Справа № 806/1515/18
Суддя: Кравчук В.М.
Дата ухвалення: 2024-12-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 грудня 2024 року

м. Київ

справа №806/1515/18

адміністративне провадження № К/990/6452/23, К/990/17743/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Стародуба О.П.,

розглянув у попередньому судовому засіданні

касаційні скарги Державної служби геології та надр України та Приватного підприємства "Леся"

на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2023 року (колегія у складі суддів Полотнянка Ю.П., Смілянця Е.С., Драчук Т.О.)

у справі № 806/1515/18

за позовом заступника керівника Житомирської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради

до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин,

третя особа: Приватне підприємство "Леся", Житомирська обласна рада,

про визнання протиправними та скасування протоколу і спеціального дозволу.

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. У березні 2018 року заступник прокурора Житомирської області звернувся до суду з позовом до Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ, відповідач 2), Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра, відповідач 1), у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати протокол засідання колегії ДКЗ від 04.07.2017 №3990;

- визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами №6239, виданий 28.12.2017 Приватному підприємству "Леся" (далі - ПП "Леся", третя особа) з метою видобування корисних копалин (промислова розробка родовищ) родовища Шадурського, Південної частини Східної ділянки № 2, площею 3,00 га, розташованого на 1,5 км на північ від с. Шадура, Хорошівського району, Житомирської області.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що у 2017 році TOB «Магма» за технічним завданням ПП «Леся» провело підрахунок запасів та техніко-економічне обґрунтування кондицій. Роботи проведені камеральним шляхом на основі звіту з попередньої геолого-економічної оцінки запасів (2003 - 2008 роках).

3. ПП «Леся» відповідно до Методичних рекомендацій щодо змісту, оформлення і порядку подання на розгляд ДКЗ матеріалів геолого-економічних оцінок родовищ металічних та неметалічних корисних копалин, затверджених наказом ДКЗ 21.07.2015 №293, подало на експертизу геологічні звіти з підрахунком запасів та ресурсів корисних копалин, матеріали геолого-економічних оцінок ділянок надр.

4. ПП «Леся» звернулася до ДКЗ щодо геолого-економічного обґрунтування виділення Південної частини Східної ділянки № 2 Шадурського родовища габро як блокової сировини в Хорошівському районі Житомирської області, і відповідно до протоколу від 04.07.2017 №3990 засідання колегії ДКЗ розглянуло подані матеріали.

У ньому зазначено, що цей протокол виділення як окремого об`єкту надрокористування Південної частини Східної ділянки №2 Шадурського родовища в границях погодженої площі є доповненням до протоколу ДКЗ від 04.03.2008 №1464, тому тут не розглядаються відомості про геологічну будову, гідрогеологічні та гірничогеологічні умови, методику розвідки та обсяги виконаних геологорозвідувальних робіт як такі, що пройшли експертизу в ДКЗ, за результатами якої запаси апробовані й родовище прийняте на облік Державного балансу запасів корисних копалин України.

ДКЗ у цьому протоколі розглянуло лише питання кількісної і якісної оцінки запасів габро в межах Південної частини Східної ділянки №2 Шадурського родовища, відповідності якості корисної копалини чинним нині державним стандартам та питання техніко-економічної оцінки запасів у сучасних умовах.

5. У першій частині протоколу ДКЗ №3990 міститься перелік матеріалів, які розглядалися ДКЗ під час проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, зокрема звіт «Геолого-економічна оцінка розподілу запасів Шадурського (Східна ділянка № 2) родовища габро у Хорошівському районі Житомирської області України», а також надано техніко-економічні показники промислового освоєння Південної частини Східної ділянки № 2 Шадурського родовища габро (у складі матеріалів ГЕО).

6. За результатами розгляду матеріалів звіту з ГЕО Південної частини Східної ділянки №2 Шадурського родовища габро, поданих на розгляд ДКЗ ПП «Леся», колегія ДКЗ прийняла рішення про здійснення поділу Східної ділянки №2 Шадурського родовища габро шляхом виділення в її межах Південної частини Східної ділянки №2 Шадурського родовища габро як окремого об`єкту надрокористування.

У протокол ДКЗ №1464 щодо розгляду запасів габро Східної ділянки №2 Шадурського родовища внесено зміни: із загального обсягу запасів габро Східної ділянки №2 Шадурського родовища вилучено обсяг запасів Південної частини Східної ділянки №2 Шадурського родовища як такі, що вилучені зі Східної ділянки №2 як окремий об`єкт надрокористування - Південну частину Східної ділянки що відображає сутність державної експертизи, зокрема, визначеної пп.5 п.4 Положення про ДКЗ.

7. 05.10.2017 до Держгеонадра надійшла заява ПП «Леся» на отримання спеціального дозволу на користування надрами з переліком документів.

8. Держгеонадра на виконання п. 9 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок №615), відправило листи №22653/03/12-17 та №22654/03/12-17 від 10.10.2017 щодо надання погоджень на користування надрами.

9. Наказом №397 від 30.10.2017 Міністерство екології та природних ресурсів України надало погодження на користування надрами ПП «Леся».

