні принципи та застосовні норми права

21. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

22. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

23. Частиною першою статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

24. Частиною другою статті 122 КАС України встановлено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

25. Відповідно до частини першої статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.

26. Таким чином, під час відкриття провадження в адміністративній справі суд має з?ясувати, чи подано позову в межах строку, передбаченого статтею 122 КАС України, та, за необхідності, вирішити питання про поновлення цього строку, якщо він пропущений з поважних причин.

27. Оскільки особа, яка подає позов до суду, з об?єктивних причин може бути краще обізнаною із обставинами, що вказують на момент, коли вона «дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів», або про обставини, які доводять поважність причин пропуску строку звернення до суду, вона має навести вичерпну інформацію про ці обставини, надавши, за можливості доречні докази. Водночас суд при вирішенні наведених вище питань має належним чином оцінити ці аргументи, у тому числі на предмет переконливості відповідних доводів позивача, а також може брати до уваги й інші обставини.

28. За обставин, подібних до цієї справи, суд, окрім іншого, може враховувати і те, що відповідно до ч. 3 ст. 5 Закону України «Про санкції» рішення щодо застосування, скасування персональних та внесення до них змін приймається Радою національної безпеки та оборони України та вводиться в дію указом Президента України, при чому відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.

29. Укази Президента України, у тому числі ті, що стосуються санкцій публікуються не лише в офіційних друкованих виданнях, але й у мережі Інтернет на офіційних сайтах Президента України та Верховної Ради України тощо. Це забезпечує реальну можливість для будь-якої особи, незалежно від її місцезнаходження, дізнатися про зміст ухвалених Президентом України рішень, включно із застосуванням санкцій до конкретних осіб.

30. Більше того, в ситуації, коли позивач не наводить жодних доводів чи доказів стосовно дати, коли він дізнався про застосування до нього санкцій, і в матеріалах справи відсутні будь-які відомості про це, факт публікації відповідного Указу Президента України може розглядатися як такий, що створює презумпцію обізнаності особи про заявлене порушення її прав з дати такої публікації. Однак оскільки право на доступ до суду є одним із ключових елементів права на справедливий суд, яке (з-поміж інших прав і свобод людини), за висловом Європейського суду з прав людини, має бути «практичним і ефективним», а «не теоретичним і ілюзорним», ця презумпція може бути спростована наявними у справі матеріалами або переконливими доводами та/або доказами позивача, які вказують на те, що з урахуванням обставин конкретної справи, він дізнався або на практиці не просто міг, а повинен дізнатися про стверджуване ним порушення його прав пізніше.

31. Наприклад, у постанові від 01.02.2024 року по справі №990/270/23 Велика Палата взяла до уваги факт публікації (оприлюднення) Указу Президента України, але особливу увагу також приділила іншим обставинам, які вказували на те, що позивач дізнався або повинен дізнатися про стверджуване порушення його прав раніше, ніж за шість місяців до дня звернення до суду із позовом. Зокрема, Велика Палата зауважила, що 8 листопада 2022 року одна з позивачок отримала повідомлення про те, що її банківський рахунок буде закрито, після чого ціла низка банків і фінансових установ закрили її рахунки. Отже, з цього моменту позивачки могли вживати активних дій щодо встановлення причин закриття їх рахунків та, зокрема, дізнатись про оскаржуваний Указ Президента України, який був опублікований не тільки в офіційних друкованих виданнях, але й в Інтернеті, а отже його можна було без труднощів знайти за допомогою пошукової системи Google.

32. Якщо ж судом буде встановлено, що визначений законом строк звернення до суду пропущений, він може розглянути питання про його поновлення. При цьому поважними причинами пропуску такого строку слід вважати ті, що унеможливлювали або суттєво ускладнювали можливість своєчасного звернення до суду, були об`єктивно непереборними або майже непереборними та, як правило, не залежали від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом тощо. Незнання про порушення своїх прав через байдужість або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.

Застосування наведених принципів і норм права у цій справі

Чи пропустив позивач строк звернення до суду?

33. У справі встановлено, що Указом № 279/2023 введено в дію рішення РНБО від 12.05.2023 «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», згідно з яким, зокрема, до громадянина Російської Федерації ОСОБА_1 застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) строком на п`ять років (пункт 27 додатка № 1 до зазначеного рішення).

34. Натомість позивач звернувся до Верховного Суду з позовом про оскарження Указу № 279/2023 від 12.05.2023 лише 23.07.2024.

35. Як стверджує представник позивача, ОСОБА_1 23 травня 2024 року отримав копію позовної заяви Міністерства юстиції України до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 про застосування санкції, передбаченої п. 1-1 ч. 1 ст. 4 Закону України «Про санкції», і лише зі змісту вказаної позовної заяви ОСОБА_1 дізнався про застосування до нього з боку України персональних санкцій.

36. При цьому, як зазначає представник позивача, ОСОБА_1 є іноземним резидентом, який постійно проживає закордоном, він не має жодних зв`язків з Україною, у нього немає на території України бізнес інтересів та активів, у тому числі банківських рахунків у банківських установах; протягом тривалого часу позивач не відчував на собі реальних (практичних) наслідків застосування щодо нього санкцій (рахунки не були заблоковані, майно не було заарештованим і особа могла цим всім користуватись без будь-яких перешкод), зокрема, в період з 12.05.2023 по 22.05.2024 року позивач вільно пересувався різними країнами світу, вільно розпоряджався своїми грошовими коштами, у тому числі, які знаходяться у нього на рахунку в банківській установі у Великій Британії, і в жодній країні світу жодний орган державної влади, жодна фізична чи юридична особа не повідомляли ОСОБА_1 про застосування до нього з боку України спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів. Таким чином ОСОБА_1 , проживаючи постійно у Великій Британії, не маючи жодних інтересів в Україні, не мав реальної можливості дізнатися про прийняття Президентом України зазначеного Указу.

37. Як зазначалося вище, у подібних справах суд може брати до уваги факт оприлюднення Указів Президента України про застосування санкцій в мережі Інтернет. Однак сам по собі факт такої публікації може розглядатися як такий, що надає зацікавленій особі реальну можливість ознайомитися з цим правовим актом, лише в разі, якщо особа знала або не могла не знати про факт застосування щодо неї санкцій - саме в такій ситуації у неї був би привід і, відповідно, реальна можливість знайти цей документ в Інтернеті. Разом із тим, Конституція України (ст. 57, 68) встановлює конституційну презумпцію знання лише законів (після їх оприлюднення), а не презумпцію знання про факт публікації кожного індивідуального правового акту, який стосується прав конкретної особи. Чинне законодавство України не покладає на жодну особу обов?язку постійно моніторити сайти всіх державних органів України в надії не пропустити якийсь правовий акт, що її стосується. Іншими словами, сама по собі теоретична можливість знайти Указ Президента України в Інтернеті, не дорівнює фактичній обізнаності особи про його існування.

38. Оскільки в матеріалах справи відсутні дані, які б переконливо свідчили про те, що ОСОБА_1 на практиці знав або об?єктивно повинен був знати про застосування відносно нього санкцій до 23 травня 2024 року, Велика Палата мала зробити висновок, що, подавши позов до суду 23 липня 2024 року, він не пропустив встановлений законом строк звернення до суду, а протилежні висновки суду першої інстанції є необґрунтованими.

39. З урахуванням наведеного в цій справі не було потреби не розглядати питання про поновлення строку звернення до суду, оскільки він не був пропущений.

Судді М. В. Мазур

Ю. Л. Власов