10. Листом від 23.10.2017 Житомирська обласна рада повідомила Держгеонадра, що відповідно до п.п. 1.1 п.1 рішення Житомирської обласної ради від 27.03.2009 №787 «Про погодження клопотань підприємств, організацій, установ щодо отримання спеціальних дозволів на користування надрами» погоджено клопотання ПП «Леся» щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування - корисних копалин для промислової розробки Шадурського родовища габро (Східна ділянка - №2) на землях запасу Краївщинської сільради на площі 5,6 га. Зазначене рішення прийняте відповідно до вимог, діючих на час прийняття у 2009 році норм законодавства. У рішенні Житомирської обласної ради від 27.03.2009 №787 термін дії не встановлений. Рішення про скасування або припинення дії зазначеного рішення Житомирською обласною радою не приймалося.

11. Житомирською обласною радою на звернення Держгеонадра прийнято рішення від 21.12.2017 №917 «Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 10.10.2017 №22653/03/12-17» щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ПП «Леся», яким відмовлено у погодженні надання спеціального дозволу.

12. Згодом Держгеонадра видало ПП «Леся» спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону на підставі абз. 1 п. 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

13. В обґрунтування позову позивач зазначив, що під час розгляду матеріалів геолого-економічного обґрунтування виділення Південної частини Східної ділянки №2 Шадурського родовища габро та видачі ПП «Леся» спеціального дозволу на користування надрами відповідачами було порушено вимоги природоохоронного законодавства та законодавства у сфері надрокористування, оскільки вказане підприємство станом на час розгляду вищезазначених матеріалів не володіло спеціальним дозволом на користування надрами, тобто не було надрокористувачем, не отримало погодження від Житомирської обласної ради, а, отже, не набуло права на отримання спірного дозволу на позааукціонних засадах.

Обґрунтовуючи наявність повноважень на звернення до суду з цим позовом, прокурор наголошував, що наразі відсутній державний орган, до повноважень якого належить контроль за законністю видачі спеціальних дозволів на користування надрами Держгеонадра, та який наділений повноваженнями щодо звернення до суду із відповідною категорією позовів про скасування таких дозволів, а тому у даному конкретному випадку прокурор має право на самостійне звернення до суду з цим позовом з метою захисту інтересів держави.

Порушення інтересів держави прокурор обґрунтовував тим, що позов пред`являється з метою запобігання незаконному наданню надр у користування (що є суспільно значимим питанням) з порушенням встановленої державою процедури (неправильним застосуванням законодавства) та з порушенням норм природоохоронного законодавства шляхом протиправного складання протоколу ДКЗ та неврахуванням відмови органу місцевого самоврядування у погодженні такого надання.

На переконання позивача, недотримання вказаних умов відповідачами беззаперечно порушує інтереси держави, підриває авторитет владних органів через недотримання встановленої законом процедури і штучного створення сприятливих умов для уникнення такої процедури окремій юридичній особі (шляхом складання протиправного протоколу ДКЗ, неврахування відмови обласної ради, тощо), зменшує надходження до бюджету.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що дозвіл було видано ПП «Леся» з дотриманням вимог законодавства за наявності чинного рішення Житомирської обласної ради від 27.03.2009 №787 «Про погодження клопотань підприємств, організацій, установ щодо отримання спеціальних дозволів на користування надрами», яким погоджено клопотання ПП «Леся» щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування - корисних копалин для промислової розробки Шадурського родовища габро (Східна ділянка - №2) на землях запасу Краївщинської сільради на площі 5,6 га.

15. Суди попередніх інстанцій відхилили доводи прокурора стосовно того, що при зверненні ПП «Леся» у 2017 році до Держгеонадра за отриманням спеціального дозволу на користування ділянкою надр Південної частини Східної ділянки №2 Шадурського родовища габро діяли норми Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615, які вимагали отримання погодження відповідної обласної ради, оскільки при наявності одного погодження, яке є легітимним, Житомирською обласною радою було прийняте протилежно інше рішення з цього ж питання, тоді як рішення Житомирської обласної ради від 27.03.2009 №787 є чинним та правомірно взято до уваги при наданні спірного спеціального дозволу.

16. Постановою Верховного Суду від 16.09.2021 касаційну скаргу заступника прокурора Вінницької області задоволено. Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 26.06.2018 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16.11.2018 скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

17. Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 30.08.2022 відмовив у задоволенні позову.

18. Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що ГЕО проводиться для обґрунтування подальших рішень щодо родовища (ділянки), у той же час заступник прокурора Житомирської області без належних підстав для доказів своїх припущень щодо протиправності протоколу ДКЗ №3990 намагається, загостривши увагу на фразі "геолого-економічне обґрунтування", визнати рішення ДКЗ, що грунтується на результатах комплексного проведення державної експертизи та оцінки запасів, протиправним. Отже, посилання та аргументація позивача на використане формулювання як на підставу протиправності протоколу ДКЗ №3990 не відповідає дійсності.

19. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 24.01.2023 скасував рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 30.08.2022, ухвалив нове рішення про задоволення позову.

20. Суд апеляційної інстанції зазначив, що враховуючи, що Житомирською обласною радою у строк, передбачений п. 9 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, за результатами розгляду документів, надісланих на погодження, було прийнято рішення від 21.12.2017 №917, яким відмовлено у погодженні надання ПП «Леся» спірного спеціального дозволу на користування надрами, Держгеонадра протиправно та всупереч вимог законодавства, чинного на час виникнення спірних правовідносин, видало ПП «Леся» спеціальний дозвіл на користування надрами.

21. Отже, на час прийняття рішення про надання спеціального дозволу на користування надрами Державною службою геології та надр України не дотримано вимог Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615, у зв`язку з чим спеціальний дозвіл на користування надрами №6239, виданий 28.12.2017 ПП «Леся» з метою видобування корисних копалин (промислова розробка родовищ) родовища Шадурського, Південної частини Східної ділянки №2, площею 3,00 га, розташованого на 1,5 км на північ від с. Шадура, Хорошівського району, Житомирської області" підлягає скасуванню.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

22. 21.02.2023 Держгеонадра подали касаційну скаргу, у якій просять скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25.01.2023 та залишити в силі рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 30.08.2022.

23. Як на підставу касаційного оскарження покликається на те, що суд апеляційної інстанції вирішив спір без урахування висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 01.12.2022 у справі № 640/7578/20.

Позивач оскаржує протокол ДКЗ від 04.07.2017 №3990 лише з підстав формулювання та аргументації, не вказує порушення конкретних норм закону. Зазначений протокол є доповненням до протоколу ДКЗ від 04.03.2008 №1464, який у справі не оскаржувався. Рішення Житомирської обласної ради від 27.03.2009 №787 "Про погодження клопотань підприємств, організацій, установ щодо отримання спеціальних дозволів на користування надрами" є легітимним, у листі Держгеонадр від 10.10.2017 №22653/03/12 не йшлося про прийняття обласною радою іншого рішення. Житомирська обласна рада розглянула звернення Держгеонадр як отримання погодження на нову ділянку, а не як на частину вже існуючої.

24. 10.05.2023 ПП "Леся" подало касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25.01.2023 та залишити в силі рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 30.08.2022.

25. Як на підставу касаційного оскарження покликається на те, що суд апеляційної інстанції вирішив спір без врахування висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 01.12.2022 у справі №640/7578/20.

26. Ухвалами Верховного Суду від 11.04.2023 та 12.07.2023 відкрито касаційні провадження. Підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі є доводи щодо неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, й наведення ним підстави касаційного оскарження, передбаченої у п. 1 ч. 4 ст. 328 КАС України.

27. 24.04.2023 та 31.07.2023 надійшов відзив від відповідача, в якому Державна комісія України по запасах корисних копалин покликалася на неправомірність рішення суду апеляційної інстанцій, адже для здійснення робіт і досліджень з геологічного вивчення, що визначені відповідною державною реєстрацією (форма 3-гр, № У-17-233/1), ПП "Леся" є користувачем надр (згідно ст. 13 Кодексу України про надра), оскільки воно є виконавцем РДГВН. В п. 3.9 Порядку реєстрації РДГВН закріплено, що звітні матеріали про результати робіт, які виконані без державної реєстрації або не відповідають реєстраційним даним, не приймаються до розгляду ДКЗ.

Наявність реєстрації робіт Держгеонадр, надає право ПП "Леся" проводити роботи і дослідження з геологічного вивчення надр та подати до ДКЗ їх результати для проведення державної експертизи.

Протокол № 3990 є доповненням до протоколу ДКЗ від 04.03.2008 № 1464 (рішення, яке оформлено цим протоколом, є результатом державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, яка проводилась на замовлення ПП "Леся" на умовах та в порядку визначеному законодавством України).

Підпункт 1 п.8 Порядку № 615 станом до 01.01.2019 не передбачав в якості підстави для надання дозволу без проведення аукціону наявності у заявника спеціального дозволу на користування надрами. Тобто була відсутня вимога наявності спеціального дозволу при здійсненні апробації стосовно всіх корисних копалин, а з 01.01.2019 висувається вимога наявності спеціального дозволу з геологічного вивчення при здійсненні апробації у заявника лише нафтогазоносних надр.

У постанові Верховного Суду від 03.12.2021 у справі №0640/4277/18 зазначено, що геологічне вивчення як вид надрокористування на підставі спеціального дозволу на користування надрами слід відрізняти від робіт та досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, які зареєстровані у Держгеонадрах у відповідності до Порядку №263. Державна реєстрація РДГВН є одним із етапів отримання в майбутньому спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовища. Державній реєстрації підлягають РДГВН, що проводяться на основі, зокрема висновку щодо доцільності розподілу раніше затверджених запасів корисних копалин родовища (ділянки) на окремі об`єкти надрокористування, затвердженого в установленому порядку. Для проведення державної реєстрації виконавець РДГВН направляє заяву, до якої додаються документи передбачені п. 1.7 наказу № 263. У разі невідповідності поданих документів вимогам пункту 1.7 розділу І цього Порядку у державній реєстрації РДГВН може бути відмовлено.

У той же час позивач не оскаржує рішення Держгеонадра щодо реєстрації РДГВН для ПП "Леся", а це передує процедурі апробації. Наступні дії щодо апробації корисних копалин є похідними.

Також відповідач 2 зазнав про відсутність у прокурора підстав для звернення до суду.

28. 08.05.2023 надійшов відзив від позивача, в якому заступник керівника Житомирської обласної прокуратури покликався на правомірність рішення суду апеляційної інстанції з огляду на те, що ПП «Леся», не будучи користувачем надр, не мала права на подання до ДКЗ матеріалів геолого-економічної оцінки, а Комісія була зобов`язана повернути подані документи. Також посилається на постанову Верховного Суду від 16.06.2021 у справі №240/4936/18.

Постановою від 16.09.2021 у цій справі Верховний Суд визначив право прокурора на звернення до суду.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

29. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційних скарг, відзивів та дійшов такого висновку.

(а) щодо права прокурора на звернення до суду

30. Питання щодо підстав звернення прокурора до суду з позовом вже поставало у цій справі, і у постанові Верховного Суду від 16.09.2021, якою було повернуто справу до суду першої інстанції для продовження розгляду, було зазначено:

« 140. У справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій установили, що рішенням Житомирської обласної ради від 21.12.2017 №917 «Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 10.10.2017 №22653/03/12-17» щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ПП «Леся», відмовлено у погодженні надання спеціального дозволу, однак всупереч такій відмові спірний спеціальний дозвіл на користування надрами все ж було надано Товариству Держгеонадра.

141. З наведеного резюмується, що інтереси держави, на захист яких звернувся прокурор, у даному конкретному випадку збігаються з інтересами Житомирської обласної ради, яка має право і зобов`язана їх захищати, у тому числі, у судовому порядку.

Колегія суддів підкреслює, що Верховним Судом неодноразово розглядались справи з правовідносинами, подібними до тих, які виникли у справі, що розглядається.

143. Так, у справі №806/999/17 (постанова Верховного Суду від 20.05.2021) заступником прокурора Житомирської області оскаржувався спеціальний дозвіл на користування надрами, наданий відповідному суб`єкту господарювання Держгеонадра, за відсутності на це погодження Житомирською обласною радою.

144. У вищевказаній справі прокурор, звертаючись до суду з позовом, зазначав, що з часу, коли Житомирській обласній раді стало відомо про порушення її інтересів, які збігаються з інтересами держави, цим органом не було вжито заходів щодо оскарження спеціального дозволу на користування надрами, виданого Товариству, у судовому порядку.

145. Перевіряючи висновки судів стосовно наявності чи відсутності у прокурора підстав для захисту інтересів держави у судовому порядку, Верховний Суд констатував, що прокурором у даному конкретному випадку було дотримано порядок, передбачений статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», та підтверджено наявність підстав для представництва інтересів держави у суді в особі компетентного органу (Житомирської обласної ради). Цей спір було розглянуто по суті.

146. За схожих обставин справи і предмету спору Верховний Суд у справах №806/1001/17 (постанова від 24.03.2020), №806/998/17 (постанова від 14.05.2020), 806/1000/17 (постанова від 25.04.2018) підтвердив наявність підстав для представництва інтересів держави у суді в особі компетентного органу (Житомирської обласної ради).

147. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що у межах даних правовідносин існує компетентний орган в особі Житомирської обласної ради, який має практичну можливість, право і закріплені у законі повноваження захищати у суді інтереси держави, про які іде мова у цьому позові заступника прокурора Житомирської області, у зв`язку з чим останньому, з метою реалізації повноважень представництва таких інтересів у суді достатньо було дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», зокрема, надіслати повідомлення на адресу Житомирської обласної ради про намір здійснити представництво інтересів держави шляхом подання позовної заяви в інтересах цієї Ради.

148. Звертаючись до суду із цим позовом, заступник прокурора Житомирської області у своїй позовній заяві вказував на те, що з метою встановлення наявності підстав для вжиття заходів представницького характеру в інтересах Житомирської обласної ради на адресу останньої було скеровано запит від 27.02.2018 №05/1-254вих-18 (додано до позовної заяви).

…

156. Оскільки, як убачається з встановлених судовим розглядом цієї справи обставин і проаналізованих вище приписів законодавства, саме Житомирська обласна рада уповноважена здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, то саме цей орган, в силу приписів частини п`ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, набуває статусу позивача у разі відкриття провадження у справі за зверненням прокурора до суду із позовною заявою в інтересах держави.

157. Водночас, суд першої інстанції достеменно не визначив зміст спірних правовідносин та склад їх учасників, неповно дослідив підстави для представництва прокурором інтересів держави у суді, вказані у позовній заяві, не надав їм належної оцінки, а також не встановив того, кому належить право вимоги за таким позовом і хто у даному конкретному випадку набуває статусу позивача.

158. Беручи до уваги те, що судом першої інстанції не було забезпечено повного і всебічного з`ясовування усіх обставин цієї прави та не вирішено питання щодо заміни належної сторони (позивача), колегія суддів не може констатувати того, що цю справу, спір у якій вирішено судами по суті позовних вимог, розглянуто за позовом особи, якій належить право вимоги, а тому й оскаржувані судові рішення не можна визнати законними та обґрунтованими».

31. На виконання приписів Верховного Суду, викладених у вищезазначеній постанові, суд апеляційної інстанції відзначив таке:

«Судом апеляційної інстанції встановлено, що звертаючись до суду із цим позовом, заступник прокурора Житомирської області у своїй позовній заяві вказував на те, що з метою встановлення наявності підстав для вжиття заходів представницького характеру в інтересах Житомирської обласної ради на адресу останньої було скеровано запит від 27.02.2018 №05/1-254вих-18 (додано до позовної заяви).

При цьому, з часу, коли Житомирській обласній раді стало відомо про порушення її інтересів, які збігаються з інтересами держави, цим органом не було вжито заходів щодо оскарження спеціального дозволу на користування надрами, виданого Товариству, у судовому порядку.

За викладеними у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 висновками, якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

06.07.2022 у підготовчому засіданні судом першої інстанції здійснено заміну позивача - заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави на заступника керівника Житомирської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Житомирської обласної прокуратури.

Таким чином, колегія суддів враховуючи правову позицію Верховного Суду у даній справі, дійшла висновку, що прокурором у даному конкретному випадку було дотримано порядок, передбачений статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», та підтверджено наявність підстав для представництва інтересів держави у суді в особі компетентного органу».

32. Отже, з огляду на встановлені судом апеляційної інстанції обставини, Суд вважає, що прокурор мав підстави для звернення до суду з цим позовом саме в інтересах Житомирської обласної ради, всупереч рішенню якої було прийнято оскаржувані рішення про надання дозволу.

(б) щодо суті спору

33. Згідно з ч. 1 ст. 4 Кодексу України про надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради.

34. Відповідно до ч. 1 ст. 13 Кодексу України про надра користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.

35. Частиною 2 ст. 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.

36. Відповідно до ч. 1 ст. 19 Кодексу України про надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.

37. Згідно з ч. 3 ст. 24 Кодексу України про надра права та обов`язки користувача надр виникають з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами, а в разі надання права користування надрами на умовах угод про розподіл продукції - з моменту набрання чинності такою угодою, якщо інше не передбачено цією угодою.

38. На час звернення ПП «Леся» у жовтні 2017 року із заявою про надання спеціального дозволу на користування Південною частиною Східної ділянки №2 Шадурського родовища габро питання надання таких дозволів регулювалося Порядком №615.

39. Пунктом 2, абз. 1 п. 3 та абз. 1 п. 4 Порядку №615 встановлено, що дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, органом з питань надання дозволу, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.

На кожний вид користування надрами в межах конкретної ділянки надається окремий дозвіл. Дозвіл на видобування корисних копалин (промислову розробку їх родовищ) надається після проведення експертизи та оцінки розвіданих запасів корисних копалин в установленому порядку чи апробації прогнозних (перспективних) ресурсів корисних копалин ДКЗ за умови подальшого затвердження нею таких запасів.

40. Підпунктом 1 п.8 Порядку №615 (у редакції від 20.07.2017, чинній станом на момент видання ПП «Леся» спірного спеціального дозволу на користування надрами) визначено, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ, та подав документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів, а також видобування корисних копалин (для нафтогазоносних надр на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію в ДКЗ за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ протягом трьох років, а в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України - десяти років з моменту надання дозволу.

41. Згідно з абз. 26 п. 8 Порядку №615 рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 30 днів після отримання всіх погоджень, передбачених пунктом 9 цього Порядку.

42. Відповідно до п. 9 Порядку №615 надання спеціальних дозволів на користування надрами надання надр у користування, за винятком надання надр на умовах угод про розподіл продукції, погоджується, зокрема з відповідними обласними радами - на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також з Мінприроди - на всі види користування надрами.

Видача дозволу здійснюється на підставі заяви і документів, зазначених у додатку 1, та погоджується органами, визначеними абзацами другим - четвертим цього пункту.

Для здійснення погодження орган, який видає дозвіл, не пізніше ніж протягом шести робочих днів з дати реєстрації документів надсилає їх копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді органам, зазначеним в абзацах другому - четвертому цього пункту, та встановлює строк розгляду зазначених документів.

За результатами розгляду документів, надісланих на погодження, органи, зазначені в абзацах другому - четвертому цього пункту, надають погодження, які у паперовому або електронному вигляді надсилають органу, який видає дозвіл.

У разі ненадання органами, зазначеними в абзацах другому і третьому цього пункту, позитивної або негативної відповіді щодо погодження за результатами розгляду на найближчій сесії (але у будь-якому разі не пізніше ніж через 90 календарних днів з дати отримання документів від органу з питань надання дозволу) вважається, що надання дозволу ними погоджено.

У разі ненадання Мінприроди погодження протягом 30-денного строку вважається, що надання дозволу ним погоджено.

43. Відповідно до п. 4 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.12..1994 №865, (далі - Положення №865) державна експертиза та оцінка запасів корисних копалин проводиться Державною комісією України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ) з дотриманням таких принципів:

наукова обґрунтованість,

незалежність, об`єктивність і комплексність;

узгодження екологічних, економічних і соціальних інтересів суспільства;

узгодження довгострокових державних перспектив у збереженні запасів корисних копалин з інтересами користувачів надр;

виконання вимог актів законодавства.

44. У абз. 1 п. 7 Положення №865 визначено, що Державна експертиза та оцінка запасів корисних копалин проводиться на підставі звітів, які містять в собі матеріали з геологічного вивчення родовищ корисних копалин, підрахунок їх запасів та техніко-економічне обґрунтування промислового значення (далі - геолого-економічна оцінка).

45. Абзацами 1.6 п. 9 Положення №685 встановлено, що матеріали геолого-економічної оцінки родовищ корисних копалин повинні містити, окрім іншого, документи, що засвідчують право на користування надрами, а у пункті 16 цього ж положення закріплено правило, за яким матеріали геолого-економічної оцінки запасів корисних копалин подаються до ДКЗ користувачами надр або уповноваженими ними особами.

46. Наказом ДКЗ від 21.07.2015 №293 затверджено Методичні рекомендації щодо змісту, оформлення і порядку подання на розгляд Державної комісії по запасах корисних копалин матеріалів геолого-економічних оцінок родовищ металічних та неметалічних корисних копалин, згідно з пп. 13.3 п. 13 яких матеріали геолого-економічних оцінок розвіданих родовищ подаються в ДКЗ України користувачами надр, що мають спеціальний дозвіл на користування надрами з метою геологічного вивчення або розробки родовищ корисних копалин.

47. У разі коли подані на державну експертизу та оцінку матеріали геолого-економічної оцінки не дають змоги достовірно оцінити кількість або якість запасів корисних копалин, їх промислове значення, гірничо-геологічні та інші умови залягання або коли склад і зміст зазначених матеріалів не відповідає вимогам відповідних нормативно-правових актів, ДКЗ утримується від оцінки запасів корисних копалин і всі подані матеріали повертає замовнику, про що вказано у п. 24 Положення №865.

48. Згідно з абз. 2 п. 23 та п. 28 Положення №865 про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин рішення ДКЗ, що приймаються на пленарних засіданнях і оформляються протоколами, спрямовуються на реалізацію єдиної науково-технічної політики щодо проведення геолого-економічної оцінки, державного обліку і забезпечення повноти використання запасів родовищ корисних копалин, визначення ступеня їх підготовленості до промислового освоєння відповідно до законодавства.

Надання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування корисних копалин та акта про надання гірничого відводу здійснюється після державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин.

49. Отже, законодавчими приписами чітко врегульована процедура надання спеціальних дозволів на користування надрами, в тому числі, без проведення аукціону у передбачених Кабінетом Міністрів України випадках, а також унормовано усі стадії такого процесу, включаючи питання, пов`язані з погодженням поданих до Держгеонадр документів для отримання вказаного дозволу. При цьому, проведення експертизи та оцінки розвіданих запасів корисних копалин є одним з етапів у процедурі надання спеціальних дозволів на користування надрами.

50. Аналогічний висновок висловлено у постанові Верховного Суду від 16.06.2021 у справі №240/4936/18.

51. У постанові Верховного Суду від 16.09.2024 у цій же самій справі, що розглядається, Верховний Суд виснував:

« 68. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги стосовно порушення ДКЗ порядку розгляду матеріалів геолого-економічної оцінки південної частини Східної ділянки №2 Шадурського родовища габро, колегія суддів підкреслює, що таке родовище, як встановили суди попередніх інстанцій, є розвіданим і геолого-економічна оцінка його запасів вже проводилась у 2003-2008 роках. Запаси цього родовища апробовані ДКЗ і затверджені протоколом від 04.03.2008 №1464. Це родовище не розроблялося.

69. За таких обставин, відповідно до вимог вищевказаних актів законодавства та Методичних рекомендацій щодо змісту, оформлення і порядку подання на розгляд Державної комісії по запасах корисних копалин матеріалів геолого-економічних оцінок родовищ металічних та неметалічних корисних копалин, матеріали геолого-економічної оцінки південної частини Східної ділянки №2 Шадурського родовища габро повинні були подаватись до ДКЗ користувачем надр або уповноваженою ним особою й повинні були містити, окрім іншого, документи, що засвідчують право на користування надрами (спеціальний дозвіл на користування надрами з метою геологічного вивчення або розробки родовищ корисних копалин).

70. У разі недотримання таких вимог щодо складу і змісту зазначених матеріалів пункт 24 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин імперативно встановлює для ДКЗ обов`язок повернути такі матеріали замовнику і утриматися від оцінки запасів корисних копалин.

71. Судовим розглядом цієї справи встановлено і не заперечується сторонами, що ПП «Леся», станом на момент подання до ДКЗ матеріалів геолого-економічної оцінки південної частини Східної ділянки №2 Шадурського родовища габро, не володіло спеціальним дозволом на користування надрами і на мало правового статусу користувача надр.

72. У зв`язку з цим, колегія суддів констатує, що ПП «Леся», не будучи користувачем надр, не мала права на подання до ДКЗ вищевказаних матеріалів геолого-економічної оцінки, а Комісія була зобов`язана їх повернути замовнику, однак прийняла ці документи до розгляду і провела на підставі останніх державну експертизу та оцінку запасів корисних копалин південної частини Східної ділянки №2 Шадурського родовища габро, чим допустила порушення вимог пунктів 9, 16, 24 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин й прийняла рішення, оформлене спірним протоколом, яке, за таких обставин, не відповідає вимогам закону».

52. Щодо посилання суду першої інстанції на те, що ДКЗ не мала підстав для відмови ПП «Леся» у прийнятті до розгляду матеріалів ГЕО та проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, через те, що роботи були зареєстровані Держгеонадра, то слід зазначити, що державна реєстрації робіт не має визначального значення при вирішенні справи по суті.

53. ПП «Леся» в цьому випадку не є надрокористувачем в розумінні вимог Кодексу України про надра та порядку № 615, відповідно не є суб`єктом, наділеним правом на певний вид надрокористування - геологічне вивчення.

54. Суд погоджується з позицією суду апеляційної інстанції про те, що ДКЗ України незаконно розглянуто матеріали геолого-економічної оцінки (геолого-економічного обґрунтування) і протиправно прийнято рішення, оформлене протоколом №3990 від 04.07.2017, яким здійснено поділ Східної ділянки №2 Шадурського родовища габро та апробовано балансові запаси її Південної частини.

55. За таких обставин протокол №3990 від 04.07.2017 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

56. Щодо вимоги позивача про визнання протиправним та скасування спеціального дозволу на користування надрами №6239 від 28.12.2017, то судами встановлено, що станом на час звернення ПП «Леся» до Держгеонадра із заявою щодо надання спірного спеціального дозволу, а саме - 05.10.2017, були чинні норми Порядку №615, зокрема п. 9 цього Порядку, яким передбачалось обов`язкове погодження видачі дозволу, в тому числі, з відповідною обласною радою, у даному випадку, з Житомирською обласною радою.

57. Відмова цього органу у погодженні надання надр у користування, у розумінні абз. 7 п. 19 Порядку №615 є підставою для прийняття рішення про відмову в наданні дозволу.

58. Судом встановлено, що Житомирська обласна рада, не порушуючи меж граничного строку, передбаченого абзацом десятим пункту 9 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, розглянула відповідне звернення Держгеонадра та прийняла рішення, яким відмовила у погодженні надання ПП «Леся» спеціального дозволу на користування надрами (південної частини Східної ділянки №2 Шадурського родовища габро).

59. У постанові Верховного Суду від 16.09.2024 у цій же самій справі, що розглядається, Верховний Суд виснував:

« 78. За таких обставин, колегія суддів констатує, що у Держгеонадра не виникло заснованих на законі достатніх правових підстав для надання ПП «Леся» спірного спеціального дозволу, оскільки відповідною обласною радою було відмовлено у погодженні надання надр у користування вищевказаному Підприємству.

79. Колегія суддів критично оцінює наведені у відзиві на касаційну скаргу аргументи про те, що Житомирська обласна рада рішенням від 27.03.2009 №787 «Про погодження клопотань підприємств, організацій, установ щодо отримання спеціальних дозволів на користування надрами», уже погоджувало клопотання ПП «Леся» щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування - корисних копалин для промислової розробки Шадурського родовища габро (Східна ділянка - №2), й оскільки таке рішення було чинним станом на час розгляду заяви Товариства щодо отримання спірного дозволу і прийняття Держгеонадра рішення про його надання, то повторне отримання такого погодження не вимагалось.

80. З цього приводу колегія суддів зазначає, що вищезгадане рішення Житомирської обласної ради було прийнято на підставі норм Порядку надання у 2009 році спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.06.2009 №608, за змістом пунктів 2, 8 якого такі дозволи на той час видавались Мінприроди, а не Держгеонадра, й отримання погодження відповідної обласної ради передбачалось шляхом здійснення самостійного звернення особи, яка виявила бахання отримати дозвіл, до органу місцевого самоврядування.

81. У жовтні 2017 року, станом на час звернення Товариства із заявою, на підставі якої Держгеонадра надали оскаржуваний прокурором спеціальний дозвіл на користування надрами, вищевказаний Порядок втратив чинність, а правовідносини щодо надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України регулювались Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 у відповідній редакції.

82. Внаслідок змін у законодавстві правове регулювання спірних правовідносин у 2017 році суттєво відрізнялось від того, яке було запроваджене у 2009 році, зокрема, повноваження щодо розгляду питання про надання спеціальних дозволів на користування надрами і прийняття рішення стосовно надання таких дозволів вже належало Держгеонадра, а не Мінприроди. Також Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами передбачалось обов`язкове погодження отримання дозволу, у даному випадку, зокрема з Житомирською обласною радою. При цьому, за змістом приписів пункту 9 вказаного Порядку у редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин, дії стосовно погодження видачі дозволу вчиняються без залучення особи, що звернулася за одержанням дозволу, а документи, подані заявником, направлялись до відповідних органів Держгеонадра.

83. Таким чином, рішення Житомирської обласної ради від 27.03.2009 №787 «Про погодження клопотань підприємств, організацій, установ щодо отримання спеціальних дозволів на користування надрами» було прийнято за іншого правового регулювання та в межах процедури розгляду заяви про отримання дозволу на користування надрами, поданої Товариством у 2009 році.

…

92. З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів дійшла висновку про те, що оскільки заява Товариства стосовно отримання спірного дозволу подана 05.10.2017, а такий дозвіл видано ПП «Леся» 28.12.2017, то спірні у справі правовідносини між позивачем і Держгеонадра щодо надання спеціального дозволу на користування надрами тривали у цей проміжок часу і урегульовувались саме Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615, який як обов`язкову передумову для надання дозволу визначав наявність відповідних погоджень, отриманих згідно з пунктом 9 цього Порядку».

60. Отже, враховуючи, що Житомирською обласною радою у строк, передбачений пунктом 9 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, за результатами розгляду документів, надісланих на погодження, було прийнято рішення від 21.12.2017 №917, яким відмовлено у погодженні надання ПП «Леся» спірного спеціального дозволу на користування надрами, Держгеонадра протиправно та всупереч вимог законодавства, чинного на час виникнення спірних правовідносин, видало ПП «Леся» спеціальний дозвіл на користування надрами.

61. Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що на час прийняття рішення про надання спеціального дозволу на користування надрами Державною службою геології та надр України не дотримано вимог Порядку №615, у зв`язку з чим спеціальний дозвіл на користування надрами №6239, виданий 28.12.2017 ПП «Леся» з метою видобування корисних копалин (промислова розробка родовищ) родовища Шадурського, Південної частини Східної ділянки №2, площею 3,00 га, розташованого на 1,5 км на північ від с. Шадура, Хорошівського району, Житомирської області" підлягає скасуванню.

62. Суд не бере до уваги покликання скаржників на неврахування судом апеляційної інстанції висновків, викладених у постанові від 01.12.2022 у справі № 640/7578/20, предметом якої було визнання юридичною особою права з урахуванням принципу мовчазної згоди без отримання спеціального дозволу на користування надрами через 10 робочих днiв із дня закінчення строку, встановленого для видачі або вiдмови у видачi спеціального дозволу на користування. І в цій постанові Верховний Суд зробив висновок, із покликанням на постанову що Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав від 09.09.2020 у справі № 826/10971/16 про те, за яким рішення за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами приймається за законодавством, що діє на час прийняття рішення про надання чи відмову у наданні дозволу (а не на час звернення з заявою). І цей висновок не суперечить справі, що розглядається, оскільки Суд вважає, що заява Товариства стосовно отримання спірного дозволу подана 05.10.2017, а такий дозвіл видано ПП «Леся» 28.12.2017, то спірні у справі правовідносини між позивачем і Держгеонадра щодо надання спеціального дозволу на користування надрами тривали у цей проміжок часу і урегульовувались саме №615, який як обов`язкову передумову для надання дозволу визначав наявність відповідних погоджень, отриманих згідно з п. 9 цього Порядку, а рішення Житомирської обласної ради, прийняте у процедурі розгляду Мінприроди заяви Товариства щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами у 2009 році, не могло бути взяте до уваги при розгляді Держгеонадра іншої заяви ПП «Леся», поданої у жовтні 2017 року.

63. Крім того, третя особа не конкретизує які саме висновки вказаної постанови не було враховано, а відповідач цитує абзац, який відсутній у цьому рішенні.

64. Також Суд не враховує покликання відповідача на висновки, висловлені у постанові Верховного Суду від 03.12.2021 у справі №0640/4277/18, адже обставини цієї справи не є релевантними, зокрема з огляду на те, що у справі №0640/4277/18 судами було встановлено, що юридична особа (маючи погоджений дозвіл від 11.09.2014 № 1317) звернулася із заявою до Держгеонадра про надання спеціального дозволу на користування надрами родовища торфу на підставі п.п. 1.п. 8 Порядку №615 , і на сесії Житомирської обласної ради, що відбулася 26.07.2018, було розглянуто звернення Державної служби геології та надр України та прийнято рішення погодити надання спеціального дозволу на користування надрами.

65. Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

66. Крім того, ст. 2 та ч. 4 ст. 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

67. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

68. За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для залишення рішення суду апеляційної інстанцій без змін.

Керуючись ст. 339, 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційні скарги Державної служби геології та надр України та Приватного підприємства "Леся" залишити без задоволення.

Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2023 року у справі №806/1515/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і її не може бути оскаржено.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя Я.О. Берназюк

Суддя О.П. Стародуб